文/中國民航大學(xué) 李鵬 牛國慶 王雪玉

抓好各項決策部署落實是黨中央、國務(wù)院治國理政的“新常態(tài)”。高校辦公室承擔(dān)著學(xué)校黨委督查督辦、抓落實工作的重要職責(zé)，督查工作是高校日常管理和推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化的必要舉措。近年來，隨著中共中央《關(guān)于加強新形勢下黨的督促檢查工作的意見》等一系列政策出臺，督查督辦工作已經(jīng)成為高校治理體系中不可忽視的重要環(huán)節(jié)，對“打通最后一公里”意義重大。但是從具體實踐來講，相比辦公室其他工作內(nèi)容而言，督查督辦處于相對較弱勢的地位，政策失靈現(xiàn)象也時有發(fā)生。本文以“新常態(tài)”為背景，基于“督查悖論”等理論研究，通過調(diào)研國內(nèi)典型高校，梳理高校督查工作的現(xiàn)狀與治理失靈之處，探索出一條良性運轉(zhuǎn)的督查之路。

一、高校督查之現(xiàn)狀與失靈

（一）高校督查現(xiàn)行狀況。從政策文件上看，有90%的高校制訂了學(xué)校督查督辦實施辦法，在源頭環(huán)節(jié)就為督查的落實奠定了良好基礎(chǔ)。從督查部門的設(shè)置形式來看，有50%的高校設(shè)置了專門的督查部門，其中80%設(shè)置在校黨委辦公室中。從督查人員設(shè)置與分工來看，有50%的高校設(shè)置了從事督查工作的專門人員，但其中單純從事督查工作的占比較小，大部分人員存在身兼數(shù)職的情況。從治理工具來看，大部分高校采用依托辦公自動化系統(tǒng)進(jìn)行督辦的方式，僅有30%的高校構(gòu)建了專門的督查督辦信息系統(tǒng)，其中形成完整數(shù)字化督查體系的高校占比較低。從校內(nèi)各部門對本校督查工作的滿意度而言，非常滿意占比30%、滿意占比50%、基本滿意占比20%、不滿意占比10%。

（二）高校督查失靈的主要因素。具體方面如下：1.督查模式與高校場域匹配度較低。高校的督查工作體系應(yīng)當(dāng)立足本校發(fā)展特色，兼具學(xué)術(shù)與行政二元性。目前，大多數(shù)高校所采取的督查模式是建立在移植政府督查治理體系基礎(chǔ)之上的。政府與高校都具有科層管理的特征，但高校具有更鮮明的學(xué)術(shù)性與專業(yè)性，科層式的逐級傳導(dǎo)與鏈條式的層級結(jié)構(gòu)無法匹配高校的現(xiàn)實需求。在面臨某些專業(yè)性和技術(shù)性較強的督查事務(wù)時，如何將學(xué)術(shù)與行政二元性達(dá)到平衡是高校黨委督查工作體系應(yīng)當(dāng)考量的重要問題。相對于高校機關(guān)的行政管理屬性，高校中二級學(xué)院更注重人才培養(yǎng)、學(xué)科建設(shè)、教學(xué)研究等事項，高校教育質(zhì)量評價突出的是學(xué)術(shù)成果導(dǎo)向、學(xué)術(shù)訓(xùn)練導(dǎo)向、職業(yè)發(fā)展導(dǎo)向相結(jié)合的多元質(zhì)量觀。在“放管服”的大背景下，一些高校還存在“行政本位”的思維慣性和管理方式，仍然以簡單的行政命令或者單向度的權(quán)力關(guān)系為運作邏輯，對督查督辦的專業(yè)性與學(xué)術(shù)性缺乏正確認(rèn)識。高校督查工作不能忽視學(xué)術(shù)性本身帶來的靈活性需求，僅僅采用非專業(yè)化的剛性規(guī)則進(jìn)行督查治理必然會失去督查本身的正面意義，甚至?xí)l(fā)督查密集、難以聚焦的問題。督查作為政策決定與政策執(zhí)行的連接線，一旦自身無法保證有效性與客觀性，其嵌入政策層級結(jié)構(gòu)的治理優(yōu)勢將轉(zhuǎn)變?yōu)榕で鷮蛹夐g互動關(guān)系的強大推力。

2.督查頻率與治理效應(yīng)的負(fù)相關(guān)性形成“督查悖論”。高校的督查督辦體系并非單純對工作結(jié)果進(jìn)行檢查或者對工作業(yè)績進(jìn)行評價，而是應(yīng)當(dāng)識別督查事項性質(zhì)、細(xì)化工作方案，形成體系化、結(jié)構(gòu)化的“靈活”組織機制、工作機制。督查本身就帶有行政成本，如行政資源的損耗、上級部門對二級單位工作的頻繁打斷等?！岸讲殂Ｕ摗敝赋觯讲轭l率增加伴隨著大量負(fù)向治理效應(yīng)的產(chǎn)生，督查頻率越強，政策與執(zhí)行之間的張力就越大。這是治理體系出現(xiàn)問責(zé)泛化、形式主義、干群沖突等問題的重要原因。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)高校雖然存在較為完整的督查督辦辦法，明確了督辦事項的原則、流程，但仍存在督查工作形式主義嚴(yán)重、工作表面化、流程形式化、方式單一化、反饋片面化的現(xiàn)象。督查自上而下層層加碼，給基層帶來了巨大負(fù)擔(dān)，督查機制呈現(xiàn)出失靈現(xiàn)象。高校作為人才培養(yǎng)的第一陣地，必須強調(diào)“以人為本”，但實際中，在強大的問責(zé)壓力之下，督查督辦人員與責(zé)任主體會偏向于選擇剛性更強的督查規(guī)則，用較大的督查成本力求減少目標(biāo)執(zhí)行的偏差。政策執(zhí)行本身是一個動態(tài)修正的過程，尤其是高校的學(xué)術(shù)性督查事項，更是隨著外部內(nèi)部雙重因素而不斷變化，“一刀切”的剛性督查模式無法匹配高校發(fā)展的現(xiàn)實需求。失靈的高校督查體系無法兼顧政策決策與政策執(zhí)行的客觀規(guī)律和大量信息，無法識別出真正與高校發(fā)展息息相關(guān)的重大問題。此外，在一些高校中仍舊存在“泛督查化”的現(xiàn)象，即將日常檢查、調(diào)研活動都冠以督查之名，使得督查頻率大大提升。忽視督查事項的實質(zhì)內(nèi)核而僅僅依靠提升督查頻率會進(jìn)一步加大基層負(fù)擔(dān)，形成“督查悖論”。

3.數(shù)字化工具應(yīng)用不足。近年來，“互聯(lián)網(wǎng)+”向“數(shù)字化”轉(zhuǎn)型發(fā)展，中共中央、國務(wù)院相繼要求“發(fā)展中國特色、世界先進(jìn)水平的優(yōu)質(zhì)教育，開創(chuàng)教育對外開放新格局，提升一流人才培養(yǎng)與創(chuàng)新能力?！睂τ诟咝６裕讲楣ぷ髦饕潜O(jiān)督高校內(nèi)部關(guān)于各項政策的執(zhí)行落實情況，其中大量綜合性的決策部署和項目推進(jìn)，不僅需要縱向?qū)蛹壷g的貫通落實，也需要橫向部門之間的協(xié)同作為支撐。然而通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，多數(shù)高校對于綜合類的事項存在邊界不清、溝通不暢、與其他職能部門協(xié)調(diào)較難的問題。在傳統(tǒng)的督查模式下，信息獲取和傳遞的渠道較少，層級之間的信息不對稱更進(jìn)一步加劇了信息失真與信息堵塞，上級督查機構(gòu)在面對日益復(fù)雜的督查事項時難免左支右絀，導(dǎo)致掌握的信息呈現(xiàn)出碎片化、重復(fù)化的現(xiàn)象。一方面，許多高校督查考核工作只是一味要求填報材料，手段較為單一，信息技術(shù)手段應(yīng)用不足，數(shù)字化工具的缺失導(dǎo)致督查工作在上傳下達(dá)的過程中存在信息的損耗，多層級的信息流轉(zhuǎn)與信息上報導(dǎo)致復(fù)核成本提高，從而造成督查成本上升督查效率反而下降的現(xiàn)象；另一方面，有些高校逐漸實現(xiàn)以信息化建設(shè)代替?zhèn)鹘y(tǒng)督查督辦方式，但大多數(shù)高校信息化建設(shè)隨意性較強，缺乏統(tǒng)籌性，仍舊存在“信息孤島”“數(shù)字鴻溝”的問題，在一定程度上弱化了督查的權(quán)威性與執(zhí)行力。

二、高校督查體系的矯治與重塑

（一）平衡高校督查體系的二元性。督查是貫穿政策決策和實施全過程的“鏈中之線”，從這個意義上說，督查是決策的“另一半”。高校督查體系的建設(shè)不能回避督查事項學(xué)術(shù)性與行政性并存的二元性特征，其督查模式不能僅僅依靠復(fù)制政府督查治理體系，而是應(yīng)當(dāng)結(jié)合本校專業(yè)特色與發(fā)展藍(lán)圖探尋切合實際的督查之路。首先，要健全督查工作制度，通過制度保障督查督辦各項工作順利高效開展，實現(xiàn)督查的法治化與制度化。可以在校級層面制訂指導(dǎo)性的督查制度準(zhǔn)則；各二級單位可以在厘清自身角色定位的前提下，通過二次制度構(gòu)架為自身設(shè)定督查工作制度。二級單位根據(jù)自身的業(yè)務(wù)需求，設(shè)定更具有針對性和操作性的督查規(guī)則，既滿足了上級單位的要求，又為二級單位本身保留了一定程度的靈活性。高校專業(yè)化的特性要求其督查系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)是剛性與柔性并存、原則性與靈活性結(jié)合的系統(tǒng)。人才培養(yǎng)、學(xué)科建設(shè)、教學(xué)研究等二級學(xué)院的專業(yè)化事項通過內(nèi)部“自律”與外部“他律”才能達(dá)成雙管齊下、事半功倍的督查效果。其次，應(yīng)當(dāng)有專門的督查機構(gòu)與人員。當(dāng)前，督查運行模式主要分為嵌入式、派駐式、機動式以及慣例式。筆者認(rèn)為，在高校的督查系統(tǒng)中應(yīng)當(dāng)采取校級層面嵌入式為主，即二級單位選派督查專員的方式，優(yōu)化當(dāng)前的督查模式。嵌入式督查以專項督查為主，對重點目標(biāo)進(jìn)行引導(dǎo)、督查和協(xié)調(diào)，把握校內(nèi)督查事項的整體方向與布局，組織結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性較強。二級單位的督查專員則是對本單位特定事項進(jìn)行督查，強調(diào)人員的專業(yè)性與屬地化優(yōu)勢，在排除信息不對稱的同時，更有利于專業(yè)人士利用專業(yè)知識和專業(yè)工具展開常態(tài)化督查。

（二）多重手段減負(fù)增效?！岸讲殂Ｕ摗痹诟咝５亩讲檫^程中普遍存在，其本質(zhì)在于督查頻率與督查成本之間的沖突。督查成本很大程度上來源于過于剛性的督查規(guī)則和督查手段。因此，新型督查工作體系應(yīng)當(dāng)考慮客觀規(guī)律，尊重政策的差異化與靈活性，對不同督查事項進(jìn)行系統(tǒng)化的甄別與實質(zhì)性的判斷，把握問題的核心與本質(zhì)，并分門別類進(jìn)行處理。督查工作的減負(fù)增效需要采用多重手段多管齊下：一是要縮減不必要的督查事項。高校應(yīng)將督查工作聚焦于與高校發(fā)展息息相關(guān)的重要事項中，不僅有利于集中督查人員有限的工作精力、把握主體方向，也有利于減輕二級單位“應(yīng)督成本”，確保督查工作的有效性，提升督查效能。二是提升督查專門工作人員的業(yè)務(wù)能力與專業(yè)化水平。督查干部隊伍執(zhí)行力的高低直接決定督查效果的優(yōu)劣，間接決定政策執(zhí)行是否符合預(yù)期。高校督查的二元性，要求督查專門人員不僅要有管理能力，更要有專業(yè)水平，專業(yè)化的督查人員能極大提升督查事項動態(tài)調(diào)整的準(zhǔn)度與精度，有進(jìn)一步把握政策決策與政策執(zhí)行規(guī)律的能力。督查工作的重心在“督促”，要點在“檢查”，減負(fù)增效需要真正深入一線，對關(guān)于高校未來發(fā)展的重要事項進(jìn)行督查，通過回應(yīng)高校師生關(guān)切促進(jìn)政策落地。不同價值位階的督查事項應(yīng)當(dāng)匹配相應(yīng)的督查強度和督查頻率，建立線性流暢的督查流程，盡量消解“督查悖論”。三是強化督查體系中的多元性。目前，許多高校針對重大事項會采取多部門參與的聯(lián)席會議進(jìn)行事項協(xié)調(diào)，這就是多元化督查的一種體現(xiàn)。高校的管理性質(zhì)決定其督查形式更適合從科層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向多元主體的合作參與，校黨委辦公室可以牽頭組織聯(lián)合督查組，通過縱向與橫向的多重聯(lián)動形成相對持續(xù)、穩(wěn)定的督查系統(tǒng)，以實現(xiàn)信息高效共享、政策的動態(tài)矯正，從而回應(yīng)督查的深層次內(nèi)涵。

（三）技術(shù)賦能推動數(shù)字化轉(zhuǎn)型。高校的現(xiàn)代化治理離不開與“數(shù)字化”的緊密結(jié)合。通過信息技術(shù)賦能回應(yīng)廣大師生關(guān)切，以實現(xiàn)更加精準(zhǔn)、更加及時地政策反饋與修正，提升高校督查效能。國務(wù)院辦公廳開通的國家級“互聯(lián)網(wǎng)+督查”平臺，展現(xiàn)出執(zhí)行與督查并行、激勵與問責(zé)并重、技術(shù)與制度共演的技術(shù)督查運作機理。當(dāng)前，許多高校已經(jīng)初步擁有了“數(shù)字化”督查的雛形，但距離體系化的智慧轉(zhuǎn)型仍存在不小的差距。多數(shù)高校僅僅是將督辦納入了OA系統(tǒng)，采取線上流轉(zhuǎn)的方式，渠道較為單一，信息公開缺乏透明度。督查的數(shù)字化體系建設(shè)首先需要明確體系建設(shè)的頂層邏輯，其智慧化運行應(yīng)當(dāng)貼合實際，符合高校切實的專業(yè)與人才培養(yǎng)需求，通過借鑒其他高校以及政府部門的先進(jìn)智慧化治理經(jīng)驗，發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”的技術(shù)優(yōu)勢，建立高效的督查線性閉環(huán)通路。督查的數(shù)字化平臺應(yīng)當(dāng)包含督查立項、事項查詢、承辦單位、信息報送、辦理時限等模塊，形成從立項到辦結(jié)的全方位透明化流程，實現(xiàn)督查信息在數(shù)字化平臺實時共享，改變督查內(nèi)容交叉重復(fù)的問題。參與流程的各個部門與各個主體要能隨時掌握相關(guān)信息，并對督查事項進(jìn)行動態(tài)修正，減少“信息孤島”“數(shù)字鴻溝”，實現(xiàn)事前、事中、事后全過程的動態(tài)跟蹤與專業(yè)化判別。此外，督查還需要加強預(yù)防性控制，從決策后的分解任務(wù)開始預(yù)先介入，通過目標(biāo)管理、任務(wù)跟蹤和責(zé)任落實入手，盡可能借助技術(shù)手段減少執(zhí)行誤差的發(fā)生。高校督查工作應(yīng)當(dāng)通過數(shù)字化轉(zhuǎn)型，從目標(biāo)、條件、策略等多方面出發(fā)，上下貫通、內(nèi)外結(jié)合，將督辦從頻繁且耗時的過程轉(zhuǎn)變?yōu)槌掷m(xù)和動態(tài)的過程。