李飛，諶凱，郄雨，牛冰

（1.浙江大學(xué)中國科教戰(zhàn)略研究院；2.浙江省科技信息研究院；3.浙江大學(xué)金華研究院；4.浙江大學(xué)公共管理學(xué)院）

創(chuàng)新聯(lián)合體聚焦于提升產(chǎn)業(yè)核心競爭能力的戰(zhàn)略目標(biāo)，發(fā)揮科技領(lǐng)軍企業(yè)的要素配置作用和產(chǎn)學(xué)研深度融合的技術(shù)創(chuàng)新優(yōu)勢，是開展任務(wù)型、產(chǎn)品化、系統(tǒng)性技術(shù)協(xié)同攻關(guān)的有組織科研模式。創(chuàng)新聯(lián)合體是構(gòu)建關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制的重要舉措，是有效提高國家創(chuàng)新體系整體效能、應(yīng)對日趨激烈的全球科技與產(chǎn)業(yè)競爭的重要手段。通過創(chuàng)新聯(lián)合體發(fā)展高效強大的關(guān)鍵核心技術(shù)供給體系，對于加快實現(xiàn)高水平科技自立自強意義重大。

以往企業(yè)、大學(xué)、科研院所等主體間單點協(xié)同、單主體為主作戰(zhàn)的技術(shù)攻關(guān)方式，已經(jīng)難以適應(yīng)并滿足新一輪科技革命對產(chǎn)業(yè)競爭新發(fā)展格局的需要。習(xí)近平總書記在2021年兩院院士大會上強調(diào)，加快構(gòu)建龍頭企業(yè)牽頭、高校院所支撐、各創(chuàng)新主體相互協(xié)同的創(chuàng)新聯(lián)合體，發(fā)展高效強大的共性技術(shù)供給體系，提高科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化成效。近兩年來，北京、上海、江蘇、安徽、廣西等多地積極試點建設(shè)創(chuàng)新聯(lián)合體，在借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，浙江省從不同路徑進(jìn)行了改革探索、先行先試，為推進(jìn)創(chuàng)新聯(lián)合體與我國現(xiàn)行科技政策有機協(xié)同、提高政策體系效能提供了寶貴經(jīng)驗，為完善創(chuàng)新聯(lián)合體構(gòu)建機制并在全國推廣提供了政策啟示。

一、創(chuàng)新聯(lián)合體的構(gòu)建思路

構(gòu)建創(chuàng)新聯(lián)合體首先要解決創(chuàng)新聯(lián)合體要做什么、誰來做、怎么做的問題。注重目標(biāo)導(dǎo)向，加強組織協(xié)同，完善體制機制，通過科學(xué)的頂層規(guī)劃推動創(chuàng)新聯(lián)合體高效建設(shè)。

一是聚焦產(chǎn)業(yè)核心競爭能力的提升，明確“做什么”。創(chuàng)新聯(lián)合體體現(xiàn)的是國家的戰(zhàn)略意志與市場的價值主張，因此需以問題和需求為導(dǎo)向，從全球產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展布局體系的角度進(jìn)行分析和研究，科學(xué)評判創(chuàng)新聯(lián)合體的技術(shù)協(xié)同攻關(guān)任務(wù)。同時改革科研立項機制，要充分發(fā)揮行業(yè)科技領(lǐng)軍企業(yè)“出題者”的作用，提出需要聯(lián)動產(chǎn)業(yè)鏈上下游的研發(fā)目標(biāo)（行業(yè)領(lǐng)先水平或一流水平的戰(zhàn)略競爭型產(chǎn)品），確定有望在短時間內(nèi)（通常3～5年）實現(xiàn)突破的關(guān)鍵核心技術(shù)問題清單，研究制定某領(lǐng)域關(guān)鍵技術(shù)協(xié)同攻關(guān)的方向路線，確定創(chuàng)新聯(lián)合體要達(dá)成的目標(biāo)。

二是形成技術(shù)協(xié)同攻關(guān)的強大合力，組織“誰來做”。在明確的任務(wù)及目標(biāo)下，通過遴選優(yōu)勢科研力量團(tuán)隊，形成由行業(yè)科技領(lǐng)軍企業(yè)，也就是戰(zhàn)略競爭型產(chǎn)品的最終供給方牽頭，產(chǎn)業(yè)鏈上下游相關(guān)企業(yè)緊密協(xié)同，高校院所提供關(guān)鍵理論科研支撐的“攻關(guān)兵團(tuán)”。政府則發(fā)揮創(chuàng)新動員的作用，進(jìn)一步深化“揭榜掛帥”制與科技評價制度改革，按照協(xié)同攻關(guān)的任務(wù)清單實施有組織科研，加強企業(yè)主導(dǎo)的產(chǎn)學(xué)研深度融合，為創(chuàng)新聯(lián)合體的穩(wěn)序發(fā)展賦能。

三是建立完善體系化攻關(guān)的管理機制，搞清“怎么做”。錨定重大場景需求與關(guān)鍵瓶頸問題開展體系化的協(xié)同攻關(guān)，更好地結(jié)合有為政府與有效市場，準(zhǔn)確界定政府職能定位、厘清政府職責(zé)邊界，充分激發(fā)各個參與主體的創(chuàng)新潛能與創(chuàng)新活力。建立并完善創(chuàng)新聯(lián)合體項目管理機制，主要包括項目經(jīng)費配置與資源使用機制、過程管控機制、科技成果共享與轉(zhuǎn)化分配機制、獎懲機制等等。通過完善針對創(chuàng)新聯(lián)合體的體制機制，各參與主體井然協(xié)同，為完成同一目標(biāo)共同努力。

二、構(gòu)建創(chuàng)新聯(lián)合體的主要做法與初步成效

為了提高政策的精準(zhǔn)度和有效性，確保實現(xiàn)創(chuàng)新聯(lián)合體的功能定位和目標(biāo)，使其與我國現(xiàn)行科技政策體系形成有機協(xié)同，浙江省科技部門從不同路徑進(jìn)行了政策的試點探索。

（一）頂層設(shè)計任務(wù)榜單，依托現(xiàn)有研發(fā)攻關(guān)計劃遴選構(gòu)建創(chuàng)新聯(lián)合體

加強戰(zhàn)略統(tǒng)籌謀劃，由浙江省科技廳牽頭，研究并提出創(chuàng)新聯(lián)合體的總體布局要求，采取定向組織和設(shè)區(qū)市推薦相結(jié)合的方式遴選構(gòu)建創(chuàng)新聯(lián)合體，主要做法如下。一是借助數(shù)智化手段科學(xué)制定任務(wù)榜單。聚焦區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略領(lǐng)域，組建由鏈主企業(yè)、省實驗室、行業(yè)主管部門、技術(shù)專家等組成的最終用戶委員會，依托浙江自主研制開發(fā)的“關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)在線”平臺，以“人腦+機腦”繪制產(chǎn)業(yè)技術(shù)圖譜，梳理風(fēng)險清單、需求清單、項目清單及成果清單，從而凝練出能出標(biāo)志性成果的重大攻關(guān)任務(wù)榜單（通常需要攻克產(chǎn)業(yè)鏈上下游的若干單元技術(shù)或者零部件技術(shù)）。二是依托現(xiàn)有研發(fā)計劃項目遴選構(gòu)建創(chuàng)新聯(lián)合體。將攻關(guān)任務(wù)轉(zhuǎn)化為創(chuàng)新聯(lián)合體構(gòu)建指南，由浙江省科技廳在省級研發(fā)攻關(guān)計劃（“尖兵”計劃、“領(lǐng)雁”計劃）中定期發(fā)布一批攻關(guān)任務(wù)榜單，采用“揭榜掛帥”機制確定揭榜企業(yè)，由揭榜企業(yè)牽頭構(gòu)建創(chuàng)新聯(lián)合體并研究制定實施方案；或者，由設(shè)區(qū)市從先行先試培育庫中直接推薦創(chuàng)新聯(lián)合體的構(gòu)建實施方案，省科技廳組織相關(guān)專家研究判斷，論證通過后政府予以立項支持。例如，鼓勵市縣圍繞“315”重點戰(zhàn)略領(lǐng)域先行先試培育創(chuàng)新聯(lián)合體，將經(jīng)過論證且成熟的創(chuàng)新聯(lián)合體項目列入省級任務(wù)榜單，圍繞建立產(chǎn)業(yè)鏈細(xì)分領(lǐng)域的國內(nèi)領(lǐng)先和國際競爭優(yōu)勢為目標(biāo)制定任務(wù)，分階段、分年度實施績效評估，逐層推進(jìn)技術(shù)攻關(guān)。三是壓實主體責(zé)任，加強過程評估。省科技廳與創(chuàng)新聯(lián)合體牽頭企業(yè)法定代表人簽訂“軍令狀”，壓實抓總責(zé)任，做到權(quán)責(zé)一致。省科技廳在創(chuàng)新聯(lián)合體自評基礎(chǔ)上開展年度評價，重點評估戰(zhàn)略目標(biāo)實施和重大項目任務(wù)執(zhí)行完成情況，以“實績論英雄”，評價結(jié)果作為獲得進(jìn)一步支持的重要依據(jù)。

（二）調(diào)動鏈主型企業(yè)主觀能動性，通過設(shè)立科研專項體系化構(gòu)建創(chuàng)新聯(lián)合體

由地市政府成立專門領(lǐng)導(dǎo)小組并由地市科技主管部門牽頭創(chuàng)新聯(lián)合體的組建與管理工作，出臺文件并提供資源保障。龍頭企業(yè)領(lǐng)建創(chuàng)新聯(lián)合體，負(fù)責(zé)牽頭發(fā)起組建工作，征集共建單位，擬定并簽署共建協(xié)議，選聘專家團(tuán)隊，制定創(chuàng)新聯(lián)合體工作任務(wù)目標(biāo)并推動完成，負(fù)責(zé)創(chuàng)新聯(lián)合體的日常運營等工作。寧波市政府2021年出臺的《寧波市企業(yè)創(chuàng)新聯(lián)合體建設(shè)指導(dǎo)意見》設(shè)立了科研專項，創(chuàng)新“出題”“答題”機制，充分調(diào)動發(fā)揮鏈主型企業(yè)構(gòu)建創(chuàng)新聯(lián)合體的主觀能動性。一是以申報論證方式立項，嚴(yán)格申報主體條件。在劃定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點領(lǐng)域內(nèi)組織企業(yè)申報，市科技局組織專家對創(chuàng)新聯(lián)合體構(gòu)建方案進(jìn)行論證認(rèn)定。要求牽頭企業(yè)必須同時具備行業(yè)地位突出、科研基礎(chǔ)扎實、資源整合能力強等三項條件，參建企業(yè)則必須是產(chǎn)業(yè)鏈上下游的骨干企業(yè)，在產(chǎn)業(yè)鏈細(xì)分領(lǐng)域具有一定的優(yōu)勢，并有持續(xù)的研發(fā)投入。參與的科研院所、高校在相關(guān)技術(shù)研究領(lǐng)域具有全國優(yōu)勢地位，能為產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)突破提供理論基礎(chǔ)和技術(shù)支撐。二是攻關(guān)任務(wù)堅持“成熟一個、啟動一個”的原則，體系化推進(jìn)實施。由創(chuàng)新聯(lián)合體牽頭企業(yè)聯(lián)合相關(guān)單位研究制定建設(shè)方案，梳理一批本行業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)清單，分析提出技術(shù)協(xié)同攻關(guān)任務(wù)及其必要性，經(jīng)過市科技局組織專家對相關(guān)方案進(jìn)行考察論證，論證通過后給予項目研發(fā)總投入20%的經(jīng)費支持，按照任務(wù)目標(biāo)及計劃啟動實施，市科技局定期對其考核評估，評估內(nèi)容包括創(chuàng)新聯(lián)合體年度運行發(fā)展報告和目標(biāo)完成情況等。部分創(chuàng)新聯(lián)合體項目在短期內(nèi)就已取得不錯成效，例如中國石油化工股份有限公司鎮(zhèn)海煉化分公司：與中石化寧波新材料研究院、東方電纜合作，以中低壓電纜料為切入口，輻射電纜改性企業(yè)，推動寧波電纜產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級；與中石化寧波新材料研究院、長陽科技合作，實現(xiàn)高純PP樹脂的規(guī)?；a(chǎn)，打破高純PP樹脂被國外壟斷的現(xiàn)狀；與中石化寧波新材料研究院、致微科技合作，建成年產(chǎn)300噸聚烯烴微孔發(fā)泡生產(chǎn)線，實現(xiàn)聚烯烴微孔發(fā)泡材料間歇模壓成套工藝技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化；與海螺新材料、鎮(zhèn)海石化合作，建設(shè)EO輸送能力30萬噸/年輸送管線，預(yù)計可減少充裝費1050萬元/年；與恒河科技合作，形成年產(chǎn)5000噸的特種氫化石油樹脂工業(yè)生產(chǎn)示范裝置。博威合金公司牽頭的數(shù)字化研發(fā)項目成功構(gòu)建了有色合金新材料數(shù)字創(chuàng)新平臺，打造數(shù)據(jù)資源共建共享、全時空高效協(xié)同的數(shù)字化研發(fā)生態(tài)圈，技術(shù)研發(fā)效率達(dá)到世界領(lǐng)先水平。

（三）科技領(lǐng)軍企業(yè)主動發(fā)起，政府賦能靈活式構(gòu)建創(chuàng)新聯(lián)合體

部分行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)出于行業(yè)競爭需要和響應(yīng)國家戰(zhàn)略需求的目的進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，這類創(chuàng)新往往是突破性的、躍遷的，這就需要企業(yè)不僅要加深知識深度，更要拓寬知識廣度，尤其是對于解決“卡脖子”關(guān)鍵核心技術(shù)等國家重大技術(shù)攻關(guān)命題，需要行業(yè)龍頭企業(yè)破除單一企業(yè)資源稟賦的限制，與其他主體協(xié)同。為了探索更加靈活高效的創(chuàng)新聯(lián)合體攻關(guān)機制，政府為科技領(lǐng)軍企業(yè)主動發(fā)起實施的技術(shù)攻關(guān)任務(wù)進(jìn)行了全方位的賦能。例如，行業(yè)科技領(lǐng)軍企業(yè)?？低暈閷崿F(xiàn)數(shù)字安防產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)的自主安全可控，主動謀劃開展視頻監(jiān)控SoC、FPGA、GPU等物料的進(jìn)口替代及“卡脖子”技術(shù)攻關(guān)。對此，浙江省政府部門迅速出臺相應(yīng)政策，支持海康威視牽頭聯(lián)合產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)、高校院所構(gòu)建創(chuàng)新聯(lián)合體，積極提供多維要素共同推動技術(shù)攻關(guān)與成果轉(zhuǎn)化。一是對科技項目給予支持。浙江省政府授予海康威視省重點研發(fā)計劃項目指南的建議權(quán)，以擇優(yōu)委托、競爭性等方式支持?？低暢袚?dān)多個項目，支持其將參建創(chuàng)新聯(lián)合體的中小企業(yè)優(yōu)秀項目推薦至省級科技項目指南庫，并對海康威視作為應(yīng)用單位或者給予采購訂單承諾的項目進(jìn)行優(yōu)先支持。二是給予多層次資金配套和成果轉(zhuǎn)化支持。杭州市與?？低暫炗喠藨?zhàn)略協(xié)議，將創(chuàng)新聯(lián)合體項目列入2020年戰(zhàn)略合作項目表，給予?？低暿屑壺斦Y金配套支持，并積極推進(jìn)新技術(shù)、新產(chǎn)品在杭州市率先應(yīng)用。濱江區(qū)對項目也給予了區(qū)級財政資金配套支持，同時對企業(yè)研發(fā)投入進(jìn)行了相應(yīng)的補助支持。三是加大人才引育支持。將?？低晝晌缓诵募夹g(shù)人員納為科技創(chuàng)新領(lǐng)軍人才和青年拔尖人才，享受人才落戶、住房限購、子女教育、交通出行等資格類政策，助力企業(yè)高層次人才引育。

三、經(jīng)驗總結(jié)與政策啟示

浙江省在構(gòu)建創(chuàng)新聯(lián)合體方面進(jìn)行了多路徑改革探索，浙江大學(xué)中國科教戰(zhàn)略研究院、浙江大學(xué)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展研究中心、浙江省科技信息研究院聯(lián)合課題組實地走訪調(diào)研了一批創(chuàng)新聯(lián)合體項目，總結(jié)提出創(chuàng)新聯(lián)合體構(gòu)建的關(guān)鍵共性環(huán)節(jié)和需要特別注意的問題。一是如何規(guī)避企業(yè)“私心”。創(chuàng)新聯(lián)合體不能僅僅為單個企業(yè)服務(wù)，更是為整個產(chǎn)業(yè)發(fā)展賦能，如何讓領(lǐng)軍企業(yè)兼顧全行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、真正帶動行業(yè)全局發(fā)展是創(chuàng)新聯(lián)合體構(gòu)建的重要課題。二是如何適應(yīng)創(chuàng)新聯(lián)合體構(gòu)建形勢，建設(shè)賦能型政府。政府在創(chuàng)新聯(lián)合體構(gòu)建過程中根據(jù)行業(yè)發(fā)展變化、創(chuàng)新聯(lián)合體構(gòu)建的不同模式及技術(shù)攻關(guān)過程的不同需求靈活增效。三是當(dāng)前改革還未深刻觸及資源配置機制、成果共享機制等政策未定型領(lǐng)域，尚未有相關(guān)經(jīng)驗借鑒或教訓(xùn)吸取，還需加緊探索配套政策。為進(jìn)一步完善創(chuàng)新聯(lián)合體構(gòu)建機制，體系化推進(jìn)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，提出如下啟示建議。

（一）完善行業(yè)科技領(lǐng)軍企業(yè)“出題—答題”機制

行業(yè)科技領(lǐng)軍企業(yè)在構(gòu)建實施創(chuàng)新聯(lián)合體過程中作用極其重要，既要做好“出題者”，更要做好“答題人”，必須建立完善“出題—答題”一體化管理機制。一是注重量化評估。要以目標(biāo)結(jié)果為導(dǎo)向，用“看得見”的指標(biāo)體系量化行業(yè)核心競爭能力的提升水平，評估創(chuàng)新聯(lián)合體攻關(guān)關(guān)鍵技術(shù)和共性技術(shù)的任務(wù)實施成效，通過對過程及結(jié)果的評估實時把控攻關(guān)效能。二是加強專業(yè)支撐。發(fā)揮首席科學(xué)家在協(xié)同攻關(guān)中的作用，發(fā)現(xiàn)真問題、提出真辦法、選對真干人，組建大兵團(tuán)作戰(zhàn)的科研攻關(guān)團(tuán)隊，使創(chuàng)新聯(lián)合體真正解決真難題、發(fā)揮真作用，為行業(yè)關(guān)鍵技術(shù)突破提供科學(xué)路徑。加強建設(shè)和注重依托第三方行業(yè)科技咨詢研究力量，在創(chuàng)新聯(lián)合體的項目規(guī)劃、協(xié)同力量匹配、成果評價等方面提供必要的支撐，幫助創(chuàng)新聯(lián)合體更科學(xué)、更精準(zhǔn)、更高效地開展技術(shù)攻關(guān)工作。三是樹立誠信體系。弘揚具有高度社會責(zé)任感的創(chuàng)新精神與誠信文化，完善企業(yè)科研誠信管理與懲戒機制，建立失信企業(yè)以及科研人員名單。

（二）強化政府賦能，提高創(chuàng)新聯(lián)合體構(gòu)建實施水平

當(dāng)前產(chǎn)業(yè)競爭格局瞬息萬變，要通過創(chuàng)新聯(lián)合體解決行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略急需，必須在新形勢下強化政府的賦能作用，建立靈活高效的創(chuàng)新聯(lián)合體立項組織機制。建議在政府科技部門設(shè)立專門的管理辦公室，協(xié)同發(fā)展改革委、財政、產(chǎn)業(yè)等部門，提高科技創(chuàng)新治理現(xiàn)代化水平，常態(tài)化、不定期地開展創(chuàng)新聯(lián)合體立項組織工作。要進(jìn)一步發(fā)揮企業(yè)的創(chuàng)新主體作用，根據(jù)實際需要進(jìn)行靈活立項，引導(dǎo)龍頭企業(yè)整合產(chǎn)業(yè)鏈上下游的技術(shù)力量，并充分給予其財政科技經(jīng)費使用的自主權(quán)，以科技評價指揮棒加強戰(zhàn)略目標(biāo)下多主體、跨領(lǐng)域、跨行業(yè)協(xié)同的創(chuàng)新動員能力，協(xié)調(diào)開放應(yīng)用場景促進(jìn)科技成果高水平轉(zhuǎn)化。

（三）在政策未定型領(lǐng)域加大探索、支持改革，創(chuàng)新資源配置與成果共享機制

目前在創(chuàng)新聯(lián)合體管理機制上還存在政策空白或未定型領(lǐng)域，建議繼續(xù)加大改革探索予以完善。一是政府和企業(yè)在創(chuàng)新聯(lián)合體建設(shè)投入上的資源配置比例可以根據(jù)任務(wù)目標(biāo)性質(zhì)進(jìn)行分類設(shè)置，不沿襲舊制，也不搞一刀切。二是處理好創(chuàng)新主體間有機協(xié)同的核心利益紐帶，完善成果開放共享機制，創(chuàng)新聯(lián)合體所產(chǎn)生的知識產(chǎn)權(quán)可以在創(chuàng)新聯(lián)合體成員單位內(nèi)優(yōu)先使用一定時間后再對外開放共享，充分調(diào)動企業(yè)參與投入創(chuàng)新聯(lián)合體項目的積極性。