文／黃好振 中鐵置業(yè)集團(tuán)有限公司 北京 100055

1.土地財(cái)政的內(nèi)涵和實(shí)質(zhì)

所謂“土地財(cái)政”，具體分析包含兩方面內(nèi)容：一是與土地有關(guān)的稅收，如耕地占用稅、土地增值稅、房地產(chǎn)和建筑業(yè)等的增值稅等等，目前地方政府重點(diǎn)征收的是房地產(chǎn)稅和建筑稅；二是與土地有關(guān)的政府基金收入，如土地租金、土地出讓金、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)等等。地方政府主要看重的是土地出讓金。目前，土地出讓金占地方財(cái)政總收入的比重從1998年住房市場化改革的10.91%躍升為2020年的84.02%[1]。由于土地成交規(guī)模與新房市場成交規(guī)模相關(guān)性最高，可以說，房地產(chǎn)業(yè)是“土地財(cái)政”的重要收入來源，住建部部長倪虹在2023年3月7日全國兩會答記者問時(shí)提到，房地產(chǎn)的相關(guān)收入占地方綜合財(cái)力的50%。

圖1 土地出讓金與地方財(cái)政收入關(guān)系

以上兩部分收入有內(nèi)在的聯(lián)系：政府出讓土地獲得土地出讓金，企業(yè)特別是房地產(chǎn)企業(yè)取得土地搞開發(fā)，可以增加政府的房地產(chǎn)稅和建筑稅。對地方政府來說這似乎是個(gè)良性循環(huán)，而循環(huán)的源頭則是出讓國有土地使用權(quán)。因此，要維持這個(gè)循環(huán)，就必須不斷出讓土地，不斷征收農(nóng)村集體土地。可見，土地財(cái)政機(jī)制的內(nèi)在要求是土地的擴(kuò)張與征占。同時(shí)，地方政府利用收儲的土地，通過地方融資平臺向銀行抵押融資，是當(dāng)前較為普遍的融資模式，稱之為土地金融，其中，最為典型的就是各地發(fā)行的“城投債”。當(dāng)前，土地金融的融資額，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于土地財(cái)政收入，這類與土地相關(guān)的政府債務(wù)，可以看作是土地財(cái)政的延伸和擴(kuò)張。

當(dāng)前現(xiàn)實(shí)中的土地出讓金是若干年期的土地使用權(quán)價(jià)格，實(shí)際上是政府向企業(yè)一次性收取若干年的地租。而地租是對企業(yè)當(dāng)年利潤的扣除，屬于社會一次分配范疇。對企業(yè)而言，一次集中交納若干年地租，意味著預(yù)支未來利潤，屬于負(fù)債經(jīng)營。實(shí)際上企業(yè)是靠銀行貸款支付土地出讓金，負(fù)債的性質(zhì)也一目了然。房地產(chǎn)開發(fā)商在出售住房的同時(shí)，把對土地使用權(quán)的負(fù)債一并轉(zhuǎn)移出去，而接手這筆負(fù)債的購房者，一般是向銀行貸款來支付購房費(fèi)用，其負(fù)債的性質(zhì)也一目了然。因此，從整個(gè)社會來看，政府出讓土地所獲得的每一步收入都有一筆企業(yè)或個(gè)人的負(fù)債與之相對應(yīng)。可見，土地出讓金的使用是以透支用地企業(yè)或個(gè)人的未來收益為前提的。另一方面，各地通過土地金融大量發(fā)行的“城投債”，是以未來土地資源收益作為溢價(jià)的借債融資方式，是一種超前融資與負(fù)債。

因此，所謂土地財(cái)政，實(shí)質(zhì)上是依靠透支社會的未來收益來謀取眼前的發(fā)展，形象地說就是“寅吃卯糧”。

2.當(dāng)前土地財(cái)政存在的問題

由于土地財(cái)政是以土地資源的出讓為源頭，而且是以透支未來收益為前提的短期發(fā)展模式，因而必然產(chǎn)生許多不容忽視的嚴(yán)重問題。

第一，綁架地方經(jīng)濟(jì)不健康發(fā)展。由于土地價(jià)格上漲的利益誘惑十分強(qiáng)烈，當(dāng)“以地生財(cái)”可以有效緩解地方建設(shè)財(cái)力不足時(shí)，地方政府就會大量征地和出讓土地。例如，2021年我國各省市自治區(qū)地方財(cái)力對土地財(cái)政的依賴程度在25%至64%的區(qū)間，其中，江蘇、浙江、湖南對土地財(cái)政的依賴度均高于60%，分別為63.54%、63.16%和63.16%[2]。土地出讓收入在地方可支配財(cái)力中占比如此之高，使得地方政府形成對土地收入的過度依賴，導(dǎo)致地方政府熱衷于大拆大建，片面注重房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而忽視經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的協(xié)調(diào)。同時(shí)，房地產(chǎn)業(yè)的短期政績明顯，使得地方政府在土地財(cái)政上欲罷不能，甚至催生腐敗。

第二，成為房價(jià)高企的重要推手。作為成本主要組成部分，地價(jià)左右甚至決定房價(jià)。土地價(jià)格與房屋價(jià)格相互借勢，給地方政府帶來了高額土地溢價(jià)收入和房地產(chǎn)類稅收收入。例如，2020年全國賣地收入8.4142 萬億元，占全國財(cái)政收入的46%，占地方財(cái)政收入的84.02%；而土地與房地產(chǎn)相關(guān)稅收的五項(xiàng)房地產(chǎn)稅收1.9694 萬億元，加上去的話，房地產(chǎn)總收入10.3836 萬億元。占全國財(cái)政收入的56.77%，占地方財(cái)政收入的103.7%[3]。可以說，土地和房地產(chǎn)已經(jīng)成為地方財(cái)政“取暖過冬”的皮和毛。正是由于地方財(cái)政上對賣地的依賴，地方政府與開發(fā)商形成了共同利益，才會出現(xiàn)地方政府不顧公眾利益替開發(fā)商賣力促銷；而開發(fā)商則在成交量大幅萎縮的情況下，寧愿等待政府出臺刺激樓市的政策而不愿順勢降價(jià)，致使虛高的房價(jià)出現(xiàn)硬撐的局面。而其中本該由政府下大力氣解決的保障性住房，由于投入大，財(cái)政貢獻(xiàn)小，使得地方政府積極性不足，導(dǎo)致住房問題日益成為重大民生問題。

第三，造成經(jīng)濟(jì)社會資源配置失衡。由于土地帶來巨量財(cái)政收入，使得地方政府將大量資源配置到土地和房地產(chǎn)行業(yè)中來。在一些地區(qū)，經(jīng)常用巨額貸款拆舊建新。由于房地產(chǎn)的高額利潤，使這一行業(yè)成為吞噬社會資源的巨大黑洞，形成資源洼地效應(yīng)：一方面地方政府的土地出讓收入主要投向城市建設(shè)，刺激了建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的過度繁榮，帶動了鋼鐵、水泥、民用電器、民用化工等產(chǎn)業(yè)的盲目發(fā)展，以至產(chǎn)能嚴(yán)重過剩和城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距不斷擴(kuò)大；另一方面導(dǎo)致其它一些有廣闊發(fā)展前景的行業(yè)因得不到有效資源而發(fā)展不足，最終導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級受阻，與中央加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的方針背道而馳。九十年代日本樓市泡沫破裂事實(shí)就告訴我們，單純依靠房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)并不能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)長期平穩(wěn)健康發(fā)展，一個(gè)國家的核心競爭力最終要體現(xiàn)在科技不斷創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級上，才能實(shí)現(xiàn)國富民強(qiáng)，始終立于不敗之地。

第四，形成了現(xiàn)實(shí)的金融風(fēng)險(xiǎn)。由于土地財(cái)政主要是以土地作抵押來取得銀行貸款，由此刺激起來的房地產(chǎn)建造和銷售又是以占有大量銀行貸款為支撐的，在房地產(chǎn)盲目發(fā)展和房價(jià)飛漲而房產(chǎn)銷售阻滯的情況下，房地產(chǎn)“綁架”銀行就會成為現(xiàn)實(shí)，會導(dǎo)致銀行資金周期失衡和貨幣超發(fā)，從而形成金融風(fēng)險(xiǎn)，2008年席卷全球的金融危機(jī)就為我國發(fā)展敲響了警鐘，其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得深刻借鑒。金融危機(jī)發(fā)生根源就在于美國次貸危機(jī)，房價(jià)上漲的時(shí)候，金融風(fēng)險(xiǎn)還相對可控，但當(dāng)房價(jià)上漲遠(yuǎn)不及預(yù)期甚至大幅下降的時(shí)候，次級房貸失控，大量無法還貸的房產(chǎn)持有者，無法持續(xù)提供還貸能力，最終房地產(chǎn)泡沫破裂，金融體系嚴(yán)重破損，實(shí)體經(jīng)濟(jì)因此受到牽連，陷入長期衰退的泥潭。

總之，土地財(cái)政的積弊已越來越明顯，迫切需要盡快解決。

3.土地財(cái)政問題存在的原因分析

從產(chǎn)生以上問題的原因分析，有內(nèi)因、外因兩大方面。

從內(nèi)因來看是土地管理制度不合理。突出的問題是政府有關(guān)部門既負(fù)責(zé)土地管理，又負(fù)責(zé)國有土地的經(jīng)營，所謂集“裁判員”與“運(yùn)動員”于一身。而土地的經(jīng)營就是要保值增值，追求土地收益最大化。把這個(gè)作為政府的職責(zé)，客觀上使地方政府成了市場競爭的主體。這是土地財(cái)政形成的主要制度基礎(chǔ)。近些年發(fā)生的許多土地問題，也都是由此派生出來的。

從外因來看，主要有三：

第一，土地供應(yīng)制度存在不足。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，土地價(jià)格本應(yīng)由市場供求決定。但是，由于當(dāng)前的土地供應(yīng)制度不合理，土地市場供需脫節(jié)，沒有形成市場調(diào)節(jié)土地價(jià)格的機(jī)制。政府受到高額地價(jià)利益的驅(qū)使，人為控制土地入市量，造成供不應(yīng)求假象，形成賣方市場，推高地價(jià),地價(jià)升高必然導(dǎo)致房價(jià)水漲船高、居高不下，令普通居民難以承受。拿北上廣深舉例，從房價(jià)平均數(shù)看，過去20年來，北京從5000 元/平方米上漲13 倍到63000 元/平方米，上海從4000 元/平方米上漲14 倍到54000 元/平方米，廣州從4000 元/平方米上漲8 倍到32000 元/平方米，深圳從5000 元/平方米上漲14 倍到72000元/平方米[4]。同時(shí)，地方政府土地使用規(guī)劃不明，或執(zhí)行走樣，朝令夕改，又造成土地供給機(jī)制進(jìn)一步扭曲。

第二，財(cái)稅分配體制存在缺陷。經(jīng)過近30年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和變化，1994年制定實(shí)施的中央與地方分稅制財(cái)稅體制，已不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)實(shí)，尤其是在中央、地方財(cái)稅體制分成方面，逐步暴露出調(diào)控的負(fù)面導(dǎo)向作用：財(cái)政收支不匹配，財(cái)權(quán)重心上移而事權(quán)重心下移，1994年稅制改革以來，地方財(cái)政收入占比從1993年的78%逐步下降至2021年的54.8%，而地方財(cái)政支出則從1993年的72%上升到2021年的85.7%[5]，一降一升，形成了嚴(yán)重的兩級政府“財(cái)政收支倒掛”。地方政府為滿足自身經(jīng)費(fèi)不足和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，不得不過度關(guān)注地方稅種所涉行業(yè)的發(fā)展。特別是發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)，搞起來容易，稅收留成又多，何樂不為！誰還去管它經(jīng)濟(jì)畸形發(fā)展的后果。

第三，地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡。當(dāng)前，大多數(shù)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長主要依靠投資拉動，受疫情影響，消費(fèi)、進(jìn)出口動力不足，拉動經(jīng)濟(jì)增長的“三駕馬車”不能并駕齊驅(qū)，經(jīng)濟(jì)增長后續(xù)乏力。而土地和房地產(chǎn)作為重要投資領(lǐng)域，使之成為拉動地方經(jīng)濟(jì)增長的主要依賴力量。相對于其他行業(yè)而言，房地產(chǎn)業(yè)由于投資量大、見效快，短期內(nèi)能夠迅速為地方財(cái)政帶來大量財(cái)政收入，成為地方政府刺激經(jīng)濟(jì)增長的重要投資領(lǐng)域，導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。一些三四線城市出現(xiàn)“鬼城”現(xiàn)象，隱藏在背后的原因就是過度依賴房地產(chǎn)行業(yè)，壓縮了其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可持續(xù)。

4.解決土地財(cái)政問題的對策建議

針對以上分析，建議從以下五個(gè)方面來解決土地財(cái)政問題。

第一，改革土地管理制度。即改變集土地管理與土地經(jīng)營于一身的行政體制，把土地經(jīng)營職能分解出去。從頂層設(shè)計(jì)入手，建議國家成立國有土地資產(chǎn)管理委員會，將經(jīng)營土地職能從各級政府分離出來，使其專注于土地行政管理，解決政府職能錯(cuò)位問題，不再當(dāng)“運(yùn)動員”，以提高政府公信力。該委員會的核心管理職能：嚴(yán)格實(shí)施土地利用規(guī)劃，加強(qiáng)土地用途管制；平等保護(hù)各類土地產(chǎn)權(quán)，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場；運(yùn)用土地政策，參與宏觀調(diào)控。至于非經(jīng)營性的國有土地，例如劃撥供地、低價(jià)供地等，作為土地政策參與宏觀調(diào)控的手段，仍由政府負(fù)責(zé)運(yùn)作，建立規(guī)范、公開、透明的程序，接受社會監(jiān)督。

第二，改革土地供應(yīng)機(jī)制。就是將現(xiàn)行的土地批租制改為土地年租制，由一次性收取幾十年的土地出讓金改為每年收取一次土地年租金，這樣可以使土地出讓收入分年度入庫，而不是一次性巨量入庫，從而降低地方政府對土地財(cái)政的過度依賴，避免寅吃卯糧，形成財(cái)政的可持續(xù)收入，為地方發(fā)展提供源源不竭的財(cái)力支持，實(shí)現(xiàn)土地收益的保值、增值和可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)也可以降低房地產(chǎn)企業(yè)的融資壓力，降低房地產(chǎn)開發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)，幫助平穩(wěn)甚至降低房價(jià)，進(jìn)一步滿足人民群眾對美好居住生活的向往和期待。

第三，調(diào)整中央與地方的財(cái)稅分配體制。推動財(cái)政分權(quán)改革，建議對1994年的分稅制財(cái)稅體制進(jìn)行修訂完善。修訂的立足點(diǎn)應(yīng)放在對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀調(diào)控職能的發(fā)揮上。應(yīng)適應(yīng)新的國內(nèi)外市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展走勢，調(diào)整稅種結(jié)構(gòu)以及中央與地方分成比例，比如探索提高增值稅和企業(yè)所得稅收入地方分成比例，實(shí)行消費(fèi)稅中央與地方按一定比例共享分成，拓展地方收入來源，緩解地方財(cái)政運(yùn)行困難，形成調(diào)節(jié)地方經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的調(diào)節(jié)器和指揮棒，充分發(fā)揮其宏觀調(diào)控作用，以彌補(bǔ)市場失靈，使地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)更加健康合理，經(jīng)濟(jì)增長更加平穩(wěn)持續(xù)。

第四，推動地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。面對全球經(jīng)濟(jì)脫鉤的風(fēng)險(xiǎn)，各級政府要把經(jīng)濟(jì)發(fā)展的立足點(diǎn)放在科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級上，建設(shè)重大科技工程，攻克關(guān)鍵核心技術(shù)，培育創(chuàng)新型企業(yè)，不斷提高引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級、推動均衡發(fā)展的宏觀調(diào)控能力。財(cái)政資金除了滿足基本公共服務(wù)外，更多向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)傾斜，堅(jiān)定不移做好結(jié)構(gòu)調(diào)整“大文章”，大力扶持新興產(chǎn)業(yè)，形成多點(diǎn)支撐、多業(yè)并舉、多元發(fā)展的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。推動消費(fèi)升級，擴(kuò)大消費(fèi)規(guī)模，提振消費(fèi)信心，改善消費(fèi)條件，開拓消費(fèi)新增長點(diǎn)，進(jìn)一步增強(qiáng)消費(fèi)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的拉動作用。抓住后疫情的有利環(huán)境，加大出口支持力度，推動外向型企業(yè)修復(fù)國際產(chǎn)業(yè)鏈，積極主動走出國門，進(jìn)一步擴(kuò)大對外出口。

第五，推動房地產(chǎn)行業(yè)健康發(fā)展。積極穩(wěn)妥推進(jìn)房產(chǎn)稅立法和改革，改變地方政府以土地空間增量擴(kuò)張為主的發(fā)展模式，轉(zhuǎn)向從巨大的房地產(chǎn)存量資產(chǎn)中獲取長期穩(wěn)定的財(cái)政收入。建立健全建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地供應(yīng)全國范圍內(nèi)的統(tǒng)籌，增加人口流入地區(qū)、住房需求量大區(qū)域的土地供應(yīng)數(shù)量，尤其是京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)以及成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈、長江中游城市群等區(qū)域的供應(yīng)，實(shí)現(xiàn)供需平衡。加快建立租購并舉制度，擴(kuò)大保障性住房供給，推進(jìn)長租房市場建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對低收入群體住房需求的托底。推動房地產(chǎn)行業(yè)向新發(fā)展模式平穩(wěn)過渡，堅(jiān)持“房住不炒”，租購并舉，穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房價(jià)、穩(wěn)預(yù)期，推動房地產(chǎn)發(fā)展模式，向重資產(chǎn)降杠桿、中資產(chǎn)強(qiáng)運(yùn)營、輕資產(chǎn)重品牌三大方向演變。鼓勵房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，積極融入服務(wù)中國式現(xiàn)代化、鄉(xiāng)村振興、健康中國建設(shè)、美麗中國建設(shè)等黨中央重大決策部署，更多關(guān)注城市更新、文旅康養(yǎng)、TOD、鄉(xiāng)村振興等新興市場。