王力

黨的二十大報告中對金融監(jiān)管改革作出重要部署：“加強和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，強化金融穩(wěn)定保障體系，依法將各類金融活動全部納入監(jiān)管，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險底線。”2023年3月召開的十四屆全國人大一次會議，表決通過了關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定，在13項改革措施中有6項事關(guān)金融監(jiān)管領(lǐng)域的改革。

第一，在現(xiàn)有銀行保險監(jiān)督管理委員會基礎(chǔ)上組建國家金融監(jiān)督管理總局作為國務(wù)院直屬機構(gòu)，統(tǒng)一負責(zé)除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管。該機構(gòu)將強化機構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管，統(tǒng)籌負責(zé)金融消費者權(quán)益保護，加強風(fēng)險管理和防范處置，依法查處違法違規(guī)行為。中國人民銀行對金融控股公司等金融集團的日常監(jiān)管職責(zé)、有關(guān)金融消費者保護職責(zé)，中國證券監(jiān)督管理委員會的投資者保護職責(zé)劃入該機構(gòu)。

第二，中國證券監(jiān)督管理委員會由國務(wù)院直屬事業(yè)單位調(diào)整為國務(wù)院直屬機構(gòu)。強化資本市場監(jiān)管職責(zé)，劃入國家發(fā)展和改革委員會的企業(yè)債券發(fā)行審核職責(zé)，由中國證券監(jiān)督管理委員會統(tǒng)一負責(zé)公司（企業(yè)）債券發(fā)行審核工作。

第三，撤銷中國人民銀行大區(qū)分行及分行營業(yè)管理部、總行直屬營業(yè)管理部和省會城市中心支行，在31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和5個計劃單列市設(shè)立省級市級分行。中國人民銀行北京分行保留中國人民銀行營業(yè)管理部牌子，中國人民銀行上海分行與中國人民銀行上?？偛亢鲜疝k公。不再保留中國人民銀行縣（市）支行，相關(guān)職能上收至中國人民銀行地（市）中心支行。

第四，將中央金融管理部門管理的市場經(jīng)營類機構(gòu)剝離，相關(guān)國有金融資產(chǎn)劃入國有金融資本受托管理機構(gòu)，由其根據(jù)國務(wù)院授權(quán)統(tǒng)一履行出資人職責(zé)?！耙恍幸痪忠粫焙屯夤芫值冉鹑诒O(jiān)管部門作為國務(wù)院直屬部門，派出機構(gòu)均使用行政編制，工作人員納入國家公務(wù)員統(tǒng)一規(guī)范管理。深化地方金融監(jiān)管體制改革，建立以中央金融管理部門地方派出機構(gòu)為主的地方金融監(jiān)管體制，統(tǒng)籌優(yōu)化中央金融管理部門地方派出機構(gòu)設(shè)置和力量配備。地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管機構(gòu)專司監(jiān)管職責(zé)，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子。

本次金融監(jiān)管體制改革幾乎涵蓋了所有金融監(jiān)管部門，機構(gòu)改革是金融改革中最為基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)，可謂“牽一發(fā)而動全身”，業(yè)界普遍認為此次改革將會帶來脫胎換骨的變化。

一是厘清了金融監(jiān)管部門的職責(zé)分工。新組建的國家金融監(jiān)督管理總局不僅僅是新舊機構(gòu)的更替，而是對監(jiān)管邊界的一次重大調(diào)整和職責(zé)的重新劃定。新機構(gòu)名稱突出了“金融”這一屬性，突破了銀保監(jiān)會“銀行”“保險”兩詞的字面權(quán)限范疇。比如，銀保監(jiān)會除了監(jiān)管銀行保險業(yè)外，還承擔(dān)著信托、金融AMC、金融AIC、消費金融、金融租賃、汽車金融、銀行系理財公司等非銀行金融機構(gòu)的監(jiān)管職能。國家金融監(jiān)督管理總局名稱顯然更科學(xué)。將國家發(fā)改委的企業(yè)債發(fā)行審核職能劃入證監(jiān)會，也是厘清部門之間權(quán)限職責(zé)的舉措，使相同事項由不同部門分管的職權(quán)割裂問題得以理順，標(biāo)志著我國資本市場改革向著更加市場化的方向邁進。

此外，業(yè)界關(guān)注不多的國有金融資產(chǎn)管理問題，也是長期以來沒有解決好的歷史問題。比如，很多國有金融機構(gòu)股權(quán)分散于央企、地方國企和各級財政部門，甚至還存在于高?？蒲袡C構(gòu)等事業(yè)單位，所有權(quán)交叉重疊導(dǎo)致國有資產(chǎn)托管混亂和利用效率低下。國有資產(chǎn)特別是國有金融資產(chǎn)是全體人民積淀的寶貴財富，也是國家主權(quán)信譽的物質(zhì)基礎(chǔ)，為全面摸清家底、確保國有金融資產(chǎn)保值增值，需要由專門機構(gòu)管理各類來源的國有金融資產(chǎn)和金融機構(gòu)國有股權(quán)，并建立相應(yīng)的考核機制，也是本輪金融監(jiān)管改革的一大亮點。

二是明晰了金融監(jiān)管領(lǐng)域的央地關(guān)系。我國地域廣闊、地區(qū)差異大，中央和地方之間、各地區(qū)之間的關(guān)系處理是國家治理體系改革特別是金融監(jiān)管體系改革的敏感話題。在既往的改革中經(jīng)常出現(xiàn)“一管就死、一放就亂”的兩難困境。目前，各地方金融監(jiān)管機構(gòu)基本上是脫胎于地方金融工作辦公室，雖然名義上是監(jiān)管機構(gòu)，但受制于地方利益導(dǎo)向而存在身份訴求對立的現(xiàn)象。在監(jiān)管工作中往往以“促”代“管”，重視“引資擴張”忽視“風(fēng)險管控”，甚至有些地方監(jiān)管部門親自上陣參與金融資源爭奪。這種既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運動員”的身份錯位情形，不僅扭曲了正常的金融市場秩序，而且還會助長滋生監(jiān)管套利行為。

工欲善其事，必先利其器。強化金融監(jiān)管首先是中央層級監(jiān)管對地方監(jiān)管實行強有力的領(lǐng)導(dǎo)，調(diào)動地方監(jiān)管力量服務(wù)國家金融監(jiān)管、維護金融安全和經(jīng)濟穩(wěn)定大局。特別是對監(jiān)管行為“一竿子插到底”的穿透式監(jiān)管和現(xiàn)場監(jiān)管，更離不開基層監(jiān)管力量的配合。監(jiān)管形勢的變化和更高水平開放，需要構(gòu)建央地協(xié)同高效的監(jiān)管組織架構(gòu)。監(jiān)管結(jié)構(gòu)的優(yōu)化客觀上也需要在央地之間最大限度地縮減傳導(dǎo)鏈條，管理層級過多不僅影響上傳下達過程中反饋執(zhí)行的效率，而且也無法適應(yīng)監(jiān)管形勢變化的新要求，更為重要的是，不同地方、不同層級監(jiān)管主體之間存在的信息不對稱和認知局限，容易導(dǎo)致合成謬誤，不利于有效預(yù)防和化解各類金融風(fēng)險。撤銷央行大區(qū)分行的改革也是以理順央地關(guān)系和促進地方之間融合發(fā)展為出發(fā)點的。

三是強化了保護金融消費者的合法權(quán)益。金融部門作為社會資源管理中樞，本質(zhì)上是一個特殊的金融服務(wù)行業(yè)，廣大金融消費者是各類金融機構(gòu)最直接的資金和業(yè)務(wù)收入源頭。從金融監(jiān)管的現(xiàn)實情況考察，大部分金融領(lǐng)域違法犯罪的受害群體都是普通金融消費者，可以說保護金融消費者合法權(quán)益與打擊金融領(lǐng)域違法犯罪是一體兩面。為此，推動金融監(jiān)管改革必須把保護金融消費者合法權(quán)益放在首位，這不僅是金融業(yè)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，也是踐行“金融為民”發(fā)展理念的根本遵循。

在金融監(jiān)管實踐中，雖然銀行保險監(jiān)管部門都涉及消費者權(quán)益保護的內(nèi)容，但相對而言證券監(jiān)管部門同資本市場廣大投資者和實體企業(yè)關(guān)系更為密切，比如那些發(fā)生在資本市場的侵害金融消費者權(quán)益的違法案件，其資金來源上游渠道也多集中在銀行、信托公司及銀行保險系資管公司等，屬于銀保監(jiān)會的監(jiān)管對象。此外，發(fā)生于證券市場的侵害金融消費者合法權(quán)益的事件更易曝光，受到社會輿論和媒體普遍關(guān)注，會促進司法機構(gòu)及時介入。而發(fā)端于小微金融和類金融領(lǐng)域的違法犯罪行為更為隱秘，呈現(xiàn)高頻、面廣、周期短的特征，是金融風(fēng)險的高發(fā)地帶，更需要國家金融監(jiān)管總局履行中央監(jiān)管部門職責(zé)，切實保護廣大金融消費者的合法權(quán)益。

四是為建立現(xiàn)代金融監(jiān)管體系奠定了基礎(chǔ)。全面深化金融體制改革的重點任務(wù)之一就是加強和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，包括建立健全金融穩(wěn)定發(fā)展協(xié)調(diào)機制，理順金融創(chuàng)新和金融監(jiān)管的關(guān)系，完善“風(fēng)險為本”的審慎監(jiān)管框架等。目前，各司其職的分業(yè)監(jiān)管體制與預(yù)期監(jiān)管目標(biāo)存在差距，特別是為防范應(yīng)對重大系統(tǒng)性金融風(fēng)險，需要構(gòu)建與國際接軌的現(xiàn)代金融監(jiān)管體系。為此，組建證券市場之外涵蓋全部金融業(yè)態(tài)的國家金融監(jiān)管總局正逢其時。這標(biāo)志著中國特色的金融監(jiān)管新格局正在形成，也為建立現(xiàn)代金融監(jiān)管體系奠定了基礎(chǔ)。

本輪金融監(jiān)管改革既強化中央部門集中度，由國家金融監(jiān)管總局負責(zé)金融領(lǐng)域的機構(gòu)業(yè)務(wù)行為監(jiān)管；同時央行又不斷收縮微觀監(jiān)管職能，更加專注于宏觀審慎監(jiān)管，借鑒國外經(jīng)驗的“雙峰”監(jiān)管模式將浮出水面。審慎監(jiān)管旨在維護金融體系和機構(gòu)穩(wěn)健運行，行為監(jiān)管旨在負責(zé)公平交易，保護金融消費者的合法利益。此外，本輪金融改革還強調(diào)對金融控股集團的監(jiān)管，在我國金融分業(yè)經(jīng)營框架下，金融控股集團是一種橫跨多個金融業(yè)態(tài)的特殊行為主體，其控股的各類金融公司更容易成為引發(fā)交叉性和傳導(dǎo)性金融風(fēng)險的高危地帶。為此，在構(gòu)建現(xiàn)代金融監(jiān)管體系過程中，對金融控股集團這一風(fēng)險交匯體和曾經(jīng)的盲區(qū)加強監(jiān)管正式提上議事日程。