李佳蔚

積極推進(jìn)區(qū)域協(xié)同立法是近些年地方立法的一大特色和亮點(diǎn)。新修改的立法法增加規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以協(xié)同制定地方性法規(guī)，在本行政區(qū)域或者有關(guān)區(qū)域內(nèi)實(shí)施。省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州可以建立區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制。

從地方實(shí)踐來看，京津冀、長三角等地已經(jīng)形成比較成熟的立法協(xié)同工作機(jī)制，山西、福建、山東、江西、湖北、湖南、廣西、云南、貴州、重慶、四川等地也進(jìn)行了積極探索。本期熱點(diǎn)追蹤將目光投向長三角三省一市、四川省成德眉資（成都、德陽、眉山、資陽）四市，為區(qū)域協(xié)同立法提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

2022年9月下旬，長三角三省一市人大常委會同步審議通過《推進(jìn)長三角區(qū)域社會保障卡居民服務(wù)一卡通規(guī)定》。屠軼欽攝

以4%的國土面積創(chuàng)造了全國1/4 的經(jīng)濟(jì)總量，這里是長三角，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最活躍、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強(qiáng)的區(qū)域之一。

隨著長三角區(qū)域共同利益日益增多，三省一市人大協(xié)同立法逐漸作為一種新型法律規(guī)范供給模式，不斷滿足長三角區(qū)域內(nèi)的法制需求。

江蘇吳江市民李先生，因?yàn)楣ぷ髟虺Ｄ晖瞪虾Ｇ嗥趾蛥墙g，兩地公交卡不同，他有時(shí)弄錯(cuò)或忘帶卡片，帶來不少麻煩。

2022年10月起，李先生只需帶自己第三代社保卡即可在長三角示范區(qū)（上海青浦、江蘇吳江、浙江嘉善）六條公交線上刷卡乘車，十分便捷，“現(xiàn)在有了這張社?？?，我可以更方便地坐公交，還可以進(jìn)景區(qū)，進(jìn)圖書館”。

社保卡居民服務(wù)一卡通，是長三角協(xié)同立法在民生領(lǐng)域一次新的實(shí)踐。2022年9月下旬，長三角三省一市人大常委會同步審議通過《推進(jìn)長三角區(qū)域社會保障卡居民服務(wù)一卡通規(guī)定》，自同年10月1日起在滬蘇浙皖同步施行。

根據(jù)法規(guī)，滬蘇浙皖將以社會保障卡為載體打造居民服務(wù)一卡通，居民使用社?？▽⒛軌蛑鸩焦蚕斫煌?、旅游、社保、醫(yī)療、金融等公共服務(wù)，一卡多用、跨省通用將會逐步實(shí)現(xiàn)。

縱觀這幾年，長三角協(xié)同立法已走向縱深，立法項(xiàng)目逐漸從生態(tài)環(huán)境進(jìn)入交通、營商環(huán)境、民生等領(lǐng)域，協(xié)同模式也趨向多元化，邁向更加實(shí)質(zhì)化破解問題、促進(jìn)相關(guān)工作統(tǒng)一的新階段。

在環(huán)境領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)“零的突破”

長三角協(xié)同立法的歷程，最早可追溯至2007年。全國人大官網(wǎng)信息顯示，2007年，蘇、浙、滬人大常委會法制工作機(jī)構(gòu)等簽署《蘇、浙、滬法制協(xié)作座談會會議紀(jì)要》，意味著區(qū)域間“協(xié)同立法”萌芽初顯。

真正實(shí)現(xiàn)“零的突破”要到2014年。這一年，滬蘇浙皖共同推進(jìn)大氣污染防治地方立法，三省一市共同協(xié)商確定示范性條款文本，也就是“一個(gè)文本，四家通過”。在三省一市各自制定或修改的大氣污染防治條例中，均以專章規(guī)定“長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作”，明確聯(lián)防聯(lián)控。

這次合作，標(biāo)志著長三角協(xié)同立法真正從紙面邁向?qū)嵺`，也成為全國首個(gè)成功實(shí)施的區(qū)域立法工作協(xié)同項(xiàng)目。

不同行政區(qū)之間協(xié)同立法不是一件簡單的事。上海市政府辦公廳法律事務(wù)處副處長、法學(xué)博士李幸祥在《長三角區(qū)域協(xié)同立法的價(jià)值與路徑選擇》一文中談到，各行政區(qū)之間的立法訴求、價(jià)值目標(biāo)難免存在差異，彼此進(jìn)行博弈，立法中的利益分配機(jī)制更是一個(gè)核心問題。而在協(xié)同立法過程中，如果一方不愿繼續(xù)協(xié)同，即可能導(dǎo)致協(xié)同立法無法完成。

而協(xié)同立法對于區(qū)域一體化發(fā)展，具有顯著促進(jìn)作用。李幸祥認(rèn)為，不同的立法主體在實(shí)際立法中難免出現(xiàn)價(jià)值偏向，而區(qū)域協(xié)同立法有助于糾正此類價(jià)值偏向，為實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共價(jià)值、推動區(qū)域公共治理服務(wù)。實(shí)踐證明，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作越是緊密，區(qū)域協(xié)同立法的需求就越強(qiáng)烈。長三角區(qū)域作為中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作最為緊密的地區(qū)，各行政區(qū)之間進(jìn)行協(xié)同立法的需求最為突出。

由于這項(xiàng)工作既不簡單又極具價(jià)值，各地也多以生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域作為打開區(qū)域協(xié)同立法局面的突破口。

譬如，在長三角區(qū)域開了國內(nèi)不同法域協(xié)同立法的先例后，京津冀地區(qū)緊隨其后，2020年1月，北京市、天津市、河北省人大分別制定了有關(guān)機(jī)動車和非道路移動機(jī)械污染防治的條例。三個(gè)條例設(shè)專章規(guī)定了區(qū)域聯(lián)合防治、區(qū)域會商、聯(lián)合執(zhí)法等措施，以高度的協(xié)調(diào)性共同打響藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)。

2018年駛上“快車道”

2018年起，隨著長三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，長三角協(xié)同立法駛上“快車道”。

首先是完善頂層設(shè)計(jì)。2018年7月，長三角地區(qū)人大常委會主任座談會在杭州舉行，四方簽署了《關(guān)于深化長三角地區(qū)人大工作協(xié)作機(jī)制的協(xié)議》，完善了決策層、協(xié)調(diào)層和工作層層層推進(jìn)的立法協(xié)同機(jī)制，并明確聚焦交通互聯(lián)互通、能源互濟(jì)互保、產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新、公共服務(wù)普惠便利、環(huán)境整治聯(lián)防聯(lián)控等七個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域加強(qiáng)立法工作協(xié)同、監(jiān)督聯(lián)動。

“通過這個(gè)協(xié)議把協(xié)同立法從工作探索角度納入制度化軌道?！鄙虾Ｊ腥舜蟪Ｎ瘯üの魅伍愪J在近日一場論壇上說，之后長三角不斷用立法方式回應(yīng)新時(shí)代提出的新命題，尤其在長三角一體化示范區(qū)建立以后，提出了很多新課題。

有了制度保障，長三角協(xié)同立法首先服務(wù)和支持國家戰(zhàn)略。2018年11月，上海、江蘇、浙江、安徽三省一市人大常委會同步通過《關(guān)于支持和保障長三角地區(qū)更高質(zhì)量一體化發(fā)展的決定》，這四份人大《決定》在關(guān)鍵條款和內(nèi)容上保持一致。

其中，三省一市均明確支持和保障長三角地區(qū)一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略的總體要求、推進(jìn)機(jī)制、重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)工作等，特別是在規(guī)劃對接、法治協(xié)同、市場統(tǒng)一、生態(tài)保護(hù)、共建共享等方面作出了明確規(guī)定，號召國家機(jī)關(guān)和社會各方共同行動，支持和保障長三角一體化發(fā)展。

2020年9月，滬蘇浙又同步為促進(jìn)和保障長三角示范區(qū)建設(shè)立法，通過《關(guān)于促進(jìn)和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問題的決定》，明確示范區(qū)建設(shè)要堅(jiān)持新發(fā)展理念，不破行政隸屬、打破行政邊界，率先探索將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展優(yōu)勢、從區(qū)域項(xiàng)目協(xié)同走向區(qū)域一體化制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)綠色經(jīng)濟(jì)、高品質(zhì)生活、可持續(xù)發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一。

其次，保障長江流域“禁漁令”。2021年1月1日起，長江流域重點(diǎn)水域十年禁漁全面啟動。為保護(hù)母親河，滬蘇浙皖人大于2021年2月底3月初再次同步作出決定，均通過《關(guān)于促進(jìn)和保障長江流域禁捕工作若干問題的決定》。這次同步立法，三省一市構(gòu)建了協(xié)同非法捕撈閉環(huán)監(jiān)管長效機(jī)制，明確聯(lián)動開展長江保護(hù)法和長江禁捕執(zhí)法檢查。

此外，幾年間在多部地方立法中設(shè)“長三角區(qū)域協(xié)作專章”，立法項(xiàng)目多元化。比如，2019年9月通過的《上海市航道條例》設(shè)長三角專章，規(guī)定上海市、區(qū)交通部門應(yīng)當(dāng)與長三角相關(guān)省、市交通部門建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)航道規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、保護(hù)協(xié)作，構(gòu)建長三角區(qū)域信息共享、聯(lián)勤聯(lián)動的航道管理體系。

長三角生態(tài)綠色一體化給嘉善鄉(xiāng)村注入了新活力。IC photo/圖

2022年10月通過的《上海市促進(jìn)虹橋國際中央商務(wù)區(qū)發(fā)展條例》同樣設(shè)長三角專章，對推動公共服務(wù)共享，設(shè)立服務(wù)長三角一體化發(fā)展的投資基金等作出規(guī)定。

三種模式，協(xié)同立法走向深入

2022年11月19日，華東政法大學(xué)舉辦“區(qū)域一體化高端法治論壇暨長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展法治論壇”。據(jù)第一財(cái)經(jīng)報(bào)道，上海市人大常委會法工委主任閻銳在會上表示，這些年上海有了立法工作新常態(tài)，除了一般地方立法以外，多了兩種特殊立法，一是浦東新區(qū)法規(guī)，一是長三角協(xié)同立法。

“我們每年都要會同江蘇、浙江、安徽共同選定長三角協(xié)同立法的項(xiàng)目選題，同時(shí)通過各方協(xié)作方式積極推進(jìn)?！遍愪J說?？梢?，長三角協(xié)同立法已成為常態(tài)化工作。

在閻銳看來，目前長三角協(xié)同立法形成了三種模式。

第一種是協(xié)調(diào)互補(bǔ)的協(xié)同模式，是指經(jīng)過四地人大常委會互相協(xié)商后，對相關(guān)條款形成示范性協(xié)商條款文本，之后再由各地在求同存異基礎(chǔ)上做一些個(gè)性化的表達(dá)。

這種模式最具代表性的法規(guī)，即2014年起長三角三省一市相繼通過的大氣污染防治條例，總體章節(jié)和條數(shù)基本相同，但是在具體工作要求以及相關(guān)表述上，各地存在一些差異，以此解決協(xié)同立法中各地碰到的具體問題。

第二種是“三同模式”，即文本相同、審議時(shí)間相同、宣傳推進(jìn)工作相同。比如，《關(guān)于促進(jìn)和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問題的決定》是具有代表性的法規(guī)。

第三種是提煉專門章節(jié)的常態(tài)模式。在長三角協(xié)同立法中，如果四地法規(guī)在文本相同上有難度，則可以設(shè)置長三角專章，以此在具體層面明確合作的模式?！澳壳坝性S多條例中都有了長三角專章，包括鐵路安全管理?xiàng)l例等在內(nèi)的約10 部法規(guī)中都采用了此類模式?！遍愪J說。

鐵路安全管理?xiàng)l例中設(shè)置長三角專章。中新社/圖

“協(xié)同立法應(yīng)該不斷走向深入，走進(jìn)更加實(shí)質(zhì)化破解問題、促進(jìn)相關(guān)工作統(tǒng)一的新階段。”在談到接下來長三角協(xié)同立法工作時(shí)，閻銳提出，協(xié)同立法選題要更加精準(zhǔn)，體現(xiàn)三省一市的共同需求和關(guān)聯(lián)性。

李幸祥與閻銳的觀點(diǎn)異曲同工，他也歸納了長三角既有協(xié)同立法實(shí)踐的三種路徑。

一是松散型協(xié)同，即關(guān)鍵部分條款協(xié)同，三省一市分別制定發(fā)布。二是緊密型協(xié)同，即立法內(nèi)容基本相同，三省一市分別制定發(fā)布。三是融合型協(xié)同，即立法內(nèi)容完全相同，三省一市聯(lián)合制定發(fā)布。

值得一提的是，李幸祥還設(shè)想了一種尚未實(shí)踐的協(xié)同模式，他稱之為“一體化協(xié)同”，即由創(chuàng)制區(qū)域立法主體開展區(qū)域一體化立法。“在三省一市現(xiàn)有立法主體之外，創(chuàng)制一個(gè)新的區(qū)域立法主體，由其開展區(qū)域一體化立法，直接適用于長三角區(qū)域?！彼忉?，由于缺少立法法支持，這一路徑近期幾乎沒有實(shí)施的可能性，但從長遠(yuǎn)來看，在理論層面可以作為未來的路徑模式進(jìn)行探索研究。