胡鈺梓

摘?要：近年來，環(huán)境民事公益訴訟顯著增加，損害賠償制度成為其運作的重要組成。盡管相關(guān)法律、司法解釋等陸續(xù)出臺，但該制度在我國依舊處于初建階段，審判實踐中的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)日益顯現(xiàn)，阻礙這一新訴訟類型的構(gòu)建。因此，從我國當(dāng)前該項制度構(gòu)造的損害賠償原告資格、責(zé)任主體、損害賠償范圍、損害評估體系四個層面出發(fā)，結(jié)合實踐情形進行制度運作中經(jīng)驗及問題分析，為完善我國環(huán)境民事公益訴訟損害賠償制度提供參考路徑。

關(guān)鍵詞：環(huán)境民事公益訴訟；生態(tài)環(huán)境損害；損害賠償

中圖分類號：D9?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.07.061

環(huán)境民事公益訴訟中損害賠償制度的作用在于“補償”受損生態(tài)環(huán)境、對造成環(huán)境損害的不法行為人進行懲罰及預(yù)防此類案件的再發(fā)生，隨著我國環(huán)境民事公益訴訟發(fā)展，該制度已成為司法運作必不可少的一環(huán)。近年來，雖然相關(guān)立法、司法解釋等不斷跟進，但圍繞原告資格、責(zé)任主體、損害賠償范圍、損害評估等，依舊存在諸多問題亟須在制度完善過程中予以解決。

1?原告資格設(shè)定

環(huán)境民事公益訴訟損害賠償原告，即法律規(guī)定賦予特定主體在生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后有權(quán)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。我國《環(huán)境保護法》中規(guī)定，一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告?！端廴痉乐畏ā芳啊洞髿馕廴痉乐畏ā分?，針對一些具體情形也作出明確規(guī)定，特別是《水污染防治法》中指出，對于因水污染受到損害的當(dāng)事人人數(shù)眾多案件，可以依法推選代表人進行共同訴訟，環(huán)保主管部門和有關(guān)社會團體可以依法支持訴訟。除上述實體法規(guī)定，《民事訴訟法》中也明確提到特定情形下人民檢察院可以提起訴訟。2019年《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定》（以下簡稱：《審理案件若干規(guī)定》）發(fā)布實施，其中指出特殊情形下部分政府及指定部門、機構(gòu)等有權(quán)作為原告，提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。2022年4月，《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》（以下簡稱：《管理規(guī)定》）出臺，進一步明確了部分政府作為行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人及其指定部門、機構(gòu)的原告資格。

綜合上述，我國關(guān)于損害賠償原告資格規(guī)定，仍主要著眼于遭受環(huán)境損害的個體，沒有完全區(qū)別于傳統(tǒng)侵權(quán)范疇。盡管《民事訴訟法》《審理案件若干規(guī)定》及《管理規(guī)定》中已經(jīng)提及部分行政機關(guān)、司法機關(guān)原告資格，試圖與傳統(tǒng)侵權(quán)相區(qū)別，但上述被指定部門及機構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備哪些條件，被授權(quán)政府及其指定部門及機構(gòu)均有權(quán)作為原告起訴時應(yīng)由哪一主體具體行使等適用問題仍然存疑，公權(quán)力主體以維護社會生態(tài)環(huán)境、公共利益作為出發(fā)點的損害賠償原告資格行使有關(guān)制度細節(jié)設(shè)計仍有待完善。

2?責(zé)任主體設(shè)定

損害賠償責(zé)任主體，即對其行為造成生態(tài)環(huán)境損害應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)損害賠償責(zé)任的主體。我國現(xiàn)存立法關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟損害賠償責(zé)任主體沒有明確且詳細的規(guī)定，《民法典》中采用“侵權(quán)人”一詞作相應(yīng)表述，司法實踐中損害賠償責(zé)任主體認定一般沿用傳統(tǒng)侵權(quán)制度，環(huán)境民事公益訴訟中實際造成環(huán)境污染損害的主體即為環(huán)境民事公益訴訟中損害賠償?shù)呢?zé)任主體；此外，《民法典》中還提到第三人過錯追償，從該角度對損害賠償責(zé)任主體進行完善。單從傳統(tǒng)侵權(quán)理論層面，我國關(guān)于損害賠償責(zé)任主體認定并無不合理性，但具體案件中，造成環(huán)境污染損害的主體會因時間、空間發(fā)生變化，繼而存在不穩(wěn)定性。對于上述問題，2015年《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》（以下簡稱：《改革試點方案》）中指出：生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)與傳統(tǒng)侵權(quán)損害賠償主體相區(qū)別，但具體應(yīng)如何區(qū)別該方案中沒有詳細說明。而2017年《改革方案》及2022年《管理規(guī)定》中對于責(zé)任主體內(nèi)涵也僅提出“違反國家規(guī)定，造成生態(tài)環(huán)境損害的單位和個人”即為“賠償義務(wù)人”這一概念。

不難看到，我國現(xiàn)有“賠償義務(wù)人”概念仍然具有抽象性、不確定性，不足以契合生態(tài)環(huán)境損害特點及客觀發(fā)展現(xiàn)狀所帶來的問題，“有過錯第三人”范圍也十分有限，用以彌補依舊無法避免該問題；鑒于此可以嘗試引入一個新概念用以解決。但應(yīng)當(dāng)注意，采取新概念進行過分列舉，在損害賠償案件實際追償過程中也會導(dǎo)致存在過多“追責(zé)對象”，反而不利于程序正常進展，加重追償工作負擔(dān)。

3?損害賠償范圍設(shè)定

根據(jù)2015年《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱：《審理案件若干解釋》）中相關(guān)規(guī)定認為損害賠償范圍應(yīng)包含實際生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用、服務(wù)功能損失費用、預(yù)防性損失費用、損害檢驗及鑒定評估費用、合理的律師費用等。2019年《審理案件若干規(guī)定》中以受損環(huán)境是否具有可修復(fù)性做劃分，再次明確損害賠償范圍。除上述外，《民法典》中對損害賠償范圍也列舉了五個方面提供指引。最新出臺《管理規(guī)定》指出“賠償義務(wù)人”做到“應(yīng)賠盡賠”，并在沿用《民法典》相關(guān)規(guī)定基礎(chǔ)上也對“生態(tài)環(huán)境損害”區(qū)分，由此確定具體損害賠償范圍，與《審理案件若干規(guī)定》不同，《管理規(guī)定》中多次使用“相關(guān)費用”統(tǒng)稱，沒有作詳細列舉，但對“生態(tài)環(huán)境損害”兩種情形下不同修復(fù)目標予以明確，為損害賠償范圍劃定界限。

由此可見，我國現(xiàn)有制度中環(huán)境民事公益訴訟損害賠償范圍逐漸擴大，與傳統(tǒng)侵權(quán)法中損害賠償范圍相比已不斷改進。但仍缺乏系統(tǒng)性法律條文統(tǒng)一歸納、明確，實踐中極易導(dǎo)致“同案不同判”情形，影響損害賠償結(jié)果落實及司法公正性。另一方面，我國有關(guān)生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失以及采取緊急措施為防止損害發(fā)生和擴大支出的合理費用具體應(yīng)如何估算和認定，還存在許多模糊之處，仍需進一步精細化設(shè)定。

4?損害評估設(shè)定

我國有關(guān)損害賠償評估規(guī)則經(jīng)歷長期發(fā)展過程，其中2016年《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南總綱》（以下簡稱：《總綱》）除對我國生態(tài)環(huán)境損害評估一般原則做出規(guī)定外，制定了一套生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估流程，并提出損害價值量化內(nèi)容及基線確定方法以及生態(tài)環(huán)境損害評估方法：替代等值分析方法、環(huán)境價值評估方法，對基本條件不能滿足或特殊情形下評估方法選取也作出指引?！犊偩V》出臺對我國現(xiàn)有損害賠償評估體系發(fā)展是一大突破，但其中很多規(guī)定都僅停留在較為籠統(tǒng)的理論層面，缺乏具體化的操作細則提供支撐。而2022年《管理規(guī)定》中也僅指出生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估的職責(zé)分工、完善標準體系、健全管理制度、強化能力建設(shè)，為后續(xù)制度完善指明途徑，對具體損害鑒定評估內(nèi)容、方法等尚未涉及。

總結(jié)發(fā)現(xiàn)，《總綱》中規(guī)定雖然科學(xué)化、精細化程度已明顯提升，但其中仍缺乏對方法具體實施步驟、判斷標準等的詳細設(shè)置。而一套相對完整的損害評估體系設(shè)置，除評估程序設(shè)計和具體評估方法規(guī)定，還需要有完整數(shù)據(jù)庫和成熟的計算技術(shù)作為支撐，盡管相對復(fù)雜，但一旦有配套技術(shù)及制度作為基礎(chǔ)，損害評估的操作過程也會相應(yīng)變得簡潔明了，只需嚴格按照程序規(guī)定進行，并且據(jù)此得出的評估結(jié)果在案件審理過程中作為證據(jù)的可采性也大幅提高。不可否認的是，相對復(fù)雜又嚴格的評估程序在實踐運用中也會帶來一些問題，例如造成整體訴訟程序的冗長、增加損害賠償主體承擔(dān)的成本費用等。我國目前損害評估體系發(fā)展雖然有明顯成效，但也應(yīng)結(jié)合利弊全面分析，并落腳實踐中綜合考量。

5?完善我國環(huán)境民事公益訴訟損害賠償制度的路徑選擇

無論是損害賠償原告資格認定、責(zé)任人主體規(guī)定、還是賠償范圍確定、損害評估體系設(shè)計，都是我國環(huán)境民事公益訴訟損害賠償制度設(shè)置必不可少的環(huán)節(jié)，聚焦以上四個方面，分析目前我國該項制度規(guī)范現(xiàn)狀及實踐運作中依舊存在的問題，對完善我國環(huán)境民事公益訴訟損害賠償制度提供以下路徑參考。

5.1?明確損害賠償?shù)脑尜Y格

我國目前關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟損害賠償?shù)脑尜Y格缺乏統(tǒng)一規(guī)定，盡管《民事訴訟法》中明確法律規(guī)定機關(guān)和有關(guān)組織及人民檢察院在特定情形下有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟，但實踐中機關(guān)和有關(guān)組織必須滿足法律規(guī)定的相應(yīng)條件才能作為適格主體起訴，否則會被對方當(dāng)事人以主體不適格為由申請駁回訴訟請求。而僅由人民檢察院作為起訴主體，面對案件中很多環(huán)保專業(yè)問題很難處理，必須依靠其他組織或部門協(xié)助。盡管《審理案件若干規(guī)定》提到部分政府及相關(guān)部門、機構(gòu)的原告資格問題，《管理規(guī)定》中也指出“賠償權(quán)利人”及其指定部門、機構(gòu)的原告資格，但實踐中各部門、機構(gòu)間“踢皮球”或是“一案多管”時有發(fā)生。

理論上看，我國關(guān)于國家所有權(quán)在《憲法》中的相關(guān)規(guī)定為公權(quán)力機關(guān)該項訴權(quán)確定已經(jīng)提供了堅實的法理基礎(chǔ)；結(jié)合我國實踐問題，充分運用現(xiàn)有法理基礎(chǔ)，為政府部門及機構(gòu)作為損害賠償原告資格提供堅實理論依據(jù)，同時明確被指定機構(gòu)條件，并通過立法予以統(tǒng)一，解決目前關(guān)于損害賠償原告資格規(guī)定復(fù)雜且重疊問題。其次，參考競合情形下權(quán)利行使有關(guān)規(guī)定，對多個政府部門及機構(gòu)同時具備原告資格時權(quán)利行使進行規(guī)制，從而有效避免實踐中“一案多管”或“踢皮球”現(xiàn)象。

5.2?增加“潛在責(zé)任人”規(guī)定

關(guān)于責(zé)任主體認定，盡管《改革試點方案》中已對責(zé)任主體與索賠主體作初步劃分，認為改革中應(yīng)當(dāng)將生態(tài)環(huán)境損害賠償主體與普通侵權(quán)案件損害賠償主體相區(qū)別，但缺乏具體理論與制度支撐；《管理規(guī)定》中“賠償義務(wù)人”概念仍然無異于傳統(tǒng)侵權(quán)理論，導(dǎo)致對責(zé)任主體認定忽略生態(tài)環(huán)境損害長期性、潛伏性等特點，對造成環(huán)境污染損害主體會因時間、空間變化存在不穩(wěn)定性的情形也缺乏充分考量。

因此，面對上述問題，明晰環(huán)境民事公益訴訟損害賠償案件與一般侵權(quán)案件在損害賠償主體認定時的差異，在我國損害賠償責(zé)任主體中引入新的“潛在責(zé)任人”概念，結(jié)合環(huán)境損害特點綜合確定“潛在責(zé)任人”具體范圍，例如應(yīng)包含污染設(shè)備所有者、管理者、運營者以及合理運輸污染物質(zhì)的負責(zé)人等。使得損害賠償責(zé)任主體認定能夠較為全面，遭受損害的生態(tài)環(huán)境也能夠通過相對完善的追責(zé)程序最大限度得到應(yīng)有救濟。與此同時，也應(yīng)注意范圍設(shè)置的必要限度，避免過度羅列，加重程序運行負擔(dān)。

5.3?引入懲罰性賠償條款

有關(guān)損害賠償具體范圍，現(xiàn)有規(guī)定中也僅指出修復(fù)目標或作簡單列舉，對損害賠償范圍應(yīng)遵循原則和每項費用具體涵蓋標準沒有進行細化規(guī)定，環(huán)境損害賠償中是否應(yīng)當(dāng)包含懲罰性賠償費用、懲罰性賠償?shù)木唧w適用等問題也缺乏具體依據(jù)，導(dǎo)致實踐中操作難度較大，各法院做法也不盡相同，這對我國環(huán)境民事公益訴訟長期有效運行無疑是很大阻礙。

綜合上述問題，我國可以在對損害修復(fù)目標進一步完善基礎(chǔ)上，進行損害賠償范圍由補償性賠償?shù)酵耆r償?shù)霓D(zhuǎn)變，嘗試在該類案件中引入懲罰性賠償條款，通過對部分嚴重損害環(huán)境行為進行懲罰，使受損環(huán)境修復(fù)或重建得到較為充分的資金保障，也更好地遏制此類行為的發(fā)生。但同時也應(yīng)當(dāng)注意在完全賠償原則下合理設(shè)定損害賠償具體范圍，避免紛繁復(fù)雜、模糊不清。

5.4?建立環(huán)境損害評估機制

我國環(huán)境民事公益訴訟中損害賠償費用的評估鑒定，《總綱》中雖然提供了一些方法指引，但缺乏具體可操作性，由此導(dǎo)致評估實際操作難度較大且結(jié)果可采度存疑。因此，可以采用《管理規(guī)定》中制度完善的相關(guān)途徑作指引，建立統(tǒng)一的我國環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)標準體系，其中不僅包括設(shè)置專門環(huán)境損害評估定損機構(gòu)、采用專業(yè)型人員，建立相應(yīng)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)庫，而且要明晰損害鑒定及評估計算細則，使每一個環(huán)境民事公益訴訟案件都能基于該機制，對環(huán)境的污染損害具體程度、修復(fù)成本及可行性大小等得出科學(xué)而具體的評估結(jié)論，同時也應(yīng)當(dāng)充分認識損害評估體系過于繁雜的運行弊端，不能因過分龐雜的評估程序加重損害賠償主體的成本負擔(dān)、拖延正常的訴訟程序進展。

5.5?設(shè)立生態(tài)損害賠償基金

我國現(xiàn)有規(guī)定中僅指出財政部負責(zé)指導(dǎo)有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理工作，具體生態(tài)環(huán)境無法修復(fù)情形時損害賠償資金管理辦法及政府部門、機構(gòu)作為“賠償權(quán)利人”負責(zé)開展替代修復(fù)，生態(tài)環(huán)境可修復(fù)狀態(tài)下環(huán)境損害賠償金應(yīng)由哪些主體進行管理、使用及監(jiān)督，司法實踐中做法各不相同。

聯(lián)系我國實際，探索設(shè)立基金會以統(tǒng)一管理和使用環(huán)境損害賠償金，該基金會不以營利為目的，資金專款專用于受損環(huán)境的修復(fù)和治理，并且基金會資金來源不局限于法院在環(huán)境民事公益訴訟案件中判決執(zhí)行的環(huán)境損害賠償金，還可包括財政撥款、社會愛心人士自愿捐贈等。環(huán)境損害賠償金在專案?？顚Ｓ糜谑軗p環(huán)境的修復(fù)后有剩余資金或受損環(huán)境無法修復(fù)的情形，基金會可將相應(yīng)資金留存作為后續(xù)環(huán)保項目建設(shè)使用。監(jiān)督方面，盡管現(xiàn)有規(guī)定中已經(jīng)強調(diào)公民監(jiān)督的重要性，但應(yīng)當(dāng)逐步拓寬合法監(jiān)督途徑，為公民及社會環(huán)保組織參與監(jiān)督工作提供更多機會，也充分展現(xiàn)環(huán)境損害修復(fù)中的善治思路，此外，我國一些地方法院在改革實踐中采用第三方監(jiān)督機制也取得良好實效，第三方監(jiān)督機構(gòu)通過與當(dāng)事人雙方簽署監(jiān)督協(xié)議，隨后按照協(xié)議約定及時派員對資金使用及環(huán)境修復(fù)進展進行相應(yīng)的監(jiān)督，在此過程中，若被告繼續(xù)實施環(huán)境污染行為或賠償金使用不到位，第三方監(jiān)督機構(gòu)負責(zé)向當(dāng)?shù)胤ㄔ簣蟾媲闆r。第三方監(jiān)督機制產(chǎn)生，不僅可以避免在行使監(jiān)督權(quán)時受到管理主體的權(quán)利干涉，而且其三方立場更能有效保障監(jiān)督工作的客觀性和公正性，因而該模式也值得進一步規(guī)范化，用于完善我國目前環(huán)境損害賠償監(jiān)督機制。

最后，我國現(xiàn)有法律體系中，有關(guān)環(huán)境民事公益訴訟損害賠償制度的規(guī)定較為分散，鑒于目前環(huán)境民事公益訴訟案件數(shù)量逐年增長的趨勢，制定實體與程序為一體的專門化環(huán)境民事公益訴訟損害賠償法律體系顯得尤為重要，無論對于實踐中每一起環(huán)境民事公益訴訟損害賠償案件審理還是我國法治建設(shè)長遠發(fā)展而言都具有深遠意義。

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