■劉向陽

自進入新世紀以來，我國就業(yè)環(huán)境就越來越嚴峻，就業(yè)和再就業(yè)問題引起了全社會的普遍關注。尤其在某些年份，城鎮(zhèn)失業(yè)率已經(jīng)達到了警戒線位置，如果不對其加以遏制，將會嚴重影響社會進步和社會穩(wěn)定。近年來，就業(yè)問題更是引起了理論界、實踐界和政府部門的高度關注，成為人們熱議的焦點問題。在這種情況下，我國政府適時而動，將實現(xiàn)充分就業(yè)視作關鍵的宏觀調(diào)控目標，并在實際工作中投入了大量精力、物力和財力，每年針對這方面的專項資金規(guī)模巨大。因此，為了保證相關工作的正常、有序、高效開展，就需要針對資金的使用情況開展審計工作，以確保專項資金能夠?？顚Ｓ?、單獨列報，在強化資金管理和規(guī)范用途的過程中，最大限度的消除專項資金被擠占、挪用和浪費的情況，提升資金的使用績效。但是，在多種因素的影響下，就業(yè)專項資金審計工作卻面臨著諸多困境，在一定程度上已經(jīng)影響了相關工作的正常開展與利益相關者的合法權益。因此，需要對審計困境進行分析，以便找到可以紓解的途徑，讓有限的國家資金獲得合理化配置。

一、就業(yè)資金審計的必要性與審計內(nèi)容

1.就業(yè)資金審計的必要性。

（1）政府部門的實際工作和充分就業(yè)之間存在矛盾。主要表現(xiàn)在：第一，委托——代理關系之間存在嚴重的信息不對稱，使得充分就業(yè)與之形成明顯偏差。這是因為，勞動力的流動性較強，針對就業(yè)成果進行統(tǒng)計的難度較大。而事實上，截止到目前，針對就業(yè)進行的審計工作以經(jīng)濟責任審計為主，涉及到資產(chǎn)保值增值等層面。如此一來，因為有效審計監(jiān)督機制的缺失，使得部分政府職能的行使者們就會選擇提升工作效率的做法達到工作目標，而不是以增加就業(yè)的形式降低效率；第二，委托——代理關系之短期性與就業(yè)工作之長期性、艱巨性之間的差別造成的矛盾。對政府工作人員來說，如其在任職期間如何無法做出較為明顯的政績，就說明沒有實現(xiàn)職能行使者的目標。如果未受到其他條件之制約，以“短平快”的做法達到目的將成為政府的最佳選擇。

（2）效率和就業(yè)之間的矛盾被視作開展就業(yè)審計作為重要的邏輯參照。當前，市場競爭越來越激烈，越來越多的企業(yè)出于降低生產(chǎn)成本的目的，會最大限度的提升生產(chǎn)過程中資本之使用程度，與此相對應的是，勞動力的使用程度就會降低，其中借助資本有機構成提升而降低就業(yè)的做法勢必會引發(fā)矛盾。一般認為，效率和就業(yè)之間的矛盾，于微觀層面上是難以解決的，需要借助政府的宏觀調(diào)控和行政力才能解決。而之所以如此，是由于基于微觀經(jīng)濟學的理論，任何經(jīng)濟主體都以追求利益最大化為終極目的，這就使得很多企業(yè)會以犧牲增加就業(yè)機會的形式來提升運行效率。這樣一來，作為社會公眾利益的基本代表，政府就有義務承擔這一重任，出現(xiàn)“市場失靈，政府彌補”的情況也就不足為奇了。在世界范圍內(nèi)，幾乎所有市場經(jīng)濟國家均將實現(xiàn)充分就業(yè)視作政府宏觀調(diào)控的關鍵目標。如此一來，就有必要將就業(yè)問題納入到審計范圍，針對就業(yè)專項資金開展就業(yè)審計意義重大。

2.就業(yè)資金審計的內(nèi)容。

（1）就業(yè)供給審計。按照以往的做法，通過正規(guī)教育與培訓的方式能夠有效向社會提供更多有技能的試圖就業(yè)的勞動力。同時，這種做法雖然一方面延遲了勞動者進入勞動力市場的時間；另一方面，卻強化了勞動力的文化水平，對其以后更好的就業(yè)是大有裨益的。在實際操作中，就業(yè)供給審計以如下兩項內(nèi)容為主：第一，考察就業(yè)供給檔位是不是實行了嚴格的勞動市場準入與退出制度。對那些沒有達到法定勞動年齡的勞動力，尤其是童工是否予以了嚴格限制，使之不得進入到勞動力市場。而對需要簡單體力勞動的行業(yè)，是不是限制聘用外籍工人，對達到退休年齡的勞動力，是不是及時讓其退出，為年青人讓出崗位等；第二，政府針對正規(guī)教育與職業(yè)培訓進行的投資是不是一直保持特定的增長速度，這關系到教育與培訓工作的準公共產(chǎn)品屬性能否得到體現(xiàn)，尤其在社會發(fā)展和進步當中，這種教育和培訓需要得到持續(xù)深化。

（2）就業(yè)需求審計。進行就業(yè)審計需要考察政府于宏觀發(fā)展戰(zhàn)略層面上，是不是將充分就業(yè)視為其最為重要的工作目標，于微觀層面是不是制定了有助于擴大就業(yè)的實際措施。一般情況下涉及到以下兩個方面的內(nèi)容：第一，在就業(yè)市場改革方面，通常會對原有的勞動力進行安排就業(yè)，而不是將這部分下崗人員直接推向市場之外，這種置之不管、摔包袱的做法會受到行政制約。同時，因為市場經(jīng)濟進程中會出現(xiàn)暫時性失業(yè)和再就業(yè)的問題。所以，在推進就業(yè)需求審計的過程中需要重點考慮社會承受能力；第二，對于就業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，需要重點考慮本地的就業(yè)元素。比如，在我國很多地方政府財政支出體系中，針對就業(yè)專項資金的撥付都十分有限，更多資本都投向了資本密集型的項目，對于勞動密集型的項目則關注較少，這在很大程度上制約了就業(yè)工作的開展，也導致就業(yè)工作無法得到全社會的普遍重視。再如，在稅收層面，未能將提供就業(yè)的多少視為取得稅收優(yōu)惠的條件，這對企業(yè)來說，就會喪失吸收就業(yè)尤其是下崗工人的意愿，降低了全社會就業(yè)水平。

二、就業(yè)專項資金審計的現(xiàn)實困境

為了更為積極有效的應對當前日漸嚴峻的就業(yè)形勢，幾乎所有地方政府會同財政部門都投入了大量的資金用于就業(yè)工作，借助開展職業(yè)培訓和建設勞動保障平臺等形勢，提升對就業(yè)的扶持水平，進一步完善就業(yè)工作?？墒?，在對就業(yè)專項資金進行審計時發(fā)現(xiàn)，不但資金濫用難以得到遏制、資金管理水平有待提升，資金用途也難以得到拓展、培訓補貼管理缺位，所有這些都影響了審計績效的提升。下面結合對LS 市的就業(yè)專項資金審計的實際情況，針對上述問題進行具體分析。

1.資金濫用難以得到遏制。

在審計實踐中發(fā)現(xiàn)，因為就業(yè)專項資金的管理單位與培訓單位是分開的，屬于兩套牌子一套人馬，把就業(yè)資金和行政資金進行混合使用。同時，我國有關政策規(guī)定：縣級以上財政能夠安排就業(yè)專項資金用在對下級公共就業(yè)服務機構當中，其目的在于強化人力資源市場的信息網(wǎng)絡建設。但是LS 市就業(yè)專項資金就沒有用在構建專門的人力資源市場方面，部分從事人力資源服務之鄉(xiāng)鎮(zhèn)社保人員并沒有完全從事其本質工作，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)把就業(yè)專項資金之使用范圍擴展到了其他領域，在很大程度上違背了就業(yè)專項資金的使用初衷。

2.資金管理水平有待提升。

就業(yè)專項資金需要通過人社部門進行負責管理，財政部門對資金的審核與撥付負責，審計和監(jiān)察部門起到監(jiān)督作用。但是在實際操作中，不同部門之間存在彼此牽制和互相監(jiān)管的情況，這就使得信息不對稱和效率較低，在很大程度上消減了對資金的監(jiān)管效果；更為重要的是，對就業(yè)專項資金進行的監(jiān)管以事后監(jiān)管模式為主，無法及時有效的維護就業(yè)專項資金之安全，也難以提升其價值的釋放。在對LS 市就業(yè)專項資金進行審計時發(fā)現(xiàn)，因為一些縣級人事勞動保障局和就業(yè)服務中心的工作人員綜合素質較差，理論知識和實踐技能匱乏，加之部分人員的職業(yè)道德存在問題，使得就業(yè)專項資金在核算方面較為混亂，會計核查的一致性缺位，出現(xiàn)了很多公用經(jīng)費支出在就業(yè)專項資金中列支的情況。

3.資金用途難以得到拓展。

就業(yè)專項資金需要用在職業(yè)介紹補貼和職業(yè)培訓補貼以及職業(yè)技能鑒定補貼和社會保險補貼、補助、擔?；鸬确矫??？墒?，審計實踐中發(fā)現(xiàn)，一些城市的就業(yè)中心均未在其政策允許范圍內(nèi)使用就業(yè)專項資金。使就業(yè)專項資金的使用途徑十分狹窄，部分政府在使用就業(yè)專項資金時因為使用額度較低，出現(xiàn)了資金結余的情況。比如，LS 市就業(yè)專項資金的使用范圍十分狹窄，僅限職業(yè)介紹和職業(yè)培訓以及社會保證等。

4.培訓補貼管理缺位。

早在幾年前，我國就針對就業(yè)專項資金內(nèi)的職業(yè)培訓補貼使用給出了明確規(guī)定：唯有參加培訓和通過特定的職業(yè)技能鑒定，同時獲得初級以上職業(yè)資格證書的人員才能享有職業(yè)培訓補貼。依據(jù)這一規(guī)定，人社部門負責受理相關申請和負責審批；財政部門負責審核與資金撥付?？墒牵趯徲媽嵺`中，財政與人社部門內(nèi)部的信息共享存在較大缺陷，一些資金的撥付未嚴格依據(jù)有關規(guī)定進行。比如，在對LS 市就業(yè)專項資金的使用情況進行審計時發(fā)現(xiàn)，其培訓補貼使用效率較低，培訓參加人員覆蓋范圍較小，培訓時間安排并不合理，培訓課程在安排和進城務工人員實際訴求之間存在差別，所有這些都極大消減了LS 市就業(yè)培訓資金的使用效率。

三、就業(yè)專項資金審計困境的紓解

通過前面的分析可知，針對就業(yè)專項資金開展有效的審計工作，成為就業(yè)管理的新的焦點。按照以前的做法，需要構建和完善就業(yè)管理部門的內(nèi)部審計執(zhí)行機制，為就業(yè)專項資金審計提供保障，同時，要針對就業(yè)專項資金運作的相關環(huán)節(jié)予以監(jiān)督，在對結果予以考評與反饋的同時，實現(xiàn)提升就業(yè)專項資金審計的目標。而如今，針對就業(yè)工作的新形勢、新問題、新情況，需要在建立監(jiān)督機制、構建資金績效審計體系的同時，進一步針對專項資金進行全面審計、優(yōu)化內(nèi)部審計制度，如此等等。

1.建立監(jiān)督機制。

為了紓解就業(yè)專項資金審計的困境，需要從經(jīng)濟性、效率性、效果性與創(chuàng)新性的原則出發(fā)，通過行之有效的途徑對就業(yè)專項資金的使用成本和實施效果等予以真實性、科學性與規(guī)范性等方面的綜合評估。借助系統(tǒng)的評價可以得到專項資金績效評價結果，據(jù)此可以為未來安排就業(yè)專項資金的使用提供關鍵依據(jù)。同時，要按照就業(yè)專項資金審計結果，有關部門要進行賞罰分明的安排，通過建立約束與激勵機制，對有關部門和領導隊伍進行獎勵和懲罰，以提升就業(yè)專項資金審計的實際績效。

2.構建資金績效審計體系。

在制定了就業(yè)專項資金審計的總體目標之后，需要借助定性分析和定量評判相結合的形式，最大限度的反映就業(yè)專項資金投入的經(jīng)濟性和資金使用效率以及產(chǎn)出效果。接下來，要按照既定的評價指標選擇對應的審計評價體系，借此構成一個完整而客觀、科學的就業(yè)專項資金審計評價體系。然后，針對就業(yè)專項資金之預算、使用與管理問題，開展資金結算工作，在全方面推進資金審查的過程中，為資金使用績效的提升提供有價值的參照。

3.針對專項資金進行全面審計。

審計部門需要針對當前就業(yè)工作現(xiàn)狀和相關政策規(guī)定對就業(yè)專項資金審計進行認真解讀，尤其要對職業(yè)培訓補貼資金等有關政策進行分析和掌握，以便厘清思路，為資金審計工作的開展奠定基礎。為此，就業(yè)專項資金審計工作需要隨著我國政府理念和政策傾向的轉變而不斷變化，讓人民群眾能夠感覺到這一審計工作的公平合理性、發(fā)展科學性、執(zhí)行有效性。唯有切實解決了社會公眾的疑慮才會真正發(fā)揮審計的免疫作用。在實際操作中，可以把績效理念深入到就業(yè)專項資金審計當中，借此確保審計工作的經(jīng)濟性、效率性、公正性得到體現(xiàn)。

4.優(yōu)化內(nèi)部審計制度。

相關部門需要把建設內(nèi)部審計規(guī)范視為長期過程，建設起一套具有約束力的、針對就業(yè)專項資金審計的制度性文本。具體而言，需要制定內(nèi)部控制審計制度，對就業(yè)工作中的教學管理、科研管理和財務管理等，進行綜合評價和審計，于內(nèi)部控制測評方面，需要構建起預算執(zhí)行審計制度與決算審計制度，確保就業(yè)專項資金預算收入與支出能夠在制度監(jiān)管下得以正常運作。同時，要將就業(yè)專項資金審計視為內(nèi)部審計的關鍵部分，以保證內(nèi)部審計制度能夠體現(xiàn)出專項資金使用與管理的合法性。

四、結束語

按照經(jīng)驗，對包括就業(yè)專項資金在內(nèi)的各類專項資金進行審計時，需要以經(jīng)濟性、效率性、效果性為指標確定審計內(nèi)容，并在對資金使用績效進行分析和研判的基礎上，進一步將審計工作延伸到經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益評價方面。當前，我國針對就業(yè)專項資金進行的審計工作除了要完成上述目標外，還應盡快建立與完善和專項資金審計有關的規(guī)范，以便讓審計工作能夠步入正常軌道。同時，還應保證其能夠對就業(yè)管理部門的宏觀經(jīng)濟調(diào)控進行監(jiān)督和評價，最大限度的提升就業(yè)水平和就業(yè)質量。