摘 要 國(guó)有林場(chǎng)承擔(dān)著依法保護(hù)與管理林場(chǎng)森林資源，持續(xù)提升森林資源生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益的重要責(zé)任，但林地被侵占問(wèn)題嚴(yán)重影響了國(guó)有林場(chǎng)的綜合效益、生態(tài)建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展。為促進(jìn)被侵占林地回收，促進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)健康穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展，以廣西壯族自治區(qū)國(guó)有欽廉林場(chǎng)被侵占林地回收為例，介紹了欽廉林場(chǎng)被侵占林地的回收思路與措施，分析了當(dāng)前欽廉林場(chǎng)被侵占林地回收面臨的5個(gè)主要問(wèn)題，提出“加強(qiáng)宣傳，增強(qiáng)林區(qū)居民的法律意識(shí)；明確林地權(quán)屬，全面精準(zhǔn)排查；加強(qiáng)溝通，合力推進(jìn)；加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，堅(jiān)持依法回收”的解決措施。

關(guān)鍵詞 國(guó)有林場(chǎng)；被侵占林地；回收措施；廣西壯族自治區(qū)國(guó)有欽廉林場(chǎng)

中圖分類號(hào)：F326.27；F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2023.04.037

國(guó)有林地是國(guó)有林場(chǎng)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，也是生態(tài)建設(shè)和林業(yè)發(fā)展的主要內(nèi)容[1-2]。國(guó)有林場(chǎng)被侵占林地回收是近年來(lái)國(guó)有林場(chǎng)森林資源管理工作的重點(diǎn)之一。廣西壯族自治區(qū)國(guó)有欽廉林場(chǎng)（以下簡(jiǎn)稱欽廉林場(chǎng)）是廣西壯族自治區(qū)直屬大一型國(guó)有林場(chǎng)。截至2022年底，欽廉林場(chǎng)場(chǎng)內(nèi)經(jīng)營(yíng)面積達(dá)5.95萬(wàn)hm2，場(chǎng)外經(jīng)營(yíng)面積3.06萬(wàn)hm2。自20世紀(jì)90年代，受多方因素影響，欽廉林場(chǎng)的國(guó)有林地被大面積侵占，嚴(yán)重影響了林場(chǎng)的日常工作和森林資源的保護(hù)、開(kāi)發(fā)與利用。2015年以來(lái)，欽廉林場(chǎng)積極開(kāi)展被侵占林地回收工作，并逐步修復(fù)林場(chǎng)的森林資源，取得了一定的成效。

1 被侵占林地的基本情況

1.1 林地被侵占情況

20世紀(jì)90年代，受地方政策、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)營(yíng)管理相對(duì)粗放、經(jīng)濟(jì)利益等因素影響，欽廉林場(chǎng)場(chǎng)內(nèi)林地不斷受到蠶食。林區(qū)村民、個(gè)體戶甚至部分單位私自種植樹(shù)木、農(nóng)作物，建造房屋、工坊，修建道路，造成欽廉林場(chǎng)大面積國(guó)有林地被侵占。

2018年，廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳印發(fā)《廣西國(guó)有林場(chǎng)被侵占林地綜合整治工作方案》（桂政辦函〔2018〕19號(hào)），提出全面推動(dòng)國(guó)有林場(chǎng)被侵占林地回收工作。欽廉林場(chǎng)嚴(yán)格政策文件要求，通過(guò)調(diào)查核實(shí)發(fā)現(xiàn)，林場(chǎng)被侵占林地面積達(dá)2.60萬(wàn)hm2，并基本掌握被侵占林地的地點(diǎn)、面積、占種作物類型、侵占人及經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀等相關(guān)信息。2018年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，欽廉林場(chǎng)被侵占林地的占種類型主要為種植樹(shù)木、種植農(nóng)作物和侵占林地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，侵占面積分別為

2.35萬(wàn)hm2、2 760.00 hm2和400.00 hm2。大量林地被侵占，不僅影響了林場(chǎng)對(duì)森林資源的保護(hù)、管理與利用，也影響了林區(qū)生態(tài)事業(yè)、林業(yè)產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

1.2 被侵占林地回收情況

2015年起，欽廉林場(chǎng)開(kāi)始探索被侵占林地的回收方式，并開(kāi)展森林資源修復(fù)工作。但受思想認(rèn)識(shí)、管理方式、政策環(huán)境等因素限制，相關(guān)工作進(jìn)展較慢。2018年，欽廉林場(chǎng)深入貫徹落實(shí)廣西壯族自治區(qū)相關(guān)政策文件和會(huì)議精神，積極推進(jìn)被侵占林地的回收工作，當(dāng)年回收被侵占林地1 966.67 hm2。2019—2020年，欽廉林場(chǎng)進(jìn)一步加大被侵占林地的回收工作力度，完善回收工作體系，共回收被侵占林地1.15萬(wàn)hm2。截至2022年底，欽廉林場(chǎng)剩余未回收被侵占林地1.01萬(wàn)hm2。

2 被侵占林地的回收思路與措施

2.1 回收思路

欽廉林場(chǎng)確定了“分類施策、遏制增量、減少存量”的被侵占林地回收思路。“分類施策”即針對(duì)不同侵占類型、不同經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀的被侵占林地，實(shí)施相應(yīng)的回收措施；“遏制增量”即加強(qiáng)現(xiàn)有林地管護(hù)，通過(guò)加大宣傳力度、壓實(shí)工作責(zé)任、加強(qiáng)與地方各部門(mén)溝通等方式，確保林地被侵占面積不增加；“減少存量”即通過(guò)多種回收方式，按照工作計(jì)劃逐步回收被侵占林地，持續(xù)減少被侵占的國(guó)有林地面積，直到完成回收工作。

2.2 回收措施

為做好被侵占林地的回收工作，欽廉林場(chǎng)在全面掌握被侵占林地底數(shù)、現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)和政策文件，研究制訂了清理回收、以砍促收、林地租賃、依法回收、公益林管理、收購(gòu)林木及以打促收、以案促收7種回收方式，并細(xì)化了不同回收方式的工作流程。

1）清理回收。針對(duì)在被侵占林地上種植農(nóng)作物的情況，個(gè)人侵占、面積小的林地由林場(chǎng)進(jìn)行清理并回收；群體性侵占、面積較大的由林場(chǎng)配合地方成立回收工作組，于當(dāng)年農(nóng)作物收獲、清理后開(kāi)展依法回收。

2）以砍促收。針對(duì)在被侵占林地上栽植林木的情況，縣林業(yè)局通過(guò)嚴(yán)格控制辦理、暫緩核發(fā)被侵占林地上林木的采伐許可證，促使侵占者主動(dòng)與林場(chǎng)協(xié)商歸還林地。待簽訂歸還林地協(xié)議后，林場(chǎng)再辦理林木采伐許可證，并于林場(chǎng)采伐林木后進(jìn)行回收經(jīng)營(yíng)。對(duì)于主動(dòng)協(xié)商、主動(dòng)歸還林地的情況，可在簽訂回收協(xié)議的前提下，協(xié)助辦理林木采伐許可證，帶動(dòng)其他人退還林地，加快回收進(jìn)度。

3）林地租賃。針對(duì)在被侵占林地上栽植林木和果樹(shù)的情況，林場(chǎng)以體諒民生為出發(fā)點(diǎn)，與侵占者簽訂林地承包經(jīng)營(yíng)合同，由侵占者經(jīng)營(yíng)林地，林場(chǎng)以林地權(quán)屬所有人身份收取一定的林地租金，待協(xié)議到期后回收林地。

4）依法回收。針對(duì)協(xié)商無(wú)效的被侵占林地，由森林公安、林業(yè)主管部門(mén)依法追究侵占者的法律責(zé)任，將林地收回林場(chǎng)；或由林場(chǎng)起訴，由法院依法責(zé)令侵占人停止侵占行為，林場(chǎng)回收林地。

5）公益林管理。針對(duì)侵占公益林林地的情況，林場(chǎng)需要加大對(duì)《國(guó)家級(jí)公益林管理辦法》《廣西自治區(qū)級(jí)以上公益林更新改造管理辦法》等法律法規(guī)和涉及公益林限制采伐有關(guān)規(guī)定的宣傳力度，促使周邊村民、侵占者知曉非法侵占國(guó)有林地的嚴(yán)重性、危害性和法律責(zé)任，要求侵占者在一定期限內(nèi)歸還林地。對(duì)拒不歸還林地的，嚴(yán)格按照公益林管理辦法管理、處理相關(guān)人員。

6）收購(gòu)林木。針對(duì)有意愿歸還林地但顧慮種植成本的情況，林場(chǎng)可通過(guò)林木價(jià)值評(píng)估，作價(jià)收購(gòu)侵占者種植的林木，進(jìn)而完成林地回收。

7）以打促收、以案促收。針對(duì)非法侵占國(guó)有林地修建建筑的情況，由地方有關(guān)部門(mén)依法予以嚴(yán)厲打擊，形成對(duì)侵占國(guó)有林地行為的震懾力，促進(jìn)林地回收，同時(shí)加大案件宣傳力度，使心存僥幸的侵占者主動(dòng)歸還林地。

3 面臨的主要問(wèn)題

欽廉林場(chǎng)通過(guò)“分類施策、遏制增量、減少存量”的回收思路和回收措施，逐步完善了被侵占林地回收工作體系，林場(chǎng)被侵占林地綜合整治工作取得了良好成效，但仍有較大面積被侵占林地尚未回收?；厥毡磺终剂值厝悦媾R以下5方面問(wèn)題。

3.1 侵占者存在錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)

1）部分林區(qū)居民并不了解侵占國(guó)有林地就是侵占國(guó)有資產(chǎn)，屬于嚴(yán)重的違法行為，常為獲取更多的利益而侵占國(guó)有林地。2）因被侵占林地大多位于交通不便之處，侵占者存有僥幸心理，認(rèn)為侵占行為不易被發(fā)現(xiàn)，或被發(fā)現(xiàn)也不會(huì)受到嚴(yán)厲處罰，進(jìn)而侵占國(guó)有林地。3）一部分林區(qū)居民受從眾心理的影響，當(dāng)侵占林地的人數(shù)較多時(shí)，認(rèn)為有關(guān)部門(mén)不會(huì)對(duì)群體進(jìn)行處罰，故產(chǎn)生侵占林地的違法行為。對(duì)侵占林地的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，極易引發(fā)不良社會(huì)影響，對(duì)國(guó)有林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理造成不良影響。

3.2 部分林區(qū)居民重私利輕公利

1）部分林區(qū)居民出于獲得私利的目的而侵占國(guó)有林地，且侵占國(guó)有林地進(jìn)行種植、經(jīng)營(yíng)能減少因承包林地而產(chǎn)生的成本支出，相較于合規(guī)經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶的收益更高。2）部分侵占者在侵占國(guó)有林地后，面對(duì)林場(chǎng)、地方部門(mén)的回收工作，因不想繳納林地租金而不愿歸還林地或拒絕簽訂承包合同，持續(xù)侵占林地。3）部分在被侵占國(guó)有林地上種植農(nóng)作物、果樹(shù)等的侵占者，不需要辦理林木采伐許可證即可收獲，侵占者為實(shí)現(xiàn)利益最大化，減少辦理林木采伐許可證的成本支出，不愿歸還林地。4）侵占者只重視眼前的私利，未正確認(rèn)識(shí)配合林地回收帶來(lái)的合法辦理林木采伐許可證等合法利益，進(jìn)行非法采伐和非法林木買賣。侵占者這種只重私利、只重短期利益的違法行為，對(duì)國(guó)有林場(chǎng)森林資源造成了嚴(yán)重破壞。

3.3 歷史遺留因素影響

在林業(yè)“三定”、集體林權(quán)改革、農(nóng)村土地承包確權(quán)等階段，由于相關(guān)部門(mén)資料不完備、核查不仔細(xì)等，造成在山界林權(quán)證、林權(quán)證以及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的發(fā)放過(guò)程中，存在將國(guó)有林場(chǎng)林地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)錯(cuò)發(fā)給農(nóng)民的情況，留下了林權(quán)糾紛隱患。在經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期侵占、經(jīng)營(yíng)后，部分侵占者以“祖宗山”或林地糾紛為由，拒絕承認(rèn)國(guó)有林場(chǎng)的林地權(quán)屬。

3.4 訴訟回收難度大

1）對(duì)于部分拒不歸還國(guó)有林地的侵占人，林場(chǎng)只能以民事侵權(quán)案到法院起訴，但侵占人往往以林地權(quán)屬存在爭(zhēng)議等理由拒絕歸還被侵占林地，造成林地回收難度大。2）部分侵占者侵占的國(guó)有林地面積較小，達(dá)不到刑事案件的立案標(biāo)準(zhǔn)（0.67 hm2及以上），只能作為林業(yè)行政案件查處。

3.5 林地分布復(fù)雜導(dǎo)致林地管護(hù)難度大

欽廉林場(chǎng)場(chǎng)內(nèi)林地分布在廣西2個(gè)市4個(gè)縣（區(qū)），林地分散，且有大部分林地與周邊村屯集體林地交錯(cuò)相接。林場(chǎng)為照顧周邊耕地農(nóng)作物生長(zhǎng)，會(huì)在與農(nóng)田交界處留出10～15 m寬的林地作為緩沖區(qū)或防火隔離帶，不種植高稈作物。這些林邊空地易被侵占，且因面積太小而達(dá)不到立案調(diào)查的標(biāo)準(zhǔn)，造成管護(hù)、回收難度較大。

4 加強(qiáng)回收的對(duì)策

面對(duì)復(fù)雜的林地分布情況和社會(huì)環(huán)境，及多種多樣的侵占手段和經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀，欽廉林場(chǎng)要做好被侵占林地的回收工作，需要在依法依規(guī)、尊重歷史和兼顧利益的前提下，針對(duì)不同情況分類施策，打贏被侵占國(guó)有林地回收攻堅(jiān)戰(zhàn)。

4.1 加強(qiáng)宣傳，增強(qiáng)林區(qū)居民的法律意識(shí)

地方林業(yè)主管部門(mén)、公安部門(mén)和欽廉林場(chǎng)要加大宣傳力度，通過(guò)對(duì)森林資源保護(hù)法律法規(guī)、國(guó)有林地管護(hù)制度、國(guó)有林場(chǎng)職能等內(nèi)容的宣傳，提高廣大林區(qū)居民對(duì)非法侵占國(guó)有林地嚴(yán)重性的認(rèn)識(shí)，引導(dǎo)林區(qū)居民配合林地回收工作。同時(shí)，欽廉林場(chǎng)可通過(guò)人工講解、公告牌、明白紙等宣傳方式，將侵占國(guó)有林地的法律責(zé)任、國(guó)有林地回收政策與回收措施等，準(zhǔn)確、清晰地傳達(dá)給林區(qū)居民，促使侵占者主動(dòng)聯(lián)系林場(chǎng)，歸還林地。

4.2 明確林地權(quán)屬，全面精準(zhǔn)排查

以廣西壯族自治區(qū)開(kāi)展國(guó)有林場(chǎng)自然資源統(tǒng)一確權(quán)工作為突破口，充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，持續(xù)完善國(guó)有林場(chǎng)森林資源“一張圖”和林地“一套數(shù)”動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系，為進(jìn)一步厘清林場(chǎng)林權(quán)界線、解決林權(quán)糾紛調(diào)處打好基礎(chǔ)[3]。欽廉林場(chǎng)只有明晰林地權(quán)屬，才能在回收林地時(shí)拿出確實(shí)、充分的證據(jù)資料回收林地，且妥善處理“農(nóng)-林”關(guān)系，與侵占者達(dá)成共識(shí)，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)共贏。

4.3 加強(qiáng)溝通，合力推進(jìn)

欽廉林場(chǎng)要加強(qiáng)與當(dāng)?shù)卣块T(mén)的協(xié)調(diào)合作，落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)，保障林地清查、回收工作的順利開(kāi)展[4]。林場(chǎng)林政科還可積極對(duì)接市（縣）政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)、森林公安及派出所，爭(zhēng)取各分場(chǎng)與當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)同成立專項(xiàng)工作組，多方形成合力，提升工作實(shí)效。在具體工作中，還可把被侵占林地的回收工作與“綠網(wǎng)·颶風(fēng)”“掃黑除惡”、森林督查案件整改等專項(xiàng)行動(dòng)相結(jié)合，堅(jiān)決打擊破壞森林資源的違法犯罪行為，推進(jìn)被侵占林地的回收工作。

4.4 加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，堅(jiān)持依法回收

地方政府要完善依法行政的林政執(zhí)法體系，明確辦案范圍和辦案流程，及時(shí)處理侵占國(guó)有林地的行為[5]。1）具有行政執(zhí)法權(quán)（包括委托執(zhí)法權(quán)）的國(guó)有林場(chǎng)要加強(qiáng)林業(yè)行政綜合執(zhí)法大隊(duì)的隊(duì)伍建設(shè)，提高對(duì)轄區(qū)內(nèi)涉林違法案件的查處能力。對(duì)拒不歸還林地的違法行為，要及時(shí)向上級(jí)部門(mén)報(bào)告，依法向法院提起訴訟，要求侵占者停止侵占，恢復(fù)原狀、退還林地、賠償損失，切實(shí)維護(hù)林場(chǎng)的合法權(quán)益，回收被侵占林地。2）地方政府要形成被侵占林地回收工作績(jī)效考核長(zhǎng)效機(jī)制，壓實(shí)林業(yè)主管部門(mén)、森林公安、基層政府、國(guó)有林場(chǎng)管護(hù)國(guó)有林地的責(zé)任，保持打擊侵占林地行為的高壓態(tài)勢(shì)，不斷推進(jìn)被侵占林地的回收工作。

5 結(jié)語(yǔ)

國(guó)有林場(chǎng)在保障生態(tài)安全中發(fā)揮著支撐骨干作用。做好國(guó)有林地資源保護(hù)與管理，是國(guó)有林場(chǎng)的重要工作內(nèi)容。國(guó)有林場(chǎng)林地被侵占問(wèn)題，具有歷史性和復(fù)雜性，既關(guān)系到國(guó)有林場(chǎng)綜合效益的發(fā)揮，也關(guān)系到周邊居民的切身利益。為此，國(guó)有林場(chǎng)要明確林地權(quán)屬，制定合理的回收方案，化解林地權(quán)屬糾紛，營(yíng)造和諧的林區(qū)社會(huì)環(huán)境，促進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)健康穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1] 中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)《國(guó)有林場(chǎng)改革方案》和《國(guó)有林區(qū)改革指導(dǎo)意見(jiàn)》的通知[EB/OL].

（2015-03-17）[2022-12-29].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2015/content_2838162.htm.

[2] 易勝?gòu)?qiáng).新形勢(shì)下林地資源保護(hù)管理問(wèn)題及對(duì)策[J].綠色科技，2018（23）：181-182.

[3] 陳廣財(cái)，王磊，丁允輝，等.廣西國(guó)有林場(chǎng)存在的問(wèn)題及高質(zhì)量發(fā)展對(duì)策[J].林業(yè)調(diào)查規(guī)劃，2020，45（1）：159-163.

[4] 寧文興.新形勢(shì)下解決林場(chǎng)林地糾紛的思考[J].農(nóng)村科學(xué)實(shí)驗(yàn)，2021（35）：108-110.

[5] 韋昌鵬.國(guó)有林場(chǎng)林地資源保護(hù)管理存在的問(wèn)題與對(duì)策：以廣西壯族自治區(qū)林業(yè)局直屬國(guó)有黃冕林場(chǎng)為例[J].安徽農(nóng)學(xué)通報(bào)，2020，26（8）：59-60.

（責(zé)任編輯：張春雨）