劉慧娟， 咸 坤， 程 瑩， 劉 奇， 章 林

(1. 吉林省重點國有林技術(shù)服務(wù)中心， 吉林 長春 130022； 2. 吉林省林業(yè)勘察設(shè)計研究院， 吉林 長春 130022； 3. 吉林省林業(yè)信息中心， 吉林 長春 130022； 4. 吉林省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院， 吉林 長春 130022； 5.吉林省林業(yè)科學研究院， 吉林 長春 130033)

林業(yè)是國家經(jīng)濟中的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)之一，也是重要的經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)。為豐富和提高森林資源數(shù)量和質(zhì)量，營造良好的生態(tài)環(huán)境，我國政府對適宜開展職業(yè)造林和森林建設(shè)的地區(qū)進行投資，建立國有林場，這些地區(qū)包括生態(tài)脆弱地區(qū)、廣袤無垠的國有荒山荒地等[1]。國有林場是我國生態(tài)文明建設(shè)的重要力量，黨的十八大以來，國家經(jīng)濟體制全面深化改革，國有林場改革應(yīng)運而生[2]。

1 改革背景

吉林省國有林場始建于建國初期，大多建成于二十世紀六七十年代，是國家建立的專門從事植樹造林、森林培育、保護和利用的林業(yè)基層單位，是吉林林業(yè)的重要組成部分，在全省乃至全國生態(tài)建設(shè)大局中具有重要地位。國有林場先后走過初建、興盛到危困的發(fā)展歷程，既有營造林近千萬畝改善生態(tài)環(huán)境、輸出木材近億立方米支援國家經(jīng)濟建設(shè)的輝煌，也遭遇過“資源危困、經(jīng)濟危機”兩危困境，至改革前普遍面臨可采資源枯竭、債務(wù)包袱沉重、社保欠費嚴重、職工生活困難等諸多難點問題。

2015年2月8日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國有林場改革方案》，正式啟動國有林場改革。該方案明確：圍繞保護生態(tài)、保障職工生活兩大目標，推動政事分開、事企分開，實現(xiàn)管護方式創(chuàng)新和監(jiān)管體制創(chuàng)新，推動林業(yè)發(fā)展模式由木材生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)修復和建設(shè)為主、由利用森林獲取經(jīng)濟利益為主轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo森林提供生態(tài)服務(wù)為主，建立有利于保護和發(fā)展森林資源、有利于改善生態(tài)和民生、有利于增強林業(yè)發(fā)展活力的國有林場新體制，為維護國家生態(tài)安全、保護生物多樣性、建設(shè)生態(tài)文明做出更大貢獻。

2 基本步驟

2.1 基礎(chǔ)準備

此階段自2015年4月至2016年6月。

按照國家國有林場改革精神要求，成立吉林省國有林場改革領(lǐng)導小組，開展國有林場調(diào)查摸底，借鑒國有林場改革試點省份經(jīng)驗做法，研究制定吉林省國有林場改革實施方案，報國家國有林場和國有林區(qū)改革工作小組審批。

2.2 宣傳動員

此階段為2016年6—12月。

召開國有林場改革動員大會，統(tǒng)一認識，落實責任，部署推進國有林場改革工作。采取多種形式，廣泛深入宣傳國有林場改革政策、目標和要求，讓全社會理解、關(guān)心和支持國有林場改革，為國有林場改革順利進行營造濃厚社會氛圍。

2.3 組織實施

此階段自2016年6月至2017年12月。

采取試點先行、分步推進的辦法，2016年上半年選擇代表性強、基礎(chǔ)條件好的縣(市)先行試點。在深入總結(jié)試點改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2016年下半年全面推進全省國有林場改革，2017年底基本完成改革任務(wù)。

2.4 總結(jié)驗收

此階段為2018年7—12月。

改革基本完成后，由吉林省國有林場和國有林區(qū)改革領(lǐng)導小組進行評估驗收，發(fā)現(xiàn)問題及時整改。全省改革完成后，報請國家國有林場和國有林區(qū)改革工作小組驗收。

3 實施過程

3.1 吉林省國有林場經(jīng)營現(xiàn)狀調(diào)查

至2015年底，全省共有338個國有林場，經(jīng)營總面積3.70×106hm2，占全省幅員面積19.73 %；林地面積3.09×106hm2，占全國國有林場面積的5 %；森林總蓄積量2.82億m3，占全國國有林場總蓄積量的7.4 %。338個國有林場中，事業(yè)單位性質(zhì)林場157個，企業(yè)單位性質(zhì)林場181個；除省直3個單位外，其余均由縣(市)管理；共有職工68 638人，其中在職職工44 538人，離退休人員24 100人。

至2015年底，全省國有林場4.4萬余名在職職工中，有2.2萬人處于待崗狀態(tài)；林場職工人均年收入僅為1.5萬元，是全省社會平均工資的1/3，在全國國有林場職工年均工資中處于墊底位置；林場職工社保欠費僅本金就高達27.8億元(另有社保滯納金38億元)，有26 846人(包括7 000名離退休職工)未參加養(yǎng)老保險，占職工總數(shù)的40 %；中西部地區(qū)林場待崗職工僅靠“工資田”維持生活，生產(chǎn)經(jīng)營難以為繼。國有林場已經(jīng)到了不改不行、非改不可的境地。

3.2 改革內(nèi)容

3.2.1 明確國有林場生態(tài)公益屬性，推進政事分開

3.2.1.1 明確功能定位

將國有林場主要功能明確定位為保護培育森林資源，提供生態(tài)公益服務(wù)，維護國家生態(tài)安全。與功能定位相適應(yīng)，明確森林資源保護的組織方式，合理界定國有林場屬性。

3.2.1.2 落實編制經(jīng)費

根據(jù)國有林管理機構(gòu)所處區(qū)位、林地規(guī)模、管護難易程度等因素，科學核定事業(yè)編制；國有林管理機構(gòu)員額經(jīng)費納入同級財政預算，確保財政供給。

3.2.1.3 理順管理體制

縣(市)政府直接管理的國有林場，統(tǒng)一劃歸林業(yè)行政主管部門管理。區(qū)屬國有林場，由市、區(qū)政府決定是否上收本級林業(yè)行政主管部門直接管理。

3.2.1.4 調(diào)整林場布局

對同一行政區(qū)域內(nèi)規(guī)模過小、分布零散的林場，根據(jù)機構(gòu)精簡、科學布局和規(guī)模經(jīng)營原則進行整合。

3.2.1.5 推進政事分開

按照事業(yè)單位職責任務(wù)，落實國有林管理機構(gòu)法人自主權(quán)。剝離國有林場的社會職能，將林場所辦醫(yī)療機構(gòu)等移交屬地管理。

3.2.2 創(chuàng)新國有林場管護經(jīng)營機制，推進事企分開

國有林場公益林日常管護引入市場機制，通過合同、委托等方式面向社會購買服務(wù)。國有林場從事的經(jīng)營活動實行市場化運作，嚴格實行“收支兩條線”管理。逐步分離國有林場出資所辦企業(yè)及經(jīng)營項目，有效盤活國有森林資源。

3.2.3 健全國有森林管理制度，加強森林資源監(jiān)管

建立歸屬清晰、權(quán)責明確、監(jiān)管有效的森林資源產(chǎn)權(quán)制度，建立健全林地和森林保護制度、森林資源監(jiān)督考核制度、森林資源經(jīng)營管理制度和國有林場森林資源有償使用制度。

3.2.4 妥善安置富余人員，全面落實社會保障政策

按照“內(nèi)部消化為主，多渠道解決就業(yè)”和“以人為本，確保穩(wěn)定”的原則妥善安置國有林場富余職工，不強制買斷，不搞一次性下崗分流，確保職工基本生活有保障。將全部富余職工按照規(guī)定納入城鎮(zhèn)職工社會保險范疇，完善幫扶救助機制。

3.3 改革成果

通過改革，吉林省國有林場明確了功能定位，新設(shè)立的國有林總場(國有林保護中心)全部定性為公益類事業(yè)單位；落實了編制經(jīng)費，全省共核定國有林場編制員額13 558個，省、市、縣三級財政實際承擔員額及公用經(jīng)費5.04億元；加大林場整合力度，將全省338個林場整合為89個，精簡比例達到73.7 %；理順了管理體制，將西部地區(qū)18個由政府直接管理的國有林場劃歸林業(yè)部門管理，將跨區(qū)域其他部門管理的3個國有林場劃歸屬地管理；解決了職工社保難題，爭取中央財政資金14.2億元、省財政支持3億元，2.6萬名未參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險的林場職工參加了機關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險，補繳了社保欠費，職工基本養(yǎng)老保險參保率由改革前的63 %提高到100 %，職工醫(yī)療保險參保率和住房公積金繳存率均達到100 %。妥善安置了富余職工，19 980名富余職工得到妥善安置，安置率達到97.6 %；職工收入大幅度提高，人均年收入從2015年的1.52萬元，提高到2021年的4.91萬元，提高了2.23倍，年均增長21.6 %。森林資源保護明顯加強，全面落實中央停止天然林商業(yè)性采伐政策，200余萬公頃天然林得到休養(yǎng)生息。國有林場森林總蓄積量從2015年的2.82億m3增加到2021年的3.14億m3，增長了11.3 %。各項制度不斷完善，吉林省林草局先后出臺了《國有林場森林資源資產(chǎn)有償使用制度》《國有林場場長森林資源離任審計辦法》《國有林場資產(chǎn)清查工作的通知》。

4 存在的問題及對策

吉林省國有林場改革取得了顯著成果，國有林場開始走上規(guī)范、健康、綠色發(fā)展軌道，但目前吉林省國有林場仍處于改革過渡期，面臨著諸多困難和問題，與現(xiàn)代國有林場發(fā)展目標和生態(tài)建設(shè)發(fā)展要求不相適應(yīng)，針對不同問題，分類施策，提出相關(guān)建議。

4.1 存在的問題

4.1.1 國有林場公益定性與經(jīng)營現(xiàn)狀存有矛盾

吉林省新設(shè)立的國有林總場和國有林保護中心是公益一類事業(yè)單位，西部地區(qū)一些事業(yè)單位性質(zhì)林場已經(jīng)取消法人資格，按照公益一類事業(yè)單位管理相關(guān)規(guī)定，國有林場不得開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，或者應(yīng)當實行收支兩條線管理。目前，吉林省國有林場仍然存在大量富余職工，因不能開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，在解決開支方面存在一定困難。

4.1.2 國有林場收入分配機制僵化

公益一類事業(yè)單位性質(zhì)國有林場，因?qū)嵭惺罩蓷l線管理，工作的質(zhì)和量與職工的收益掛鉤不直接，導致國有林場職工“干與不干一個樣，干多干少一個樣，干好干壞一個樣”，職工的積極性調(diào)動不起來，主觀能動性發(fā)揮不出來，在一定程度上影響國有林場發(fā)展進程。

4.1.3 國有林場改革政策落實難

一是員額及公用經(jīng)費保障問題。按照改革要求和事權(quán)劃分，改革后市、縣所屬國有林場員額及公用經(jīng)費需由市、縣財政承擔。個別市、縣對國有林場的員額及公用經(jīng)費保障存在困難，甚至欠撥中央財政天保工程區(qū)外國有天然林停伐補助，國有林場職工工資發(fā)放不及時。二是國有林場退休職工社保問題。松原市哈達山鎮(zhèn)、撫松縣等地企業(yè)養(yǎng)老保險庫向事業(yè)養(yǎng)老保險庫轉(zhuǎn)庫緩慢，影響退休職工待遇，職工反響強烈。三是企、事業(yè)性質(zhì)林場職工因參保政策不同，職工待遇不同引起的心態(tài)不平衡，影響隊伍穩(wěn)定。

4.1.4 東部地區(qū)國有林總場機構(gòu)不健全

受改革初期核定編制人數(shù)少影響，東部地區(qū)國有林總場僅核定10名全額撥款事業(yè)編制，一些單位沒有全部落實這些編制。國有林總場未從林業(yè)局分離出來，沒有發(fā)揮管理職能。

4.1.5 國有林場人員老化

吉林省中西部地區(qū)國有林場原來都是事業(yè)單位，職工人數(shù)較多，新核定的全額撥款事業(yè)編制較少，有的單位需要10年、甚至20余年才能完成過渡期，若單純執(zhí)行“只出不進”的政策，將導致國有林場干部職工隊伍青黃不接、人員結(jié)構(gòu)老化。

4.1.6 國有林場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不到位

吉林省國有林場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依靠國家財政專項資金，由于國家對國有林場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資不足，且地方財政支持力度不大，配套資金難以落實，國有林場基礎(chǔ)設(shè)施老舊，制約現(xiàn)代化林場建設(shè)步伐。

4.2 對策建議

4.2.1 立足主責主業(yè)，抓好森林資源培育保護，夯實國有林場發(fā)展基礎(chǔ)

培育保護森林資源是國有林場最重要的職責，培育健康穩(wěn)定、優(yōu)質(zhì)高效的森林生態(tài)系統(tǒng)是國有林場發(fā)展的根本和強有力的保障。國有林場應(yīng)按照近自然、多功能、健康可持續(xù)的森林經(jīng)營理念，科學編制森林經(jīng)營方案，并嚴格按照森林經(jīng)營方案開展森林經(jīng)營活動。

4.2.2 改革過渡期應(yīng)當允許國有林場開展生產(chǎn)經(jīng)營活動

國有林場改革后，吉林省國有林場仍然存在大量富余職工，僅靠財政撥款無法滿足國有林場生產(chǎn)發(fā)展需要。要實現(xiàn)林場轉(zhuǎn)型發(fā)展、職工增收致富，改革過渡期內(nèi)應(yīng)允許國有林場開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，鼓勵國有林場積極培育新的經(jīng)濟增長點，帶動職工就業(yè)增收，加快國有林場發(fā)展方式和森林資源利用方式轉(zhuǎn)變。

4.2.3 完善國有林場經(jīng)營管理機制

督導東部地區(qū)國有林場盡快落實事業(yè)編制，落實管理責任，理順管理機制，發(fā)揮好國有林場職能作用。建立國有林場約束激勵機制?？倛鰧Ω鞣謭龇峙滟Y金時，應(yīng)當滿足職工基本開支和生產(chǎn)需要，鼓勵各林場積極創(chuàng)新，自謀發(fā)展，取得利潤優(yōu)先用于該分場職工績效獎金，實現(xiàn)多勞多得，激發(fā)國有林場職工干事創(chuàng)業(yè)積極性，促進國有林場快速發(fā)展。

4.2.4 加大對國有林場的資金投入和政策支持

加大對國有林場資金投入，加強國有林場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。制定鼓勵支持政策，吸引社會資本參與國有林場綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展，大力發(fā)展生態(tài)旅游康養(yǎng)、種植養(yǎng)殖等綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)，盤活國有林場森林資源，全面打造多元化市場，加快實現(xiàn)“資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)市場化”。

4.2.5 加強國有林場人才隊伍建設(shè)

一是調(diào)劑落實國有林場事業(yè)編制，拓寬人員進入通道。隨著編制落實到位，可逐步解決國有林場“定編不定人”、職工新老交替和專業(yè)技術(shù)人員匱乏的問題。二是加強國有林場職工培訓，建立國有林場職工學歷教育和技能提升制度，提升國有林場專業(yè)技術(shù)人員技能水平和學歷層級，建立一支滿足國有林場發(fā)展需求的干部職工隊伍。三是建立人才激勵機制。完善績效考核、人才評價管理制度，充分調(diào)動職工積極性，為國有林場培養(yǎng)有情懷、有特長、留得住的人才，激發(fā)國有林場轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)生動力。四是加強行業(yè)內(nèi)部交流學習，積極向其他省份國有林場發(fā)展典型和省內(nèi)其他行業(yè)學習，充分借鑒先進經(jīng)驗，促進國有林場持續(xù)健康高質(zhì)量發(fā)展。

5 結(jié)束語

國有林場是我國林業(yè)和生態(tài)建設(shè)的“國家隊和骨干”，是維護國家生態(tài)安全最重要的基礎(chǔ)設(shè)施，民生福祉的重要保障，促進綠色發(fā)展、應(yīng)對氣候變化的重要力量，在國家生態(tài)建設(shè)中所發(fā)揮的作用巨大，地位無可替代[3]。我國經(jīng)過數(shù)年的國有林場改革，取得了豐碩的成果。在國家和有關(guān)部門的大力支持下，國有林場改革取得了長足進步。在今后的發(fā)展過程中，國有林場還將面臨更多的機遇和挑戰(zhàn)，國有林場必須創(chuàng)新管理思路，堅持政、事、企分開的改革方向，保證國有林場持續(xù)健康發(fā)展。

未來吉林省國有林場建設(shè)要按照“擇優(yōu)選取、科學規(guī)劃、資金引導、合作共建”的創(chuàng)建方式，積極開展現(xiàn)代國有林場建設(shè)試點，將試點林場建設(shè)成為管理制度健全、人員精簡高效、森林經(jīng)營科學、資源保護有力、基礎(chǔ)設(shè)施完善、產(chǎn)業(yè)發(fā)展充分、林區(qū)富裕和諧，集“綠色、文化、智慧、科技”為一體的現(xiàn)代林場。吉林省國有林場總體建設(shè)目標是，至2025年，試點林場率先實現(xiàn)現(xiàn)代化，至2030年，基本實現(xiàn)國有林場現(xiàn)代化，至2035年，全面實現(xiàn)國有林場現(xiàn)代化。