何本成

（北海鐵山東港產(chǎn)業(yè)園規(guī)劃建設(shè)服務(wù)中心，廣西 北海 536121）

0 引言

國(guó)土空間規(guī)劃是一項(xiàng)關(guān)系到城市空間控制和空間規(guī)劃的重要工作，要求工作人員對(duì)空間有很深的了解，反映出規(guī)劃對(duì)“以人為本”原則的高度重視。國(guó)土空間規(guī)劃是我國(guó)空間規(guī)劃建設(shè)的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)工作，減少空間上的差別、建立統(tǒng)一的空間控制系統(tǒng)是其主要目標(biāo)。

1 “多規(guī)合一”控制線體系概述

1.1 基本生態(tài)控制線

為保障城市生態(tài)系統(tǒng)的科學(xué)性、完整性、連續(xù)性，確保城市生態(tài)系統(tǒng)的基本生態(tài)安全，防止無序擴(kuò)張的城市建設(shè)，有關(guān)部門依照有關(guān)法律、法規(guī)，設(shè)立了生態(tài)控制線，其中主要包括生態(tài)林地、基本農(nóng)田、水源保護(hù)地、水系綠廊、城鄉(xiāng)分隔的一般農(nóng)用地及自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)遺跡保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)區(qū)、洪水調(diào)蓄區(qū)。

1.2 基本農(nóng)田保護(hù)控制線

基本農(nóng)田保護(hù)紅線指根據(jù)一定時(shí)期內(nèi)人口、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要而劃定的耕地，重點(diǎn)是把優(yōu)質(zhì)耕地、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、恢復(fù)后的耕地等均歸為基本農(nóng)田。永久耕地紅線是指為確?？沙掷m(xù)利用土地資源、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，在已劃定的耕地保護(hù)范圍內(nèi)，根據(jù)規(guī)定對(duì)其進(jìn)行永久性保護(hù)。嚴(yán)格控制非農(nóng)業(yè)用地占用糧食、棉油生產(chǎn)基地及具有良好水利設(shè)施的優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)優(yōu)質(zhì)耕地[1]。

1.3 建設(shè)用地控制線

用地控制線由用地規(guī)?？刂凭€、城市用地增長(zhǎng)線和獨(dú)立用地控制線組成。建設(shè)用地規(guī)模控制指根據(jù)土地使用計(jì)劃所確定的土地面積，根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃中的重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)和重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地使用總平面布局，確定“多規(guī)合一”范圍內(nèi)的建設(shè)用地規(guī)?？刂凭€。建設(shè)用地增長(zhǎng)界線控制指在城市發(fā)展中，對(duì)耕地、生態(tài)等重要土地進(jìn)行避讓（禁止建設(shè)），原則上，建設(shè)用地的增長(zhǎng)幅度不得超過城鎮(zhèn)面積30%。非城鎮(zhèn)建設(shè)用地控制線指根據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃確定的交通、水利、其他建設(shè)用地的用地，將交通、水利、風(fēng)景名勝設(shè)施、特種用地的界線劃定為非城市和農(nóng)村地區(qū)的用地，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地控制線以外，嚴(yán)禁安排城鄉(xiāng)建設(shè)工程。

2 我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃制度中還存在著諸多不合理之處。首先，國(guó)土空間規(guī)劃需要相關(guān)人員充分考慮各地區(qū)的功能與布局，并根據(jù)區(qū)域發(fā)展的基本原理，對(duì)各地區(qū)的發(fā)展定位進(jìn)行合理的規(guī)劃。在制定國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)，相關(guān)人員要結(jié)合地方發(fā)展目標(biāo)，并制定相應(yīng)的考核方針。然而，當(dāng)前我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃指標(biāo)缺乏時(shí)效性，使得許多指標(biāo)在實(shí)施過程中不知道從何著手，缺乏一定的參考意義。其次，目前的國(guó)家土地規(guī)劃總體上還是按照國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)5 個(gè)層次進(jìn)行規(guī)劃劃分，各級(jí)政府都會(huì)嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)的計(jì)劃和指示，而關(guān)于土地使用的指標(biāo)，則是按照國(guó)家和地區(qū)的要求，層層遞增，進(jìn)行任務(wù)分解。這些指標(biāo)能夠有效保證我國(guó)基本農(nóng)田和基本建設(shè)用地的管控，但其在具體實(shí)施中缺乏靈活性，特別是對(duì)于某些未預(yù)見的線性工程或獨(dú)立選址的項(xiàng)目來說，指標(biāo)較為僵化，同時(shí)，地方政府的政策制定也給國(guó)土空間規(guī)劃帶來了一定的約束[2]。在城鄉(xiāng)規(guī)劃中，合理的規(guī)劃可以有效減少土地資源的浪費(fèi)，使土地資源最大限度地發(fā)揮其作用，使城市和農(nóng)村的空間布局更具科學(xué)性和可操作性。

3 國(guó)土空間規(guī)劃重要控制線體系的構(gòu)建策略

我國(guó)的傳統(tǒng)規(guī)劃體制由6 個(gè)方面組成：城鄉(xiāng)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土資源規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、海洋規(guī)劃?？刂凭€體系是指城市和農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃的紅線（道路紅線）、綠線、藍(lán)線、紫線、黃線、橙線、黑線，并將其他五大類規(guī)劃中的耕地保護(hù)紅線、海洋生態(tài)紅線等內(nèi)容納入其中。通過比較不難看出，六大計(jì)劃體系中的行政單位不同，規(guī)劃內(nèi)容控制重點(diǎn)差異明顯，規(guī)劃控制層次錯(cuò)綜復(fù)雜，規(guī)劃系統(tǒng)之間的交叉重疊比較多，這就造成了管理體系的復(fù)雜性，使得控制線之間的協(xié)調(diào)性差，管控層次脫節(jié)嚴(yán)重，管控內(nèi)容之間存在越位、錯(cuò)位、缺位等問題。當(dāng)前，我國(guó)正由傳統(tǒng)規(guī)劃向國(guó)土空間規(guī)劃轉(zhuǎn)制，需要謀劃構(gòu)建新的控制線體系。

3.1 編制市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃

充分反映國(guó)家意愿，在上級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的指導(dǎo)下，實(shí)施制約指標(biāo)，精準(zhǔn)實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，統(tǒng)籌生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)三大區(qū)域，確定生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，明確國(guó)土空間開發(fā)與保護(hù)模式，嚴(yán)格控制增量，合理配置，提高效益，在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行國(guó)土空間的開發(fā)與保護(hù)，要有一個(gè)整體的布局和統(tǒng)籌的布局規(guī)范，要有合理的規(guī)劃留白，讓后人有足夠的發(fā)展空間。規(guī)劃成果經(jīng)批準(zhǔn)后，要將其作為制定有關(guān)專項(xiàng)計(jì)劃及詳細(xì)計(jì)劃的基礎(chǔ)。市州可以根據(jù)實(shí)際情況，按一個(gè)或若干個(gè)鎮(zhèn)為單位，確定城鎮(zhèn)的國(guó)土空間規(guī)劃，可以將市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國(guó)土空間規(guī)劃結(jié)合起來，由縣級(jí)政府進(jìn)行編制[3]。

3.2 完善國(guó)土空間規(guī)劃的政策體系

為保證國(guó)土空間規(guī)劃的落實(shí)，相關(guān)人員必須在區(qū)域主體功能區(qū)的制度框架上結(jié)合新的功能分區(qū)，實(shí)行分類施策，使土地政策、財(cái)稅政策、投資政策、產(chǎn)業(yè)政策更加精確化、精細(xì)化、精益化。

3.2.1 執(zhí)行差別化的土地政策

首先，針對(duì)不同主體的功能定位，相關(guān)人員要制定差異化的土地使用政策和管理政策，對(duì)各類用地進(jìn)行科學(xué)、合理的劃分，加強(qiáng)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的彈性調(diào)控，以便有效提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其次，相關(guān)人員要進(jìn)一步完善農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移人口和城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模的關(guān)系，適度增加城鎮(zhèn)居民居住用地的比例，使“三生”空間格局得到持續(xù)優(yōu)化。最后，相關(guān)人員要研究建立生態(tài)土地開發(fā)與城市建設(shè)用地增長(zhǎng)之間的關(guān)系，鼓勵(lì)地方政府加大對(duì)生態(tài)修復(fù)與維護(hù)的投資力度，改善其規(guī)模和質(zhì)量。

3.2.2 完善精準(zhǔn)化的財(cái)稅制度

相關(guān)人員要繼續(xù)完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體制，加大一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，建立和完善生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)用地比例較高的地方政府基礎(chǔ)財(cái)力保障體系，加快推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展動(dòng)力體系建設(shè)，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展動(dòng)力源，加大中央、大都市地區(qū)科技創(chuàng)新、技術(shù)改造等公共財(cái)政投入，同時(shí)，繼續(xù)在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)實(shí)施企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，落實(shí)城鎮(zhèn)化地區(qū)高新技術(shù)企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。

3.2.3 完善精細(xì)化投資政策

考慮到我國(guó)各主要生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)村金融服務(wù)能力的欠缺，有關(guān)部門可以加速取消重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的公益性建設(shè)項(xiàng)目，逐步取消對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的支持。把政府投資的錢，根據(jù)“農(nóng)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)+負(fù)面清單”的流程結(jié)合起來，研究開發(fā)“綜合+負(fù)面清單”生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金，使其效益最大化。

3.2.4 實(shí)施精益化產(chǎn)業(yè)政策

相關(guān)人員可以根據(jù)我國(guó)主要生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地的特點(diǎn)、發(fā)展方向，結(jié)合我國(guó)發(fā)展較快地區(qū)如上海區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出相應(yīng)的對(duì)策建議。研究建立“負(fù)面清單”，對(duì)主要生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)業(yè)主體區(qū)域進(jìn)行行業(yè)準(zhǔn)入，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策精益化的管理。相關(guān)規(guī)劃人員可以強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)布局和空間控制，通過對(duì)產(chǎn)業(yè)的空間限制，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚和集群發(fā)展，提高產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)能力。

3.3 建立完善的國(guó)土空間規(guī)劃管理體系

相關(guān)部門要制訂和完善國(guó)土空間規(guī)劃的相關(guān)法規(guī)，并對(duì)各個(gè)部門的職責(zé)做出清晰的界定，以保證各部門之間不存在相互推諉、扯皮的情況。同時(shí)，加強(qiáng)編制、修改、審批、監(jiān)督等方面的工作，建立健全的層次管理制度，建立從國(guó)家到地方的層次性規(guī)劃，特別是要加強(qiáng)國(guó)家和省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃主管機(jī)關(guān)的管控能力，要求市、縣嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)制約指標(biāo)，并結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)與地方的具體情況，制訂適合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的規(guī)劃指標(biāo)[4]。此外，相關(guān)部門要建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的信息處理平臺(tái)。運(yùn)用當(dāng)今的互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等科技手段，收集各類自然資源、地形圖資料，為國(guó)家制定國(guó)土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)，為國(guó)土空間規(guī)劃的科學(xué)化、現(xiàn)代化發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

3.4 構(gòu)建全要素、全方位的空間保護(hù)、開發(fā)與利用戰(zhàn)略

國(guó)土空間規(guī)劃是指在一定時(shí)間范圍內(nèi)，對(duì)土地開發(fā)和保護(hù)進(jìn)行總體規(guī)劃，是國(guó)家制訂國(guó)土空間發(fā)展政策、實(shí)施國(guó)家空間資源配置、管控各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。為落實(shí)我國(guó)空間規(guī)劃制度的改革，在新的歷史時(shí)期，相關(guān)部門必須構(gòu)建一個(gè)新的空間保護(hù)制度，以空間管理和優(yōu)化為中心，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一控制和空間資源的有效使用，進(jìn)行生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的科學(xué)規(guī)劃，要突出戰(zhàn)略性、增強(qiáng)科學(xué)性、強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)性、提高規(guī)劃的權(quán)威性。

制定國(guó)家空間規(guī)劃策略，確定各類土地的開發(fā)、利用和保護(hù)的范圍，是我國(guó)國(guó)土空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化的一種重要途徑。各有關(guān)部門要保持思想的底線，把城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間、生態(tài)保護(hù)紅線、永久農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)發(fā)展紅線等作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推動(dòng)城市化進(jìn)程的一道紅線。首先，針對(duì)永久基本農(nóng)田，為了保證我國(guó)的糧食安全，根據(jù)特定的歷史階段人口、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求，未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自占用或改變實(shí)施特殊保護(hù)的耕地的用途。其次，針對(duì)村莊建設(shè)邊界，在特定時(shí)間范圍之內(nèi)，可以進(jìn)行村莊的開發(fā)和建設(shè)，但應(yīng)規(guī)劃保留相對(duì)集中的農(nóng)村居民點(diǎn)現(xiàn)狀建設(shè)用地，以及因村莊建設(shè)和發(fā)展需求而必須實(shí)行規(guī)劃控制的區(qū)域。再次，針對(duì)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，在某一階段，由于城鎮(zhèn)發(fā)展的需求，可以將城鎮(zhèn)的發(fā)展與建設(shè)作為重點(diǎn)，完善城鎮(zhèn)功能，提升空間品質(zhì)的地區(qū)界線，包括城市、建制鎮(zhèn)和各種開發(fā)區(qū)。最后，針對(duì)包含城市紫線、文物保護(hù)與建設(shè)控制、水下文物保護(hù)、地下文物保護(hù)、歷史文化名鎮(zhèn)名村保護(hù)范圍、歷史城區(qū)、古樹名樹等保護(hù)紅線的歷史文化保護(hù)線，要根據(jù)國(guó)家的需要，列入國(guó)土空間規(guī)劃的“一張圖”，實(shí)行嚴(yán)格的土地保護(hù)。

在市區(qū)的規(guī)劃層面上，重點(diǎn)對(duì)城市紫線進(jìn)行劃分。在此基礎(chǔ)上，要以生態(tài)紅線為依據(jù)，在生態(tài)空間范圍內(nèi)強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)具有特殊、重要生態(tài)功能陸域、水域、海域等區(qū)域。河湖濕地、坑塘農(nóng)區(qū)、綠地洼地、澇水行洪通道以及具備雨水蓄排功能的地下調(diào)蓄設(shè)施和隧道等預(yù)留空間。另外，部分地區(qū)還提出了在國(guó)土空間計(jì)劃中應(yīng)對(duì)災(zāi)害影響和安全保護(hù)紅線進(jìn)行劃分[5]。相關(guān)人員要合理配置各種建設(shè)用地，控制土地的開發(fā)強(qiáng)度，以便更好地實(shí)現(xiàn)土地的綜合利用效果，實(shí)現(xiàn)土地資源的集約化高效利用，并使其得到充分的保護(hù)與開發(fā)，促進(jìn)國(guó)土空間發(fā)展模式的優(yōu)化，促進(jìn)國(guó)土的可持續(xù)發(fā)展。

3.5 實(shí)施所有國(guó)土空間用途管制

各地、各部門要嚴(yán)格按照國(guó)土空間規(guī)劃的要求，對(duì)土地利用進(jìn)行分級(jí)管理。在城市發(fā)展范圍內(nèi)，按詳細(xì)規(guī)劃核發(fā)規(guī)劃許可證。在城市發(fā)展范圍以外的地區(qū)，已經(jīng)進(jìn)行了村莊規(guī)劃的，應(yīng)當(dāng)按照鄉(xiāng)村規(guī)劃頒發(fā)規(guī)劃許可證；未進(jìn)行鄉(xiāng)村規(guī)劃的，應(yīng)按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃、上級(jí)制定的限制指標(biāo)、規(guī)劃用地劃分的原則。鼓勵(lì)各縣區(qū)根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)使用管理的方法和規(guī)定進(jìn)行創(chuàng)新。自然資源部門應(yīng)當(dāng)協(xié)同生態(tài)環(huán)境、林業(yè)、水利、文物等部門制定特別用途管制制度。根據(jù)國(guó)家對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單的管控工作部署，進(jìn)行相應(yīng)的評(píng)估和調(diào)整。

3.6 重構(gòu)指標(biāo)體系

在國(guó)土空間規(guī)劃編工作中，有關(guān)部門應(yīng)充分發(fā)揮指標(biāo)系統(tǒng)的作用，建立一套科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)，為評(píng)估我國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃工作提供參考。建立科學(xué)、合理的土地空間規(guī)劃評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)推動(dòng)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展、提高國(guó)土空間規(guī)劃質(zhì)量有著重要意義。在建設(shè)指標(biāo)方面，相關(guān)部門要對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)給予政策支持，實(shí)現(xiàn)從環(huán)保到地區(qū)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變。有關(guān)部門要對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃中的不合理因素進(jìn)行調(diào)查，并進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，進(jìn)而提出我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系。同時(shí)，要全面考慮美麗村莊的建設(shè)，科學(xué)、合理地規(guī)劃空間，徹底改變貧困、落后的農(nóng)村面貌。在評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建上，相關(guān)人員應(yīng)著重考察貧困地區(qū)的具體情況，以促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。此外，加強(qiáng)土地利用的節(jié)約性、集約性，減小產(chǎn)業(yè)用地的規(guī)模也是具有一定必要性的。

4 結(jié)語

總之，我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃是一種多維度的綜合管理方式，是國(guó)家空間治理體系和治理能力的現(xiàn)代化發(fā)展基礎(chǔ)。相關(guān)人員必須堅(jiān)持既有長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展方針、又有短期執(zhí)行方案的發(fā)展路線，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與資源的協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建全要素、全方位整合的空間保護(hù)與發(fā)展秩序，優(yōu)化國(guó)土空間的管理體制和機(jī)制。同時(shí)，要注意規(guī)劃中的科學(xué)與先進(jìn)性，堅(jiān)持以人為本、因地制宜，促進(jìn)我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的良性發(fā)展。國(guó)土空間規(guī)劃作為一種全新的規(guī)劃系統(tǒng)，在新時(shí)期還沒有建立起一個(gè)完整的架構(gòu)，仍存在著許多新問題，有待于深入地探討與研究，以形成一個(gè)完整的國(guó)土空間規(guī)劃系統(tǒng)。