■文/黃寧（中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院）

自2018年以來，美國不斷出臺對華科技遏制措施，對華科技政策日趨強硬。這期間雖然經(jīng)歷了一次白宮易主和兩次國會換屆，美國對華科技遏制的進程不僅從未中斷，反而愈演愈烈。其背后的深層次邏輯是美國對華科技遏制的系統(tǒng)化。這種系統(tǒng)化的發(fā)展趨勢，不僅影響到美國對華遏制的力度與效果，也影響到美國對華科技政策的未來走向。

一、美國已完成對華科技遏制的系統(tǒng)化能力構(gòu)建

在中美科技關(guān)系的演進中，美國對華科技遏制的成型并非一蹴而就。在發(fā)展趨勢方面有其必然性，在發(fā)展進程方面則有一定的建構(gòu)性。在特朗普上臺后中美雙邊關(guān)系顯著轉(zhuǎn)變的最初階段，美國對華科技遏制的意圖雖然初露端倪，但科技遏制并不是美國對華政策的核心內(nèi)容。2018年特朗普政府發(fā)起的“貿(mào)易戰(zhàn)”中，雖然涉及了部分高技術(shù)產(chǎn)品，但懲罰性關(guān)稅的主要目的是貿(mào)易平衡，而不是科技遏制。此后的對華技術(shù)出口管制，也是由針對少數(shù)企業(yè)的惡意打壓，逐漸轉(zhuǎn)向規(guī)模性、領(lǐng)域性的大范圍管制。此外，在美國國內(nèi)關(guān)于對華政策的討論中，最初的焦點是“經(jīng)濟脫鉤”而不是“科技脫鉤”，對于脫鉤本身的討論限度也較為克制。但隨著美國國內(nèi)的政治極化問題愈發(fā)嚴重，我國在應(yīng)對美國打壓中表現(xiàn)出較強的科技韌性，再加上烏克蘭危機等國際突發(fā)事件的影響，美國對華科技遏制無論在意圖上還是措施上，都變得更加清晰和果斷。當(dāng)前，美國已基本完成對華科技遏制的系統(tǒng)化能力構(gòu)建。

一是完成了政治動員。首先，美國民主黨和共和黨兩黨已達成共識，將中國視為美國最重要的戰(zhàn)略競爭對手。無論是國會出臺對華科技遏制的立法，還是行政機構(gòu)出臺對華科技遏制的措施，都不會受到直接的阻礙。其次，在美國戰(zhàn)略界，對華科技遏制逐漸成為一種政治正確，“小院高墻”等遏華思路發(fā)展成為主流認知，支持中美科技合作的理性聲音被邊緣化。最后，美國工商界對于中美科技關(guān)系的持續(xù)倒退，形成了穩(wěn)定的心理預(yù)期。大部分美國跨國公司，都在經(jīng)營決策上服從了美國對華科技“精準(zhǔn)脫鉤”的戰(zhàn)略方向。特別是在對華技術(shù)出口管制、供應(yīng)鏈安全等問題上，做好了對華合作進一步受限的準(zhǔn)備。

二是完成了戰(zhàn)略設(shè)計。拜登政府在2022年10月發(fā)布首份《國家安全戰(zhàn)略報告》，將中國認定為美國“最重大的地緣政治挑戰(zhàn)”，并圍繞“投資、聯(lián)盟、競爭”三要素提出了在安全、經(jīng)濟、技術(shù)等方面與中國進行全領(lǐng)域競爭的配套措施。根據(jù)美國國家安全顧問沙利文在美國“特別競爭研究項目”召集的“全球新興技術(shù)峰會”中的講話，美國對華科技遏制戰(zhàn)略包括四大支柱（投資科技生態(tài)環(huán)境、培養(yǎng)頂尖STEM人才、保護技術(shù)優(yōu)勢、整合聯(lián)盟伙伴），瞄準(zhǔn)三大技術(shù)族（計算機相關(guān)技術(shù)、生物技術(shù)、清潔能源技術(shù)）。投資科技生態(tài)環(huán)境與培養(yǎng)頂尖STEM（科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)）人才屬于單邊維度，保護技術(shù)優(yōu)勢屬于雙邊維度，整合聯(lián)盟伙伴屬于多邊維度。據(jù)此，美國對華科技遏制將覆蓋單邊、雙邊與多邊三個維度，并將突出重點領(lǐng)域。

三是完成了組織保障。在機構(gòu)設(shè)置方面，拜登政府上臺后，美國多個聯(lián)邦部門紛紛成立“中國工作組”或類似的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，專門負責(zé)針對中國的專項措施，其中大部分都涉及對華科技遏制的功能。例如，2021年2月國防部成立“中國特別工作組”，2021年10月中情局成立“中國任務(wù)中心”，2021年10月國務(wù)院成立“網(wǎng)絡(luò)空間和數(shù)字政策局”。2023年1月，第118屆眾議院通過的第二項舉措就是成立“中美戰(zhàn)略競爭特別委員會”。在資金保障方面，美國通過國會立法等方式不斷為實施對華科技遏制追加資金。2022年8月9日，拜登簽署《2022芯片與科學(xué)法案》，在授權(quán)聯(lián)邦政府向芯片產(chǎn)業(yè)提供527億美元補貼的同時，要求受補貼企業(yè)“選邊站”，十年內(nèi)不得參與在中國的實質(zhì)性擴大半導(dǎo)體產(chǎn)能的重大交易。

二、美國對華科技遏制形成“路徑鎖定”

隨著美國完成對華科技遏制的系統(tǒng)化能力構(gòu)建，未來較長一段時期內(nèi)，美國對華科技政策將形成一種“路徑鎖定”，很難脫離遏制與干擾中國科技發(fā)展的戰(zhàn)略取向，并將呈現(xiàn)以下三個特征。

一是常態(tài)化。無論政府更替或黨派政治變遷，對華科技遏制都將是美國的常態(tài)化政策，甚至成為其開展對華科技交往的預(yù)設(shè)前提。中美科技合作空間的拓展將變得極為艱難。既有的中美科技合作渠道還會受到持續(xù)侵擾。短期來看，美國中期選舉結(jié)果也不會減弱這種政策取向。2022年11月美國中期選舉結(jié)束后，民主黨保住參議院，共和黨則控制眾議院，白宮施政進入“跛腳鴨”狀態(tài)。由于對華科技遏制是兩黨為數(shù)不多的共識，反而會獲得維持，甚至成為雙方進行政治利益交換的籌碼。

二是精密化。完成了系統(tǒng)化能力構(gòu)建，僅能確保對華科技遏制政策的“可行性”，不能確保其“有效性”。例如，前述《2022芯片與科學(xué)法案》提出的高額補貼僅是一種授權(quán)，而不是可以直接落地的政策。因此，未來美國對華科技遏制將進入“精密化”階段，即重點推動制度構(gòu)建和政策落地，編制一張對華科技“防泄漏”之網(wǎng)。除了近年持續(xù)推動的出口管制制度改革和外資審查制度改革（特別是新興和基礎(chǔ)技術(shù)的識別與新增、出口管制與外資審查的協(xié)同管理）以外，美國必將出臺更多的打壓中國科技發(fā)展的立法和行政措施。例如，在對外科技合作中進一步排除中國關(guān)聯(lián)要素、強迫關(guān)鍵領(lǐng)域的科技人才在中美之間“選邊站”、規(guī)范各州與地方政府對華科技合作的邊界等。2022年底以來，美國試圖說服日本與荷蘭共同實施對華芯片出口管制，就是一個典型的例子。2022年10月美國大幅升級對華芯片出口管制，但其中的漏洞在于，日本與荷蘭的芯片企業(yè)可以在基本不依賴美國技術(shù)的條件下完成生產(chǎn)制造，從而規(guī)避美國出口管制的管轄。根據(jù)路透社和彭博社的消息，2023年1月美國已與日本和荷蘭達成協(xié)議，共同限制向中國出口某些先進芯片制造設(shè)備，相當(dāng)于將2022年10月份的美國對華出口管制新規(guī)部分擴散到另外兩國。

三是偏激化。一方面，系統(tǒng)化能力將不斷自我強化。其中的各類既得利益者（包括政客、機構(gòu)、企業(yè)、智庫）會為了擴大自身利益而推動政策強化。例如，通過不斷渲染中國科技威脅、協(xié)助出臺打壓措施，獲得政治資源、政府補貼、市場優(yōu)勢等。近年美國智庫發(fā)布的渲染中國科技威脅的報告明顯增多，持對華科技強硬立場的一些智庫也更加活躍。如：認為中國的創(chuàng)新水平已經(jīng)超過美國（ITIF，2023）；建議美國改革337條款以打擊中國在先進產(chǎn)業(yè)方面的不公平競爭行為（ITIF，2022）；認為美國在5G領(lǐng)域必須確保芯片供應(yīng)鏈完整，嚴格審查中國5G專利布局，并限制華為獲得先進的5G芯片（RAND，2022）；等等。另一方面，由于美國已完成對華科技遏制的政治動員，反向的制衡力量大幅削弱，導(dǎo)致對華科技政策只能往對抗的方向發(fā)展。據(jù)調(diào)查，目前在影響美國政府決策的華盛頓各方力量中，對華理性友好的主張接近消失。因此，美國對華科技遏制將變得偏激化，不僅缺乏上限目標(biāo)，還可能出臺不計成本、非理性的打壓措施。

三、對策建議

由于美國對華政策轉(zhuǎn)變的幅度和速度超出預(yù)期，以及我國科技實力與美國仍然存在較大差距，使得我國在應(yīng)對美國科技遏制方面相對被動。在美國采取較為零散的科技遏制措施的情況下，我國尚可借助其他領(lǐng)域（如經(jīng)貿(mào)、外交）的牽制加以應(yīng)對。但隨著美國對華科技遏制的系統(tǒng)化，我國傳統(tǒng)的應(yīng)對方式將更加難以取得成效，必須盡快從被動的、零散化“接招”轉(zhuǎn)向主動的、系統(tǒng)化“出招”。

一是針鋒相對，構(gòu)建應(yīng)對打壓的系統(tǒng)化能力。針對美國對華科技遏制，進行更廣范圍、更深層次、更大力度的組織動員。一方面，調(diào)動更多利益相關(guān)主體的危機感和緊迫感，推動從供（即安全的技術(shù)供應(yīng)鏈）、需（即統(tǒng)一的技術(shù)大市場）兩個方向，組建應(yīng)對美國打壓的利益共同體。另一方面，著力提升國內(nèi)創(chuàng)新合作效率，幫助解決國內(nèi)企業(yè)、高校、科研院所之間的信息不對稱，打造更加緊密的本土創(chuàng)新合作生態(tài)。

二是極限準(zhǔn)備，盡快布局“去美化”技術(shù)儲備。借助相關(guān)行業(yè)協(xié)會及重點高技術(shù)企業(yè)的力量，圍繞美國對華打壓的三大技術(shù)族，梳理不同等級的對美依賴風(fēng)險技術(shù)清單，在相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈上游布局“去美化”技術(shù)儲備。密切跟蹤研判美國對華出口管制的新動向，向相關(guān)產(chǎn)業(yè)與企業(yè)發(fā)布風(fēng)險預(yù)警，并協(xié)助其在國內(nèi)外尋找替代供應(yīng)商，實現(xiàn)技術(shù)來源多元化。

三是攻其缺陷，抓住美國對華技術(shù)封鎖的軟肋。歐盟、日本、韓國等第三方技術(shù)來源，是美國對華技術(shù)封鎖的軟肋。如果第三方不與美國同步實施對華出口管制，美國不僅達不到管制效果，還將導(dǎo)致本國企業(yè)在國際競爭中受損。目前美國正在極力拉攏第三方，試圖組建對華技術(shù)封鎖的聯(lián)盟。我國須投入更多政治、經(jīng)濟與外交資源，游說第三方保持中立，拒絕跟進美國不斷升級的對華出口管制措施。

四是從長計議，瞄準(zhǔn)決定國家科技競爭力的根本。高技術(shù)人才是與美開展極限科技戰(zhàn)的最根本資源。無論是突破“卡脖子”技術(shù)，還是在新興技術(shù)領(lǐng)域“換道超車”，都最終依賴于相應(yīng)領(lǐng)域高技術(shù)人才的專業(yè)知識與探索發(fā)現(xiàn)。從打造國家長期科技競爭力的角度，我國更須下大力氣營造全球頂尖的人才培養(yǎng)、引進和發(fā)展生態(tài)，促進科技、教育、經(jīng)濟領(lǐng)域的交互協(xié)同，將我國打造為全球高技術(shù)人才的首選目的地之一。