楊璐璐 趙衛(wèi)衛(wèi)
宅基地制度改革是繼承包地“三權(quán)分置”改革之后,深化農(nóng)村土地制度改革的又一重大變革。當(dāng)前,宅基地制度改革進(jìn)入攻堅(jiān)期,面對(duì)不斷深化的農(nóng)村改革,習(xí)近平總書(shū)記在講話中多次強(qiáng)調(diào),要“堅(jiān)持農(nóng)民主體地位不動(dòng)搖”“把保護(hù)農(nóng)民利益作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”。
深化宅基地“三權(quán)分置”改革必須農(nóng)民點(diǎn)頭、農(nóng)民決定、農(nóng)民獲益。應(yīng)圍繞“發(fā)展中保障和改善民生”“堅(jiān)持人民主體地位”“增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感”的核心要求,圍繞民生、民意、民權(quán)穩(wěn)慎推進(jìn)、攻堅(jiān)克難,交出一份“農(nóng)民的事情農(nóng)民辦,農(nóng)村宅改農(nóng)民改,改革的紅利農(nóng)民享”的答卷。
湖南汨羅是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部確定的第二輪宅基地制度改革試點(diǎn)單位,堅(jiān)持高位推進(jìn)、做實(shí)人員、財(cái)物保障,規(guī)劃為綱,做細(xì)宅基地基礎(chǔ)信息調(diào)查,做好政策宣傳工作,運(yùn)用“黨員帶頭、能人帶動(dòng)”工作機(jī)制,發(fā)動(dòng)群眾參與。在宅基地有償使用、有償退出、閑置宅基地盤(pán)活利用、實(shí)現(xiàn)多樣化住房保障等方面積極探索。
改革實(shí)施第一年,就收取存量超面積有償使用費(fèi)372.9萬(wàn)元,騰退宅基地面積近7800平方米,為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供土地,盤(pán)活閑置宅基地和農(nóng)房117宗,宅基地制度改革實(shí)施首年增加村集體經(jīng)濟(jì)組織收入421萬(wàn)元;在住房保障方面探索了村內(nèi)集中居住、多種形式退出、做好宅基地退出配套補(bǔ)償?shù)榷喾N形式,保障進(jìn)城村民住得下、無(wú)后顧之憂,留村居民住得好、環(huán)境設(shè)施得到改善。
汨羅市宅基地制度改革為中部傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)宅基地制度改革提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒,關(guān)鍵就是充分尊重群眾主體地位,以“農(nóng)民的事情農(nóng)民辦”為宗旨,充分保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán),主要做法可以歸納為重民生、順民意、惠民權(quán)。
做好資格權(quán)保障。宅改以資格權(quán)認(rèn)定和多樣化實(shí)現(xiàn)形式為新的產(chǎn)權(quán)突破。資格權(quán)獨(dú)立成權(quán),強(qiáng)化了農(nóng)民專(zhuān)門(mén)獲得宅基地的福利通道,明確了“物物流轉(zhuǎn)”的市場(chǎng)邊界,提供了宅基地實(shí)物退出和權(quán)利退出的不同選擇條件,使農(nóng)戶流轉(zhuǎn)行為趨于理性,有利于防止使用權(quán)放活后出現(xiàn)宅基地買(mǎi)賣(mài)、農(nóng)民土地權(quán)益流失。
資格權(quán)認(rèn)定工作應(yīng)是各地宅改探索的規(guī)定動(dòng)作,重點(diǎn)不在于“專(zhuān)門(mén)制證”和“登記造冊(cè)”之爭(zhēng),而是認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、動(dòng)態(tài)管理標(biāo)準(zhǔn)、資格權(quán)多樣化實(shí)現(xiàn)形式。認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上,對(duì)于轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶,未辦理自愿放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)手續(xù)、未經(jīng)相關(guān)部門(mén)辦理招工招干手續(xù)、未納入城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障體系的人員都應(yīng)該認(rèn)定資格權(quán)。在動(dòng)態(tài)管理上,注重離婚婦女、返鄉(xiāng)落戶士官的補(bǔ)充,離婚婦女區(qū)分“離婚不離家”“離婚后未遷出婆家”“戶籍遷回娘家”等情況分類(lèi)考量,保障在農(nóng)村或者城鎮(zhèn)享受一次分配宅基地建房或者福利性購(gòu)房。
在資格權(quán)多樣化實(shí)現(xiàn)形式上,探索適合區(qū)域特點(diǎn)的資格權(quán)保障途徑,如規(guī)劃“小集中”“大集中”的居住用地以滿足留守村民新增宅基地需求,以貨幣、股權(quán)券證為宅基地退出補(bǔ)償滿足進(jìn)城村民的需求,給了農(nóng)民更多的選擇,結(jié)合城鄉(xiāng)融合,為進(jìn)城農(nóng)民開(kāi)通就業(yè)、教育等綠色通道,擴(kuò)充了農(nóng)民城鎮(zhèn)化的渠道。
做好住房保障。宅改重點(diǎn)不僅是解決閑置問(wèn)題,盤(pán)活是手段,保障、規(guī)范、增收才是目的,應(yīng)該以農(nóng)民居住條件滿足和改善為基本。通過(guò)閑置宅基地和農(nóng)房退出、整體連片開(kāi)發(fā)、指標(biāo)交易、集中規(guī)劃新區(qū)等制度創(chuàng)新路徑解決剛需矛盾,改善居住環(huán)境、提升居住品質(zhì)。
擴(kuò)大對(duì)“保障”內(nèi)涵的理解,體現(xiàn)為“保居住、保環(huán)境、保長(zhǎng)久、保合法”。共同富裕研究院2022年對(duì)全國(guó)14個(gè)縣(市、區(qū))40個(gè)村600個(gè)農(nóng)戶的意愿調(diào)查顯示:在住房、貨幣、股權(quán)券證三類(lèi)資格權(quán)實(shí)現(xiàn)方式中,農(nóng)民的主要選擇是住房類(lèi),其中農(nóng)村公寓的選擇比例遠(yuǎn)高于產(chǎn)業(yè)房、養(yǎng)老公寓、城市公租選項(xiàng)。農(nóng)村住房需求依然是農(nóng)民對(duì)宅基地的主要訴求。汨羅市抓住統(tǒng)、宜、節(jié)3個(gè)關(guān)鍵點(diǎn),結(jié)合多樣化的住房保障形式和土地騰退效益,集中統(tǒng)建、多戶聯(lián)建,配合統(tǒng)一規(guī)劃管理、現(xiàn)代化物業(yè)、休閑設(shè)施提升宜居環(huán)境,節(jié)約建設(shè)用地指標(biāo),實(shí)現(xiàn)“新居美、農(nóng)民樂(lè)、效益高”。
做好閑置宅基地退出補(bǔ)償。有償退出重在“有償”的標(biāo)準(zhǔn)符合農(nóng)民基本生活需求,退出的選擇是農(nóng)民自愿。從農(nóng)民對(duì)宅基地的利用“活動(dòng)”和“機(jī)會(huì)”出發(fā),在居住、輔助生產(chǎn)、集體成員享有的權(quán)益、承載私有財(cái)產(chǎn)、“根”的情結(jié)和返鄉(xiāng)歸宿五個(gè)方面界定農(nóng)民退出的權(quán)益損失,補(bǔ)償價(jià)值不僅僅是標(biāo)的物的物權(quán)、使用價(jià)值和財(cái)產(chǎn)價(jià)值,還包括城鎮(zhèn)化的機(jī)會(huì)成本、資產(chǎn)長(zhǎng)期持有的投資收益(個(gè)人流轉(zhuǎn)、抵押或集體資產(chǎn)分紅)、社會(huì)保障性價(jià)值和心理幸福價(jià)值。
汨羅市在宅基地有償退出補(bǔ)償設(shè)置中,設(shè)置永久退出和暫時(shí)退出的不同補(bǔ)償形式,輔之以就業(yè)、教育、社會(huì)保障等政策,以市場(chǎng)價(jià)格確定居住權(quán)、使用權(quán)喪失的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);以優(yōu)惠政策確定保障權(quán)益喪失的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);以資格權(quán)固化機(jī)制補(bǔ)償發(fā)展權(quán)益的喪失;協(xié)同農(nóng)地承包權(quán)和利用情況確定“城鎮(zhèn)化激勵(lì)補(bǔ)償”方式的可行性。
要充分尊重群眾的意愿,讓農(nóng)民群眾成為宅基地制度改革的支持者。宅改涉及農(nóng)民群眾切身利益,要讓農(nóng)民了解改革,支持改革,成為改革的推動(dòng)者。利用多種宣傳方式,廣泛宣傳宅改的相關(guān)政策、“一戶一宅”“先批后建”等法律法規(guī),改變村民固有的錯(cuò)誤想法。
汨羅市桃林寺鎮(zhèn)三新村村民理事會(huì)理事長(zhǎng)率先拆除自家圍墻、騰退超占土地,引導(dǎo)農(nóng)民支持閑置舊宅和圍墻“拆、改、建”,營(yíng)造主動(dòng)改革的濃厚氛圍。摸底測(cè)量、建房申請(qǐng)審批、有償使用費(fèi)使用等基本信息公開(kāi)透明,切實(shí)讓群眾行使知情權(quán)、監(jiān)督權(quán),讓規(guī)范管理有理有據(jù),村民明明白白。
暢通民意表達(dá)渠道,通過(guò)召開(kāi)村民代表會(huì)議、戶主會(huì)、村民小組會(huì)議等多種形式,搭建與群眾平等對(duì)話的平臺(tái)。
要調(diào)動(dòng)群眾力量,讓農(nóng)民群眾成為宅基地制度改革的參與者。發(fā)揮黨員、村莊帶頭人、“五老”、道德模范等帶動(dòng)作用,汨羅市堅(jiān)持支部引領(lǐng)、市場(chǎng)引導(dǎo)、黨員帶頭、能人帶動(dòng)“雙引雙帶”模式,帶頭宣傳宅改政策、帶頭退出多占宅基地、帶頭拆除超出面積、帶頭繳納有償使用費(fèi)、帶頭做好親朋好友思想工作,解決改革“動(dòng)能不足”的問(wèn)題。
充分發(fā)揮村民民主自治在農(nóng)村改革中的積極作用,構(gòu)建基層自治網(wǎng)絡(luò),汨羅市創(chuàng)新鄉(xiāng)村“五治”方案,形成“政治+帶頭人、法治+明白人、德治+好模范、自治+志愿者、智治+互聯(lián)網(wǎng)”的鄉(xiāng)村治理網(wǎng)絡(luò),以“黨建+社團(tuán)”為引領(lǐng),形成村民“人人進(jìn)社團(tuán)、事事有人管”的良好氛圍。
要汲取群眾智慧,讓農(nóng)民群眾成為宅基地制度改革的決策者。改革方案村民共同決策,對(duì)于群眾關(guān)心的試點(diǎn)有償使用方案的制定、退出補(bǔ)償?shù)脑O(shè)置等,根據(jù)地方實(shí)際情況,制定多套方案?jìng)溥x,其中桃林寺鎮(zhèn)和羅江鎮(zhèn)均制定4種以上的有償使用收費(fèi)方案供村民選擇,杜絕“一言堂”、減少地方政府“替民做主”的情形,給農(nóng)民自由理性決策的空間。
規(guī)范自治行動(dòng),制定明確的議事協(xié)商流程。規(guī)范議事協(xié)商流程,程序民主與實(shí)質(zhì)民主并重,指導(dǎo)村民有序參與宅基地制度改革的各項(xiàng)工作。制定各種公示牌、流程圖、明白紙,宅改信息公開(kāi)透明,接受群眾監(jiān)督。完善村規(guī)民約和村級(jí)宅基地管理章程,以村規(guī)民約的形式明確宅基地管理的村級(jí)原則規(guī)范,幫助村民轉(zhuǎn)變錯(cuò)誤觀念,樹(shù)立正確認(rèn)識(shí),促使村民自覺(jué)遵守宅基地申請(qǐng)和審批的規(guī)則要求,規(guī)范建房行為,互相監(jiān)督,共同構(gòu)建良好的居住環(huán)境。
不能把農(nóng)民的地和房搞沒(méi)了。無(wú)論是空心村整治、“四房改造”,還是土地指標(biāo)騰退交易,都必須確實(shí)保障農(nóng)民宅基地合法占有和使用權(quán)益。堅(jiān)持保障農(nóng)民基本居住權(quán),空心村改造騰退的土地優(yōu)先用于滿足農(nóng)民新增宅基地需求。堅(jiān)持先審批后,嚴(yán)格審批監(jiān)管制度,保障農(nóng)民土地權(quán)益公平,構(gòu)建良好市場(chǎng)秩序基礎(chǔ)。
打破城鄉(xiāng)發(fā)展制度壁壘,對(duì)于自愿農(nóng)轉(zhuǎn)非永久退出宅基地的,以成員權(quán)保留和資格權(quán)重獲作為兜底保障;對(duì)于暫緩?fù)顺龅?,資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式要留有農(nóng)村住房的選擇空間。發(fā)揮使用權(quán)放活的市場(chǎng)配置優(yōu)勢(shì),擴(kuò)大使用權(quán)跨村組流轉(zhuǎn)范圍,全市配置宅基地資源滿足建房剛需。通過(guò)閑置宅基地和農(nóng)房整治與騰退,改善村容村貌,提升村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。建設(shè)“四小園”,提升村莊綠化覆蓋率,改善村容村貌;建設(shè)公共停車(chē)場(chǎng)、休閑廣場(chǎng)等,提升村莊公共服務(wù)水平,增強(qiáng)農(nóng)民群眾的幸福感。
不能把農(nóng)民排斥在土地產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)之外。放活宅基地使用權(quán),不是低價(jià)從農(nóng)民手中拿房拿地,為資本單方面獲利,而要走與城市土地供給和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)不同的道路,使農(nóng)民享受土地物權(quán)化、財(cái)產(chǎn)權(quán)化的制度紅利。鼓勵(lì)村民利用閑置宅基地和農(nóng)房以入股、出租等形式流轉(zhuǎn)給經(jīng)營(yíng)主體,增加資產(chǎn)收益。鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮好統(tǒng)籌管理、集體資產(chǎn)抽收儲(chǔ)運(yùn)營(yíng)和農(nóng)戶流轉(zhuǎn)中介的作用,利用集體產(chǎn)權(quán)制度改革結(jié)果,壯大集體經(jīng)濟(jì),保障農(nóng)民股民分紅權(quán)益。
借助宅基地盤(pán)活的土地供給制度紅利,結(jié)合村莊資源稟賦、產(chǎn)業(yè)特色,挖掘村莊增收潛力,拓展農(nóng)業(yè)功能、挖掘鄉(xiāng)村多元價(jià)值,定位產(chǎn)業(yè)類(lèi)型,發(fā)展休閑旅游、農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)村電商等產(chǎn)業(yè),促進(jìn)農(nóng)文旅產(chǎn)業(yè)融合。產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)就業(yè),村民就近就地創(chuàng)業(yè)就業(yè),增加勞動(dòng)收入。充分利用流轉(zhuǎn)土地資產(chǎn)性收入、合作經(jīng)營(yíng)入股分紅、集體經(jīng)營(yíng)收益集體內(nèi)部分紅、就業(yè)收入、餐飲民宿自營(yíng)5個(gè)路徑,搭上鄉(xiāng)村振興共同富裕的快車(chē)。
不能把農(nóng)民對(duì)政府的信任和安全感搞沒(méi)了。堅(jiān)守底線防止侵害農(nóng)民權(quán)益,增強(qiáng)農(nóng)民群眾的安全感。通過(guò)確權(quán)頒證為村民賦權(quán)、增能,將宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分別以不同形式明確給相應(yīng)的主體,明細(xì)法律權(quán)屬,保障村民合法的權(quán)益,尤其要保障婦女、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人群等特殊群體的合法權(quán)益。
禁止城里人到農(nóng)村買(mǎi)宅基地,防止侵害農(nóng)民群眾合法權(quán)益的現(xiàn)象發(fā)生。尊重群眾意見(jiàn),防止不顧群眾意愿強(qiáng)迫農(nóng)民上樓。避免增加農(nóng)民負(fù)擔(dān),實(shí)現(xiàn)信息“一張網(wǎng)”,優(yōu)化農(nóng)村基層政務(wù)數(shù)據(jù)管理,打通部門(mén)數(shù)據(jù)壁壘,精簡(jiǎn)政務(wù)APP,減輕農(nóng)民建房審批平臺(tái)使用難度,避免規(guī)范管理、信息管理成為農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。完善資格權(quán)保留和重獲機(jī)制,為退出宅基地進(jìn)城的村民保留回鄉(xiāng)通道,讓村民在城鄉(xiāng)間可進(jìn)可退。
汨羅宅基地制度改革做到以農(nóng)民為本,基層政府做好全方位保障,尊重農(nóng)民主體地位,改革實(shí)施中注重保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)、表決權(quán),不斷完善制度設(shè)計(jì),鏈接好中央制定的改革目標(biāo)和農(nóng)民需求,做好民生保障、實(shí)現(xiàn)好全過(guò)程民主、發(fā)展好農(nóng)村經(jīng)濟(jì),以宅基地制度改革撬動(dòng)產(chǎn)業(yè)振興,助力鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化和共同富裕齊頭并進(jìn)。