楊璐璐　趙衛(wèi)衛(wèi)

宅基地制度改革是繼承包地“三權(quán)分置”改革之后，深化農(nóng)村土地制度改革的又一重大變革。當(dāng)前，宅基地制度改革進(jìn)入攻堅(jiān)期，面對(duì)不斷深化的農(nóng)村改革，習(xí)近平總書(shū)記在講話中多次強(qiáng)調(diào)，要“堅(jiān)持農(nóng)民主體地位不動(dòng)搖”“把保護(hù)農(nóng)民利益作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”。

深化宅基地“三權(quán)分置”改革必須農(nóng)民點(diǎn)頭、農(nóng)民決定、農(nóng)民獲益。應(yīng)圍繞“發(fā)展中保障和改善民生”“堅(jiān)持人民主體地位”“增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感”的核心要求，圍繞民生、民意、民權(quán)穩(wěn)慎推進(jìn)、攻堅(jiān)克難，交出一份“農(nóng)民的事情農(nóng)民辦，農(nóng)村宅改農(nóng)民改，改革的紅利農(nóng)民享”的答卷。

湖南汨羅是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部確定的第二輪宅基地制度改革試點(diǎn)單位，堅(jiān)持高位推進(jìn)、做實(shí)人員、財(cái)物保障，規(guī)劃為綱，做細(xì)宅基地基礎(chǔ)信息調(diào)查，做好政策宣傳工作，運(yùn)用“黨員帶頭、能人帶動(dòng)”工作機(jī)制，發(fā)動(dòng)群眾參與。在宅基地有償使用、有償退出、閑置宅基地盤(pán)活利用、實(shí)現(xiàn)多樣化住房保障等方面積極探索。

改革實(shí)施第一年，就收取存量超面積有償使用費(fèi)372.9萬(wàn)元，騰退宅基地面積近7800平方米，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供土地，盤(pán)活閑置宅基地和農(nóng)房117宗，宅基地制度改革實(shí)施首年增加村集體經(jīng)濟(jì)組織收入421萬(wàn)元；在住房保障方面探索了村內(nèi)集中居住、多種形式退出、做好宅基地退出配套補(bǔ)償?shù)榷喾N形式，保障進(jìn)城村民住得下、無(wú)后顧之憂，留村居民住得好、環(huán)境設(shè)施得到改善。

汨羅市宅基地制度改革為中部傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)宅基地制度改革提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒，關(guān)鍵就是充分尊重群眾主體地位，以“農(nóng)民的事情農(nóng)民辦”為宗旨，充分保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)，主要做法可以歸納為重民生、順民意、惠民權(quán)。

做好資格權(quán)保障。宅改以資格權(quán)認(rèn)定和多樣化實(shí)現(xiàn)形式為新的產(chǎn)權(quán)突破。資格權(quán)獨(dú)立成權(quán)，強(qiáng)化了農(nóng)民專(zhuān)門(mén)獲得宅基地的福利通道，明確了“物物流轉(zhuǎn)”的市場(chǎng)邊界，提供了宅基地實(shí)物退出和權(quán)利退出的不同選擇條件，使農(nóng)戶流轉(zhuǎn)行為趨于理性，有利于防止使用權(quán)放活后出現(xiàn)宅基地買(mǎi)賣(mài)、農(nóng)民土地權(quán)益流失。

資格權(quán)認(rèn)定工作應(yīng)是各地宅改探索的規(guī)定動(dòng)作，重點(diǎn)不在于“專(zhuān)門(mén)制證”和“登記造冊(cè)”之爭(zhēng)，而是認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、動(dòng)態(tài)管理標(biāo)準(zhǔn)、資格權(quán)多樣化實(shí)現(xiàn)形式。認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上，對(duì)于轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶，未辦理自愿放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)手續(xù)、未經(jīng)相關(guān)部門(mén)辦理招工招干手續(xù)、未納入城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障體系的人員都應(yīng)該認(rèn)定資格權(quán)。在動(dòng)態(tài)管理上，注重離婚婦女、返鄉(xiāng)落戶士官的補(bǔ)充，離婚婦女區(qū)分“離婚不離家”“離婚后未遷出婆家”“戶籍遷回娘家”等情況分類(lèi)考量，保障在農(nóng)村或者城鎮(zhèn)享受一次分配宅基地建房或者福利性購(gòu)房。

在資格權(quán)多樣化實(shí)現(xiàn)形式上，探索適合區(qū)域特點(diǎn)的資格權(quán)保障途徑，如規(guī)劃“小集中”“大集中”的居住用地以滿足留守村民新增宅基地需求，以貨幣、股權(quán)券證為宅基地退出補(bǔ)償滿足進(jìn)城村民的需求，給了農(nóng)民更多的選擇，結(jié)合城鄉(xiāng)融合，為進(jìn)城農(nóng)民開(kāi)通就業(yè)、教育等綠色通道，擴(kuò)充了農(nóng)民城鎮(zhèn)化的渠道。

做好住房保障。宅改重點(diǎn)不僅是解決閑置問(wèn)題，盤(pán)活是手段，保障、規(guī)范、增收才是目的，應(yīng)該以農(nóng)民居住條件滿足和改善為基本。通過(guò)閑置宅基地和農(nóng)房退出、整體連片開(kāi)發(fā)、指標(biāo)交易、集中規(guī)劃新區(qū)等制度創(chuàng)新路徑解決剛需矛盾，改善居住環(huán)境、提升居住品質(zhì)。

擴(kuò)大對(duì)“保障”內(nèi)涵的理解，體現(xiàn)為“保居住、保環(huán)境、保長(zhǎng)久、保合法”。共同富裕研究院2022年對(duì)全國(guó)14個(gè)縣（市、區(qū)）40個(gè)村600個(gè)農(nóng)戶的意愿調(diào)查顯示：在住房、貨幣、股權(quán)券證三類(lèi)資格權(quán)實(shí)現(xiàn)方式中，農(nóng)民的主要選擇是住房類(lèi)，其中農(nóng)村公寓的選擇比例遠(yuǎn)高于產(chǎn)業(yè)房、養(yǎng)老公寓、城市公租選項(xiàng)。農(nóng)村住房需求依然是農(nóng)民對(duì)宅基地的主要訴求。汨羅市抓住統(tǒng)、宜、節(jié)3個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，結(jié)合多樣化的住房保障形式和土地騰退效益，集中統(tǒng)建、多戶聯(lián)建，配合統(tǒng)一規(guī)劃管理、現(xiàn)代化物業(yè)、休閑設(shè)施提升宜居環(huán)境，節(jié)約建設(shè)用地指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)“新居美、農(nóng)民樂(lè)、效益高”。

做好閑置宅基地退出補(bǔ)償。有償退出重在“有償”的標(biāo)準(zhǔn)符合農(nóng)民基本生活需求，退出的選擇是農(nóng)民自愿。從農(nóng)民對(duì)宅基地的利用“活動(dòng)”和“機(jī)會(huì)”出發(fā)，在居住、輔助生產(chǎn)、集體成員享有的權(quán)益、承載私有財(cái)產(chǎn)、“根”的情結(jié)和返鄉(xiāng)歸宿五個(gè)方面界定農(nóng)民退出的權(quán)益損失，補(bǔ)償價(jià)值不僅僅是標(biāo)的物的物權(quán)、使用價(jià)值和財(cái)產(chǎn)價(jià)值，還包括城鎮(zhèn)化的機(jī)會(huì)成本、資產(chǎn)長(zhǎng)期持有的投資收益（個(gè)人流轉(zhuǎn)、抵押或集體資產(chǎn)分紅）、社會(huì)保障性價(jià)值和心理幸福價(jià)值。

汨羅市在宅基地有償退出補(bǔ)償設(shè)置中，設(shè)置永久退出和暫時(shí)退出的不同補(bǔ)償形式，輔之以就業(yè)、教育、社會(huì)保障等政策，以市場(chǎng)價(jià)格確定居住權(quán)、使用權(quán)喪失的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；以優(yōu)惠政策確定保障權(quán)益喪失的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；以資格權(quán)固化機(jī)制補(bǔ)償發(fā)展權(quán)益的喪失；協(xié)同農(nóng)地承包權(quán)和利用情況確定“城鎮(zhèn)化激勵(lì)補(bǔ)償”方式的可行性。

要充分尊重群眾的意愿，讓農(nóng)民群眾成為宅基地制度改革的支持者。宅改涉及農(nóng)民群眾切身利益，要讓農(nóng)民了解改革，支持改革，成為改革的推動(dòng)者。利用多種宣傳方式，廣泛宣傳宅改的相關(guān)政策、“一戶一宅”“先批后建”等法律法規(guī)，改變村民固有的錯(cuò)誤想法。

汨羅市桃林寺鎮(zhèn)三新村村民理事會(huì)理事長(zhǎng)率先拆除自家圍墻、騰退超占土地，引導(dǎo)農(nóng)民支持閑置舊宅和圍墻“拆、改、建”，營(yíng)造主動(dòng)改革的濃厚氛圍。摸底測(cè)量、建房申請(qǐng)審批、有償使用費(fèi)使用等基本信息公開(kāi)透明，切實(shí)讓群眾行使知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，讓規(guī)范管理有理有據(jù)，村民明明白白。

暢通民意表達(dá)渠道，通過(guò)召開(kāi)村民代表會(huì)議、戶主會(huì)、村民小組會(huì)議等多種形式，搭建與群眾平等對(duì)話的平臺(tái)。

要調(diào)動(dòng)群眾力量，讓農(nóng)民群眾成為宅基地制度改革的參與者。發(fā)揮黨員、村莊帶頭人、“五老”、道德模范等帶動(dòng)作用，汨羅市堅(jiān)持支部引領(lǐng)、市場(chǎng)引導(dǎo)、黨員帶頭、能人帶動(dòng)“雙引雙帶”模式，帶頭宣傳宅改政策、帶頭退出多占宅基地、帶頭拆除超出面積、帶頭繳納有償使用費(fèi)、帶頭做好親朋好友思想工作，解決改革“動(dòng)能不足”的問(wèn)題。

充分發(fā)揮村民民主自治在農(nóng)村改革中的積極作用，構(gòu)建基層自治網(wǎng)絡(luò)，汨羅市創(chuàng)新鄉(xiāng)村“五治”方案，形成“政治+帶頭人、法治+明白人、德治+好模范、自治+志愿者、智治+互聯(lián)網(wǎng)”的鄉(xiāng)村治理網(wǎng)絡(luò)，以“黨建+社團(tuán)”為引領(lǐng)，形成村民“人人進(jìn)社團(tuán)、事事有人管”的良好氛圍。

要汲取群眾智慧，讓農(nóng)民群眾成為宅基地制度改革的決策者。改革方案村民共同決策，對(duì)于群眾關(guān)心的試點(diǎn)有償使用方案的制定、退出補(bǔ)償?shù)脑O(shè)置等，根據(jù)地方實(shí)際情況，制定多套方案?jìng)溥x，其中桃林寺鎮(zhèn)和羅江鎮(zhèn)均制定4種以上的有償使用收費(fèi)方案供村民選擇，杜絕“一言堂”、減少地方政府“替民做主”的情形，給農(nóng)民自由理性決策的空間。

規(guī)范自治行動(dòng)，制定明確的議事協(xié)商流程。規(guī)范議事協(xié)商流程，程序民主與實(shí)質(zhì)民主并重，指導(dǎo)村民有序參與宅基地制度改革的各項(xiàng)工作。制定各種公示牌、流程圖、明白紙，宅改信息公開(kāi)透明，接受群眾監(jiān)督。完善村規(guī)民約和村級(jí)宅基地管理章程，以村規(guī)民約的形式明確宅基地管理的村級(jí)原則規(guī)范，幫助村民轉(zhuǎn)變錯(cuò)誤觀念，樹(shù)立正確認(rèn)識(shí)，促使村民自覺(jué)遵守宅基地申請(qǐng)和審批的規(guī)則要求，規(guī)范建房行為，互相監(jiān)督，共同構(gòu)建良好的居住環(huán)境。

不能把農(nóng)民的地和房搞沒(méi)了。無(wú)論是空心村整治、“四房改造”，還是土地指標(biāo)騰退交易，都必須確實(shí)保障農(nóng)民宅基地合法占有和使用權(quán)益。堅(jiān)持保障農(nóng)民基本居住權(quán)，空心村改造騰退的土地優(yōu)先用于滿足農(nóng)民新增宅基地需求。堅(jiān)持先審批后，嚴(yán)格審批監(jiān)管制度，保障農(nóng)民土地權(quán)益公平，構(gòu)建良好市場(chǎng)秩序基礎(chǔ)。

打破城鄉(xiāng)發(fā)展制度壁壘，對(duì)于自愿農(nóng)轉(zhuǎn)非永久退出宅基地的，以成員權(quán)保留和資格權(quán)重獲作為兜底保障；對(duì)于暫緩?fù)顺龅?，資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式要留有農(nóng)村住房的選擇空間。發(fā)揮使用權(quán)放活的市場(chǎng)配置優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)大使用權(quán)跨村組流轉(zhuǎn)范圍，全市配置宅基地資源滿足建房剛需。通過(guò)閑置宅基地和農(nóng)房整治與騰退，改善村容村貌，提升村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。建設(shè)“四小園”，提升村莊綠化覆蓋率，改善村容村貌；建設(shè)公共停車(chē)場(chǎng)、休閑廣場(chǎng)等，提升村莊公共服務(wù)水平，增強(qiáng)農(nóng)民群眾的幸福感。

不能把農(nóng)民排斥在土地產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)之外。放活宅基地使用權(quán)，不是低價(jià)從農(nóng)民手中拿房拿地，為資本單方面獲利，而要走與城市土地供給和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)不同的道路，使農(nóng)民享受土地物權(quán)化、財(cái)產(chǎn)權(quán)化的制度紅利。鼓勵(lì)村民利用閑置宅基地和農(nóng)房以入股、出租等形式流轉(zhuǎn)給經(jīng)營(yíng)主體，增加資產(chǎn)收益。鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮好統(tǒng)籌管理、集體資產(chǎn)抽收儲(chǔ)運(yùn)營(yíng)和農(nóng)戶流轉(zhuǎn)中介的作用，利用集體產(chǎn)權(quán)制度改革結(jié)果，壯大集體經(jīng)濟(jì)，保障農(nóng)民股民分紅權(quán)益。

借助宅基地盤(pán)活的土地供給制度紅利，結(jié)合村莊資源稟賦、產(chǎn)業(yè)特色，挖掘村莊增收潛力，拓展農(nóng)業(yè)功能、挖掘鄉(xiāng)村多元價(jià)值，定位產(chǎn)業(yè)類(lèi)型，發(fā)展休閑旅游、農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)村電商等產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)文旅產(chǎn)業(yè)融合。產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)，村民就近就地創(chuàng)業(yè)就業(yè)，增加勞動(dòng)收入。充分利用流轉(zhuǎn)土地資產(chǎn)性收入、合作經(jīng)營(yíng)入股分紅、集體經(jīng)營(yíng)收益集體內(nèi)部分紅、就業(yè)收入、餐飲民宿自營(yíng)5個(gè)路徑，搭上鄉(xiāng)村振興共同富裕的快車(chē)。

不能把農(nóng)民對(duì)政府的信任和安全感搞沒(méi)了。堅(jiān)守底線防止侵害農(nóng)民權(quán)益，增強(qiáng)農(nóng)民群眾的安全感。通過(guò)確權(quán)頒證為村民賦權(quán)、增能，將宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分別以不同形式明確給相應(yīng)的主體，明細(xì)法律權(quán)屬，保障村民合法的權(quán)益，尤其要保障婦女、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人群等特殊群體的合法權(quán)益。

禁止城里人到農(nóng)村買(mǎi)宅基地，防止侵害農(nóng)民群眾合法權(quán)益的現(xiàn)象發(fā)生。尊重群眾意見(jiàn)，防止不顧群眾意愿強(qiáng)迫農(nóng)民上樓。避免增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)信息“一張網(wǎng)”，優(yōu)化農(nóng)村基層政務(wù)數(shù)據(jù)管理，打通部門(mén)數(shù)據(jù)壁壘，精簡(jiǎn)政務(wù)APP，減輕農(nóng)民建房審批平臺(tái)使用難度，避免規(guī)范管理、信息管理成為農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。完善資格權(quán)保留和重獲機(jī)制，為退出宅基地進(jìn)城的村民保留回鄉(xiāng)通道，讓村民在城鄉(xiāng)間可進(jìn)可退。

汨羅宅基地制度改革做到以農(nóng)民為本，基層政府做好全方位保障，尊重農(nóng)民主體地位，改革實(shí)施中注重保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)、表決權(quán)，不斷完善制度設(shè)計(jì)，鏈接好中央制定的改革目標(biāo)和農(nóng)民需求，做好民生保障、實(shí)現(xiàn)好全過(guò)程民主、發(fā)展好農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，以宅基地制度改革撬動(dòng)產(chǎn)業(yè)振興，助力鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化和共同富裕齊頭并進(jìn)。