[摘要]在文獻(xiàn)梳理的基礎(chǔ)上以激勵相容為原則，構(gòu)建央地雙向互動的地方政府優(yōu)化營商環(huán)境激勵相容框架，分析部分地方政府在優(yōu)化營商環(huán)境中的表現(xiàn)不力及成因。研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)：在政策創(chuàng)新中，問責(zé)負(fù)向激勵泛化和正向激勵不足導(dǎo)致地方政府不愿主動進(jìn)行政策創(chuàng)新；在政務(wù)營商環(huán)境建設(shè)中，正向保障不足和對地方及部門本位的問責(zé)力度不足，導(dǎo)致數(shù)據(jù)鴻溝和服務(wù)流程分散；在市場營商環(huán)境建設(shè)中，中央政府缺乏財稅返還和補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制設(shè)計，使得地方政府以行政收費變相彌補(bǔ)財政損失；在法治營商環(huán)境建設(shè)方面，地方立法權(quán)受限和對執(zhí)法的負(fù)向約束不足損害企業(yè)利益，危害營商環(huán)境。據(jù)此，基于激勵相容框架對地方政府優(yōu)化營商環(huán)境提出相應(yīng)的激勵機(jī)制建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]地方競爭；營商環(huán)境；激勵相容；激勵機(jī)制；央地關(guān)系

一、 引言

黨的二十大報告中將“完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場準(zhǔn)入、公平競爭、社會信用等市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)制度”作為優(yōu)化營商環(huán)境和構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要內(nèi)容列出，強(qiáng)調(diào)完善市場經(jīng)濟(jì)的各類基礎(chǔ)性制度條件是優(yōu)化營商環(huán)境的主要著力點?？梢哉f，營商環(huán)境本質(zhì)上是一地的制度環(huán)境，優(yōu)化營商環(huán)境是自致性和誘致性制度變遷的組合[1]。作為制度供給的主體，各級地方政府不僅需要積極適應(yīng)環(huán)境變化和新業(yè)態(tài)發(fā)展，進(jìn)行被動的誘致性制度變遷，更要著眼未來，進(jìn)行戰(zhàn)略研判，并銳意進(jìn)取大膽突破，進(jìn)行自致性的制度變遷，進(jìn)而主導(dǎo)和引領(lǐng)營商環(huán)境評估的地方競爭。并且，早在2019年中央就頒布了《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，對“營商環(huán)境”的內(nèi)涵和優(yōu)化營商環(huán)境的重點任務(wù)及政府責(zé)任進(jìn)行了深層次界定，以督促地方政府將更多注意力資源傾注到優(yōu)化營商環(huán)境的目標(biāo)任務(wù)上來，但是第八次國務(wù)院大督查以及歷次巡視、巡察都發(fā)現(xiàn)，仍然存在部分地方政府對中央優(yōu)化營商環(huán)境決策部署落實不到位、不積極的情況，究其原因，除了自身責(zé)任意識淡薄，中央政府及各級地方政府對優(yōu)化營商環(huán)境相關(guān)激勵機(jī)制設(shè)置的不合理也是重要的制度誘因。因而，從央地關(guān)系出發(fā)，以激勵相容為原則構(gòu)建央地間利益調(diào)適的激勵機(jī)制是推動我國整體營商環(huán)境不斷優(yōu)化升級的關(guān)鍵。

二、 文獻(xiàn)綜述

優(yōu)化營商環(huán)境是我國加快建設(shè)現(xiàn)代化市場經(jīng)濟(jì)體系、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求[2]。營商環(huán)境內(nèi)涵豐富、外延廣博，自2003年起，世界銀行就開始根據(jù)企業(yè)開辦、電力獲取、財產(chǎn)登記、信貸獲取、企業(yè)納稅等十個具體指標(biāo)來衡量世界各國的營商環(huán)境質(zhì)量[3]。之后，國內(nèi)外學(xué)者對營商環(huán)境的內(nèi)涵、外延以及評估指標(biāo)都進(jìn)行了系統(tǒng)性探索。代表性的成果如朱光順等[4]從制度環(huán)境入手，剖析了商事制度改革下我國企業(yè)的準(zhǔn)入和退出機(jī)制；李志軍等[5]基于生態(tài)系統(tǒng)理論從公共服務(wù)、人力資源、市場環(huán)境、創(chuàng)新環(huán)境、金融服務(wù)、法治環(huán)境、政務(wù)環(huán)境7個維度構(gòu)建中國城市的營商環(huán)境評價體系。為了更好地督促和激勵地方政府參與到優(yōu)化營商環(huán)境中來，中央政府層面在2019年發(fā)布的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》中，對“營商環(huán)境”的概念進(jìn)行了廓清，“營商環(huán)境是指市場主體在準(zhǔn)入、生產(chǎn)經(jīng)營、退出等各個環(huán)節(jié)中面臨的政務(wù)、法治、市場及其他影響因素的總和”[6]；“十四五”規(guī)劃中則進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“健全支持民營企業(yè)發(fā)展的法治環(huán)境、政策環(huán)境和市場環(huán)境，依法平等保護(hù)民營企業(yè)產(chǎn)權(quán)和企業(yè)家權(quán)益”[7]。

基于文獻(xiàn)梳理和政策文本，本研究將營商環(huán)境分為政策營商環(huán)境、政務(wù)營商環(huán)境、市場營商環(huán)境以及法務(wù)營商環(huán)境這四大部分：政策營商環(huán)境強(qiáng)調(diào)政策的穩(wěn)定性和創(chuàng)新性，其中，穩(wěn)定性是政策推行的基礎(chǔ)，政策的設(shè)計和推出要規(guī)范系統(tǒng)，接續(xù)且穩(wěn)定，避免政策“朝令夕改”。創(chuàng)新性是營商環(huán)境改革的動力之源，只有持續(xù)推動改革創(chuàng)新，才能不斷提高營商環(huán)境改革的總效用，釋放更多的發(fā)展紅利[8]。政務(wù)營商環(huán)境強(qiáng)調(diào)政務(wù)服務(wù)的數(shù)字化和便捷性，近年來，為優(yōu)化政務(wù)營商環(huán)境，我國政府積極推動“電子政務(wù)建設(shè)”[9]、推進(jìn)商事事務(wù)改革。其中浙江的“最多跑一次”、江蘇的“不見面審批”以及上海的“一網(wǎng)通辦”就是典型案例。市場營商環(huán)境即狹義“營商環(huán)境”，由稅務(wù)政策、市場監(jiān)管、政商關(guān)系以及資本、人力、土地等生產(chǎn)要素供給等諸多因素構(gòu)成[10]，其中稅務(wù)政策對市場主體的影響最為深刻，對企業(yè)成長、產(chǎn)業(yè)投資、經(jīng)濟(jì)增長影響明顯[11]。監(jiān)督監(jiān)管則是力圖在以服務(wù)為核心、以包容審慎為原則、以維護(hù)市場秩序為目標(biāo)的前提下給予市場主體更多的發(fā)展空間[12]。新型政商關(guān)系則以“親”“清”為核心，致力于激發(fā)市場活力、降低企業(yè)融資門檻以及刺激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新活力[13]。生產(chǎn)要素的良好匹配則是市場主體充分發(fā)育的重要保證，是市場營商環(huán)境優(yōu)化的最基本因素。法治具有穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的重要特征，其效力通過對行政權(quán)力的約束，立法自主權(quán)的完善以及司法救濟(jì)的落實來兌現(xiàn)，是優(yōu)化營商環(huán)境的制度保障，也是最好的營商環(huán)境[14]。

相比營商環(huán)境內(nèi)涵和實踐上的豐富研究，已有文獻(xiàn)對地方政府優(yōu)化營商環(huán)境的動因研究略顯不足，當(dāng)下多數(shù)研究主要從地方政府優(yōu)化營商環(huán)境的內(nèi)生性動機(jī)（自利性動機(jī)等）、央地關(guān)系以及府際間競爭關(guān)系的角度切入：胥玲[15]從地方政府財源建設(shè)的角度分析，認(rèn)為優(yōu)化地方營商環(huán)境是地方引財、穩(wěn)財?shù)闹匾胧?；朱海華等[16]提出了優(yōu)化營商環(huán)境中的“宏觀動能”與“微觀機(jī)制”，“宏觀動能”主要從央地互動出發(fā)，強(qiáng)調(diào)“央地博弈”是推動營商環(huán)境的重要力量，“微觀機(jī)制”則著眼于政府優(yōu)化營商環(huán)境的具體機(jī)理研究，重點關(guān)注地方政府的內(nèi)生性動機(jī)；茍學(xué)珍[17]認(rèn)為橫向的地方政府間競爭關(guān)系（府際競爭）將促進(jìn)營商環(huán)境的優(yōu)化，中央到地方的財政分權(quán)和政治激勵（即自主權(quán)激勵）是地方政府優(yōu)化營商環(huán)境的重要動因。事實上，作為一項重要政治任務(wù)，地方政府優(yōu)化營商環(huán)境的激勵機(jī)制建設(shè)是復(fù)雜而全面的，由諸多因素交互耦合而成，這種激勵機(jī)制一般可以概括為兩個向度：一種是以由行政分權(quán)、財政分權(quán)及官員晉升等構(gòu)成的正向激勵[18]；另一種是由績效考核、官員問責(zé)、及反腐倡廉行動等構(gòu)成的負(fù)向激勵[19]，兩個向度的激勵都在政府優(yōu)化營商環(huán)境、推動地方政府職能轉(zhuǎn)型升級的過程中扮演著關(guān)鍵角色。然而當(dāng)下對地方政府優(yōu)化營商環(huán)境動因的相關(guān)研究多是中央對地方的單向激勵。但是，中央政府傾向于用規(guī)范性的激勵方案和統(tǒng)一的評估標(biāo)準(zhǔn)對下級政府進(jìn)行考核激勵，這在消除不確定性的同時卻有著被地方政府“策略式”執(zhí)行的風(fēng)險，如目標(biāo)置換、目標(biāo)扭曲和只執(zhí)行字面意思等，其本質(zhì)原因是中央政府與地方政府間基于部分和整體矛盾的價值沖突，而要促成央地利益的協(xié)調(diào)，就需要構(gòu)建一個中央與地方政府的激勵相容機(jī)制。

綜上所述，地方政府的自利性動機(jī)（內(nèi)部）、府際競爭（橫向）以及中央政府的激勵機(jī)制（縱向）構(gòu)成了地方政府優(yōu)化營商環(huán)境的動因集合，然而現(xiàn)有研究中鮮有從央地互動的視角出發(fā)，將內(nèi)部、橫向和縱向動因整合進(jìn)解釋性框架，以幫助我們對地方政府優(yōu)化營商環(huán)境中的行為選擇及其動因進(jìn)行細(xì)致研究，進(jìn)而在此基礎(chǔ)上改進(jìn)激勵機(jī)制，完善資源配置，激勵地方政府投入到優(yōu)化營商環(huán)境的目標(biāo)中來。鑒于此，本文將地方政府優(yōu)化營商環(huán)境這一激勵目標(biāo)的實現(xiàn)視為互動主體間基于激勵相容所達(dá)成集體行動的動態(tài)過程，以內(nèi)部、橫向和縱向動因之間的交互及正負(fù)向激勵之間的相互影響為基礎(chǔ)，構(gòu)建了一個央地互動博弈的分析框架，以此推動地方政府將更多的注意力資源投入到優(yōu)化營商環(huán)境之中。

三、 央地雙向互動的地方政府優(yōu)化營商環(huán)境激勵相容框架

1. 地方政府優(yōu)化營商環(huán)境的激勵機(jī)制

激勵實質(zhì)是一種行為控制，是激勵主體通過外部刺激以激發(fā)激勵客體的內(nèi)部感知，從而促使激勵客體達(dá)成預(yù)設(shè)目標(biāo)所進(jìn)行的一切管理行為因素的總和。地方政府優(yōu)化營商環(huán)境的激勵機(jī)制，實質(zhì)就是中央政府對地方政府進(jìn)行的一系列激勵措施的總和，根據(jù)具體激勵作用方向的差異，可以分為正負(fù)兩個激勵向度。

（1）正向激勵即以正向強(qiáng)化為主，通過對激勵客體進(jìn)行獎勵表彰以激勵其完成目標(biāo)的過程。中央政府對地方政府的正向激勵主要分為以下三種：一是事權(quán)激勵即政治分權(quán)，當(dāng)上級政府對下級政府布置任務(wù)目標(biāo)的同時必然會給予其一定的資源匹配和行政賦權(quán)，尤其在地方性公共事務(wù)的決策上。具體到地方政府優(yōu)化營商環(huán)境的過程中，中央政府會對地方政府在決策、執(zhí)行和立法上給予一定的自主許可，這種“剩余控制權(quán)”的賦予一定程度上擴(kuò)大了地方政府行動范圍和影響力，從而幫助地方政府更好地進(jìn)行制度創(chuàng)新，營造出優(yōu)良的制度環(huán)境。二是財政激勵，財政激勵的實質(zhì)是在財政和稅收兩方面給予地方政府更多的自主權(quán)；財政分權(quán)是中央政府對地方政府在財稅支配、債務(wù)處置以及轉(zhuǎn)移支付資金支配上賦予更多權(quán)限；當(dāng)?shù)胤秸呢斦杖腚y以匹配其所必要的財政責(zé)任時，一方面需要通過中央政府提供更多轉(zhuǎn)移支付資金彌補(bǔ)地方政府上的資金缺口，如我國中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府財政收入是有限的，中央政府給予的財政支持則成為平衡地區(qū)間發(fā)展差距，縮小公共服務(wù)差距的重要保障；另一方面則需要中央政府給地方政府更多的財稅份額讓渡，1994年“分稅制”改革后，我國中央與地方政府就稅種和稅收收入進(jìn)行了劃分，這種一分為二的稅收管理，使地方政府享有了較為充分的財政自主權(quán)，保障了地方治理的活力，但由于各地的資源稟賦存在差異，因此，財政激勵的最終效能難免受到制約；由于減稅降費會削弱地方收入、數(shù)字化改造需要充實的資金保障，因此，財政激勵直接影響地方政府對優(yōu)化營商環(huán)境目標(biāo)的落實程度。三是對地方官員的晉升激勵，激發(fā)地方政府優(yōu)化營商環(huán)境的工作積極性就是激發(fā)地方官員的積極性，晉升激勵是對官員最有效最直接的正向激勵方式，當(dāng)優(yōu)化營商環(huán)境成為重要的晉升考核目標(biāo)時，勢必刺激地方官員去主動優(yōu)化營商環(huán)境[20]，然而，作為一種政治激勵，地方政府的晉升資源是有限的，其激勵效果顯著但可能導(dǎo)致府際之間的惡性競爭[21]。

（2）負(fù)向激勵以負(fù)向強(qiáng)化為主，通過對激勵客體進(jìn)行懲戒、警告等約束行為以督促其完成目標(biāo)的過程。負(fù)向激勵主要分為以下三種：一是績效考核制度，考核主體（上級政府、第三方機(jī)構(gòu)等）通過設(shè)置確定性的評估指標(biāo)，并以指標(biāo)分解的方式下達(dá)任務(wù)，從而推進(jìn)責(zé)任落實；上級政府則根據(jù)評估指標(biāo)進(jìn)行賦分考核，對優(yōu)秀者予以嘉獎、不合格者進(jìn)行懲戒；績效考核對激勵客體具有較強(qiáng)的鞭策作用，為避免受到懲戒，下級政府會根據(jù)指標(biāo)要求，積極達(dá)標(biāo)。二是對官員問責(zé)制度，問責(zé)制度是政府治理中目標(biāo)責(zé)任制下的產(chǎn)物，當(dāng)指標(biāo)任務(wù)層層發(fā)包之后，下級政府將對這些數(shù)量評估指標(biāo)承擔(dān)清晰的行政責(zé)任，上級政府則對未達(dá)標(biāo)的責(zé)任人進(jìn)行責(zé)任追究，由此而建立起以責(zé)任為核心的問責(zé)制度[19]，問責(zé)的實質(zhì)是對目標(biāo)實施效果和過程的監(jiān)督，是對績效考核未達(dá)標(biāo)者懲戒行為的延伸。三是反腐倡廉行動的開展，反腐作為一種國家治理機(jī)制，其根本目的是維護(hù)群眾利益、維護(hù)黨的利益、肅清社會不良風(fēng)氣；反腐倡廉行動的開展可以助推“親”“清”政商關(guān)系的構(gòu)建，矯正官員不良作風(fēng)，對政治尋租行為進(jìn)行擠出，一定程度遏制了政府“看得見的手”對市場的干預(yù)，但高壓反腐同樣會導(dǎo)致部分自制力較差的政府官員“懶政、不作為或者亂作為”。

（3）我國央地政府間的互動博弈實質(zhì)上是秩序與活力兩大國家治理目標(biāo)的平衡，一切央地關(guān)系的構(gòu)建都要兼顧這兩大目標(biāo)[22]。因而，對地方政府優(yōu)化營商環(huán)境的激勵機(jī)制設(shè)計，即中央政府圍繞優(yōu)化營商環(huán)境這一政策目標(biāo)對地方政府進(jìn)行的一系列管理措施及各種向度激勵要素的構(gòu)建，其在地方政府優(yōu)化營商環(huán)境的激勵機(jī)制中扮演著重要的角色。賦予地方政府足夠的正向激勵，如下放更多事權(quán)、財權(quán)，設(shè)計更多晉升渠道和方式則是提升地方活力治理目標(biāo)的需要，而嚴(yán)密的考核問責(zé)、反腐行動等負(fù)向激勵則是秩序治理目標(biāo)的需要；當(dāng)正向激勵不足時，會導(dǎo)致地方政府動機(jī)不足缺乏工作積極性，而負(fù)向激勵過于頻繁時，則會挫傷地方政府工作熱情，進(jìn)而導(dǎo)致“不作為”現(xiàn)象的泛濫。兩個向度的激勵方式雖各有各的局限，卻代表著兩種截然不同的激勵風(fēng)格，因而對激勵平衡的把控以及如何“寓活力于秩序之中”，成為地方政府優(yōu)化營商環(huán)境激勵機(jī)制發(fā)揮作用的關(guān)鍵。

2. 激勵相容視角下地方政府優(yōu)化營商環(huán)境動因的解釋性框架

對在央地關(guān)系視角下，地方政府優(yōu)化營商環(huán)境激勵結(jié)構(gòu)的靜態(tài)部分進(jìn)行剖析后，本文在此基礎(chǔ)上對地方政府在執(zhí)行優(yōu)化營商環(huán)境目標(biāo)的行為過程及其內(nèi)在邏輯進(jìn)行動態(tài)分析，以期構(gòu)建出一個包含央地視角的激勵相容的地方政府優(yōu)化營商環(huán)境激勵機(jī)制。

“激勵相容”是由赫維茨率先提出的，在理性人的假設(shè)下，每一個市場個體都有其各自的動機(jī)，而如何在信息不對稱的情況下，讓個體追求自身利益最大化的同時兼顧集體利益的最大化，就是激勵相容所要解決的問題。此后，威廉·維克瑞和詹姆斯·莫里斯將激勵相容理論應(yīng)用在解決委托代理問題之中。在委托代理問題中，由于委托人和代理人的目標(biāo)函數(shù)并不統(tǒng)一，而代理人比委托人掌握更多的信息優(yōu)勢，在自利性動機(jī)驅(qū)動下，代理人可能利用信息優(yōu)勢以謀求個人利益，從而損害委托人的利益，造成了逆向選擇和道德風(fēng)險問題。因此，需要一種激勵機(jī)制的設(shè)計，使委托人和代理人的目標(biāo)函數(shù)趨同，從而實現(xiàn)雙方的利益“捆綁”，以解決此類問題的發(fā)生，這就是激勵相容[23]。激勵相容機(jī)制致力于構(gòu)建委托代理雙方的目標(biāo)趨同，其與地方政府優(yōu)化營商環(huán)境的激勵機(jī)制設(shè)計具有內(nèi)在一致性?；诖耍疚臉?gòu)建地方政府優(yōu)化營商環(huán)境激勵相容的分析框架（見圖1）。

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圖1" 激勵相容的分析框架

如圖1所示，央地關(guān)系實質(zhì)上是一種“委托—代理”關(guān)系，地方政府優(yōu)化營商環(huán)境的激勵機(jī)制本質(zhì)，是中央政府對地方政府的一種行為控制機(jī)制。央地雙向互動的分析視角包括兩部分的內(nèi)容，一方面，“雙向互動”指的是從中央政府到地方政府的作用機(jī)制和地方政府到中央政府的反饋機(jī)制，兩者之間存在著相互作用，作用機(jī)制與反饋機(jī)制共同決定了地方政府的行為選擇；另一方面，“雙向互動”指的是正負(fù)向激勵要素之間的結(jié)構(gòu)平衡和相互作用，正向或者負(fù)向任一方向單獨主導(dǎo)，都將扭曲地方政府的行為，因而，保持一個動態(tài)平衡的比例是激勵地方政府的關(guān)鍵。具體來說，激勵相容機(jī)制的構(gòu)建須遵循以下五項基本原則：

（1）“目標(biāo)—資源”匹配性原則。即任務(wù)目標(biāo)的設(shè)置必須與資源供給相匹配。地方政府在構(gòu)建優(yōu)化營商環(huán)境的激勵相容機(jī)制構(gòu)建過程中，要考慮激勵主體對激勵客體任務(wù)目標(biāo)的難度是否與補(bǔ)償激勵和資源支持相匹配，即所謂的正向激勵是否供應(yīng)充分；充分的資源匹配可以提高目標(biāo)結(jié)果的上限，否則，在正向激勵無法有效匹配和兌現(xiàn)情況下，激勵客體（地方政府）出于自利性動機(jī)就可能做出消極怠工和自我補(bǔ)償?shù)男袨?，從而?dǎo)致激勵不相容。

（2）“目標(biāo)—考核”適度性原則。即對任務(wù)目標(biāo)的考核評估要適度且精準(zhǔn)，并嘗試構(gòu)建一種彈性的負(fù)向激勵機(jī)制。當(dāng)正向激勵效果不佳或者部分激勵客體出現(xiàn)“監(jiān)管錯位”或“監(jiān)管真空”時，以考核問責(zé)和反腐敗為主的負(fù)向激勵將及時補(bǔ)位，以保證任務(wù)目標(biāo)結(jié)果的如期實現(xiàn)。然而負(fù)向激勵需要適度，激勵主體過高密度且泛化簡單化的問責(zé)行為將使激勵客體面臨高危風(fēng)險而出現(xiàn)避責(zé)心理，挫傷其工作積極性，從而出現(xiàn)不擔(dān)當(dāng)不變革行為。因此，負(fù)向激勵要致力于構(gòu)建一種“剛?cè)岵?jì)”的彈性機(jī)制，即嚴(yán)肅問責(zé)與適度容錯糾錯，對事不對人，堅持“團(tuán)結(jié)—批評—團(tuán)結(jié)”的方針，激發(fā)黨員干部擔(dān)當(dāng)作為。

（3）“動態(tài)平衡”原則。即正負(fù)向激勵的實施要保證激勵客體“權(quán)責(zé)匹配”的動態(tài)平衡，“權(quán)責(zé)匹配”的動態(tài)平衡要求具體激勵措施的實施要考慮到地域適應(yīng)性和內(nèi)容適應(yīng)性。地域適應(yīng)性指不同地區(qū)的資源稟賦（經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、重商文化、自然資源、人力資本等）存在差異，因此具體激勵方式的開展不能一成不變，而應(yīng)因地制宜、適時調(diào)整；內(nèi)容適應(yīng)性則是指激勵相容機(jī)制的設(shè)置應(yīng)當(dāng)給予激勵客體更富余的“相機(jī)抉擇”空間，激勵主體應(yīng)給予激勵客體一定的試錯空間和容錯機(jī)制，以應(yīng)對激勵機(jī)制的內(nèi)外部環(huán)境變化，如優(yōu)化營商環(huán)境的整體目標(biāo)超出地方承載力卻未得到相應(yīng)資源匹配時，上級政府就應(yīng)該對下級政府進(jìn)行“增能減負(fù)”，在適當(dāng)情況下還可賦予激勵客體“權(quán)變”權(quán)限，以實現(xiàn)激勵客體“權(quán)責(zé)匹配”的動態(tài)平衡。

（4）“評估—反饋”暢通性原則。即暢通上下級政府間的評估反饋渠道。當(dāng)指標(biāo)任務(wù)層層發(fā)包后，行政責(zé)任也將同步匹配，然而受地方政府資源稟賦差異等因素影響，唯指標(biāo)論的考核評估往往有失公允，因而，央地政府間難免出現(xiàn)目標(biāo)沖突和權(quán)責(zé)不匹配的問題，此時，地方政府訴求的合理表達(dá)就顯得尤為必要。對地方政府訴求的妥善處理既是央地雙方的互動博弈過程，也是雙方利益趨同的必要環(huán)節(jié)，是實現(xiàn)激勵相容的關(guān)鍵。

（5）貫徹“三公平”原則。事實上，即便前四項原則都嚴(yán)格執(zhí)行，但由于地方政府亦或地方官員的“自利性動機(jī)”，依舊會導(dǎo)致優(yōu)化營商環(huán)境的激勵不相容，如何克服這一問題，是激勵相容機(jī)制設(shè)計的重點和難點。而要實現(xiàn)激勵相容目標(biāo)，首先，地方政府優(yōu)化營商環(huán)境的激勵機(jī)制制定和實施都應(yīng)追求“機(jī)會公平、過程公平以及結(jié)果的公平”，即目標(biāo)制定和資源支持必須匹配，權(quán)責(zé)必須一致，以保證激勵客體參與的機(jī)會公平；其次，財政支持、事權(quán)下放、晉升激勵等正向支持，以及各種考核問責(zé)、官員懲戒等負(fù)向激勵的制定和執(zhí)行都應(yīng)做到信息實時公開，從而保證參與的過程公平和結(jié)果公平；再次，要嚴(yán)抓紀(jì)律問題，對惡意破壞規(guī)則的個人或團(tuán)體應(yīng)不吝懲戒，樹立反面“典型”，為此類犯錯行為“劃紅線”；最后，如若嚴(yán)格遵循以上三項措施依舊無法實現(xiàn)激勵相容，那么只能以“降低任務(wù)目標(biāo)難度、優(yōu)化信息交互渠道以及加大懲戒力度”等方式不斷尋求激勵機(jī)制的次優(yōu)解，最終達(dá)到各主體利益的“占優(yōu)均衡”[24]。因此，“三公平”原則的貫徹落實是激勵機(jī)制公平的重要保障。

四、 地方政府優(yōu)化營商環(huán)境動力不足的表現(xiàn)及成因分析

自《優(yōu)化營商環(huán)境條例》實施以來，各級地方政府積極結(jié)合本地實際和自身財力狀況持續(xù)推動政府“放管服”改革，使市場活力和社會創(chuàng)造力得到極大釋放，營商環(huán)境質(zhì)量持續(xù)向好，我國整體營商環(huán)境國際排名穩(wěn)步提高。但部分地方政府執(zhí)行不力的現(xiàn)象依舊存在，對地方政府營商環(huán)境的優(yōu)化依舊存在較大提升空間。本文基于官方文件對營商環(huán)境的定義，從政府政策創(chuàng)新、政務(wù)營商環(huán)境優(yōu)化、市場營商環(huán)境建設(shè)以及法治營商環(huán)境構(gòu)建的角度對地方政府執(zhí)行不力的表現(xiàn)及成因進(jìn)行剖析，從而為地方政府優(yōu)化營商環(huán)境激勵相容機(jī)制的嵌入提供落腳點。

1. 政府政策創(chuàng)造力的源動力不足

優(yōu)化營商環(huán)境作為一場深刻的政府治理變革，政策改革的創(chuàng)造力是其實現(xiàn)“彎道超車”的動力之源。在推進(jìn)營商環(huán)境改革的初期，一些地方政府銳意進(jìn)取，大膽嘗試，推出了諸多創(chuàng)新性的改革方式，然而優(yōu)化營商環(huán)境從探索期進(jìn)入全面實施優(yōu)化階段，各地區(qū)的改革政策開始出現(xiàn)趨同現(xiàn)象；地方改革政策的趨同將導(dǎo)致營商環(huán)境建設(shè)的同質(zhì)化，并且降低政策的地域適應(yīng)性和內(nèi)容適應(yīng)性，從而難以匹配差異化的地方建設(shè)需要，使政策效果大打折扣[8]。事實上，改革政策的同質(zhì)化是“容錯空間不足”和“激勵結(jié)構(gòu)失衡”情境下地方政府及其主政官員“理性決策”所誘致的必然現(xiàn)象；當(dāng)試錯成本過高、資源匹配不到位、負(fù)向激勵不足等客觀因素以及地方政府“畏難情緒、避責(zé)心理”的主觀因素交織作用時，必將挫傷地方政府政策創(chuàng)新的積極性，從而導(dǎo)致落后地區(qū)政府更愿意照搬先進(jìn)地區(qū)的創(chuàng)新經(jīng)驗做法，以規(guī)避試錯風(fēng)險。

2. 政務(wù)營商環(huán)境優(yōu)化的邏輯困境

優(yōu)化政務(wù)營商環(huán)境即推進(jìn)政府的數(shù)字化建設(shè)，目的是通過簡化服務(wù)流程以降低市場主體制度性成本，提高政務(wù)服務(wù)滿意度。當(dāng)下我國優(yōu)化政務(wù)營商環(huán)境的難點主要有以下幾個方面：一是資金和人才儲備不平衡等因素導(dǎo)致的地方發(fā)展不均衡；二是“條塊政府分割”等因素導(dǎo)致的業(yè)務(wù)劃分不精準(zhǔn)；三是地方政府自利性動機(jī)誘致的央地目標(biāo)不一致。其中，資金是人才儲備以及數(shù)字化服務(wù)建設(shè)的瓶頸，以西部欠發(fā)達(dá)地方政府為例，由于人才和技術(shù)都是圍繞資金聚集，地方財力有限必然引起人才流失以及數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)困難，這種資源稟賦的天然差距勢必造成地區(qū)發(fā)展的“馬太效應(yīng)”；業(yè)務(wù)劃分不精準(zhǔn)具體表現(xiàn)為“條塊”政府的“各自為政和各自為戰(zhàn)”，這種行為必將導(dǎo)致政務(wù)服務(wù)低效率以及“條塊”政府間責(zé)任推諉行為的發(fā)生，進(jìn)而導(dǎo)致市場主體制度性成本的提高[4]。地方政府自利性動機(jī)誘致的央地政府目標(biāo)不一致表現(xiàn)為地方政府的短視行為以及風(fēng)險規(guī)避，例如，地方政府因為就業(yè)、政績以及地方政治穩(wěn)定而收緊企業(yè)的破產(chǎn)申請條件，這恰恰與中央政府放寬市場主體進(jìn)出便捷度的政策目標(biāo)相悖。總的來說，優(yōu)化政務(wù)營商環(huán)境的梗阻，其實是由財政激勵以及事權(quán)激勵不足的客觀誘因，以及地方政府“自利性行為”的主觀誘因所致，若這種激勵機(jī)制的結(jié)構(gòu)失衡以及目標(biāo)設(shè)計的缺陷無法妥善解決，政務(wù)營商環(huán)境的建設(shè)將陷入一種“負(fù)向反饋”邏輯下的惡性循環(huán)。

3. 市場營商環(huán)境建設(shè)的現(xiàn)實困境

稅務(wù)政策、市場監(jiān)管、政商關(guān)系以及生產(chǎn)要素供給等因素構(gòu)成了市場營商環(huán)境。當(dāng)下我國地方政府的市場營商環(huán)境建設(shè)面臨著諸多困境，具體表現(xiàn)為以下幾個方面。一是地方政府通過增加罰沒收入以應(yīng)對稅務(wù)收入的銳減，導(dǎo)致地方政府對企業(yè)的減稅降費政策難以落實，惡化了“政商關(guān)系”。我國地方政府的收入來源主要由稅收、土地使用權(quán)出讓以及中央轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成，然而在2015年“營改增”后，地方政府稅收總量下降，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的稅收收入大幅度縮水，地區(qū)間的財政收入差距進(jìn)一步加大；且近兩年來，地產(chǎn)行業(yè)的不景氣，使我國多地“土地流拍”現(xiàn)象頻現(xiàn)，如2022年，我國地方政府國有土地使用權(quán)出讓收入為66854億元，比2021年下降23.3%[25]；在地方財政收入銳減的大背景下，擴(kuò)大非稅收入成為彌補(bǔ)地方財政缺口的重要途徑，其中地方罰沒的增加最多，國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，我國地方政府罰沒收入從2015年的1762.90億元激增至2022年的3431.82元1。罰沒收入已然成為地方政府的重要收入來源之一，罰沒收入的增加一定程度上沖淡了“放管服”改革的成效，破壞了市場營商環(huán)境，與中央政府構(gòu)建“親”“清”政商關(guān)系的政策目標(biāo)相悖[26]。二是我國政府對新業(yè)態(tài)市場的監(jiān)督監(jiān)管缺位，造成互聯(lián)網(wǎng)公司進(jìn)行惡性壟斷競爭（網(wǎng)約車、共享單車以及外賣平臺的“燒錢大戰(zhàn)”[27]），嚴(yán)重破壞了市場競爭秩序，挫傷了小微企業(yè)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)積極性，不利于新業(yè)態(tài)市場主體的孵化成長；另外，對新業(yè)態(tài)的“包容審慎監(jiān)管”張力有限、反壟斷評測體系不健全、法律制度不完善、數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用能力不足都是導(dǎo)致政府監(jiān)督監(jiān)管缺位的重要誘因，因此，政府的監(jiān)督監(jiān)管能力亟待優(yōu)化。三是不同地區(qū)間生產(chǎn)要素供給差距導(dǎo)致地區(qū)間市場營商環(huán)境質(zhì)量的差距不斷拉大，與政策營商環(huán)境中的資金差距一樣，其本質(zhì)源自地區(qū)資源稟賦上的客觀差距，如東南沿海等發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)起步早，當(dāng)?shù)卣斄π酆瘢瑥亩谡猩桃Y以及人才競爭中擁有更多的“逐底空間”，相較于中西部落后地區(qū)就擁有更強(qiáng)的比較優(yōu)勢。總而言之，地方政府優(yōu)化市場營商環(huán)境所面臨的困境，在主觀方面可以解釋為地方政府大局意識不強(qiáng)、服務(wù)意識匱乏以及創(chuàng)制創(chuàng)新動機(jī)不足；造成地方政府增加罰沒收入、監(jiān)管缺位以及發(fā)展不均衡的客觀因素，仍然可以歸結(jié)為目標(biāo)設(shè)置和激勵結(jié)構(gòu)不匹配，而中央與地方政府根本利益上的分歧是造成這種問題的深層次原因。

4. 法治營商環(huán)境建設(shè)的不足

“法治是最好的營商環(huán)境”，在所有軟環(huán)境中，法治環(huán)境最具有覆蓋性、包容性和決定性，是優(yōu)化營商環(huán)境的兜底性保障。我國當(dāng)下法治營商環(huán)境的建設(shè)，還存在以下幾個方面的不足：首先是地方政府立法自主權(quán)激勵的缺失，地方政府的實際立法中與營商環(huán)境相關(guān)的部分占比較小，且不同地區(qū)間立法同構(gòu)性強(qiáng)，缺乏地方特色和制度創(chuàng)新[28]。其次是地方執(zhí)法不嚴(yán)問題，在食品藥品監(jiān)管、建筑規(guī)劃和城市管理等領(lǐng)域還存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、選擇性執(zhí)法和執(zhí)法腐敗等問題[29]。最后是地方政府司法方面的不足，其主要表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)保護(hù)不足、債權(quán)追討困難、訴訟處置不及時以及司法督查缺位等問題亟待優(yōu)化。以上現(xiàn)象實質(zhì)上是激勵機(jī)制失衡的外化表現(xiàn)，當(dāng)?shù)胤秸聶?quán)（立法自主權(quán)）激勵不足、負(fù)向約束實施不到位時，必然導(dǎo)致部分地區(qū)地方政府法律建設(shè)不到位、法律創(chuàng)新缺失、法制觀念淡薄，責(zé)任意識匱乏以及自我約束力不足等。

五、 央地激勵相容視角下地方政府優(yōu)化營商環(huán)境的激勵機(jī)制建構(gòu)

央地激勵相容視角下地方政府優(yōu)化營商環(huán)境的激勵機(jī)制建構(gòu)的目的是推動激勵主體與激勵客體的目標(biāo)趨同。本部分在雙向互動框架基礎(chǔ)上，遵循目標(biāo)—資源匹配、適度考核、動態(tài)平衡、評估—反饋暢通以及“三公平”這五大原則來推動央地“激勵相容”的實現(xiàn)。按照前文對營商環(huán)境的內(nèi)涵劃分，本部分內(nèi)容繼續(xù)從政策創(chuàng)新以及政務(wù)、市場及法治營商環(huán)境優(yōu)化展開。

1. 寬嚴(yán)相濟(jì)激發(fā)地方政府創(chuàng)新活力

激勵結(jié)構(gòu)失衡即負(fù)向激勵泛化和正向激勵中立法權(quán)的缺失導(dǎo)致地方政府缺乏足夠的政策創(chuàng)新動力和能力。首先，對政策創(chuàng)新正向激勵，推動地方政府優(yōu)化營商環(huán)境政策的創(chuàng)新需要一定的事權(quán)激勵和晉升激勵，事權(quán)激勵是政策開拓和試點的重要保障，晉升激勵則可以動員地方官員的工作積極性，推動“府際競爭”的開展，兩種正向激勵的結(jié)合兜底了激活地方政府政策創(chuàng)新能力的下限。其次，給予充分正向激勵的同時輔之以適當(dāng)?shù)膯栘?zé)考核，問責(zé)的目的不是懲戒而是對官員“畏難情緒和逼責(zé)行為”的督促和矯正，因此，對官員問責(zé)切忌泛化簡單化。最后，在要求地方政府政策創(chuàng)新的同時，應(yīng)賦予其一定的試錯空間?？偠灾?，政策的創(chuàng)新可以引領(lǐng)對營商環(huán)境的優(yōu)化，然而政策創(chuàng)新必然伴隨較大風(fēng)險，因此要賦予地方政府充分的事權(quán)匹配以及保障官員晉升激勵的公平性和有效落實，并建立“問責(zé)”與“容錯”的動態(tài)平衡，從而激發(fā)政府官員的事業(yè)熱情和創(chuàng)新活力，推動營商環(huán)境不斷優(yōu)化升級。

2. 放權(quán)賦能提升政府服務(wù)能力

政務(wù)服務(wù)是地方政府的職責(zé)所在，也是民眾和企業(yè)對政府營造的營商環(huán)境最明顯的感受。政務(wù)服務(wù)能力建設(shè)的短板主要集中在部分地方政務(wù)透明化、數(shù)字化和便利化不足，還存在較為明顯的數(shù)據(jù)鴻溝和部門本位主義，人為的割裂行政審批流程，增加企業(yè)和公民辦事的時間成本。針對這些問題，要強(qiáng)化對部門本位主義和破壞營商環(huán)境的行為的問責(zé)，以嚴(yán)格問責(zé)擠壓地方政府基于信息優(yōu)勢而產(chǎn)生自利行為的空間。另外，要堅持簡政放權(quán)和數(shù)字賦能相結(jié)合提升政府服務(wù)能力，要做大做優(yōu)基層公共服務(wù)站點，方便企業(yè)群眾就近辦事，優(yōu)化簡化審批流程，對于確有需要的企業(yè)實行登門辦理。在監(jiān)管方面，要綜合運(yùn)用大數(shù)據(jù)監(jiān)管、信用監(jiān)管等數(shù)字化監(jiān)管方式，對確實財政窘迫的地方政府可實行數(shù)字化服務(wù)專項資金補(bǔ)貼，并委派相關(guān)發(fā)達(dá)地區(qū)的技術(shù)人員和地方官員進(jìn)行人員交流與技術(shù)培訓(xùn)。使地方政府樂為和擅為，充分調(diào)動地方政府積極性，懲治“地方本位”等不合作行為，推動央地間關(guān)于優(yōu)化營商環(huán)境的激勵相容。

3. 平衡央地利益營造市場環(huán)境

市場環(huán)境是狹義營商環(huán)境，而前文提到造成市場營商環(huán)境困境的原因是中央政府目標(biāo)制定與地方政府激勵機(jī)制失衡以及央地間價值沖突，因而優(yōu)化市場營商環(huán)境的關(guān)鍵就在于財稅資源如何配置以及央地利益如何平衡。一是對地方進(jìn)行財政激勵要堅持權(quán)責(zé)匹配，“營改增”雖減輕了企業(yè)財稅負(fù)擔(dān)，卻變相增加了罰沒成本，從而惡化了政商關(guān)系，因此，亟須對央地間稅收分配體系進(jìn)行進(jìn)一步優(yōu)化，如對稅收高貢獻(xiàn)地區(qū)進(jìn)行稅收返還或用地指標(biāo)分配，對財稅收入不足的地區(qū)許以一定債權(quán)許可和財政補(bǔ)助；二是將有序競爭市場秩序的維護(hù)作為營商環(huán)境的重點“剛性”考核內(nèi)容，督促地方政府完善對新業(yè)態(tài)監(jiān)管體系的建設(shè)；三是對資源洼地的政府給予更充分的轉(zhuǎn)移支付支持，讓欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府在競爭參與過程中，獲取更多的機(jī)會公平。

4. 約束激勵并重優(yōu)化法治環(huán)境

公平公正的法治營商環(huán)境構(gòu)建是優(yōu)化營商環(huán)境的底線保障。針對前文的分析，本文將以“目標(biāo)—資源”匹配以及“目標(biāo)—考核”適度以及“三公平”原則的法治貫徹，作為法治營商環(huán)境相關(guān)短板補(bǔ)齊的指引。一是給予地方政府充分的立法自主權(quán)激勵以保證法律供給與地方需要的適配，由于地方政府掌握更多地方信息，因此，要加強(qiáng)地方政府對上位法解釋的權(quán)限，提高法律的地方特色和制度創(chuàng)新能力，并通過優(yōu)化地方性市場管理立法限制不當(dāng)競爭、優(yōu)化產(chǎn)權(quán)保護(hù)等，以法治建設(shè)促進(jìn)市場營商環(huán)境建設(shè)；二是通過問責(zé)反腐的剛性負(fù)向激勵去約束地方政府的執(zhí)法權(quán)行使問題，強(qiáng)化地方政府的法律意識和法治思維，嚴(yán)格要求地方政府合規(guī)合法地執(zhí)法，加強(qiáng)執(zhí)法人員的自我約束力，嚴(yán)懲執(zhí)法人員的不當(dāng)行為，整頓地方執(zhí)法隊伍的歪風(fēng)邪氣；三是為地方政府司法機(jī)關(guān)匹配更充分的人力、物力和財力，以優(yōu)化司法人員結(jié)構(gòu)，推動法制創(chuàng)新，以數(shù)字化改革賦能司法工作，簡化司法辦案流程，提高司法效率，以良好法治環(huán)境建設(shè)為優(yōu)化營商環(huán)境保駕護(hù)航。

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基金項目：國家社會科學(xué)基金重大項目“海峽兩岸勞動力流動現(xiàn)狀調(diào)查與勞動權(quán)益保障研究”（項目編號：18ZDA083）；西北大學(xué)研究生創(chuàng)新項目“社會保障多層次助推鄉(xiāng)村人才振興實現(xiàn)路徑研究”（項目編號：CX2023149）。

作者簡介：顧東明（1997-），通訊作者，男，西北大學(xué)公共管理學(xué)院碩士，主要從事社會治理研究；周明（1970-），男，西北大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要從事社會保障、社會治理研究。

（收稿日期：2023-04-19" 責(zé)任編輯：蘇子寵）