周億萍

摘要：近些年，農(nóng)村加大力度推動(dòng)土地產(chǎn)權(quán)制度改革，從根本上去保障農(nóng)村居民的合法權(quán)益。隨著農(nóng)村房地一體化項(xiàng)目確權(quán)登記的全面落地，農(nóng)村宅基地與村集體建設(shè)用地問(wèn)題以及歷史遺留問(wèn)題也逐一得到解決，促進(jìn)了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度更加規(guī)范。該文主要圍繞農(nóng)村房地一體化項(xiàng)目確權(quán)登記內(nèi)容展開研究，從實(shí)施農(nóng)村房地一體化項(xiàng)目確權(quán)登記概念出發(fā)，較深入研究了當(dāng)前農(nóng)村房地一體確權(quán)登記中存在的問(wèn)題，并制定具有針對(duì)性的解決方案，推動(dòng)農(nóng)村房地一體化項(xiàng)目確權(quán)登記相關(guān)工作順利實(shí)施，切實(shí)維護(hù)農(nóng)村居民的根本權(quán)益和新農(nóng)村健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村房地一體化；宅基地；確權(quán)登記；問(wèn)題；管理建議

在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的不斷推動(dòng)下，農(nóng)村宅基地管理制度與村集體建設(shè)用地制度也隨之更為完善。為了進(jìn)一步維護(hù)廣大農(nóng)村居民的切身權(quán)益，實(shí)施了農(nóng)村房地一體化項(xiàng)目確權(quán)登記，通過(guò)一些先進(jìn)數(shù)字測(cè)繪技術(shù)的應(yīng)用，高效和高質(zhì)量完成房地確權(quán)登記相關(guān)工作，在權(quán)屬清晰的情況下完成不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書的頒發(fā)，進(jìn)而為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革奠定基礎(chǔ)。

1 農(nóng)村房地一體化項(xiàng)目確權(quán)登記概述

農(nóng)村房地一體化的確權(quán)登記是指：統(tǒng)一對(duì)農(nóng)村宅基地、集體建設(shè)用地使用權(quán)、建筑物的所有權(quán)進(jìn)行權(quán)籍調(diào)查，經(jīng)過(guò)合法登記以后，可向使用人頒發(fā)房地一體化不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書。實(shí)施農(nóng)村房地一體化確權(quán)登記的主要目的是惠民利民，使農(nóng)村居民群體的基本權(quán)益得到有效保障。在農(nóng)村房地一體項(xiàng)目的確權(quán)登記過(guò)程中，需要針對(duì)土地具體的位置、面積與建筑物的使用情況加以調(diào)查確認(rèn)，并完成不動(dòng)產(chǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)的建立，使得確權(quán)登記更為規(guī)范合理。就中國(guó)土地權(quán)演變情況來(lái)看，經(jīng)過(guò)解放初期、人民公社時(shí)期，農(nóng)村居民的土地權(quán)利從部分喪失過(guò)渡至完全歸公，最后又實(shí)現(xiàn)土地包產(chǎn)到戶，后續(xù)又提出了家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)機(jī)制以及雙層經(jīng)營(yíng)體制，農(nóng)村居民獲得了部分土地的使用權(quán)利。隨著十七屆三中全會(huì)的舉辦農(nóng)村制度改革推動(dòng)了土地權(quán)的全面轉(zhuǎn)變。經(jīng)過(guò)三次土地改革，雖然相關(guān)制度比較完善，但過(guò)去受到一些因素的影響，農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地登記水平相對(duì)較低，存在諸多土地糾紛和歷史遺留問(wèn)題，使農(nóng)村宅基地管理困難，存在超出占地面積的情況，還存在一戶多宅等問(wèn)題，使得各項(xiàng)法律機(jī)制并不完善，宅基地的審批制度也難以發(fā)揮出民主管理的作用?，F(xiàn)如今，隨著農(nóng)村房地一體項(xiàng)目確權(quán)登記制度實(shí)施，可在先進(jìn)的數(shù)字化測(cè)繪技術(shù)的支持下，使農(nóng)村宅基地管理更規(guī)范，農(nóng)村居民合法獲得完整的土地使用權(quán)。

2 農(nóng)村房地一體化項(xiàng)目確權(quán)登記存在的問(wèn)題

2.1 超出占地面積難以確權(quán)

由于農(nóng)村地區(qū)的群眾對(duì)法律知識(shí)了解相對(duì)較為薄弱，整體法律意識(shí)較為淡薄，不少群眾將個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益放在首位。因此，不少農(nóng)村出現(xiàn)了諸多違法占地建房的情況，也有部分農(nóng)村居民屬于生態(tài)移民搬遷、新農(nóng)村建設(shè)或異地搬遷，雖然享受了國(guó)家的政策，但房屋卻沒(méi)有權(quán)屬來(lái)源。隨著全面建成小康社會(huì)的推進(jìn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度越來(lái)越快，國(guó)家也越來(lái)越注重鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面落地，許多外出務(wù)工人員逐漸選擇回到農(nóng)村發(fā)展，原有的土地規(guī)劃資源也隨著返鄉(xiāng)人員的增多而逐漸縮小，農(nóng)村居民對(duì)宅基地的用地需求不斷加大。在建設(shè)房屋時(shí)，農(nóng)村居民也會(huì)綜合考慮地理位置、房屋朝向、成本、交通等多項(xiàng)影響因素，由于宅基地的各項(xiàng)審批流程十分繁瑣，使得一些房屋違建的情況時(shí)有發(fā)生。

2.2 一戶多宅現(xiàn)象較為復(fù)雜

《土地登記管理法》明確規(guī)定了“一戶一宅”的原則，也就是農(nóng)村中一戶居民只可享有一處宅基地。國(guó)家針對(duì)農(nóng)村宅基地提出了無(wú)償使用的規(guī)定，部分村民在制度不完善時(shí)，出現(xiàn)了一戶多宅的行為情況，導(dǎo)致違法搶建等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，尤其是在房屋轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與等問(wèn)題中，一戶多宅的現(xiàn)象更為嚴(yán)重。也有部分地區(qū)的村民除了違法搭建建筑物以外，也存在在獲得新宅基地以后，未對(duì)舊宅基地進(jìn)行拆除的情況，或者通過(guò)繼承的方式獲得兩處宅基地，使得一戶多宅的情況的難以管理，使得農(nóng)村房地一體化確權(quán)登記存在多項(xiàng)挑戰(zhàn)。

2.3 房屋權(quán)屬來(lái)源不清

農(nóng)村房地一體化項(xiàng)目在進(jìn)行確權(quán)登記過(guò)程中，可能在登記工作中存在諸多困難。主要是老舊宅基地所涉及的權(quán)屬材料相對(duì)較為久遠(yuǎn)，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)宅基地資料的有效管理，或者因保管不當(dāng)出現(xiàn)丟失等情況，也有部分地區(qū)的地理位置較為偏僻，當(dāng)發(fā)生地理位置變遷等情況時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致房屋權(quán)屬的調(diào)查難度隨之增加，而且缺乏必要的法律依據(jù)作為支持，影響了確權(quán)登記工作的開展。在確權(quán)登記中，需要有多個(gè)部門協(xié)調(diào)開展，加大審批力度，使得辦理時(shí)間跨度相對(duì)較大，權(quán)屬資料丟失。也有部分居民屬于外來(lái)戶，通過(guò)購(gòu)買的方式獲得了宅基地的使用權(quán)，并發(fā)生了權(quán)利變更，也有少部分宅基地難以進(jìn)行權(quán)屬確定，存在諸多爭(zhēng)議?？梢姰?dāng)下農(nóng)村房地一體化項(xiàng)目確權(quán)登記存在資料完整、權(quán)屬關(guān)系較為模糊的情況，需要及時(shí)加以解決。

2.4 缺乏完善的管理機(jī)制

房屋一體化確權(quán)登記需要針對(duì)存在的各項(xiàng)復(fù)雜問(wèn)題，制定有效的解決措施，從而保障確權(quán)登記工作的有序開展。但是在實(shí)際工作中，由于缺乏完善的管理機(jī)制，各項(xiàng)復(fù)雜問(wèn)題會(huì)直接影響了登記發(fā)證工作的有序開展，使得宅基地的管理相對(duì)較為混亂。另外，基層國(guó)土規(guī)劃部門與住建部門對(duì)農(nóng)村宅基地的管理重視不夠，缺乏嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制，在房地一體化確權(quán)登記的管理工作中效率不高。比如：在違建拆遷的執(zhí)法過(guò)程中執(zhí)法力度不足，相關(guān)部門工作人員配備不足，缺乏必要的經(jīng)費(fèi)支持，致使執(zhí)法力度相對(duì)較為薄弱，缺乏強(qiáng)制性管理措施的支持，而村民在違建方面的成本低，所以難以控制此類的行為的發(fā)生，使得確權(quán)登記存在諸多阻礙。

3 農(nóng)村房地一體化項(xiàng)目確權(quán)登記的管理建議

3.1 優(yōu)化地籍調(diào)查方法，實(shí)現(xiàn)宅基地規(guī)范管理

為了推動(dòng)房地一體化項(xiàng)目確權(quán)登記工作的高效開展，首先要在制度的支持下落實(shí)地籍調(diào)查，提高土地管理水平。在房屋確權(quán)登記發(fā)證時(shí)，首先要對(duì)總體的權(quán)屬范圍、面積、用途進(jìn)行進(jìn)一步查清，同時(shí)要建立數(shù)字化土地登記簿，摸清土地實(shí)際應(yīng)用狀況。而且在地籍調(diào)查過(guò)程中，需要填寫地籍調(diào)查表，而在宅基地和集體建設(shè)用地各項(xiàng)調(diào)查工作中，需要積極應(yīng)用先進(jìn)的測(cè)繪技術(shù)，展開全面數(shù)字化的調(diào)查工作，使得各項(xiàng)工作的開展更加高效。譬如：權(quán)籍調(diào)查所涉及的內(nèi)容較多，可采用無(wú)人機(jī)傾斜攝影測(cè)量技術(shù)，對(duì)農(nóng)村宅基地與集體建設(shè)用地情況進(jìn)行全面數(shù)字化測(cè)量，獲得完整的三維信息，提高測(cè)量的精準(zhǔn)度，實(shí)現(xiàn)對(duì)房地權(quán)籍調(diào)查的進(jìn)一步優(yōu)化。

3.2 按戶確定使用權(quán)限，保障宅基地合理分配

在確權(quán)登記中，一戶多宅以及占用建設(shè)用地等問(wèn)題，直接影響了房地一體化確權(quán)登記工作的開展。因此，相關(guān)管理人員要結(jié)合工作經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致問(wèn)題存在的根本原因，并在規(guī)范化的工作流程中采取尊重歷史的管理原則，合理合法地開展宅基地和建設(shè)用地調(diào)查工作，宗旨是保障農(nóng)村居民的合法權(quán)益。一戶多宅問(wèn)題屬于歷史遺留問(wèn)題，針對(duì)合法建成的宅基地，使用者可到相關(guān)單位確定使用權(quán)，但是要注意不可隨意進(jìn)行修繕與加蓋，如果房屋不存在，則需要將其收回。一戶多宅還包括分戶、重組家庭等問(wèn)題，如果分戶建房所建設(shè)的房屋總體使用面積未超出實(shí)際范圍內(nèi)，在處理時(shí)可按照一戶一宅對(duì)其加以確認(rèn)在辦理確權(quán)登記方面也允許用地審批。而在確權(quán)登記過(guò)程中所涉及的地區(qū)房屋可能相對(duì)較為密集，影響了測(cè)繪工作的開展，可使得網(wǎng)絡(luò)RTK測(cè)量存在誤差，此時(shí)可采取圖根導(dǎo)線測(cè)量技術(shù)。首先需要確定待測(cè)量地區(qū)的起算點(diǎn)，按照兩極完成電磁波測(cè)距導(dǎo)線的布置，布設(shè)方式為復(fù)閉合導(dǎo)線或結(jié)點(diǎn)導(dǎo)線，如果測(cè)定地區(qū)較為困難可改設(shè)為乘斥導(dǎo)線，而后通過(guò)對(duì)圖根控制點(diǎn)的進(jìn)一步檢查符合測(cè)量要求為止，從而提高測(cè)量精準(zhǔn)度。

3.3 理清權(quán)屬關(guān)系資料，分類處理宅基地問(wèn)題

針對(duì)存在遺留問(wèn)題的老舊房屋，如果各項(xiàng)權(quán)屬資料不清晰，需要從農(nóng)村居民的根本權(quán)益出發(fā)，結(jié)合實(shí)際情況，尊重事實(shí)的存在，如果存在特殊條件，則需要進(jìn)行特殊辦理。如果在證明房屋權(quán)屬關(guān)系時(shí)，無(wú)法提供整合的有效資料，房屋符合國(guó)家土地規(guī)劃的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也在當(dāng)?shù)赝恋匾?guī)劃范疇內(nèi)，不存在違建的情況，需要村委會(huì)提供相關(guān)的證明資料，以此確定宅基地的實(shí)際使用人，經(jīng)過(guò)公示審批后，可按照一戶一宅加以確定，并完成登記發(fā)證。此外，要借助測(cè)繪儀器與測(cè)繪方法對(duì)相關(guān)調(diào)查區(qū)域進(jìn)行全面測(cè)量，包括土地面積、數(shù)量、形狀等等，獲得地籍草圖，測(cè)量到的結(jié)果需要進(jìn)行控制與確認(rèn)。比如：在測(cè)量過(guò)程中可按照DOM影響對(duì)確權(quán)區(qū)域加以確定，通過(guò)對(duì)測(cè)量的有效控制，在地形圖中進(jìn)行確權(quán)登記，使得最終結(jié)果更加準(zhǔn)確，從而維護(hù)農(nóng)民的基本權(quán)益。對(duì)所獲得的資料可將其上傳至數(shù)據(jù)庫(kù)平臺(tái)，利用GPS、GIS等技術(shù)，構(gòu)建現(xiàn)代化數(shù)據(jù)庫(kù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村房地一體化確權(quán)登記發(fā)證工作的有效開展。又或者在測(cè)量過(guò)程中可選擇無(wú)人機(jī)傾斜攝影測(cè)量技術(shù)，通過(guò)多個(gè)角度拍攝測(cè)量過(guò)的畫面，獲得相應(yīng)的坐標(biāo)位置信息、高度信息，通過(guò)對(duì)各項(xiàng)信息的結(jié)合，還原房地不動(dòng)產(chǎn)，構(gòu)建3D模型，獲得農(nóng)村房屋不動(dòng)產(chǎn)的建筑信息、房屋屬性，使得各項(xiàng)數(shù)據(jù)參數(shù)的精準(zhǔn)度得到保障。

3.4 健全登記管理制度，優(yōu)化宅基地管理保障

要將提高確權(quán)登記的管理效果，就要積極健全相關(guān)管理制度，從國(guó)家政策法規(guī)出發(fā)，使得確權(quán)登記管理更加完善，各項(xiàng)工作的開展有法可依，為宅基地和村集體建設(shè)用地的管理做好保障。還要從實(shí)際情況出發(fā)，針對(duì)違法占地建房的情況進(jìn)行區(qū)別對(duì)待，同時(shí)針對(duì)不予確權(quán)登記的情況，要適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃作為主要實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，如果村民在具體的規(guī)劃范圍內(nèi)，出現(xiàn)未批先建或者邊批搶建的情況，需要在既定的范圍內(nèi)完成用地審批手續(xù)的補(bǔ)辦，后續(xù)進(jìn)行確權(quán)登記；如果超出了實(shí)際允許范圍內(nèi)，在確權(quán)登記環(huán)節(jié)只能針對(duì)宅基地的使用情況與權(quán)限加以記載，但是后續(xù)不可進(jìn)行買賣與過(guò)戶，而且面積超出也可適當(dāng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰。此外，在設(shè)計(jì)管理工作中，需要結(jié)合農(nóng)村的具體情況，對(duì)規(guī)章制度加以完善，明確具體的形成職責(zé)，保障確權(quán)登記工作的開展公正、公平、公開，從而為農(nóng)村居民提供權(quán)益保障。

3.5 實(shí)現(xiàn)管理統(tǒng)籌兼顧，夯實(shí)宅基地和建設(shè)用地管理基礎(chǔ)

在農(nóng)村土地稽查工作中，各個(gè)管理部門要保障管理制度的全面落地，確保各項(xiàng)調(diào)查工作的全面開展。針對(duì)農(nóng)村建筑物、構(gòu)筑物要進(jìn)行全面調(diào)查，確保各項(xiàng)管理制度的全面落地。在實(shí)際調(diào)查工作中，要結(jié)合當(dāng)?shù)卣睾徒ㄔO(shè)用地管理現(xiàn)狀，將國(guó)家的相關(guān)文件標(biāo)準(zhǔn)作為參考意見，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)管理工作的有序開展。要統(tǒng)籌兼顧積極推動(dòng)管理創(chuàng)新，因地制宜選擇最為高效的調(diào)查管理辦法，客觀分析具體的問(wèn)題，使得房地一體調(diào)查工作開展更加穩(wěn)定與統(tǒng)一。在全面落實(shí)宅基地與集體用地的確權(quán)登記發(fā)證工作時(shí)，要建立長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展目標(biāo)，在政策的允許范圍內(nèi)，要做到應(yīng)發(fā)盡發(fā)。當(dāng)前借助信息化技術(shù)，提高權(quán)籍調(diào)查的工作效率和質(zhì)量，使得農(nóng)村房地一體確權(quán)登記管理工作更加有效。

3.6 發(fā)揮信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)，提高宅基地管理效率

負(fù)責(zé)農(nóng)村房地一體確權(quán)登記工作的人員，需要擁有較強(qiáng)的專業(yè)與業(yè)務(wù)能力，還要積極積累確權(quán)登記的工作經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況優(yōu)化管理方案，發(fā)揮信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)，提高綜合管理效率，打造高素質(zhì)人才隊(duì)伍。傳統(tǒng)的管理機(jī)制中需要投入大量的工作人員，主要是由于在調(diào)查登記過(guò)程中，需要進(jìn)行人工測(cè)量和相關(guān)數(shù)據(jù)的比對(duì)，所耗費(fèi)的資源較為嚴(yán)重。因此，要積極推動(dòng)信息技術(shù)與確權(quán)登記的全面融合，利用信息化技術(shù)對(duì)各項(xiàng)管理流程加以優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)足不出戶加以辦理，外出務(wù)工的農(nóng)民也能夠?qū)崿F(xiàn)現(xiàn)場(chǎng)登記，從而提高確權(quán)登記工作質(zhì)量和效率。在應(yīng)用信息技術(shù)過(guò)程中，要積極獲得村委會(huì)的支持，鼓勵(lì)其引導(dǎo)村民在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)完善相關(guān)信息，并初步審核，監(jiān)管部門則需要對(duì)其進(jìn)行二次受理，并安排管理專員對(duì)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，最終公示無(wú)異議后，可線上領(lǐng)取不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，農(nóng)村房地一體確權(quán)登記關(guān)乎著千家萬(wàn)戶農(nóng)村居民的基本權(quán)益，隨著房地確權(quán)政策的全面落地，能夠明確宅基地和村集體建設(shè)用地的具體權(quán)屬關(guān)系，利用法律規(guī)范有效管理農(nóng)村宅基地和村集體建設(shè)用地。尤其，現(xiàn)階段將先進(jìn)的數(shù)字化測(cè)繪技術(shù)應(yīng)用到農(nóng)村房地一體確權(quán)登記管理中，可有效提高其工作的質(zhì)量和效率，化解農(nóng)村長(zhǎng)期以來(lái)存在的土地糾紛和歷史遺留問(wèn)題，切實(shí)從根本上保障了農(nóng)民切身權(quán)益，為推動(dòng)新農(nóng)村的建設(shè)提供必要支持。

參考文獻(xiàn)

[1] 吳昊.農(nóng)村房地一體確權(quán)登記需“對(duì)癥下藥”[J].中國(guó)房地產(chǎn)，2022（19）：26-30.

[2] 王佳來(lái)，徐為勇.農(nóng)村“房地一體”確權(quán)登記及典型問(wèn)題解決對(duì)策探究[J].房地產(chǎn)世界，2021（4）：6-7.

[3] 高紅，李運(yùn)建，陸克.淺析農(nóng)村“房地一體”確權(quán)登記發(fā)證項(xiàng)目質(zhì)量控制的重點(diǎn)[J].測(cè)繪通報(bào)，2020（S1）：311-313.

[4] 馮玉森，任超，張建勇.農(nóng)村房地一體確權(quán)登記調(diào)查工作的重難點(diǎn)淺析[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2020，31（15）：26-27.

[5] 王松.農(nóng)村房地一體化項(xiàng)目確權(quán)登記問(wèn)題與對(duì)策探析[J].建材與裝飾，2020（16）：118，120.