李發(fā)鵬 楊彥明 孫波揚(yáng)

摘要：小型水庫(kù)是保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施。近年來(lái)水利部通過(guò)組織實(shí)施水利工程管理體制改革、創(chuàng)建深化小型水庫(kù)管理體制改革樣板縣、加強(qiáng)水庫(kù)除險(xiǎn)加固和運(yùn)行管護(hù)等工作，有效提升了小型水利工程的管理水平，探索出了組建國(guó)有專(zhuān)業(yè)管護(hù)機(jī)構(gòu)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、產(chǎn)業(yè)鏈整合、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)等一系列行之有效的“兩手發(fā)力”促進(jìn)小型水利工程管護(hù)的模式。在對(duì)上述模式進(jìn)行總結(jié)論述的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系及定位、如何培育管護(hù)市場(chǎng)、防范市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn)等方面進(jìn)行了深入討論并給出了相關(guān)政策建議。

關(guān) 鍵 詞：

小型水利工程； 運(yùn)行管理； 兩手發(fā)力； 培育管護(hù)市場(chǎng)

中圖法分類(lèi)號(hào)： F426.91

文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

DOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2023.S2.049

0 引 言

長(zhǎng)期以來(lái)，水利工程管護(hù)主要由政府序列下的行政或事業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。近年來(lái)水利部通過(guò)組織實(shí)施水利工程管理體制改革、開(kāi)展大規(guī)模專(zhuān)項(xiàng)檢查和督查指導(dǎo)、加強(qiáng)水庫(kù)除險(xiǎn)加固和運(yùn)行管護(hù)、創(chuàng)建深化小型水庫(kù)管理體制改革樣板縣等，推動(dòng)基層主動(dòng)轉(zhuǎn)變政府職能、積極發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，探索開(kāi)展組建國(guó)有市場(chǎng)主體承擔(dān)工程專(zhuān)業(yè)化管護(hù)、面向社會(huì)公開(kāi)購(gòu)買(mǎi)工程管護(hù)服務(wù)、依托產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)系帶動(dòng)工程管護(hù)、借助資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)反哺工程建設(shè)與管護(hù)等多種形式的“兩手發(fā)力”實(shí)踐，有力提升了水利工程特別是中小型水利工程管護(hù)能力和水平［1-3］。但目前相關(guān)研究大多集中于某類(lèi)或某個(gè)水利工程管護(hù)的探討［4-6］，本文則立足于更加宏觀的視野，較為系統(tǒng)地對(duì)小型水利工程管護(hù)“兩手發(fā)力”典型案例進(jìn)行剖析，進(jìn)而提出相關(guān)思考建議，以期為有關(guān)地方因地制宜地進(jìn)一步強(qiáng)化小型水利工程管護(hù)提供參考。

1 組建國(guó)有性質(zhì)的市場(chǎng)主體

水利工程管護(hù)“兩手發(fā)力”首先是政府與市場(chǎng)兩方分別作為監(jiān)管和實(shí)施主體實(shí)現(xiàn)其主體身份的分離。針對(duì)行政或事業(yè)管護(hù)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型滯后、市場(chǎng)化管護(hù)主體不足的現(xiàn)實(shí)，以政府行政或事業(yè)管護(hù)機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)，組建國(guó)有性質(zhì)市場(chǎng)主體承擔(dān)工程專(zhuān)業(yè)化管護(hù)，是一種較為切實(shí)可行的做法。浙江省淳安縣就結(jié)合事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)改革，組建國(guó)有性質(zhì)的“淳安縣水利工程養(yǎng)護(hù)管理有限公司”，對(duì)全縣的小型水庫(kù)實(shí)行統(tǒng)一的專(zhuān)業(yè)化管護(hù)。公司的主要成員大多來(lái)自企事業(yè)單位的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，長(zhǎng)期從事中小型水庫(kù)、水電站運(yùn)行管理工作，具備較高的專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平和豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，能夠提供專(zhuān)業(yè)化的管護(hù)服務(wù)。公司每年與淳安縣水利局簽訂水庫(kù)山塘管護(hù)協(xié)議，明確管護(hù)工作范圍、工作要求、經(jīng)費(fèi)保障、監(jiān)督檢查安排、獎(jiǎng)懲處置等，同時(shí)約定詳細(xì)的工程管護(hù)考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以市場(chǎng)合作的形式實(shí)現(xiàn)工程管護(hù)規(guī)范化和制度化。貴州省也采取這種方式，推動(dòng)市縣政府與省水利投資集團(tuán)簽訂運(yùn)營(yíng)協(xié)議，組建區(qū)域運(yùn)營(yíng)管理公司承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)的水庫(kù)管護(hù)工作，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)水庫(kù)管理體制的重大變革。

通過(guò)組建國(guó)有性質(zhì)的工程管護(hù)公司，可以規(guī)避傳統(tǒng)的政府包攬工程管護(hù)、“自己監(jiān)管自己”的身份困境，推動(dòng)政府轉(zhuǎn)變職能，專(zhuān)注于對(duì)工程管護(hù)的監(jiān)管。促進(jìn)有關(guān)事業(yè)單位改制或轉(zhuǎn)型后妥善安置有關(guān)專(zhuān)業(yè)人員，推進(jìn)原有政府序列下管護(hù)機(jī)構(gòu)的職能轉(zhuǎn)型，以更加靈活的公司化運(yùn)作確保水利資產(chǎn)保值增值，在一些工程管護(hù)市場(chǎng)不發(fā)育的地區(qū)，可以快速?gòu)浹a(bǔ)市場(chǎng)參與主體數(shù)量不足的缺陷，提高工程管護(hù)的專(zhuān)業(yè)化水平。該模式下，工程管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)主要由政府財(cái)政承擔(dān)，經(jīng)費(fèi)納入年度財(cái)政預(yù)算；另外對(duì)于將區(qū)域內(nèi)的工程整體打包委托一家公司運(yùn)營(yíng)管理的情況，如該片區(qū)內(nèi)的工程總體盈利能力較好，則管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)可全部由企業(yè)運(yùn)營(yíng)收益承擔(dān)或政府給予部分補(bǔ)貼。

2 面向社會(huì)公開(kāi)購(gòu)買(mǎi)工程管護(hù)服務(wù)

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是全面實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)市場(chǎng)化的典型方式。當(dāng)前，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)水庫(kù)除險(xiǎn)加固和運(yùn)行管護(hù)工作的通知》和水利部《關(guān)于健全小型水庫(kù)除險(xiǎn)加固和運(yùn)行管護(hù)機(jī)制的意見(jiàn)》，都將政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)列為重點(diǎn)推薦的專(zhuān)業(yè)管護(hù)模式。各地在政府購(gòu)買(mǎi)水利工程管護(hù)服務(wù)的制度建設(shè)上已取得顯著進(jìn)展，如江蘇省制定出臺(tái)并不斷修訂《省級(jí)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄》，將防洪和水資源管理服務(wù)列入目錄，有效激發(fā)了市場(chǎng)主體參與水利工程管理的活力，提高了工程管護(hù)水平和效率。

政府將一組水利工程打包后實(shí)施規(guī)模化的購(gòu)買(mǎi)管護(hù)服務(wù)，已經(jīng)形成系統(tǒng)可行的模式。2020年江蘇省揚(yáng)州市針對(duì)城市防洪工程管理處所屬9座水工建筑物的控制運(yùn)行、機(jī)電設(shè)備養(yǎng)護(hù)、管理設(shè)施養(yǎng)護(hù)、管理范圍內(nèi)綠化維護(hù)、工程檢查及河道保潔等管護(hù)業(yè)務(wù)，在市公共資源交易中心向社會(huì)發(fā)布整體購(gòu)買(mǎi)服務(wù)招標(biāo)公告，并確定購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的最高限價(jià)。招投標(biāo)代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織由采購(gòu)方及第三方專(zhuān)家組成的評(píng)標(biāo)小組進(jìn)行評(píng)標(biāo)并確定中標(biāo)單位，中標(biāo)結(jié)果向社會(huì)公示期滿后，城市防洪工程管理處與服務(wù)供應(yīng)商簽訂管護(hù)服務(wù)合同，約定閘站管護(hù)、專(zhuān)項(xiàng)維修需求和供應(yīng)商人員與制度要求。制定專(zhuān)門(mén)考核辦法作為合同組成部分，季度考核與不定期考核相結(jié)合，并根據(jù)季度考核得分確定正常支付當(dāng)季管護(hù)費(fèi)用、限期整改并扣除相應(yīng)管護(hù)費(fèi)用，單方面解除合同等不同應(yīng)對(duì)措施。此外，重大活動(dòng)和突發(fā)事件處置過(guò)程中是否充分配合政府管理也與管護(hù)費(fèi)用掛鉤。

此外，一些地方還因地制宜地探索了更加靈活的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式。以廣東省四會(huì)市為例，其境內(nèi)中小河流及農(nóng)村排灌渠系分布廣，清淤工作繁重。為此，四會(huì)市專(zhuān)門(mén)成立清淤工作站作為統(tǒng)籌平臺(tái)，吸引社會(huì)力量參與農(nóng)村排灌渠系清淤。區(qū)分工程勘測(cè)、挖機(jī)作業(yè)、質(zhì)量監(jiān)管和工程驗(yàn)收等不同類(lèi)型管護(hù)需求，按照符合市場(chǎng)實(shí)際、對(duì)市場(chǎng)主體有充分吸引力的不同規(guī)模等級(jí)，集中與分散相結(jié)合，對(duì)各類(lèi)管護(hù)需求分別設(shè)定采購(gòu)項(xiàng)目，以合同購(gòu)買(mǎi)、勞務(wù)外包等靈活方式交由設(shè)計(jì)院、施工企業(yè)和監(jiān)理公司等市場(chǎng)主體分別實(shí)施。由此解決了清淤工作點(diǎn)多量小面廣的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)、交易成本高等難題，提高了清淤工作效率和政府資金使用效益。該模式屬于單純的政府采購(gòu)行為，管護(hù)經(jīng)費(fèi)全部由政府財(cái)政兜底。

3 依托產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)系帶動(dòng)工程管護(hù)

對(duì)于具有供水發(fā)電等特定功能、具備穩(wěn)定收益和進(jìn)一步開(kāi)發(fā)潛力的水利工程，可以結(jié)合特定上下游產(chǎn)業(yè)關(guān)系自然延伸，從而以更加明確的指向性，將管護(hù)服務(wù)市場(chǎng)與供水發(fā)電等上下游市場(chǎng)交換融合起來(lái)，由獲得收益的市場(chǎng)主體承擔(dān)工程的運(yùn)營(yíng)和管護(hù)工作。以上海市華亭原水廠水庫(kù)為例，由于該水庫(kù)僅具有供水功能且靠近華亭原水廠，行業(yè)主管部門(mén)將其完全交由供水產(chǎn)業(yè)鏈下游的嘉定自來(lái)水有限公司負(fù)責(zé)管理。公司負(fù)責(zé)落實(shí)“三個(gè)責(zé)任人”、制定并實(shí)施防汛和應(yīng)急預(yù)案、建立安保防護(hù)制度等，自籌解決水庫(kù)管護(hù)經(jīng)費(fèi)，在責(zé)任明確、利益對(duì)等基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了水庫(kù)管護(hù)負(fù)擔(dān)剝離和管護(hù)費(fèi)用轉(zhuǎn)移。其中，水庫(kù)日常運(yùn)行管理和設(shè)備巡檢由公司內(nèi)部人員承擔(dān)，水庫(kù)堤壩體維保、綠化環(huán)境維保、進(jìn)出水機(jī)泵和電氣設(shè)施安全維保、廠區(qū)安防系統(tǒng)維護(hù)、安全鑒定等專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的工作，由公司進(jìn)一步委托給第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。目前，浙江省等地也采取這種方式，將一些承擔(dān)城區(qū)供水功能、效益較為突出的小型水庫(kù)落實(shí)給相應(yīng)的供水公司負(fù)責(zé)管護(hù)，并接受行業(yè)主管部門(mén)的監(jiān)督和指導(dǎo)，取得了較好的效果。

依托產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)系帶動(dòng)工程運(yùn)營(yíng)與管護(hù)的關(guān)鍵，在于水利工程與周邊產(chǎn)業(yè)發(fā)展的契合程度。當(dāng)工程效益發(fā)揮與產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展或延伸需求高度一致時(shí)更具備可操作性。一些地方還在文旅康養(yǎng)、運(yùn)動(dòng)休閑、田園綜合體等項(xiàng)目開(kāi)發(fā)中，將小型水庫(kù)或其他水利工程打包進(jìn)這些項(xiàng)目，這是對(duì)依托產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)系帶動(dòng)工程管護(hù)的進(jìn)一步深化和拓展。該模式可充分盤(pán)活水利工程資產(chǎn)，吸引社會(huì)資本參與小型水庫(kù)運(yùn)行管護(hù)，產(chǎn)生的運(yùn)營(yíng)效益通?？梢匀控?fù)擔(dān)管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)，對(duì)于部分具有防洪作用或生態(tài)效益的工程，可由政府根據(jù)其公益性占比給予部分經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。

4 借助資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)反哺工程建設(shè)與管護(hù)

以市場(chǎng)化手段推進(jìn)水利工程管護(hù)也可以充分結(jié)合資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)，以資產(chǎn)收益反哺或間接交換工程管護(hù)服務(wù)。近年來(lái)，隨著國(guó)家鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的力度逐步加大，以特許經(jīng)營(yíng)、信托管理、PPP、REITs等資產(chǎn)運(yùn)作收益反哺水利工程建設(shè)與管護(hù)的探索也在逐步開(kāi)展和深入。

浙江省云和縣利用已確權(quán)的山塘水庫(kù)作為抵押物進(jìn)行貸款，用于農(nóng)村供水等公益性水利工程建設(shè)和運(yùn)行，有效緩解了農(nóng)村集體資金籌集壓力。寧?？h整合盤(pán)活水利存量資產(chǎn)，將五大水庫(kù)評(píng)估資產(chǎn)（70億元）注入縣水投公司，并探索新型股權(quán)并購(gòu)項(xiàng)目貸款，為興建新工程和改造、管護(hù)現(xiàn)有工程保障了經(jīng)費(fèi)。長(zhǎng)興縣積極開(kāi)展水庫(kù)除險(xiǎn)加固PPP模式探索，政府出資人與社會(huì)投資人以1∶9的股權(quán)比例共同組建項(xiàng)目公司，由公司組織實(shí)施設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及移交，實(shí)現(xiàn)泗安水庫(kù)除險(xiǎn)加固和后續(xù)運(yùn)營(yíng)管護(hù)的有效銜接。該模式下，政府作為出資人，不再承擔(dān)工程的管護(hù)經(jīng)費(fèi)，而且能從工程運(yùn)營(yíng)中獲取部分收益，適合工程具有穩(wěn)定可靠收益或打包資產(chǎn)為優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的情況。

5 思考和建議

在政府與市場(chǎng)“兩手發(fā)力”協(xié)同推進(jìn)小型水利工程管護(hù)的實(shí)踐探索中，上述4類(lèi)案例是較為典型的。它們?cè)谡w上反映出水利工程管護(hù)服務(wù)不同的市場(chǎng)化程度和市場(chǎng)化方式，以及政府推進(jìn)管護(hù)市場(chǎng)化并實(shí)施監(jiān)管的不同方式，對(duì)于下一步深化小型水利工程管護(hù)市場(chǎng)化改革具有重要的借鑒意義。

5.1 始終圍繞政府與市場(chǎng)關(guān)系基本定位實(shí)現(xiàn)“兩手發(fā)力”

通過(guò)上述四類(lèi)案例可以看出，它們始終圍繞政府與市場(chǎng)關(guān)系的基本定位，都不離開(kāi)政府與市場(chǎng)“兩手發(fā)力”協(xié)同配合的基本邏輯。這種定位和邏輯，就是以工程管護(hù)市場(chǎng)化為導(dǎo)向，將工程管護(hù)從政府管理中剝離或轉(zhuǎn)移出去，并為此向市場(chǎng)主體提供對(duì)等收入；政府推動(dòng)這一市場(chǎng)化進(jìn)程，同時(shí)嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。剝離或轉(zhuǎn)移工程管護(hù)，可以直接交給市場(chǎng)主體，也可以讓之前承擔(dān)工程管護(hù)的政府序列行政或事業(yè)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)主體。向市場(chǎng)主體提供對(duì)等收益，可以采取直接的財(cái)政資金支付或購(gòu)買(mǎi)方式，也可以結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展將工程管護(hù)交由具有產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)系的市場(chǎng)主體承擔(dān)，將管護(hù)服務(wù)打包納入資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)過(guò)程，以市場(chǎng)主體獲取潛在的工程資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)收益來(lái)彌補(bǔ)管護(hù)費(fèi)用。對(duì)水利工程管護(hù)的安全監(jiān)管，無(wú)論是政府直接負(fù)責(zé)還是交由有資質(zhì)的市場(chǎng)主體，都作為管護(hù)市場(chǎng)化改革的重點(diǎn)內(nèi)容嚴(yán)格規(guī)定、確保落實(shí)，并作為管護(hù)市場(chǎng)化的基本前提條件。

5.2 進(jìn)一步豐富和拓展“兩手發(fā)力”的管護(hù)市場(chǎng)化實(shí)踐

上述4類(lèi)案例雖然存在一定差異，但都是把握政府和市場(chǎng)“兩手發(fā)力”基本要求而開(kāi)展的地方制度創(chuàng)新，是豐富和拓展管護(hù)市場(chǎng)化的實(shí)踐，并構(gòu)成政府和市場(chǎng)在管護(hù)角色劃分方面一個(gè)連續(xù)而初步完整的序列。組建國(guó)有性質(zhì)市場(chǎng)主體是基于政府高度主導(dǎo)的，而自覺(jué)推動(dòng)政府與市場(chǎng)合理分離，實(shí)現(xiàn)政府及其原有政府序列水管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于形成新的市場(chǎng)主體、并確立政府和市場(chǎng)主體之間的作用邊界和協(xié)作關(guān)系。以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式實(shí)現(xiàn)水利工程管護(hù)服務(wù)的市場(chǎng)化，本質(zhì)上是圍繞政府與市場(chǎng)關(guān)系進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整的直接體現(xiàn)。依托產(chǎn)業(yè)鏈和借助資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)則處于前兩者之間，依托產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)系帶動(dòng)工程管護(hù)實(shí)際上是采取轉(zhuǎn)化方式，將管護(hù)服務(wù)通過(guò)供水發(fā)電等產(chǎn)業(yè)鏈自然延伸，最終融入上下游商品交換關(guān)系。目前，在一些地方實(shí)施的水利工程承包租賃經(jīng)營(yíng)，都是基于這種商品交換關(guān)系。而借助資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)反哺工程建設(shè)與管護(hù)是將管護(hù)服務(wù)納入整體的水利工程資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)，以規(guī)?；馁Y產(chǎn)運(yùn)營(yíng)收益間接補(bǔ)償管護(hù)服務(wù)。

5.3 適應(yīng)市場(chǎng)環(huán)境和工程特點(diǎn)，因地制宜發(fā)揮優(yōu)勢(shì)

每一種管護(hù)市場(chǎng)化模式都與不同地區(qū)差別性的市場(chǎng)環(huán)境及其水利工程總體特點(diǎn)有關(guān)，也具有各自優(yōu)勢(shì)。組建國(guó)有性質(zhì)市場(chǎng)主體被一些地方政府優(yōu)先選用，主要原因是當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中積極參與水利工程管護(hù)的市場(chǎng)主體不多，市場(chǎng)發(fā)育不足或規(guī)模較小、層次較低，難以滿足水利工程管護(hù)的需求。此外，長(zhǎng)期以來(lái)承擔(dān)工程管護(hù)的政府序列下的行政或事業(yè)機(jī)構(gòu)、人力、設(shè)備等管護(hù)資源是否充分，資源整合和機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型可能遇到的問(wèn)題等都需要充分兼顧。這種方式的明顯好處是兼顧各方、推進(jìn)轉(zhuǎn)型、風(fēng)險(xiǎn)很低、更加可控、穩(wěn)妥有序。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式具有高度的開(kāi)放性、競(jìng)爭(zhēng)性，有利于降低管護(hù)成本、提高管護(hù)效率，采購(gòu)平臺(tái)則進(jìn)一步降低了管護(hù)市場(chǎng)化的實(shí)施難度。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式明顯適用于工程管護(hù)市場(chǎng)相對(duì)充分發(fā)育、市場(chǎng)主體能力水平和積極性較高的地區(qū)，但對(duì)政府采購(gòu)制度和監(jiān)管措施的要求相對(duì)較高，同時(shí)要求必要的采購(gòu)規(guī)模，付出一定的采購(gòu)運(yùn)作成本。依托產(chǎn)業(yè)鏈的方式需以工程特定效益顯著且比較單一為前提，同時(shí)產(chǎn)業(yè)鏈所聯(lián)系的市場(chǎng)主體管護(hù)能力可以達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。由于管護(hù)服務(wù)依托于經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，這種管護(hù)服務(wù)的轉(zhuǎn)移是一種基于長(zhǎng)期產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)系的“自然生長(zhǎng)”，在選擇市場(chǎng)主體方面更易于順接、風(fēng)險(xiǎn)較低、可信度高。借助資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的方式僅適用于有一定規(guī)模和優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、具備一系列經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)的水利工程，同時(shí)當(dāng)?shù)卣嫦蚴袌?chǎng)主體實(shí)施資產(chǎn)管理和運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目的能力也要達(dá)到較高水平。政府可以充分利用資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)合同對(duì)管護(hù)服務(wù)作出詳細(xì)規(guī)范，從而實(shí)現(xiàn)更嚴(yán)密的監(jiān)管保障。

總的來(lái)看，組建國(guó)有性質(zhì)市場(chǎng)主體的市場(chǎng)化程度相對(duì)偏低、政府仍發(fā)揮著較強(qiáng)的管理職能，其余3種方式均體現(xiàn)出較高的管護(hù)市場(chǎng)化程度和政府管理運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制的能力。從管護(hù)經(jīng)費(fèi)來(lái)源來(lái)看，組建國(guó)有性質(zhì)市場(chǎng)主體和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式下，政府財(cái)政資金仍為管護(hù)經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源，這兩種模式主要是為了解決工程管護(hù)主體及落實(shí)管護(hù)責(zé)任的問(wèn)題。而依托產(chǎn)業(yè)鏈和借助資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)模式則主要依靠工程自身的經(jīng)營(yíng)性收益來(lái)支付管護(hù)經(jīng)費(fèi)，適用于市場(chǎng)化程度較高、工程具有穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)收益的地區(qū)或工程。從空間分布上來(lái)看，單以小型水庫(kù)而論，南方地區(qū)的小型水庫(kù)數(shù)量和密度遠(yuǎn)高于北方地區(qū)，而南方地區(qū)的市場(chǎng)環(huán)境、市場(chǎng)主體發(fā)育的總體情況相對(duì)較好，因此南方地區(qū)小型水庫(kù)的功能、經(jīng)濟(jì)效益和市場(chǎng)價(jià)值可能總體上更有利于工程管護(hù)市場(chǎng)化，對(duì)市場(chǎng)主體的發(fā)育而言也更加有利、更加充分。換言之，現(xiàn)階段在南方地區(qū)特別是南方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、依托產(chǎn)業(yè)鏈、借助資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)這3種方式的適用空間可能更大；而北方地區(qū)與其特定市場(chǎng)環(huán)境、市場(chǎng)主體發(fā)育情況相匹配，可能更適合組建國(guó)有性質(zhì)市場(chǎng)主體的方式。

5.4 客觀認(rèn)識(shí)并妥善處理存在的風(fēng)險(xiǎn)

任何一種小型水利工程管護(hù)方式都可能存在某種程度的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于組建國(guó)有性質(zhì)市場(chǎng)主體，雖然解決了現(xiàn)有管護(hù)市場(chǎng)發(fā)育不完全、市場(chǎng)主體匱乏的難題，但是也可能因此忽視或排斥原本存在或正在發(fā)展的市場(chǎng)主體，甚至有可能因?yàn)閲?guó)有企業(yè)與政府之間的緊密聯(lián)系而造成工程管護(hù)業(yè)務(wù)的壟斷，由此衍生出市場(chǎng)機(jī)制弱化、管護(hù)低效、長(zhǎng)期內(nèi)抑制管護(hù)市場(chǎng)發(fā)育等風(fēng)險(xiǎn)。為此需要評(píng)估管護(hù)需求確定組建管護(hù)企業(yè)的規(guī)模，注重優(yōu)化組合、高效精簡(jiǎn)、多頭組建、分片競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，如果過(guò)度或單純依賴招投標(biāo)程序，完全脫離個(gè)體層面的業(yè)務(wù)聯(lián)系，可能導(dǎo)致所選擇的市場(chǎng)主體能力及可信度不足，如果后期監(jiān)管不到位，會(huì)嚴(yán)重影響工程管護(hù)實(shí)際效果，增加管理風(fēng)險(xiǎn)。為此在公開(kāi)招標(biāo)之外，可以更多采用邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)等其他政府采購(gòu)方式。對(duì)于依托產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)系帶動(dòng)工程管護(hù)，只有在管護(hù)費(fèi)用與企業(yè)利用水利工程取得效益相對(duì)平衡、經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)穩(wěn)定的前提下，才是可信和可持續(xù)的。如果水利工程功能與企業(yè)核心業(yè)務(wù)偏離，工程帶來(lái)的收益不穩(wěn)定，或出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展波動(dòng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)不穩(wěn)定、產(chǎn)品價(jià)格起伏等情況，這種模式就難以持續(xù)。為此需要采取個(gè)案研究方式，對(duì)擬委托管護(hù)的下游企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況進(jìn)行充分評(píng)估，并簽訂適當(dāng)期限的合同，明確管護(hù)責(zé)任和管護(hù)不當(dāng)時(shí)的管護(hù)收回、經(jīng)濟(jì)賠償?shù)葪l件。對(duì)于資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)反哺方式，始終存在資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)所固有的違約風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管有效問(wèn)題，一旦政府與相關(guān)企業(yè)簽訂的長(zhǎng)期合同發(fā)生違約，政府會(huì)有很高的違約成本，政府對(duì)此高度顧慮，就可能事實(shí)上嚴(yán)重弱化對(duì)企業(yè)的監(jiān)管。為此必須細(xì)化相關(guān)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)合同條款，對(duì)工程管護(hù)進(jìn)行單獨(dú)規(guī)定并列為優(yōu)先責(zé)任。

5.5 鼓勵(lì)引導(dǎo)各地繼續(xù)深入探索

“兩手發(fā)力”推進(jìn)小型水利工程管護(hù)需要緊緊圍繞處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，因地制宜、積極開(kāi)展制度創(chuàng)新，這需要持續(xù)不斷進(jìn)行實(shí)踐探索、豐富發(fā)展的開(kāi)放進(jìn)程，理應(yīng)繼續(xù)鼓勵(lì)引導(dǎo)各地在鞏固完善已有成果的基礎(chǔ)上繼續(xù)深入探索。下一步，中央和地方在政策制定上可以給予更加積極的回應(yīng)，對(duì)“兩手發(fā)力”各種方式進(jìn)行更加系統(tǒng)地提煉并予以規(guī)范，明確關(guān)鍵環(huán)節(jié)、適用條件以及風(fēng)險(xiǎn)管控要求，并及時(shí)納入小型水利工程管理體制改革政策體系，提出進(jìn)一步改革創(chuàng)新的指導(dǎo)意見(jiàn)，在中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大背景下進(jìn)一步堅(jiān)定小型水利工程管護(hù)市場(chǎng)化改革方向。同時(shí)，結(jié)合水利領(lǐng)域改革熱點(diǎn)，如水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、水利投融資體制機(jī)制、水利工程供水價(jià)格等，將工程管護(hù)問(wèn)題納入相關(guān)改革進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)更加系統(tǒng)的改革效果。加快推進(jìn)基層經(jīng)驗(yàn)交流，相互促進(jìn)，推動(dòng)地方制定出臺(tái)支持性的配套政策，逐步將地方探索出來(lái)的激勵(lì)引導(dǎo)、金融扶持、產(chǎn)業(yè)融合、信用管理等行之有效的政策制度上升固化為相關(guān)法律法規(guī)。

參考文獻(xiàn)：

［1］ 徐成波，王薇，溫立萍.小型農(nóng)田水利工程運(yùn)行管護(hù)中的主要問(wèn)題和建議［J］.中國(guó)水利，2011（7）：23-25.

［2］ 邢偉濟(jì)，張瑞鋒.浙江省文成縣小型農(nóng)田水利工程建后管護(hù)的問(wèn)題與思考［J］.水利發(fā)展研究，2009，9（7）：62-64.

［3］ 王振海，張艷梅.加強(qiáng)水利工程維護(hù)管理工作的研究［J］.民營(yíng)科技，2011（8）：244.

［4］ 季琳.關(guān)于小型水利工程管理的思考［J］.中國(guó)水能及電氣化，2013（11）：16-19.

［5］ 葛永.安徽省蒙城縣水利工程管護(hù)現(xiàn)狀分析與措施建議［J］.治淮，2021（11）：65-66.

［6］ 戴向前，廖四輝，周曉花，等.水利工程管理體制改革展望［J］.水利發(fā)展研究，2020，20（10）：59-63.

（編輯：黃文晉）