佟西中

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哈爾濱開始向編外人員“動刀”了。3月20日，哈爾濱市機構編制委員會辦公室發(fā)布消息，市級機關事業(yè)單位開展編外用人清理規(guī)范工作。該消息一經(jīng)公布即引發(fā)社會廣泛關注。

按照當?shù)毓嫉摹豆枮I市級機關事業(yè)單位編外用人清理規(guī)范工作方案》（以下簡稱《方案》），清理工作從3月開始到6月底結束，分自檢自查、組織實施、檢查督導三個階段實施。

根據(jù)《方案》，本次專項整治行動的實施對象為哈爾濱市級機關、市屬事業(yè)單位現(xiàn)有雇員、行業(yè)專職人員、工勤人員和單位自聘人員（統(tǒng)稱“編外用人”）。

哈爾濱市機構編制辦一位工作人員向《中國新聞周刊》表示，按照有關方面要求，哈爾濱市正按照確定的《方案》，依法依規(guī)開展這項工作?！案鞯仄鋵嵰苍诓煌潭鹊亻_展，只是方式方法不盡相同?！彼f。

值得注意的是，近期《黨和國家機構改革方案》提到了優(yōu)化機構編制資源配置，地方黨政機關人員編制精減工作，由各省（自治區(qū)、直轄市）黨委結合實際研究確定。

在此背景下，哈爾濱市清理編外人員尤其引人關注。哪些編外人員會被清理，又如何清理？

“編外”是相對編內(nèi)而言的。編內(nèi)人員即在編人員，一般指國家財政負擔其經(jīng)費開支的各級各類機關、事業(yè)單位以及部分特殊機構等單位的正式工作人員。

就編制類型看，行政編和事業(yè)編最為民眾所知。據(jù)悉，哈爾濱市此次清理的“編外人員”指，市級機關、市屬事業(yè)單位現(xiàn)有雇員、行業(yè)專職人員、工勤人員和單位自聘人員。

從總體看，《方案》比較完整，包括工作目標、工作原則、清理范圍及對象、主要任務、組織實施、工作要求等內(nèi)容。

哪些人會被清理？《方案》在主要任務中提到，精簡編外用人員額、清理規(guī)范用人行為。其中清理規(guī)范用人行為列舉了11條，包括行政執(zhí)法、財務管理、人事管理、涉密等崗位使用的編外人員；臨時性、階段性工作已完成、合同已到期未再續(xù)聘的編外人員；人員使用與審批崗位不一致的編外人員；主動離職、考核評估不適崗的編外人員；既沒有與用人單位簽訂勞動合同，又未實行勞務派遣的編外人員；已推行社會化服務外包仍自行聘用并混合使用的編外人員；歷史遺留問題產(chǎn)生的編外人員。

另外，超出員額控制標準的編外用人和行業(yè)專職人員，可以通過社會化服務外包的保安、保潔、綠化、食堂等崗位的工勤人員，不符合相關法律法規(guī)的其他情形，也在被清理范圍之內(nèi)。

《方案》還提到，醫(yī)院、高職高專、公證處、仲裁辦等用人主體要結合專業(yè)和實際需要，自主開展自聘人員清理規(guī)范工作，并逐步將已自聘人員轉化為社會化服務外包形式。

除清理規(guī)范用人行為，編外用人員額也要精簡?！斗桨浮诽岬剑屑墮C關事業(yè)單位現(xiàn)有編制內(nèi)人員能保證工作正常開展的，不使用編外人員。用人單位要制定編外用人員額年度精簡計劃，市直機關編外用人原則上5年內(nèi)精簡完畢，每年精簡不少于本單位編外用人員額的20％。市直事業(yè)單位編外用人結合職能調(diào)整情況及空編率適度精簡（空編率5％～15％，編外用人精簡5％；空編率15％～25％，編外用人精簡10％；空編率大于25％，編外用人精簡15％）。

一位組織系統(tǒng)官員向《中國新聞周刊》解釋稱，空編率越大，編外用人精簡幅度越大，這是符合邏輯的?？站幝试酱?，代表可用編制內(nèi)人員數(shù)量越大，可優(yōu)先使用編制內(nèi)人力資源。

前述哈爾濱市機構編制辦工作人員說，這是統(tǒng)籌編內(nèi)和編外關系，編內(nèi)編外調(diào)整一盤棋。

編外用工在各地普遍存在。中國人民大學公共管理學院教授、國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員馬亮向《中國新聞周刊》表示，不單是哈爾濱市，沿海發(fā)達省份也存在類似現(xiàn)象，編外用工的現(xiàn)象在全國都比較普遍。

中國人民大學人力資源開發(fā)與管理研究中心主任劉昕也向《中國新聞周刊》提到，很多地方的機關事業(yè)單位編外用工現(xiàn)象非常突出，編外用工即使不占用編制，但仍然以財政支付費用為主。

馬亮認為，原因是多方面的，首先編制是剛性約束，有的地方政府卡得很嚴，擴編、增編需要嚴格的程序，而現(xiàn)實中人員需求量大，所以存在編外用工的現(xiàn)象。

哈爾濱市政府辦公大樓。《方案》中列舉了11條清理規(guī)范用人行為，包括行政執(zhí)法、財務管理、人事管理、涉密等崗位使用的編外人員。圖/視覺中國

其次，可能是編制資源配置不合理。馬亮說，中央政府缺人，可以從地方政府借調(diào)，省級地方政府缺人，可以從下級政府借調(diào)。但基層政府缺人，無法借調(diào)，只能以編外用工形式解決。

除了上述原因，劉昕補充說，各單位在使用編外用工時，往往缺乏足夠的約束機制，自行擴張的情況屢有發(fā)生，這就導致行政成本越來越高。

中國人民大學公共管理學院教授、地方政府發(fā)展戰(zhàn)略研究中心原主任魏娜說，編外人員大量增加，一方面與政府管理的公共事務增加相關，另一方面與政府職能轉變不到位有關。

魏娜向《中國新聞周刊》提到，從現(xiàn)實情況看，政府管理的公共事務和提供的公共服務是在增多。管理事務增加的同時，政府的職能也要轉變，如果管理方式不科學，也會增加編外人員。

在魏娜看來，政府及用人單位對編外人員缺乏管理、缺乏監(jiān)督，也是編外人員增加的原因之一。

值得注意的是，在清理編外人員之前，哈爾濱近年至少開展過兩輪事業(yè)單位改革，對機關事業(yè)單位編制“動刀”。

2018年，哈爾濱市制定《市直機關事業(yè)單位實施控編減編三年行動計劃（2018-2020年）》，并提出了相關目標。

據(jù)哈爾濱機構編制網(wǎng)消息，截止到2020年11月底，市直機關（含直屬參公事業(yè)單位）編制總量精簡21.5％，市直事業(yè)單位編制總量精簡36.2％，超額完成三年行動目標。

另據(jù)《黑龍江日報》2021年7月報道，繼2018年啟動并完成一輪事業(yè)單位機構改革后，哈爾濱接續(xù)實施深化事業(yè)單位改革試點工作，哈爾濱市事業(yè)單位機構編制規(guī)模進一步壓縮。

報道提到，哈爾濱市本級機構精簡47個，占比19.3％，事業(yè)編制精簡8246名，占比25.3％。市轄區(qū)機構精簡177個，占比21％，事業(yè)編制精簡7816名，占比22％。

近期公布的《黨和國家機構改革方案》提到，地方黨政機關人員編制精減工作，由各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委結合實際研究確定。

公開報道顯示，《黨和國家機構改革方案》公布后，哈爾濱是首個公布清理編外人員方案的城市，但在此之前，多地已開始清理編外人員。

今年2月，安徽省桐城市召開市編外人員清理規(guī)范工作座談會。會議表示，清理清退不是最終目的，而要以此為契機，規(guī)范整頓編外用人亂象，提高政府行政效能和服務水平。

再之前，2022年湖北省房縣開展了編外聘用人員清理規(guī)范工作。同年湖北省監(jiān)利市召開會議，決定對監(jiān)利市全市機關事業(yè)單位編外聘用人員進行清理規(guī)范。

此外，據(jù)海南媒體報道，2021年海南省萬寧市285家行政事業(yè)單位清理編外人員1336人，年度節(jié)省財政開支3079萬余元。

哈爾濱此次明確出臺《方案》開始清理編外人員，釋放了什么信號？中國人民大學經(jīng)濟學院教授、國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員聶輝華向《中國新聞周刊》表示，可能有兩層含意：一是中央已經(jīng)決定精減編制，地方政府會有所動作，編外、編內(nèi)又是緊密相關，在清理編外人員后，還可能進一步精減編內(nèi)人員；二是地方財政吃緊。疫情三年，財政支出加大，清理編外人員，可減輕財政負擔，提高治理效能。

魏娜也認為，清理編外人員是信號，先從清理編外人員開始，然后逐步精減編內(nèi)人員。她特別提到，對于編外人員，也不適宜“一清了之”，應該留有過渡期。

值得一提的是，哈爾濱公布的《方案》中提到，用人單位要依法依規(guī)開展人員清理工作，暢通編外人員退出機制，保障編外人員合法權益，推行社會化服務。

北京大學政府管理學院教授、中國人力資源研究會測評專業(yè)委員會常務理事白智立向《中國新聞周刊》表示，當前多地推進編外人員清理工作，主要原因有三點：一是地方政府因疫情等因素，財政壓力加大，“清理”編外人員可節(jié)約行政資源。二是貫徹一直以來精兵簡政、減員增效的傳統(tǒng)。三是需要對編外人員進行規(guī)范管理。

白智立還表示，要加強制度建設，填補編外人員隊伍管理制度的空白。“編外人員對社會經(jīng)濟發(fā)展作出了貢獻，不能一味否定其作用和功能，應該以此為契機積極推進編制管理的改革?！彼f。

劉昕提到，清理編外人員要避免“一刀切”，避免流于形式，要明確各單位的組織定位和承擔的主要職責，然后據(jù)此進行科學的核算，人員配置要盡可能合理。

一般來說，改革都涉及利益的調(diào)整與分配，精簡編制與清理規(guī)范編外人員亦如此。

多位黨政機關人士、事業(yè)單位受訪者向《中國新聞周刊》提到，編內(nèi)與編外，不同的部門、機構、地域，情況都各不相同。有受訪者甚至坦言，在實踐中一些地方確實存在“關系戶問題”。

而從現(xiàn)實角度看，被清退的編外人員，可能面臨失業(yè)、再就業(yè)的問題，如果年齡偏大，還可能會更難就業(yè)。

那么，怎樣清理，如何取舍？就擺在了地方政府面前。哈爾濱公布的《方案》，對此進行了積極探索。

在工作原則方面，《方案》提到，“區(qū)分不同機構性質(zhì)，統(tǒng)籌編內(nèi)和編外關系，嚴格控制編外聘用人員，從嚴規(guī)范適用崗位、職責權限和各項管理制度，降低行政成本，提高服務效能”。

《方案》提到，按照“誰使用、誰負責、誰清理”的要求，嚴格遵循有關法律法規(guī)開展清理規(guī)范工作，要積極穩(wěn)妥、以人為本，妥善處理好各方面關系，深入做好有關人員思想工作，切實保障職工合法權益，確保清理規(guī)范工作平穩(wěn)有序推進。

具體而言，包括通過清查行業(yè)文件，精準摸清底數(shù)，按照“誰用人、誰統(tǒng)計、誰備案”原則，對編外人員進行動態(tài)實名登記和管理，進而按照前述“誰使用、誰負責、誰清理”原則，進行清理和規(guī)范。

對于編外人員退出，《方案》有相關規(guī)定，包括暢通編外人員退出機制，保障編外人員合法權益，推行社會化服務，對用工量大的獨立辦公單位可單獨采購實行服務外包，零散用工單位可歸口機關事務管理部門集中統(tǒng)一采購實行服務外包。

《方案》還提到，對現(xiàn)有已訂立勞動合同但未到期的工勤人員設置1至2年過渡期，過渡期內(nèi)按照單位性質(zhì)，通過現(xiàn)行經(jīng)費渠道予以保障，過渡期滿后，相應崗位變更為政府采購服務。

此外，在實施方面，分自檢自查、組織實施、檢查督導三個階段，每個階段規(guī)定了時間和相關安排。在工作要求方面，“一把手親自抓好落實”。哈爾濱還組織編辦、人社、財政、民政、公安、消防救援、機關事務、紀檢監(jiān)察等部門建立健全協(xié)作配合機制，抽調(diào)工作人員組成工作專班，對清理規(guī)范工作進行檢查指導。

聶輝華認為，《方案》體現(xiàn)了一定的策略性，也考慮到了可操作性，但沒有統(tǒng)一的標準?！氨热?，具體到編外人員個體，到底誰退出？誰留下？”他說，最好給出具體的標準，告訴公眾到底以何為依據(jù)，比如年齡、學歷等客觀標準，如果標準不明則容易給“人為操作”提供空間。

對此，有觀點認為，“一刀切”不失為一種“公平”的辦法。所謂“一刀切”即將編外人員全部清退。

一位基層公務員向《中國新聞周刊》表示，“這（全部清退）根本不現(xiàn)實，政府、事業(yè)單位，對編外人員是有現(xiàn)實需求的?！彼e例說，政府部門通常都有司機和文印室文員，而這往往不占用編制名額。

《中國新聞周刊》了解到，編內(nèi)、編外在工作層面多有明顯區(qū)別，其中，編外人員多是事務性、輔助性工作，通常不會接觸到核心業(yè)務。一位地方公務員向《中國新聞周刊》表示，“編外人員定位就是輔助”。

魏娜也認為，對編外人員“一刀切”全部清退，是不現(xiàn)實的。“三定方案”——定職能、定機構、定編制是確定的，如果增編需要法定程序，需要遵守相關規(guī)定，論證增編合理性。

“政府的改革目標是縮減規(guī)模，而不是增加編制?！彼f，這就需要轉變職能、規(guī)范管理，如果不轉變管理方式，搞人海戰(zhàn)術，“多少人干事也是不夠用的”。

在魏娜看來，統(tǒng)籌編內(nèi)與編外，根源還在于政府管理職能與管理方式的轉變。她提到，政府首先要確定職能任務，如果管理任務增加，需要補充編內(nèi)人員，還是增加編外人員，這需要論證測算，“編外人員始終是輔助，所占比例需要測算，管理要科學規(guī)范”。

白智立認為，最理想的狀態(tài)是實行科學的職位分類基礎上的編制管理，但現(xiàn)實中存在職位分類實行不徹底，編制管理不盡理想等問題，還不能人、崗、事、編完全適配?！皬漠斍扒闆r看，全部清理編外人員，不僅不合理，而且做不到。”他說。