朱鵬航

(仙游縣仙港工業(yè)園開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)，福建 莆田 351200)

1 政府性投資項(xiàng)目概述

政府性投資項(xiàng)目主要是出于推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的，為滿足社會(huì)發(fā)展的各種需要以及國(guó)防、政治等方面的需求，由政府通過(guò)投入財(cái)政資金、發(fā)行國(guó)債或地方財(cái)政債券等方式獨(dú)資或合資興建的投資項(xiàng)目，其中還涉及到其他國(guó)家政府贈(zèng)款、國(guó)家財(cái)政擔(dān)保的國(guó)外金融組織貸款等資金，這些項(xiàng)目屬于政府固定資產(chǎn)投資的范疇[1]。相較于普通投資項(xiàng)目，在政府性投資項(xiàng)目中政府是主體、是核心，在項(xiàng)目中投入的財(cái)政資金來(lái)源廣泛、渠道多樣，主要是社會(huì)借助政府部門的強(qiáng)制力，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)資金、資源的集中分配，便于為社會(huì)公眾提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。政府性投資項(xiàng)目的工程簽證管理，主要是合同雙方在履行工程合同的過(guò)程中，在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，根據(jù)合同約定內(nèi)容對(duì)施工中涉及到的各項(xiàng)費(fèi)用、工期順延、經(jīng)濟(jì)索賠等內(nèi)容在意識(shí)上達(dá)成一致的一種補(bǔ)充協(xié)議，它是項(xiàng)目竣工結(jié)算階段實(shí)現(xiàn)工程造價(jià)增減的重要依據(jù)，在政府性工程項(xiàng)目的全過(guò)程造價(jià)管理中屬于重要構(gòu)成。

2 政府性投資項(xiàng)目工程簽證管理存在的問(wèn)題及問(wèn)題成因

2.1 政府性投資項(xiàng)目工程簽證管理存在的問(wèn)題

在政府性投資項(xiàng)目的工程簽證管理中，時(shí)間是最重要、最基本的一項(xiàng)要求，同樣也是確保簽證準(zhǔn)確性的前提。這需要合同雙方代表根據(jù)在工程現(xiàn)場(chǎng)發(fā)生的實(shí)際情況進(jìn)行準(zhǔn)確的測(cè)量與描述，并辦理相應(yīng)的簽證手續(xù)，避免在審計(jì)工作和竣工結(jié)算階段雙方出現(xiàn)扯皮、糾紛。對(duì)于擬建工程，在施工中是否可以保證進(jìn)度、質(zhì)量以及節(jié)省投資，從一定程度上主要受設(shè)計(jì)好壞的影響，在設(shè)計(jì)缺少科學(xué)性、合理性的情況下，可能在施工過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)許多設(shè)計(jì)變更與現(xiàn)場(chǎng)簽證的問(wèn)題。比如在設(shè)計(jì)較為籠統(tǒng)，設(shè)計(jì)方案細(xì)節(jié)處理不足且難以滿足施工需求的情況下，可能導(dǎo)致施工單位進(jìn)行過(guò)多的現(xiàn)場(chǎng)簽證。即便在工程合同中對(duì)設(shè)計(jì)變更進(jìn)行明確規(guī)定，但是在實(shí)際施工中設(shè)計(jì)變更的問(wèn)題仍然存在，尤其是在一些隱蔽性工程完工以后，審核人員無(wú)法對(duì)這些工程的合理性與真實(shí)性進(jìn)行核實(shí)，這就會(huì)給政府性投資項(xiàng)目帶來(lái)許多不良影響。部分簽證缺少對(duì)已結(jié)束施工中規(guī)格、數(shù)量的完整地記錄，對(duì)施工時(shí)間的界定、描述不夠清楚，存在前后矛盾的情況；在設(shè)計(jì)變更環(huán)節(jié)，對(duì)變更的內(nèi)容描述不清，文字說(shuō)明不到位，圖示不規(guī)范，這會(huì)給政府性投資項(xiàng)目的順利實(shí)施帶來(lái)許多困難[2]。

2.2 政府性投資項(xiàng)目工程簽證管理存在問(wèn)題的成因

在存在工程設(shè)計(jì)變更的情況下，施工單位可能會(huì)在未經(jīng)過(guò)建設(shè)單位同意的情況下盲目進(jìn)行施工，這會(huì)給工程量計(jì)量帶來(lái)較大難度，在合同雙方意見(jiàn)未達(dá)成一致隨意進(jìn)行變更的情況下，可能導(dǎo)致雙方產(chǎn)生一些爭(zhēng)議。導(dǎo)致政府性投資項(xiàng)目工程簽證管理中各項(xiàng)問(wèn)題的出現(xiàn)，主要和施工單位的簽證管理觀念有很大的關(guān)系。在政府性投資項(xiàng)目工程簽證管理中，施工單位是主要的負(fù)責(zé)人，從實(shí)際情況來(lái)看，許多單位對(duì)該項(xiàng)管理工作缺少足夠重視，更注重自身經(jīng)濟(jì)利益的提升，缺少較強(qiáng)的造價(jià)控制觀念。在現(xiàn)場(chǎng)工程簽證內(nèi)容未經(jīng)過(guò)核實(shí)的情況下可能就會(huì)直接簽字，導(dǎo)致簽證內(nèi)容和施工現(xiàn)場(chǎng)的具體情況不符，這可能會(huì)造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，甚至?xí)霈F(xiàn)返工的情況，導(dǎo)致工期大幅延長(zhǎng)。倘若施工過(guò)程中存在的變化量是因建設(shè)單位導(dǎo)致，根據(jù)工程合同規(guī)定可以直接進(jìn)行簽證辦理，由于政府性投資項(xiàng)目的施工具有多樣性特征，施工過(guò)程中存在一些不確定因素，這就導(dǎo)致建設(shè)單位難以對(duì)工程簽證的范圍進(jìn)行有效把控。比如在設(shè)計(jì)變更中，設(shè)計(jì)變更與工程簽證需要進(jìn)行分開說(shuō)明、闡述，因此設(shè)計(jì)變更并不在工程簽證的范疇，而實(shí)際情況缺失部分施工管理人員將設(shè)計(jì)變更看成是工程簽證的一部分，這就說(shuō)明了工程簽證管理的范圍還需要進(jìn)一步進(jìn)行明確，否則在政府性投資項(xiàng)目的施工環(huán)節(jié)可能會(huì)出現(xiàn)各種不確定性問(wèn)題，給政府、各參建方造成巨大經(jīng)濟(jì)損失。在施工階段，工程簽證的簽字確認(rèn)必須保持完整性和一致性，需要保證工程簽證的合法性。不過(guò)從部分項(xiàng)目的工程簽證管理情況來(lái)看，仍然還存在簽證簽字確認(rèn)不完善的問(wèn)題，甚至在部分項(xiàng)目中還存在無(wú)效簽證的問(wèn)題，這就使得工程簽證管理變得非?；靵y，這會(huì)影響施工單位各項(xiàng)工作的順利開展。根據(jù)工程合同簽訂的要求，要求建設(shè)單位需要在14d時(shí)間內(nèi)進(jìn)行變更確定，同時(shí)還需要編制工程價(jià)款報(bào)告，并由造價(jià)工程師簽字確認(rèn)是否調(diào)整合同價(jià)款。在變更確認(rèn)超出期限的情況下，可以自動(dòng)使工程變更不存在，不符合合同價(jià)款調(diào)整的要求[3]。在缺失有變更需要的情況下，必然會(huì)涉及合同價(jià)款調(diào)整。在實(shí)踐中，由于部分工程簽證管理人員缺少較強(qiáng)的時(shí)間觀念，在需要及時(shí)辦理簽證的情況下可能會(huì)出現(xiàn)超出規(guī)定期限的問(wèn)題，在進(jìn)入確認(rèn)簽字的環(huán)節(jié)，甚至存在推脫的問(wèn)題，導(dǎo)致工程簽證便利不及時(shí)，部分施工單位甚至在竣工結(jié)算階段才辦理簽證，這些問(wèn)題的出現(xiàn)會(huì)給政府性投資項(xiàng)目的正常竣工結(jié)算帶來(lái)負(fù)面影響，導(dǎo)致項(xiàng)目中存在漏項(xiàng)漏算的情況，這會(huì)大幅延長(zhǎng)竣工結(jié)算階段進(jìn)行結(jié)算審核的時(shí)間，最終對(duì)項(xiàng)目的資金正?；厥諑?lái)影響。

3 政府性投資項(xiàng)目工程簽證管理優(yōu)化對(duì)策

3.1 做好前期準(zhǔn)備工作

在政府性投資項(xiàng)目中，為規(guī)避施工階段、竣工結(jié)算階段出現(xiàn)各項(xiàng)工程簽證管理問(wèn)題，必須在項(xiàng)目實(shí)施前期做好充分準(zhǔn)備。首先，要加強(qiáng)建設(shè)單位、施工單位的合作，認(rèn)真研讀政府招標(biāo)條例，明確政府投資意向以及投資需求，制定完善的現(xiàn)場(chǎng)簽證管理制度，并主動(dòng)接受政府的監(jiān)督、審閱，在制度經(jīng)過(guò)審核同意后才能夠正式落實(shí)在后續(xù)工作環(huán)節(jié)。比如建設(shè)單位在簽批前，可以尋求工程咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)的幫助，并接受造價(jià)審核部門的審核，在保證簽證合理的基礎(chǔ)上，建設(shè)單位才可以對(duì)變更進(jìn)行確認(rèn)簽字。在這個(gè)過(guò)程中，各參建單位需要做好對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)的前期勘查工作，保證勘查不遺漏、保證設(shè)計(jì)的規(guī)范性與完善程度，引入全過(guò)程工程咨詢服務(wù)，對(duì)預(yù)算編制的準(zhǔn)確性進(jìn)行審核，避免在預(yù)算編制的過(guò)程中出現(xiàn)錯(cuò)項(xiàng)漏項(xiàng)的問(wèn)題，通過(guò)這種方式保證定額套用合理準(zhǔn)確，尤其是要加強(qiáng)對(duì)隱蔽性工程量的計(jì)量，得出最合理的工程總造價(jià)，通過(guò)在項(xiàng)目實(shí)施前期做好充足準(zhǔn)備的方式，最大限度避免施工、竣工等階段出現(xiàn)設(shè)計(jì)變更。

3.2 加強(qiáng)招標(biāo)及合同簽訂環(huán)節(jié)的嚴(yán)密性

在政府性投資項(xiàng)目的招投標(biāo)階段，要選擇較好資質(zhì)、報(bào)價(jià)合理的承包商進(jìn)行合作。首先，要根據(jù)投資項(xiàng)目的需求及實(shí)際情況，選擇合理的招標(biāo)方式，如公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)等，明確招標(biāo)人范圍和招標(biāo)人投標(biāo)條件，編制完善的標(biāo)書文件，加強(qiáng)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)文件的分類管理，包括商務(wù)文件、技術(shù)文件、價(jià)格文件等，提前確定投標(biāo)報(bào)價(jià)范圍，做好投標(biāo)報(bào)價(jià)分析與決策，加強(qiáng)和優(yōu)質(zhì)承包商的合作，便于提高政府性投資項(xiàng)目的整體效益。在合同簽訂與管理環(huán)節(jié)，通過(guò)簽訂合同的方式做好造價(jià)、工期、工程量定額套用、工程量數(shù)量等相關(guān)方面的約定，根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)辦理手續(xù)，對(duì)簽證的工程量造價(jià)費(fèi)用支付進(jìn)行約定，對(duì)隱蔽性工程的工程量確定的約定，通過(guò)完善合同條例的方式，明確設(shè)計(jì)變更要求及簽證權(quán)限，確定好工程簽證管理范圍。另外，還應(yīng)當(dāng)著重對(duì)工程簽證進(jìn)行分類，比如，將工程簽證分為計(jì)量簽證與費(fèi)用簽證兩個(gè)部分[4]。其中，計(jì)量簽證主要是對(duì)合同外的工程量進(jìn)行確認(rèn)以及對(duì)合同約定中實(shí)際計(jì)量的工程量進(jìn)行確認(rèn)，需要由監(jiān)理工程師進(jìn)行確認(rèn)，經(jīng)監(jiān)理工程師確認(rèn)的計(jì)量簽證可以作為費(fèi)用簽證的依據(jù)；費(fèi)用簽證主要是指索賠，通常它是以計(jì)量簽證為基礎(chǔ)，需要在合同簽訂中作出明確約定，一方在向另一方索賠的時(shí)候必須具備正當(dāng)理由，同時(shí)要出示有效的證據(jù)，在合同簽訂環(huán)節(jié)明確簽證要求，有助于解決工程簽證管理中存在的各項(xiàng)問(wèn)題。

3.3 加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目全壽命周期的監(jiān)理

在政府性投資項(xiàng)目中，監(jiān)理工作需要始終貫穿于項(xiàng)目實(shí)施的全過(guò)程，通過(guò)對(duì)政府性投資項(xiàng)目進(jìn)行全壽命周期監(jiān)理的方式，最大限度避免在項(xiàng)目后期出現(xiàn)設(shè)計(jì)變更與工程簽證的問(wèn)題。在政府性投資項(xiàng)目的招投標(biāo)階段，需要保證監(jiān)理單位、監(jiān)理人員到位，實(shí)行人力簽到考核，提高監(jiān)理單位對(duì)全壽命周期監(jiān)理的重視性。在工程設(shè)計(jì)階段，監(jiān)理總監(jiān)要充分發(fā)揮自身職能，加強(qiáng)與施工單位的聯(lián)系，明確工程合同內(nèi)容，在此基礎(chǔ)上認(rèn)真審核施工單位編制的施工設(shè)計(jì)方案以及專項(xiàng)施工方案，從技術(shù)、人員、資金、工期、設(shè)備等層面入手，加強(qiáng)對(duì)設(shè)計(jì)與施工階段的把控，實(shí)現(xiàn)對(duì)工程造價(jià)的嚴(yán)格控制。在實(shí)際施工中，監(jiān)理單位必須保證監(jiān)理人員到位，根據(jù)施工設(shè)計(jì)方案合理安排監(jiān)理人員，做好旁站到位、記錄到位、監(jiān)管到位，尤其是要加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)隱蔽性工程的監(jiān)督，明確需要通過(guò)簽證增加工程量的環(huán)節(jié)。建設(shè)單位還需要幫助監(jiān)理單位構(gòu)建完善的獎(jiǎng)懲機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)監(jiān)理人員的激勵(lì)與約束，通過(guò)簽訂合同的方式嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)理單位需要承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)與法律責(zé)任，做好監(jiān)理的公平公正，保證工程簽證的合理性與科學(xué)性。

3.4 提高管理人員專業(yè)化水平

政府性投資項(xiàng)目中，無(wú)論是政府部門還是建設(shè)單位、施工單位等參建單位，都必須注重對(duì)相關(guān)管理人員進(jìn)行教育和培訓(xùn)。在這個(gè)過(guò)程中，政府相關(guān)管理部門要充分發(fā)揮主體作用，構(gòu)建設(shè)計(jì)變更與工程簽證相關(guān)責(zé)任主體的管理制度，明確規(guī)范勘查、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工等相關(guān)單位的責(zé)任和權(quán)利義務(wù)，通過(guò)這種方式實(shí)現(xiàn)對(duì)各單位管理人員工作行為的有效約束，保證相關(guān)管理人員正確履行自身職責(zé)[5]。在工期索賠簽證管理中，就需要建立閉環(huán)管理的模式，通過(guò)加強(qiáng)策劃、管理、跟蹤、落實(shí)，提升簽證索賠的時(shí)效性。在教育培訓(xùn)的過(guò)程中，除了要加強(qiáng)常規(guī)技能專業(yè)培訓(xùn)，提高管理人員專業(yè)水平外，還需要適當(dāng)采取手段提高相關(guān)管理人員的責(zé)任意識(shí)，建立工期索賠簽證管理學(xué)習(xí)文件，學(xué)習(xí)成果并強(qiáng)化簽證索賠管理意識(shí)，有效帶動(dòng)項(xiàng)目盈利能力的提升，并有效強(qiáng)化相關(guān)管理人員對(duì)工程簽證管理的認(rèn)識(shí)。

3.5 健全項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制

為有效防范政府性投資項(xiàng)目中出現(xiàn)設(shè)計(jì)變更和現(xiàn)場(chǎng)簽證等風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)政府性投資項(xiàng)目提質(zhì)增效，提高項(xiàng)目的整體效益，要求政府充分發(fā)揮自身主體作用，加強(qiáng)各職能部門的合作，構(gòu)建多部門參與的項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制，以政府行政主管部門、財(cái)政評(píng)審部門、紀(jì)律監(jiān)管部門等為主導(dǎo)，委派專業(yè)監(jiān)管人員，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府投資性項(xiàng)目的全面監(jiān)管，保證各參建單位行為合理，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中自覺(jué)履行自身責(zé)任。比如，地方財(cái)政部門可以派遣專業(yè)財(cái)務(wù)人員對(duì)政府投資性項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督，幫助各參建單位提高財(cái)務(wù)管理水平，規(guī)范財(cái)務(wù)運(yùn)作，做好項(xiàng)目前期的預(yù)算編制，盡量避免在項(xiàng)目實(shí)施中存在不必要的財(cái)務(wù)支出，規(guī)范政府性投資項(xiàng)目的工程簽證管理，提高項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益。

4 結(jié) 語(yǔ)

綜上所述，政府性投資項(xiàng)目是政府為更好實(shí)現(xiàn)自身社會(huì)公共服務(wù)職能，通過(guò)投入財(cái)政資金興建各項(xiàng)工程的行為和過(guò)程，與國(guó)民經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著密切聯(lián)系。在政府性投資項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程中，政府及各參建單位要牢固樹立全過(guò)程管理意識(shí)，做好項(xiàng)目的簽證管理，不斷提高現(xiàn)場(chǎng)簽證質(zhì)量，通過(guò)這種方式最大限度降低政府性投資項(xiàng)目的造價(jià)，提高財(cái)政資金的利用率，便于在政府性投資項(xiàng)目實(shí)施中實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源優(yōu)化配置的目標(biāo)，從而發(fā)揮出更高的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益。