■文/黃寧（中國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院）

自2018年以來(lái)，美國(guó)不斷出臺(tái)對(duì)華科技遏制措施，對(duì)華科技政策日趨強(qiáng)硬。這期間雖然經(jīng)歷了一次白宮易主和兩次國(guó)會(huì)換屆，美國(guó)對(duì)華科技遏制的進(jìn)程不僅從未中斷，反而愈演愈烈。其背后的深層次邏輯是美國(guó)對(duì)華科技遏制的系統(tǒng)化。這種系統(tǒng)化的發(fā)展趨勢(shì)，不僅影響到美國(guó)對(duì)華遏制的力度與效果，也影響到美國(guó)對(duì)華科技政策的未來(lái)走向。

一、美國(guó)已完成對(duì)華科技遏制的系統(tǒng)化能力構(gòu)建

在中美科技關(guān)系的演進(jìn)中，美國(guó)對(duì)華科技遏制的成型并非一蹴而就。在發(fā)展趨勢(shì)方面有其必然性，在發(fā)展進(jìn)程方面則有一定的建構(gòu)性。在特朗普上臺(tái)后中美雙邊關(guān)系顯著轉(zhuǎn)變的最初階段，美國(guó)對(duì)華科技遏制的意圖雖然初露端倪，但科技遏制并不是美國(guó)對(duì)華政策的核心內(nèi)容。2018年特朗普政府發(fā)起的“貿(mào)易戰(zhàn)”中，雖然涉及了部分高技術(shù)產(chǎn)品，但懲罰性關(guān)稅的主要目的是貿(mào)易平衡，而不是科技遏制。此后的對(duì)華技術(shù)出口管制，也是由針對(duì)少數(shù)企業(yè)的惡意打壓，逐漸轉(zhuǎn)向規(guī)模性、領(lǐng)域性的大范圍管制。此外，在美國(guó)國(guó)內(nèi)關(guān)于對(duì)華政策的討論中，最初的焦點(diǎn)是“經(jīng)濟(jì)脫鉤”而不是“科技脫鉤”，對(duì)于脫鉤本身的討論限度也較為克制。但隨著美國(guó)國(guó)內(nèi)的政治極化問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)重，我國(guó)在應(yīng)對(duì)美國(guó)打壓中表現(xiàn)出較強(qiáng)的科技韌性，再加上烏克蘭危機(jī)等國(guó)際突發(fā)事件的影響，美國(guó)對(duì)華科技遏制無(wú)論在意圖上還是措施上，都變得更加清晰和果斷。當(dāng)前，美國(guó)已基本完成對(duì)華科技遏制的系統(tǒng)化能力構(gòu)建。

一是完成了政治動(dòng)員。首先，美國(guó)民主黨和共和黨兩黨已達(dá)成共識(shí)，將中國(guó)視為美國(guó)最重要的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。無(wú)論是國(guó)會(huì)出臺(tái)對(duì)華科技遏制的立法，還是行政機(jī)構(gòu)出臺(tái)對(duì)華科技遏制的措施，都不會(huì)受到直接的阻礙。其次，在美國(guó)戰(zhàn)略界，對(duì)華科技遏制逐漸成為一種政治正確，“小院高墻”等遏華思路發(fā)展成為主流認(rèn)知，支持中美科技合作的理性聲音被邊緣化。最后，美國(guó)工商界對(duì)于中美科技關(guān)系的持續(xù)倒退，形成了穩(wěn)定的心理預(yù)期。大部分美國(guó)跨國(guó)公司，都在經(jīng)營(yíng)決策上服從了美國(guó)對(duì)華科技“精準(zhǔn)脫鉤”的戰(zhàn)略方向。特別是在對(duì)華技術(shù)出口管制、供應(yīng)鏈安全等問(wèn)題上，做好了對(duì)華合作進(jìn)一步受限的準(zhǔn)備。

二是完成了戰(zhàn)略設(shè)計(jì)。拜登政府在2022年10月發(fā)布首份《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》，將中國(guó)認(rèn)定為美國(guó)“最重大的地緣政治挑戰(zhàn)”，并圍繞“投資、聯(lián)盟、競(jìng)爭(zhēng)”三要素提出了在安全、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等方面與中國(guó)進(jìn)行全領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)的配套措施。根據(jù)美國(guó)國(guó)家安全顧問(wèn)沙利文在美國(guó)“特別競(jìng)爭(zhēng)研究項(xiàng)目”召集的“全球新興技術(shù)峰會(huì)”中的講話，美國(guó)對(duì)華科技遏制戰(zhàn)略包括四大支柱（投資科技生態(tài)環(huán)境、培養(yǎng)頂尖STEM人才、保護(hù)技術(shù)優(yōu)勢(shì)、整合聯(lián)盟伙伴），瞄準(zhǔn)三大技術(shù)族（計(jì)算機(jī)相關(guān)技術(shù)、生物技術(shù)、清潔能源技術(shù)）。投資科技生態(tài)環(huán)境與培養(yǎng)頂尖STEM（科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)）人才屬于單邊維度，保護(hù)技術(shù)優(yōu)勢(shì)屬于雙邊維度，整合聯(lián)盟伙伴屬于多邊維度。據(jù)此，美國(guó)對(duì)華科技遏制將覆蓋單邊、雙邊與多邊三個(gè)維度，并將突出重點(diǎn)領(lǐng)域。

三是完成了組織保障。在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，拜登政府上臺(tái)后，美國(guó)多個(gè)聯(lián)邦部門紛紛成立“中國(guó)工作組”或類似的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)針對(duì)中國(guó)的專項(xiàng)措施，其中大部分都涉及對(duì)華科技遏制的功能。例如，2021年2月國(guó)防部成立“中國(guó)特別工作組”，2021年10月中情局成立“中國(guó)任務(wù)中心”，2021年10月國(guó)務(wù)院成立“網(wǎng)絡(luò)空間和數(shù)字政策局”。2023年1月，第118屆眾議院通過(guò)的第二項(xiàng)舉措就是成立“中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)特別委員會(huì)”。在資金保障方面，美國(guó)通過(guò)國(guó)會(huì)立法等方式不斷為實(shí)施對(duì)華科技遏制追加資金。2022年8月9日，拜登簽署《2022芯片與科學(xué)法案》，在授權(quán)聯(lián)邦政府向芯片產(chǎn)業(yè)提供527億美元補(bǔ)貼的同時(shí)，要求受補(bǔ)貼企業(yè)“選邊站”，十年內(nèi)不得參與在中國(guó)的實(shí)質(zhì)性擴(kuò)大半導(dǎo)體產(chǎn)能的重大交易。

二、美國(guó)對(duì)華科技遏制形成“路徑鎖定”

隨著美國(guó)完成對(duì)華科技遏制的系統(tǒng)化能力構(gòu)建，未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，美國(guó)對(duì)華科技政策將形成一種“路徑鎖定”，很難脫離遏制與干擾中國(guó)科技發(fā)展的戰(zhàn)略取向，并將呈現(xiàn)以下三個(gè)特征。

一是常態(tài)化。無(wú)論政府更替或黨派政治變遷，對(duì)華科技遏制都將是美國(guó)的常態(tài)化政策，甚至成為其開(kāi)展對(duì)華科技交往的預(yù)設(shè)前提。中美科技合作空間的拓展將變得極為艱難。既有的中美科技合作渠道還會(huì)受到持續(xù)侵?jǐn)_。短期來(lái)看，美國(guó)中期選舉結(jié)果也不會(huì)減弱這種政策取向。2022年11月美國(guó)中期選舉結(jié)束后，民主黨保住參議院，共和黨則控制眾議院，白宮施政進(jìn)入“跛腳鴨”狀態(tài)。由于對(duì)華科技遏制是兩黨為數(shù)不多的共識(shí)，反而會(huì)獲得維持，甚至成為雙方進(jìn)行政治利益交換的籌碼。

二是精密化。完成了系統(tǒng)化能力構(gòu)建，僅能確保對(duì)華科技遏制政策的“可行性”，不能確保其“有效性”。例如，前述《2022芯片與科學(xué)法案》提出的高額補(bǔ)貼僅是一種授權(quán)，而不是可以直接落地的政策。因此，未來(lái)美國(guó)對(duì)華科技遏制將進(jìn)入“精密化”階段，即重點(diǎn)推動(dòng)制度構(gòu)建和政策落地，編制一張對(duì)華科技“防泄漏”之網(wǎng)。除了近年持續(xù)推動(dòng)的出口管制制度改革和外資審查制度改革（特別是新興和基礎(chǔ)技術(shù)的識(shí)別與新增、出口管制與外資審查的協(xié)同管理）以外，美國(guó)必將出臺(tái)更多的打壓中國(guó)科技發(fā)展的立法和行政措施。例如，在對(duì)外科技合作中進(jìn)一步排除中國(guó)關(guān)聯(lián)要素、強(qiáng)迫關(guān)鍵領(lǐng)域的科技人才在中美之間“選邊站”、規(guī)范各州與地方政府對(duì)華科技合作的邊界等。2022年底以來(lái)，美國(guó)試圖說(shuō)服日本與荷蘭共同實(shí)施對(duì)華芯片出口管制，就是一個(gè)典型的例子。2022年10月美國(guó)大幅升級(jí)對(duì)華芯片出口管制，但其中的漏洞在于，日本與荷蘭的芯片企業(yè)可以在基本不依賴美國(guó)技術(shù)的條件下完成生產(chǎn)制造，從而規(guī)避美國(guó)出口管制的管轄。根據(jù)路透社和彭博社的消息，2023年1月美國(guó)已與日本和荷蘭達(dá)成協(xié)議，共同限制向中國(guó)出口某些先進(jìn)芯片制造設(shè)備，相當(dāng)于將2022年10月份的美國(guó)對(duì)華出口管制新規(guī)部分?jǐn)U散到另外兩國(guó)。

三是偏激化。一方面，系統(tǒng)化能力將不斷自我強(qiáng)化。其中的各類既得利益者（包括政客、機(jī)構(gòu)、企業(yè)、智庫(kù)）會(huì)為了擴(kuò)大自身利益而推動(dòng)政策強(qiáng)化。例如，通過(guò)不斷渲染中國(guó)科技威脅、協(xié)助出臺(tái)打壓措施，獲得政治資源、政府補(bǔ)貼、市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)等。近年美國(guó)智庫(kù)發(fā)布的渲染中國(guó)科技威脅的報(bào)告明顯增多，持對(duì)華科技強(qiáng)硬立場(chǎng)的一些智庫(kù)也更加活躍。如：認(rèn)為中國(guó)的創(chuàng)新水平已經(jīng)超過(guò)美國(guó)（ITIF，2023）；建議美國(guó)改革337條款以打擊中國(guó)在先進(jìn)產(chǎn)業(yè)方面的不公平競(jìng)爭(zhēng)行為（ITIF，2022）；認(rèn)為美國(guó)在5G領(lǐng)域必須確保芯片供應(yīng)鏈完整，嚴(yán)格審查中國(guó)5G專利布局，并限制華為獲得先進(jìn)的5G芯片（RAND，2022）；等等。另一方面，由于美國(guó)已完成對(duì)華科技遏制的政治動(dòng)員，反向的制衡力量大幅削弱，導(dǎo)致對(duì)華科技政策只能往對(duì)抗的方向發(fā)展。據(jù)調(diào)查，目前在影響美國(guó)政府決策的華盛頓各方力量中，對(duì)華理性友好的主張接近消失。因此，美國(guó)對(duì)華科技遏制將變得偏激化，不僅缺乏上限目標(biāo)，還可能出臺(tái)不計(jì)成本、非理性的打壓措施。

三、對(duì)策建議

由于美國(guó)對(duì)華政策轉(zhuǎn)變的幅度和速度超出預(yù)期，以及我國(guó)科技實(shí)力與美國(guó)仍然存在較大差距，使得我國(guó)在應(yīng)對(duì)美國(guó)科技遏制方面相對(duì)被動(dòng)。在美國(guó)采取較為零散的科技遏制措施的情況下，我國(guó)尚可借助其他領(lǐng)域（如經(jīng)貿(mào)、外交）的牽制加以應(yīng)對(duì)。但隨著美國(guó)對(duì)華科技遏制的系統(tǒng)化，我國(guó)傳統(tǒng)的應(yīng)對(duì)方式將更加難以取得成效，必須盡快從被動(dòng)的、零散化“接招”轉(zhuǎn)向主動(dòng)的、系統(tǒng)化“出招”。

一是針?shù)h相對(duì)，構(gòu)建應(yīng)對(duì)打壓的系統(tǒng)化能力。針對(duì)美國(guó)對(duì)華科技遏制，進(jìn)行更廣范圍、更深層次、更大力度的組織動(dòng)員。一方面，調(diào)動(dòng)更多利益相關(guān)主體的危機(jī)感和緊迫感，推動(dòng)從供（即安全的技術(shù)供應(yīng)鏈）、需（即統(tǒng)一的技術(shù)大市場(chǎng)）兩個(gè)方向，組建應(yīng)對(duì)美國(guó)打壓的利益共同體。另一方面，著力提升國(guó)內(nèi)創(chuàng)新合作效率，幫助解決國(guó)內(nèi)企業(yè)、高校、科研院所之間的信息不對(duì)稱，打造更加緊密的本土創(chuàng)新合作生態(tài)。

二是極限準(zhǔn)備，盡快布局“去美化”技術(shù)儲(chǔ)備。借助相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)及重點(diǎn)高技術(shù)企業(yè)的力量，圍繞美國(guó)對(duì)華打壓的三大技術(shù)族，梳理不同等級(jí)的對(duì)美依賴風(fēng)險(xiǎn)技術(shù)清單，在相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈上游布局“去美化”技術(shù)儲(chǔ)備。密切跟蹤研判美國(guó)對(duì)華出口管制的新動(dòng)向，向相關(guān)產(chǎn)業(yè)與企業(yè)發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，并協(xié)助其在國(guó)內(nèi)外尋找替代供應(yīng)商，實(shí)現(xiàn)技術(shù)來(lái)源多元化。

三是攻其缺陷，抓住美國(guó)對(duì)華技術(shù)封鎖的軟肋。歐盟、日本、韓國(guó)等第三方技術(shù)來(lái)源，是美國(guó)對(duì)華技術(shù)封鎖的軟肋。如果第三方不與美國(guó)同步實(shí)施對(duì)華出口管制，美國(guó)不僅達(dá)不到管制效果，還將導(dǎo)致本國(guó)企業(yè)在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中受損。目前美國(guó)正在極力拉攏第三方，試圖組建對(duì)華技術(shù)封鎖的聯(lián)盟。我國(guó)須投入更多政治、經(jīng)濟(jì)與外交資源，游說(shuō)第三方保持中立，拒絕跟進(jìn)美國(guó)不斷升級(jí)的對(duì)華出口管制措施。

四是從長(zhǎng)計(jì)議，瞄準(zhǔn)決定國(guó)家科技競(jìng)爭(zhēng)力的根本。高技術(shù)人才是與美開(kāi)展極限科技戰(zhàn)的最根本資源。無(wú)論是突破“卡脖子”技術(shù)，還是在新興技術(shù)領(lǐng)域“換道超車”，都最終依賴于相應(yīng)領(lǐng)域高技術(shù)人才的專業(yè)知識(shí)與探索發(fā)現(xiàn)。從打造國(guó)家長(zhǎng)期科技競(jìng)爭(zhēng)力的角度，我國(guó)更須下大力氣營(yíng)造全球頂尖的人才培養(yǎng)、引進(jìn)和發(fā)展生態(tài)，促進(jìn)科技、教育、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的交互協(xié)同，將我國(guó)打造為全球高技術(shù)人才的首選目的地之一。