文 鄧雪萍

兒童是家庭的希望，是國家和民族的未來。我國高度重視未成年人權(quán)益的保障。困境兒童作為特殊群體，其監(jiān)護(hù)及權(quán)益保障關(guān)系到社會(huì)的和諧穩(wěn)定。當(dāng)前，我國對(duì)困境兒童的監(jiān)護(hù)及權(quán)益保障的工作還存在不足，需加強(qiáng)困境兒童監(jiān)護(hù)缺失的救助保護(hù)工作。

困境兒童監(jiān)護(hù)的情況

（一）困境兒童的提出

根據(jù)2018年《廣州市監(jiān)護(hù)困境兒童安全保護(hù)工作指引》的規(guī)定，困境兒童可以概括為五大類：一是失去父母或者找不到父母的孤兒；二是因重病、重殘兒童；三是特困供養(yǎng)兒童，四是特殊貧困家庭兒童；五是艾滋病兒童。對(duì)比《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》，廣州的指引作出更細(xì)化的規(guī)定。

孤兒是典型的困境兒童。孤兒一般可分為三類：第一類是失去父母的未滿十四周歲的未成年人；第二類是一群有父母或僅有父或僅有母，但父母失職未能提供監(jiān)護(hù)庇佑的未成年人。這類人屬于事實(shí)孤兒，事實(shí)孤兒這個(gè)群體主要存在于農(nóng)村留守兒童中。第三類是指父母雙方或父母一方在監(jiān)獄等場(chǎng)所服刑、另一方已死亡或無法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的未成年人。這類一般指的法律孤兒，是對(duì)服刑人員未成年子女的稱謂。

（二）困境兒童的監(jiān)護(hù)形式

1. 親屬撫養(yǎng)并擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。一個(gè)家庭一旦存有孤兒，最早介入的是近親屬或者親屬。若祖父母、外祖父母有能力撫養(yǎng)的則祖父母、外祖父母依法承擔(dān)撫養(yǎng)義務(wù)、履行監(jiān)護(hù)職責(zé)。若孤兒沒有祖父母、外祖父母或者祖父母、外祖父母無力撫養(yǎng)并承擔(dān)監(jiān)護(hù)的，就面臨其他親屬撫養(yǎng)或監(jiān)護(hù)。如有的孤兒由叔、伯、舅、姑、姨等擔(dān)任監(jiān)護(hù)人，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口流動(dòng)加速，慢慢也難以依賴家族親情實(shí)施監(jiān)護(hù)。

2. 公權(quán)力介入承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)。對(duì)于無親屬撫養(yǎng)并承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)的，需要公權(quán)力介入承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)。理論上一般由孤兒住所地的村(居)民委員會(huì)或者民政部門擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。實(shí)踐中多由民政部門對(duì)孤兒采取集中養(yǎng)護(hù)和家庭寄養(yǎng)監(jiān)護(hù)兩種形式。即在社會(huì)（兒童）福利院、敬老院或流浪未成年人救助保護(hù)中心等機(jī)構(gòu)集中安置。

3. 依法收養(yǎng)孤兒的監(jiān)護(hù)。依法收養(yǎng)孤兒按照民法典“婚姻家庭編”的規(guī)定辦理收養(yǎng)手續(xù)。收養(yǎng)人依法收養(yǎng)孤兒，收養(yǎng)人與被收養(yǎng)人之間形成父母與子女關(guān)系。收養(yǎng)監(jiān)護(hù)很大程度有利于孤兒的監(jiān)護(hù)和權(quán)益保障。

雖然孤兒的監(jiān)護(hù)有多種形式，但由于中國的傳統(tǒng)文化，家族血緣思想仍有巨大而持久的影響力，孤兒監(jiān)管與保護(hù)仍然更多地落在親人之間。

（三）困境兒童監(jiān)護(hù)的法律法規(guī)規(guī)定

困境兒童監(jiān)護(hù)的法律規(guī)定主要體現(xiàn)在民法典。我國2021年1月1月實(shí)施的《中華人民共和國民法典》第二十七條第二款：“未成年人的父母已經(jīng)死亡或者沒有監(jiān)護(hù)能力的由依法具有監(jiān)護(hù)能力的人按順序擔(dān)任監(jiān)護(hù)。即孤兒的監(jiān)護(hù)人，第一順序人為祖父母、外祖父母；第二順序?yàn)槌赡甑男帧⒔?；第三順序是其他愿意?dān)任監(jiān)護(hù)人的個(gè)人或者組織，但須經(jīng)未成年人住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)或者民政部門同意?！钡谝慌c第二順序均是以近親屬作為法定監(jiān)護(hù)人。第三順序規(guī)定的個(gè)人或者組織擔(dān)任監(jiān)護(hù)人，在自愿基礎(chǔ)上且需要由被監(jiān)護(hù)人所在的村民委員會(huì)、居民委員會(huì)或者民政部門同意。若沒有以上情況的監(jiān)護(hù)人時(shí)，民法典第三十二條規(guī)定由民政部門擔(dān)任，也可以由具備履行監(jiān)護(hù)職責(zé)條件的被監(jiān)護(hù)人住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)擔(dān)任。不是孤兒，但遇到特殊情況，如新冠疫情這類突發(fā)情況，監(jiān)護(hù)人被隔離暫時(shí)履行不了監(jiān)護(hù)職責(zé)的。民法典第三十四條第四款進(jìn)一步作出臨時(shí)監(jiān)護(hù)規(guī)定。以上法律規(guī)定，可以看出對(duì)于困境兒童以家庭監(jiān)護(hù)優(yōu)先，其次才是村居兩委介入。

對(duì)于困境兒童監(jiān)護(hù)的其它法規(guī)規(guī)定主要體現(xiàn)在《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》，該意見對(duì)各類困境兒童監(jiān)護(hù)均做了細(xì)化。另外，各省市針對(duì)困境兒童監(jiān)護(hù)作出一些細(xì)則指導(dǎo)，如《廣州市監(jiān)護(hù)困境兒童安全保護(hù)工作指引》。

困監(jiān)兒童監(jiān)護(hù)及權(quán)益保障存在的問題

以下以筆者親歷的一則孤兒監(jiān)護(hù)案例展開論述。

基本案情：2011年5月出生的王某，在2013年6月母親因病去世，2013年11月父親因工死亡，父母去世前王某生活在西北一個(gè)農(nóng)村，2歲的王某沒有爺爺，沒有外公，只有奶奶與外婆。王某第一次面臨重新選定監(jiān)護(hù)的問題。案件到了2019年，王某的奶奶與外婆均發(fā)生意外去世。王某僅有的親叔叔在廣州定居生活，王某再次面臨監(jiān)護(hù)人的問題。

在王某失去父母后，第一時(shí)間面臨重新指定監(jiān)護(hù)人。當(dāng)時(shí)奶奶愿意擔(dān)任王某的監(jiān)護(hù)人，外婆也同意奶奶擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。兩位長(zhǎng)輩協(xié)商后簽訂了一份協(xié)議，約定由王某奶奶做王某監(jiān)護(hù)人。但王某在處理遺產(chǎn)繼承事務(wù)中遇到一系列困難。王某奶奶拿著與王某外婆一起簽訂的監(jiān)護(hù)協(xié)議，要求當(dāng)?shù)氐膭趧?dòng)與社會(huì)保障局、銀行、房管局等相關(guān)職能部門協(xié)助辦理王某作為繼承人繼承遺產(chǎn)時(shí)，以上部門都不認(rèn)可當(dāng)事人自己簽定的監(jiān)護(hù)協(xié)議，要求當(dāng)事人出具居民委員會(huì)開具的指定監(jiān)護(hù)人證才給予辦理。事實(shí)上，當(dāng)事人王某奶奶去到居民委員會(huì)，居民委員會(huì)則聲明不出具此類指定監(jiān)護(hù)人證明，讓當(dāng)事人去民政部門開具指定監(jiān)護(hù)人證明，民政部門又讓當(dāng)事人去法院申請(qǐng)指定監(jiān)護(hù)人。

（一）孤兒監(jiān)護(hù)制度的規(guī)定與實(shí)踐應(yīng)用存在較大差距

民法典對(duì)監(jiān)護(hù)制度規(guī)定的內(nèi)容較為完備，民法典總則編里從二十六條至三十九條共用了14個(gè)法條規(guī)定了監(jiān)護(hù)的內(nèi)容。其中，民法典第二十七條、第三十條與第三十一條規(guī)定，在親屬的基礎(chǔ)上擴(kuò)大了擔(dān)任孤兒監(jiān)護(hù)人的范圍，愿意擔(dān)任的個(gè)人與組織由“兩委”或民政部門同意均可。但在實(shí)踐操作過程中，各職能部門容易發(fā)生互相推諉的情況，導(dǎo)至孤兒監(jiān)護(hù)權(quán)益保障困難。

以王某的案例為例，民法典在第二十七條明確規(guī)定祖父母、外祖父母為孤兒的第一順序監(jiān)護(hù)人；本案中，王某奶奶是法定監(jiān)護(hù)人，再結(jié)合民法典第三十條，王某第一順序監(jiān)護(hù)人奶奶與外婆兩個(gè)協(xié)商后簽訂了書面協(xié)議由奶奶當(dāng)王某的法定監(jiān)護(hù)人。在辦理繼承遺產(chǎn)時(shí)，各職能部門認(rèn)為光有監(jiān)護(hù)協(xié)議不行，非得有官方的指定監(jiān)護(hù)證明。但“兩委”與民政部門拒絕出具指定監(jiān)護(hù)證明，非得讓當(dāng)事人申請(qǐng)法院指定監(jiān)護(hù)人。根據(jù)民法典第三十一條第一款規(guī)定，對(duì)監(jiān)護(hù)人確定有爭(zhēng)議的，被監(jiān)護(hù)人住所地的“兩委”或者民政部門指定監(jiān)護(hù)人。對(duì)指定不服的可以向人民法院申請(qǐng)指定監(jiān)護(hù)人。本案中，王某的監(jiān)護(hù)人不存在爭(zhēng)議，在辦理繼承遺產(chǎn)時(shí)，其實(shí)不存在非得讓“兩委”或民政部門指定監(jiān)護(hù)人的情況，也不存在指定不服申請(qǐng)法院指定監(jiān)護(hù)人的情況。但實(shí)踐中，辦理業(yè)務(wù)的職能部門均認(rèn)為當(dāng)事人自己簽訂的監(jiān)護(hù)協(xié)議不具權(quán)威，非公權(quán)力部門蓋章的文書不可，各職能部門基于保護(hù)自己，采取過份謹(jǐn)慎的態(tài)度，有推脫責(zé)任之嫌。

（二）困境兒童監(jiān)護(hù)存在戶口登記規(guī)定不完善，監(jiān)護(hù)權(quán)益保障難

以王某的案例為例，在2019年王某的奶奶與外婆均發(fā)生意外去世，8歲的王某再次面臨監(jiān)護(hù)人的問題。王某唯一的親叔叔在廣州定居生活，他想申請(qǐng)變更為王某的監(jiān)護(hù)人。為了更好地履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，王某叔叔把王某帶到廣州學(xué)習(xí)生活，想把王某的戶口從西北農(nóng)村遷至廣州自己的戶口名下，但遭到相關(guān)部門拒絕，認(rèn)為不符合條件，只能隨父或隨母。必須要監(jiān)護(hù)人收養(yǎng)被監(jiān)護(hù)人，形成親權(quán)關(guān)系，才能落戶在王某叔叔戶口名下。但監(jiān)護(hù)變收養(yǎng)，王某則不再是困境兒童，不享受政府的孤兒補(bǔ)助，監(jiān)護(hù)人叔叔成為王某父母則完全承擔(dān)撫養(yǎng)的養(yǎng)育責(zé)任。事實(shí)上，這樣的規(guī)定將導(dǎo)致很多人不愿意從監(jiān)護(hù)人變成收養(yǎng)人。

我國現(xiàn)行的《戶口登記條例》對(duì)于未成年子女上戶是基于親權(quán)關(guān)系，未成年人得以落戶在父母或祖父母、外祖父母戶主上。親權(quán)是建立在血緣關(guān)系之上，基于父母特定的身份而產(chǎn)生的，而監(jiān)護(hù)則是基于法律規(guī)定而產(chǎn)生。本案中的王某叔叔作為監(jiān)護(hù)人為了更好對(duì)王某監(jiān)護(hù)，讓王某在其身邊生活，戶口登記在監(jiān)護(hù)人名下是非常有必要的，但我國現(xiàn)行的戶口登記條例，將非親權(quán)的監(jiān)護(hù)排除在外。監(jiān)護(hù)人不是祖父母、外祖父母的，因無法律明確規(guī)定，被監(jiān)護(hù)人難以落戶到監(jiān)護(hù)人名下，容易導(dǎo)致孤兒監(jiān)護(hù)合法權(quán)益無法真正得到保障。

困境兒童監(jiān)護(hù)與權(quán)益保護(hù)的建議

（一）修改并完善保障困境兒童權(quán)益不適宜的法律法規(guī)

困境兒童監(jiān)護(hù)的保障，在實(shí)踐中與被監(jiān)護(hù)人的戶口登記有非常緊密的關(guān)系。

對(duì)于成為孤兒的困境兒童，孤兒父母的戶口注銷后，未成年人不能作為戶主，此時(shí)若孤兒由祖父母、外祖父母監(jiān)護(hù)并撫養(yǎng)的，公安機(jī)關(guān)通常依常理允許把困境兒童的戶口遷入其祖父母、外祖父母名下。這里并沒有法律明確規(guī)定被監(jiān)護(hù)人可以遷入登記在監(jiān)護(hù)人名下，只是基于一些法理運(yùn)用到了三代以內(nèi)的近親屬的入戶制度。雖然有些地方制定了適用本地方的戶口登記條例，但對(duì)于未成年人孤兒的戶口可以隨監(jiān)護(hù)人遷移仍沒有明確規(guī)定。如上海2018年的《上海市常住戶口管理規(guī)定》第八條規(guī)定：“新生嬰兒可以隨父或隨母在本市辦理出生登記，并登記為非農(nóng)業(yè)戶口。”第十六條規(guī)定：“本市直系親屬之間的遷移包括：（一）父母與子女之間的遷移；（二）夫妻之間的遷移；（三）（外）祖父母與（外）孫子女之間的遷移；（四）公婆與兒媳之間或者岳父母與女婿之間的遷移?！笨梢悦鞔_：一是未成年人子女入戶是隨父或者隨母；二是2018年的《上海市常住戶口管理規(guī)定》規(guī)定三代以內(nèi)直接血親及公婆與兒媳或者岳父母與女婿之間戶口遷移。但對(duì)于未成年人失去父母成為困境孤兒，監(jiān)護(hù)人不是祖父母、外祖父母的其他親屬，戶口要遷入別的城市，則因無法律明確規(guī)定受到阻礙，如上述案例王某由叔叔監(jiān)護(hù)但面臨難以入戶廣州的問題。

另外，盡管民法典對(duì)于監(jiān)護(hù)制度有明確規(guī)定，但筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)完善相應(yīng)制度，出臺(tái)更有可操作性的細(xì)則指引。戶口登記對(duì)于任何人來說都是重要的權(quán)益保障，建議對(duì)1958年的《戶口登記條例》重新修改，適應(yīng)我國新時(shí)代社會(huì)發(fā)展的需要。

（二）“兩委”及民政部門等公權(quán)機(jī)構(gòu)應(yīng)擔(dān)負(fù)起監(jiān)督監(jiān)護(hù)的職責(zé)，避免訴訟之累

在王某的案例中，王某父母死亡后，其奶奶通過與其外婆協(xié)議而擔(dān)任監(jiān)護(hù)人，在幫王某辦理遺產(chǎn)繼承時(shí)遭到相關(guān)部門拒絕，拒絕的理由是自行簽定的監(jiān)護(hù)協(xié)議不被認(rèn)可，需要“兩委”或民政部門確認(rèn)其監(jiān)護(hù)人的法律效力。對(duì)此，基層“兩委”或民政部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)自身的職責(zé)。尤其當(dāng)監(jiān)護(hù)人向“兩委”及民政部門求助時(shí)，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)承擔(dān)出具相關(guān)指定監(jiān)護(hù)的證明，避免訴訟之累。民法典第二十七和與第三十條規(guī)定是為了更好保障未成年人的合法權(quán)益，不是讓當(dāng)事人必須走法院指定之路。若確有需要，可以考慮借鑒人民調(diào)解司法確認(rèn)之程序，在居（村）民委員會(huì)等組織認(rèn)可后，由法院出具相應(yīng)法律文書。

在孤兒入戶登記的問題上，應(yīng)當(dāng)綜合考慮各因素，推動(dòng)有關(guān)部門聯(lián)合立法。有觀點(diǎn)認(rèn)為實(shí)踐中入戶涉及到各地困境孤兒補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不同的情況。尤其事實(shí)孤兒作為被監(jiān)護(hù)人其戶口遷入監(jiān)護(hù)人名下，實(shí)際上被監(jiān)護(hù)人仍然在原戶籍地的農(nóng)村生活，原居住地與遷入戶口所在地對(duì)孤兒補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)存在差異。不排除有人以遷入戶口獲取更高額孤兒補(bǔ)助的情況，但一刀切的拒絕做法將導(dǎo)致生活在監(jiān)護(hù)人身邊的困境兒童的合法權(quán)益受到損害。本案中王某在廣州生活卻領(lǐng)著西部農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)孤兒補(bǔ)助，并且戶口不在生活所在地，其入學(xué)等問題將無法解決。

（三）建立健全困境兒童權(quán)益保障工作體系

1. 法律層面進(jìn)一步明確困境兒童的監(jiān)護(hù)主體

民法典對(duì)于公權(quán)力介入的監(jiān)護(hù)制度，把“兩委”納入監(jiān)護(hù)主體資格。實(shí)踐中這類自治組織對(duì)于臨時(shí)監(jiān)護(hù)能起一定作用，但“兩委”作為自治組織沒有履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的具體機(jī)構(gòu)，民政部門下設(shè)的福利機(jī)構(gòu)或者救助中心可以履行監(jiān)護(hù)職責(zé)。

2. 強(qiáng)化公權(quán)力機(jī)構(gòu)切實(shí)履行監(jiān)督職責(zé)

被監(jiān)護(hù)人住所地的“兩委”更了解被監(jiān)護(hù)人情況，有利于發(fā)揮監(jiān)督作用。民法典第二十七條第二款規(guī)定的其他愿意擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的個(gè)人或者組織，須經(jīng)未成年人住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)或者民政部門同意。很顯然，此處“兩委”或民政部門的同意是一種履行監(jiān)督監(jiān)護(hù)的職責(zé)。民法典第三十一條第一款中被監(jiān)護(hù)人住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)或者民政部門指定監(jiān)護(hù)人的規(guī)定，其實(shí)也是履行監(jiān)督監(jiān)護(hù)人職責(zé)。困境兒童監(jiān)護(hù)工作機(jī)制方面，在實(shí)踐中可以由民政部門牽頭，教育、公安等部門建立信息共享與協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的機(jī)制，在救助方面采取一案到底的方式。

3. 鼓勵(lì)社會(huì)力量參與困境兒童監(jiān)護(hù)

社會(huì)力量參與困境兒童的監(jiān)護(hù)有著重要意義，應(yīng)鼓勵(lì)并支持社會(huì)力量參與承接政府購買服務(wù)。例如，社會(huì)組織舉辦困境兒童托養(yǎng)照料、開展適合困境兒童特點(diǎn)和需求的關(guān)愛及幫助。鼓勵(lì)并支持相關(guān)專業(yè)人士，如心理咨詢師、社會(huì)工作者、律師等作為志愿者積極參加困境兒童的監(jiān)護(hù)及權(quán)益保障，為困境兒童提供心理疏導(dǎo)，為困境兒童提供家庭教育指導(dǎo)，為困境兒童提供免費(fèi)維權(quán)服務(wù)等。