孫瀟琳

（河南工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001）

一、問題的提出

近年來，香港特別行政區(qū)國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)凸顯。與香港特區(qū)有關(guān)的危害國(guó)家安全的犯罪案件（本文簡(jiǎn)稱香港國(guó)安案件）對(duì)國(guó)家安全造成的危害，比香港本地普通刑事案件更加嚴(yán)重。刑事法律制度在維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益和香港長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定等方面具有無(wú)可替代的關(guān)鍵作用，而完善的刑事管轄機(jī)制決定了刑事法律制度能否有效實(shí)施?！断愀厶貏e行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全法》（本文簡(jiǎn)稱《香港國(guó)安法》）的頒布實(shí)施，結(jié)束了香港社會(huì)的動(dòng)蕩局面，有力推動(dòng)香港實(shí)現(xiàn)由亂到治的重大轉(zhuǎn)折[1]?！断愀蹏?guó)安法》針對(duì)香港國(guó)安案件的特殊性，創(chuàng)制了不同于香港本地普通刑事案件的刑事管轄機(jī)制。這種新創(chuàng)制的刑事管轄機(jī)制是以往立法實(shí)踐中未曾嘗試的，在打擊有關(guān)犯罪的工作中已經(jīng)發(fā)揮了重要作用。

然而，近期黎智英聘請(qǐng)沒有本地全面執(zhí)業(yè)資格的英國(guó)御用大律師為其涉嫌的勾結(jié)外國(guó)或者境外勢(shì)力危害國(guó)家安全一案進(jìn)行辯護(hù)，而香港有關(guān)法院又批準(zhǔn)了他的申請(qǐng)。這一情況引起了社會(huì)各界的普遍關(guān)注甚至擔(dān)憂，迫使香港特區(qū)行政長(zhǎng)官就此事提請(qǐng)全國(guó)人大釋法[2]。此事一出，社會(huì)上出現(xiàn)了將此案移交內(nèi)地司法機(jī)關(guān)管轄的輿論。雖然《香港國(guó)安法》中有相關(guān)法律依據(jù)，但本案是繼續(xù)由香港當(dāng)?shù)氐乃痉C(jī)關(guān)管轄，抑或由內(nèi)地司法機(jī)關(guān)管轄，并不能隨意為之。其根源在于，《香港國(guó)安法》規(guī)定的刑事管轄機(jī)制仍有不完善之處，如若貿(mào)然將本案交由內(nèi)地司法機(jī)關(guān)管轄，在操作層面會(huì)因缺乏具體的法律程序指引而影響《香港國(guó)安法》的全面準(zhǔn)確實(shí)施。

建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制是黨中央一貫鮮明要求。習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持和完善‘一國(guó)兩制’制度體系，落實(shí)中央全面管治權(quán)，落實(shí)‘愛國(guó)者治港’、‘愛國(guó)者治澳’原則，落實(shí)特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制?！盵3]針對(duì)近期黎智英的相關(guān)做法，國(guó)務(wù)院港澳辦明確表示將深入落實(shí)黨的二十大報(bào)告提出的“完善特別行政區(qū)司法制度和法律體系”的要求，確保香港國(guó)安法得到完整準(zhǔn)確、不折不扣的貫徹實(shí)施，確保國(guó)家安全得到有效維護(hù)[4]。2022年12月30日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十八次會(huì)議表決通過了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全法〉第十四條和第四十七條的解釋》。香港特區(qū)行政長(zhǎng)官李家超表示此次釋法對(duì)進(jìn)一步完善特區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制，以及有效維護(hù)國(guó)家安全有重大意義[5]。進(jìn)一步完善香港國(guó)安案件的刑事管轄機(jī)制，是貫徹落實(shí)中央對(duì)香港特區(qū)的全面管治權(quán)，健全相關(guān)法律制度和執(zhí)行機(jī)制的重要舉措。

雖然法學(xué)界對(duì)《香港國(guó)安法》的有效實(shí)施已進(jìn)行了一些研究[6]，但涉及香港國(guó)安案件的刑事管轄問題仍需加強(qiáng)關(guān)注。關(guān)于涉港刑事管轄問題的研究，早期的成果集中在香港特區(qū)刑事管轄權(quán)①由于我國(guó)學(xué)界目前普遍對(duì)“刑事管轄權(quán)”作刑法意義上的解讀，筆者在本文的論述中也采用這一認(rèn)識(shí)，同時(shí)將刑事程序法意義上的管轄權(quán)稱為“刑事訴訟管轄權(quán)”，以便對(duì)二者進(jìn)行區(qū)分。的劃分上[7]，后來學(xué)界逐漸著眼于區(qū)際管轄權(quán)沖突[8]、區(qū)際刑事司法互助[9]等方面。但是這些研究甚少與中央對(duì)香港特區(qū)的全面管治權(quán)相聯(lián)系，也很少重點(diǎn)關(guān)注香港國(guó)安案件的管轄問題。隨著《香港國(guó)安法》的頒布實(shí)施，有學(xué)者對(duì)駐港國(guó)安公署偵查權(quán)的行使進(jìn)行過討論[10]，不過駐港國(guó)安公署的偵查權(quán)問題并不能涵蓋香港國(guó)安案件刑事管轄機(jī)制的全部?jī)?nèi)容?？傮w而言，目前學(xué)界對(duì)《香港國(guó)安法》所創(chuàng)制的刑事管轄機(jī)制的研究較為薄弱，然而實(shí)踐又對(duì)該機(jī)制的有效運(yùn)行提出了迫切的理論需求。鑒于此，本文將在中央對(duì)香港特區(qū)有效行使全面管治權(quán)的前提下，分析香港國(guó)安案件刑事管轄機(jī)制的運(yùn)行邏輯，以及該機(jī)制在運(yùn)行時(shí)面臨的實(shí)踐困境，思考完善香港國(guó)安案件刑事管轄機(jī)制的政治要求和法律要求，進(jìn)而探索完善該機(jī)制的具體路徑。

二、香港國(guó)安案件刑事管轄機(jī)制的運(yùn)行邏輯

根據(jù)刑事管轄的基本原理，管轄機(jī)制是單一的。具體而言，當(dāng)某一具體刑事案件發(fā)生后，在刑事實(shí)體法維度上，該案所對(duì)應(yīng)的刑事管轄權(quán)主體是唯一確定的；在刑事程序法維度上，該案的立案、偵查、起訴和審判等活動(dòng)均由同一轄區(qū)的辦案機(jī)關(guān)行使相應(yīng)刑事訴訟管轄權(quán)。在“一國(guó)兩制”方針的指引下，《香港特別行政區(qū)基本法》（本文簡(jiǎn)稱《基本法》）第 2條規(guī)定香港特區(qū)享有獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)。據(jù)此，在《香港國(guó)安法》頒布以前，但凡屬于香港特區(qū)管轄的所有刑事案件，不論是否危害國(guó)家安全，不論嚴(yán)重程度，均適用香港當(dāng)?shù)氐男淌路桑上愀郛?dāng)?shù)氐乃痉C(jī)關(guān)負(fù)責(zé)立案、偵查、檢控、審判和刑罰的執(zhí)行。

上述刑事管轄機(jī)制雖然遵循了慣常的刑事管轄基本理論，但隨著近年來香港局勢(shì)的激烈變化，尤其是2019年發(fā)生的修例風(fēng)波，香港當(dāng)?shù)貓?zhí)法、司法機(jī)關(guān)在打擊危害國(guó)家安全犯罪問題上顯得力不從心。為了確?！耙粐?guó)兩制”香港實(shí)踐行穩(wěn)致遠(yuǎn)，中央對(duì)香港的全面管治權(quán)有效行使，同時(shí)尊重香港特區(qū)的高度自治權(quán)，《香港國(guó)安法》針對(duì)四類危害國(guó)家安全的犯罪行為，將傳統(tǒng)刑事管轄機(jī)制加以改造，開創(chuàng)性地確立了兩種并行的管轄機(jī)制。筆者將其稱為 “特區(qū)刑事管轄機(jī)制”和“中央刑事管轄機(jī)制”。

這兩種管轄機(jī)制只適用于香港特區(qū)危害國(guó)家安全犯罪的案件，香港本地普通的刑事案件仍然適用原來的管轄機(jī)制。兩種管轄機(jī)制在管轄主體、適用條件和法律程序等方面有所區(qū)別。特區(qū)刑事管轄機(jī)制要求香港特區(qū)的執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)依照《香港國(guó)安法》和當(dāng)?shù)胤瑟?dú)立管轄危害國(guó)家安全的犯罪案件。中央原則上不參與具體事務(wù)，必要時(shí)行使法定監(jiān)督權(quán)。中央刑事管轄機(jī)制是《香港國(guó)安法》的首創(chuàng)，在過往的全國(guó)性法律或香港本地立法中沒有出現(xiàn)過。當(dāng)香港特區(qū)的執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)基于法定事由無(wú)法或難以管轄危害國(guó)家安全的犯罪案件時(shí)，中央依法設(shè)立或授權(quán)的機(jī)關(guān)行使相關(guān)管轄權(quán)。中央刑事管轄機(jī)制運(yùn)行期間，特定案件不再適用香港本地法律，而是《刑事訴訟法》等全國(guó)性法律。

兩種管轄機(jī)制呈遞進(jìn)關(guān)系，在適用上有先后之分。特區(qū)刑事管轄機(jī)制是主力，它是一種與常規(guī)的刑事管轄理論相吻合，并且可以常態(tài)化運(yùn)行的機(jī)制。具體而言，當(dāng)一起危害國(guó)家安全的刑事案件發(fā)生后，優(yōu)先適用特區(qū)刑事管轄機(jī)制。香港特區(qū)對(duì)這一具體案件享有實(shí)體法上的刑事管轄權(quán)，執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)依法對(duì)該案行使刑事訴訟管轄權(quán)，并完成偵、控、審等各階段的訴訟任務(wù)。因此，并不存在實(shí)體法上不同法域之間的刑事管轄權(quán)沖突，執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)也可以井然有序地行使刑事訴訟管轄職權(quán)。此次人大釋法有利于特區(qū)刑事管轄機(jī)制的優(yōu)先適用，實(shí)現(xiàn)了《香港國(guó)安法》和特區(qū)現(xiàn)行普通法制度的銜接和兼容。香港本地的司法機(jī)關(guān)在辦理具體國(guó)安案件時(shí)，不可避免會(huì)遇到特殊情況，特區(qū)刑事管轄機(jī)制有時(shí)無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)，刑事司法程序也會(huì)就此停滯。香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全委員會(huì)（本文簡(jiǎn)稱香港國(guó)安委）是香港特區(qū)依法設(shè)立的本地維護(hù)國(guó)家安全的機(jī)構(gòu)，居于權(quán)威性地位，也是特區(qū)刑事管轄機(jī)制中不可或缺的重要主體之一。此次人大釋法第 1條明確指出香港國(guó)安委對(duì)涉及國(guó)家安全問題作出的判斷和決定直接約束香港特區(qū)行政、立法、司法等機(jī)構(gòu)。依據(jù)這一釋法條文，香港本地司法機(jī)關(guān)可以在遵照?qǐng)?zhí)行香港國(guó)安委作出的相關(guān)決定的基礎(chǔ)上，直接依法管轄具體國(guó)安案件，從而避免刑事司法程序運(yùn)行中斷，保證特區(qū)刑事管轄機(jī)制正常運(yùn)轉(zhuǎn)，提高訴訟效率。

然而當(dāng)涉及國(guó)家主權(quán)、安全和發(fā)展等核心利益時(shí)，特區(qū)的高度自治權(quán)必須讓渡于中央的全面管治權(quán)[11]。一旦出現(xiàn)了法定情形，就意味著特區(qū)刑事管轄機(jī)制無(wú)法正常實(shí)施。中央作為香港特區(qū)的后盾，依據(jù)法律規(guī)定行使對(duì)相關(guān)刑事案件的管轄權(quán)。實(shí)體法上的刑事管轄權(quán)主體由香港特區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家，刑事訴訟管轄權(quán)主體由香港的執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變?yōu)轳v港國(guó)安公署和內(nèi)地的檢察、審判機(jī)關(guān)。中央刑事管轄機(jī)制只能在特定條件下適用，一旦適用條件消失，應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)換為特區(qū)刑事管轄機(jī)制。為充分彰顯中央全面管治權(quán)和特區(qū)高度自治權(quán)的統(tǒng)一，中央刑事管轄機(jī)制不宜頻繁適用，但應(yīng)做好預(yù)案。有中央刑事管轄機(jī)制作后盾，特區(qū)刑事管轄機(jī)制便能更加穩(wěn)定地運(yùn)行。據(jù)此，香港國(guó)安案件刑事管轄機(jī)制中涉及的所有類型的管轄權(quán)力，它們不僅不沖突，反而填補(bǔ)了香港本地法律制度和執(zhí)行機(jī)制在維護(hù)國(guó)家安全方面的缺陷[12]。

三、香港國(guó)安案件刑事管轄機(jī)制的實(shí)踐困境

刑事管轄機(jī)制對(duì)保障刑事司法活動(dòng)的順利進(jìn)行具有基礎(chǔ)性作用?！断愀蹏?guó)安法》自正式頒布實(shí)施以來，與香港本地立法實(shí)現(xiàn)了良性互動(dòng)。香港國(guó)安案件的刑事管轄機(jī)制因此運(yùn)行較為順暢，為各司法機(jī)關(guān)名正言順地行使相關(guān)管轄權(quán)提供了法律基礎(chǔ)。然而，經(jīng)過兩年多的實(shí)踐，香港國(guó)安案件刑事管轄機(jī)制逐漸顯露出一些不足，在運(yùn)行中面臨若干現(xiàn)實(shí)困境。

（一）特區(qū)刑事管轄機(jī)制的實(shí)踐困境

當(dāng)前在處理香港國(guó)安案件時(shí)普遍適用特區(qū)刑事管轄機(jī)制，這一機(jī)制能否有效實(shí)施，直接考驗(yàn)著香港特區(qū)運(yùn)用高度自治權(quán)維護(hù)國(guó)家安全的能力。它所面臨的困境既體現(xiàn)在實(shí)體法管轄方面，也體現(xiàn)在程序法管轄方面。

其一，適用特區(qū)刑事管轄機(jī)制的案件在定罪量刑方面需要進(jìn)一步突出維護(hù)國(guó)家安全的色彩。特區(qū)刑事管轄機(jī)制適用兩類案件：一類是《香港國(guó)安法》第 1條規(guī)定的分裂國(guó)家、顛覆國(guó)家政權(quán)、組織實(shí)施恐怖活動(dòng)以及勾結(jié)外國(guó)或者境外勢(shì)力危害國(guó)家安全等四種犯罪；另一類是《公安條例》《刑事罪行條例》等香港本地法律規(guī)定的非法集結(jié)、暴動(dòng)、摧毀或損壞財(cái)產(chǎn)等多種犯罪。第一類案件已由《香港國(guó)安法》明文規(guī)定，罪名清楚，量刑跨度較廣、梯度清晰，這有利于法官在具體量刑時(shí)結(jié)合案情對(duì)號(hào)入座。同時(shí)，該法所規(guī)定的刑罰還能對(duì)犯罪分子起到震懾和實(shí)質(zhì)上的懲罰作用。但與之相反，由于各種因素，香港本地的刑事法律沒有對(duì)危害國(guó)家安全的犯罪行為和普通破壞社會(huì)秩序的犯罪行為作出明確區(qū)分，以致于香港司法機(jī)關(guān)依據(jù)《公安條例》《刑事罪行條例》作出的判決經(jīng)常量刑過輕。

其二，香港特區(qū)遲遲沒有對(duì)《基本法》第23條制定本地法律，所以香港本地法律在維護(hù)國(guó)家安全方面經(jīng)常無(wú)法起到懲罰犯罪和預(yù)防犯罪的作用。例如，2016年8月黃之鋒等人分別被控煽惑他人參與非法集會(huì)、參與非法集會(huì)等罪名，但最后香港東區(qū)裁判法院只依據(jù)《公安條例》分別判處其社會(huì)服務(wù)令或緩刑。如此判決沒有起到較好的懲罰和預(yù)防作用，反而可能助長(zhǎng)亂港分子的囂張氣焰。2019年亂港分子變本加厲地做出一系列危害國(guó)家安全的犯罪行為。2020年12月，黃之鋒等人分別被控煽惑他人明知而參與未經(jīng)批準(zhǔn)集結(jié)、組織未經(jīng)批準(zhǔn)集結(jié)、明知而參與未經(jīng)批準(zhǔn)集結(jié)等罪名，最后香港西九龍裁判法院只判其7個(gè)月至13.5個(gè)月不等的監(jiān)禁。顯然，香港本地法律在維護(hù)國(guó)家安全方面的懲罰和預(yù)防作用有限。

其三，審判階段的案件分配程序存在漏洞。法定法官原則作為管轄制度的重要原則，不僅要求某一案件要依據(jù)事前制定的程序分配至某個(gè)法院，還要求法院內(nèi)部應(yīng)當(dāng)建立一套科學(xué)合理的案件分配機(jī)制，以保證由適格的法官審理案件。就特區(qū)刑事管轄機(jī)制而言，尊重香港特區(qū)的高度自治權(quán)不等于放任自流，而是要實(shí)現(xiàn)中央全面管治權(quán)和特區(qū)高度自治權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一，因此應(yīng)當(dāng)重視案件分配程序。比如在2016年香港特別行政區(qū)訴黃之鋒及另二人案中，有法官在判決書中說：“本案三位被告均為年輕的香港學(xué)生民主運(yùn)動(dòng)領(lǐng)袖。三人求學(xué)期間表現(xiàn)良好。三人近年對(duì)社會(huì)問題表現(xiàn)關(guān)心，對(duì)政治滿腔熱忱及理想并付諸實(shí)行，他們對(duì)學(xué)運(yùn)的熱心參與亦得到家人體諒及支持。”①資料來源：香港特別行政區(qū)訴黃之鋒及另二人[2016]HKMagC 5；ESCC 2791/2015（15 August 2016）。另有法官在庭審時(shí)說：“你們都是大學(xué)生，將來都是社會(huì)的棟梁，要用自己的有用之軀為社會(huì)作出貢獻(xiàn)。”②資料來源：香港特別行政區(qū)訴鄭家朗[2020]HKMagC 10；ESS 33915/2019（12 June 2020）。從司法中立的角度看，法官在判決書或庭審中如此措辭，無(wú)疑缺乏中立性，同時(shí)也為量刑畸輕埋下伏筆。面對(duì)一些法官違背中立性的做法，在審判管轄問題上，中央必須加強(qiáng)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對(duì)案件的合理分配。這是公正審判的前提。

其四，結(jié)合法定法官原則的核心精神，外籍法官審理危害國(guó)家安全案件存在隱患。根據(jù)《基本法》第92條的規(guī)定，香港特區(qū)的法官可以根據(jù)需要從其他適用普通法的地區(qū)聘用，也就是通常所說的外籍法官制度?！断愀蹏?guó)安法》沒有對(duì)外籍法官的問題作出特別規(guī)定，但是結(jié)合現(xiàn)實(shí)案例和相關(guān)法律條文不排除存有隱患：在審理危害國(guó)家安全犯罪的案件時(shí)，外籍法官倘若參與其中，能否保證處理案件的公正性；能否保證其有關(guān)行為不危害國(guó)家安全；能否保證涉案證據(jù)材料中與國(guó)家秘密有關(guān)的內(nèi)容不被泄露。2021年10月至2022年3月，香港高等法院外籍法官金貝理在審理一樁販毒案時(shí)造成了嚴(yán)重的司法不公，違背了職業(yè)素養(yǎng)與道德，更損害了法律的尊嚴(yán)與權(quán)威。金貝理在引發(fā)社會(huì)眾怒后請(qǐng)辭，隨后離開香港[13]。這起案件雖不屬于香港國(guó)安案件的范疇，但該名外籍法官的做法已經(jīng)發(fā)出警示：要嚴(yán)防一些外籍法官假借正義之名做出充滿意識(shí)形態(tài)偏見、違背公平正義的裁判。

而在涉國(guó)家安全案件方面，這方面的隱患可能就更為突出?！霸谥暗睦柚怯⒈ａ尠钢?，香港國(guó)安法官曾有過偏離立法原意的裁決，后經(jīng)上訴程序而在終審法院得以糾正。此次循相同路徑而未能糾正?！盵14]如果特區(qū)刑事管轄機(jī)制被架空，香港特區(qū)也就難以依據(jù)《香港國(guó)安法》和本地刑事法律維護(hù)國(guó)家安全。為此，全國(guó)人大常委會(huì)本次釋法規(guī)定：不具有香港特別行政區(qū)全面執(zhí)業(yè)資格的海外律師是否可以擔(dān)任危害國(guó)家安全犯罪案件的辯護(hù)人或者訴訟代理人的問題，屬于香港國(guó)安法第四十七條所規(guī)定的需要認(rèn)定的問題，應(yīng)當(dāng)取得行政長(zhǎng)官發(fā)出的證明書。如香港特別行政區(qū)法院沒有向行政長(zhǎng)官提出并取得行政長(zhǎng)官就該等問題發(fā)出的證明書，香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全委員會(huì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)香港國(guó)安法第十四條的規(guī)定履行法定職責(zé)，對(duì)該等情況和問題作出相關(guān)判斷和決定。

（二）中央刑事管轄機(jī)制的實(shí)踐困境

作為一種新創(chuàng)設(shè)的刑事管轄機(jī)制，中央刑事管轄機(jī)制在《香港國(guó)安法》中繪就了清晰的輪廓，不過其中一些程序法方面的管轄問題仍有必要加以明確。

其一，駐港國(guó)安公署的刑事訴訟主體地位在我國(guó)《刑事訴訟法》中未予確認(rèn)。《香港國(guó)安法》首次提出設(shè)立駐港國(guó)安公署，并賦予其特定類型案件的偵查權(quán)。結(jié)合該法第56條等規(guī)定可以看出，駐港國(guó)安公署和內(nèi)地的檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)一樣具有刑事訴訟主體資格。但關(guān)聯(lián)2018年修改的《刑事訴訟法》這一上位法可以發(fā)現(xiàn)，駐港國(guó)安公署的訴訟主體地位不明確。一旦具體案件發(fā)生，駐港國(guó)安公署只能行偵查權(quán)之“實(shí)”，卻無(wú)偵查機(jī)關(guān)之“名”。那么駐港國(guó)安公署依據(jù)《香港國(guó)安法》第57條在適用《刑事訴訟法》辦案時(shí)就顯得“名不正言不順”，甚至在具體行使偵查職權(quán)時(shí)法律依據(jù)也不明確。

其二，內(nèi)地公安機(jī)關(guān)對(duì)駐港國(guó)安公署的協(xié)助程序有待建立。結(jié)合刑事訴訟地區(qū)管轄的基本理念，內(nèi)地辦案機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在轄區(qū)內(nèi)行使管轄權(quán)，在程序銜接上，即使是指定管轄，所指定的也是同級(jí)同地的偵查、檢察、審判機(jī)關(guān)。這種做法便于三機(jī)關(guān)合法合理地行使自己的刑事訴訟管轄權(quán)，提高訴訟效率。但是，駐港國(guó)安公署依據(jù)《香港國(guó)安法》行使偵查權(quán)，其轄區(qū)是香港特區(qū)。作為特例，內(nèi)地檢察機(jī)關(guān)和駐港國(guó)安公署之間可以突破上述地區(qū)管轄的慣例進(jìn)行審查批捕、退回補(bǔ)充偵查等訴訟行為。當(dāng)案件偵查終結(jié)需移送內(nèi)地起訴、審判時(shí)，如果涉案犯罪嫌疑人需要羈押，顯然駐港國(guó)安公署受其自身轄區(qū)的限制無(wú)法行使相關(guān)權(quán)力，而內(nèi)地看守所由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，所以為保證此類案件的刑事訴訟活動(dòng)順利進(jìn)行，需要制定內(nèi)地公安機(jī)關(guān)和駐港國(guó)安公署的協(xié)助程序。關(guān)于這一點(diǎn)，《刑事訴訟法》和《香港國(guó)安法》均未提及。

其三，《刑事訴訟法》等相關(guān)法律在香港特區(qū)的適用有待明確。結(jié)合《香港國(guó)安法》第57條第1款規(guī)定，中央刑事管轄機(jī)制啟動(dòng)后，有關(guān)機(jī)關(guān)依法對(duì)相關(guān)刑事案件進(jìn)行立案?jìng)刹?、起訴、審判等工作時(shí)，訴訟程序事宜適用《刑事訴訟法》等相關(guān)法律。通過對(duì)法條進(jìn)行文義解釋，《刑事訴訟法》能夠作為全國(guó)性法律在香港特區(qū)實(shí)施，但其中“等相關(guān)法律”的表述值得推敲。一方面，按照內(nèi)地刑事司法實(shí)踐，如遇涉外程序，需依照2018年制定的《國(guó)際刑事司法協(xié)助法》行事。那么《國(guó)際刑事司法協(xié)助法》這部全國(guó)性法律能否在中央刑事管轄機(jī)制運(yùn)行期間適用于香港特區(qū)？這一點(diǎn)有待明確。另一方面，“等相關(guān)法律”中的“法律”二字是作廣義理解還是狹義理解？如果進(jìn)行狹義解讀，駐港國(guó)安公署在香港特區(qū)行使偵查權(quán)時(shí)將極大受限。若籠統(tǒng)作廣義解讀，各個(gè)位階的法律文件、刑事訴訟制度改革過程中發(fā)布的眾多規(guī)范性司法文件，如何在具體國(guó)安案件中適用，仍需穩(wěn)妥把握。

四、完善香港國(guó)安案件刑事管轄機(jī)制的雙重要求

法律有獨(dú)立存在的意義，但不能否認(rèn)法律（尤其刑事法）為政治服務(wù)的天然功能。從這一角度看，法與政治具有統(tǒng)一性，二者不是截然分開，而是緊密聯(lián)系的[15]。因此，完善香港國(guó)安案件刑事管轄機(jī)制應(yīng)當(dāng)符合維護(hù)國(guó)家安全的政治要求，用專業(yè)的法律規(guī)則來正確表達(dá)政治意志。

（一）完善香港國(guó)安案件刑事管轄機(jī)制的政治要求

其一，堅(jiān)持“一國(guó)兩制”方針?！耙粐?guó)兩制”并非權(quán)宜之計(jì)，它為香港的發(fā)展提供了良好的政治、法律和管治環(huán)境。這是一項(xiàng)長(zhǎng)期不變的國(guó)策[16]。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“中央貫徹‘一國(guó)兩制’方針堅(jiān)持兩點(diǎn)，一是堅(jiān)定不移，確保不會(huì)變、不動(dòng)搖；二是全面準(zhǔn)確，確保不走樣、不變形?！盵17]在完善香港國(guó)安案件刑事管轄機(jī)制時(shí)，同樣必須堅(jiān)持這一要求。

其二，以維護(hù)國(guó)家安全、統(tǒng)一為出發(fā)點(diǎn)。亂港分子黎智英聘請(qǐng)沒有本地全面執(zhí)業(yè)資格的英國(guó)律師為其辯護(hù)，正是利用《香港國(guó)安法》的程序漏洞，試圖影響特區(qū)刑事管轄機(jī)制的正常運(yùn)行，從而對(duì)案件的依法公正審理和《香港國(guó)安法》的準(zhǔn)確實(shí)施構(gòu)成嚴(yán)重挑戰(zhàn)。在完善香港國(guó)安案件刑事管轄機(jī)制時(shí)，應(yīng)盡可能避免使國(guó)家利益受損的任何潛在機(jī)制性隱患。

其三，落實(shí)中央對(duì)香港特區(qū)的全面管治權(quán)。結(jié)合《基本法》第12條的規(guī)定，香港特別行政區(qū)作為中國(guó)的一個(gè)地方行政區(qū)域，直轄于中央人民政府。我國(guó)是單一制國(guó)家，中央管治地方的權(quán)威性不容置疑。全面管治權(quán)基于主權(quán)而產(chǎn)生，基于主權(quán)而行使[18]，全面管治權(quán)是中央依主權(quán)而對(duì)特別行政區(qū)居民和事務(wù)，直接或間接行使的管轄、統(tǒng)治、治理的權(quán)力[19]。中央對(duì)有關(guān)國(guó)家安全事務(wù)負(fù)有根本責(zé)任。在完善香港國(guó)安案件刑事管轄機(jī)制時(shí)，應(yīng)體現(xiàn)出中央對(duì)香港特區(qū)行使全面管治權(quán)這一要求。

其四，不得損害香港特區(qū)的高度自治權(quán)。在“一國(guó)兩制”下，香港實(shí)行高度自治，享有獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)。在刑事訴訟管轄方面，香港特區(qū)在管轄危害國(guó)家安全案件時(shí)，其適用的各項(xiàng)刑事訴訟事宜，除了要依據(jù)《香港國(guó)安法》，還要遵照本地法律。進(jìn)言之，根據(jù)香港特區(qū)的刑事司法制度，相關(guān)危害國(guó)家安全的案件仍然會(huì)依照《刑事訴訟程序條例》等本地法律，由裁判法院、區(qū)域法院、高等法院的原訟法庭和上訴法庭，以及終審法院管轄。中央通過法律明示的做法保證了香港特區(qū)在政治層面的高度自治權(quán)。完善香港國(guó)安案件刑事管轄機(jī)制，并不損害香港特區(qū)的高度自治權(quán)。全國(guó)人大常委會(huì)本次釋法，有利于厘清有關(guān)法律規(guī)定的含義和適用法律的依據(jù)，及時(shí)妥善解決香港國(guó)安法實(shí)施中遇到的重大爭(zhēng)議問題；對(duì)香港居民依法正確行使選擇律師的權(quán)利，對(duì)香港特別行政區(qū)依法正確行使獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)，也將帶來正面的、積極的效果，不存在損害香港特別行政區(qū)高度自治權(quán)問題。

（二）完善香港國(guó)安案件刑事管轄機(jī)制的法律要求

其一，完善香港國(guó)安案件的刑事管轄機(jī)制要符合刑事法（尤其是刑事管轄）的基本原理。本次人大釋法第2條和第3條對(duì)《香港國(guó)安法》第47條規(guī)定的行政長(zhǎng)官證明書機(jī)制作出了更加明確的指引。行政長(zhǎng)官有權(quán)針對(duì)香港特區(qū)法院在審理國(guó)安案件中遇到的認(rèn)定有關(guān)行為是否涉及國(guó)家安全或者有關(guān)證據(jù)材料是否涉及國(guó)家秘密的問題發(fā)出證明書，且該證明書對(duì)法院具有約束力。由此可見，行政長(zhǎng)官依法發(fā)出的證明書僅涉及國(guó)家安全或國(guó)家秘密的認(rèn)定問題，不干涉案件的具體審理。進(jìn)言之，此次人大釋法仍然遵守了刑事法的相關(guān)理論原則，沒有觸及香港法院的司法程序，無(wú)損香港法院受《基本法》保障的獨(dú)立審判權(quán)和終審權(quán)[20]?！断愀蹏?guó)安法》第5條充分體現(xiàn)了罪刑法定、無(wú)罪推定、保障各類訴訟參與人的訴訟權(quán)利、禁止雙重危險(xiǎn)等原則。刑事管轄的基本原則也在《香港國(guó)安法》和香港本地立法中明確體現(xiàn)。這些原則對(duì)制定和完善刑事管轄機(jī)制具有指引作用。香港國(guó)安案件的刑事管轄機(jī)制歸根到底是法律問題，所以在完善該機(jī)制時(shí)，需要遵守刑事法治理念，包括懲罰犯罪與保障人權(quán)、罪刑法定、罪責(zé)刑相適應(yīng)、無(wú)罪推定、程序法定以及禁止重復(fù)追訴等基本要求。

其二，香港國(guó)安案件的刑事管轄機(jī)制在具體程序設(shè)計(jì)上應(yīng)與香港本地普通犯罪的管轄機(jī)制適當(dāng)區(qū)分。關(guān)于刑事實(shí)體法管轄，《香港國(guó)安法》只針對(duì)分裂國(guó)家等四類危害國(guó)家安全犯罪案件規(guī)定由特定機(jī)構(gòu)進(jìn)行管轄。這四類犯罪的性質(zhì)尤為嚴(yán)重，已直接影響到中央對(duì)香港特區(qū)的全面管治，與國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整息息相關(guān)，因此需要作出特別規(guī)定。針對(duì)危害國(guó)家安全中的有意圖而傷人、管有物品意圖摧毀或損壞財(cái)產(chǎn)、參與未經(jīng)批準(zhǔn)集結(jié)等危害程度較輕的犯罪案件，仍由香港特區(qū)的執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)依據(jù)本地法律行使管轄權(quán)。如此設(shè)計(jì)體現(xiàn)出中央在行使全面管治權(quán)時(shí)保持了足夠的謙抑和克制，彰顯出充分尊重特區(qū)高度自治權(quán)的態(tài)度，令中央全面管治權(quán)和特別行政區(qū)高度自治權(quán)在動(dòng)態(tài)中達(dá)到統(tǒng)一狀態(tài)。

五、完善香港國(guó)安案件刑事管轄機(jī)制的具體路徑

香港國(guó)安案件刑事管轄機(jī)制在香港特區(qū)維護(hù)國(guó)家安全方面已然起到了預(yù)期作用，但針對(duì)該機(jī)制在運(yùn)行過程中逐漸顯露的新問題，應(yīng)當(dāng)遵照政治和法律的雙重要求加以完善。

（一）完善特區(qū)刑事管轄機(jī)制的具體路徑

其一，在香港本地刑事法律中區(qū)分危害國(guó)家安全和普通破壞社會(huì)秩序的界限，提高量刑幅度。比如《公安條例》和《刑事罪行條例》等，針對(duì)非法集結(jié)、暴動(dòng)、摧毀或損壞財(cái)產(chǎn)等犯罪中涉及危害國(guó)家安全的情節(jié)，需要適當(dāng)提高量刑幅度。在世界各國(guó)、各地區(qū)刑法中，危害國(guó)家安全的犯罪都是作為最為嚴(yán)重的犯罪加以規(guī)定的。如日本《刑法》第77、78條，規(guī)定對(duì)危害國(guó)家安全的相關(guān)犯罪行為最高可判處死刑[21]。我國(guó)《刑法》分則“危害國(guó)家安全罪”一章中，主刑的量刑跨度從管制到死刑?！断愀蹏?guó)安法》規(guī)定的四類危害國(guó)家安全犯罪，主刑的量刑跨度從管制到無(wú)期徒刑。筆者認(rèn)為，香港立法會(huì)在修改本地立法時(shí)，普通類型犯罪中涉及危害國(guó)家安全情節(jié)的，可參考《刑法》和《香港國(guó)安法》的主刑量刑幅度進(jìn)行提高。香港特區(qū)還應(yīng)盡快對(duì)《基本法》第23條立法，以彌補(bǔ)普通類型犯罪體系中遺漏的空白[22]。在量刑幅度方面，筆者認(rèn)為應(yīng)略高于《公安條例》和《刑事罪行條例》中的規(guī)定。

其二，完善審判階段的案件分配程序。鑒于香港司法系統(tǒng)復(fù)雜的情況，要加強(qiáng)中央對(duì)香港在維護(hù)國(guó)家安全方面的監(jiān)督力度?！断愀蹏?guó)安法》第49條第2款規(guī)定駐港國(guó)安公署享有監(jiān)督、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、支持香港特區(qū)履行維護(hù)國(guó)家安全的職責(zé)。針對(duì)特區(qū)刑事管轄機(jī)制，可重點(diǎn)從立法層面加強(qiáng)監(jiān)督?！断愀蹏?guó)安法》第53條第1款要求駐港國(guó)安公署與香港國(guó)安委建立協(xié)調(diào)機(jī)制，監(jiān)督、指導(dǎo)香港特區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的工作。香港國(guó)安委又有責(zé)任推進(jìn)香港特區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的建設(shè)。所以駐港國(guó)安公署可以向香港國(guó)安委提出完善審判階段案件分配程序的要求，香港國(guó)安委再依法推進(jìn)相關(guān)工作，以此在刑事管轄問題上，實(shí)現(xiàn)中央全面管治權(quán)和特區(qū)高度自治權(quán)的統(tǒng)一。

其三，穩(wěn)妥處理香港司法系統(tǒng)的外籍法官審理香港國(guó)安案件問題，宜明確香港司法系統(tǒng)的中國(guó)籍法官具有審理這類案件的資格。“正義不僅要實(shí)現(xiàn)，還要以人們看得見的方式實(shí)現(xiàn)?！笨吹靡姷恼x，實(shí)質(zhì)上就是裁判過程的公平和法律程序的正義[23]。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，把香港特別行政區(qū)管治權(quán)牢牢掌握在愛國(guó)者手中，這是保證香港長(zhǎng)治久安的必然要求，任何時(shí)候都不能動(dòng)搖[17]。以中央對(duì)香港特區(qū)行使全面管治權(quán)為出發(fā)點(diǎn)，確?！皭蹏?guó)者治港”原則得到落實(shí)，應(yīng)盡可能避免使國(guó)家利益受損的任何潛在機(jī)制性隱患。由中國(guó)籍法官審判香港國(guó)安案件，其作出的裁判權(quán)威性更高，容易令社會(huì)接受。從法學(xué)專業(yè)角度看，并非所有香港的普通法系法官都有足夠能力審理香港國(guó)安案件?！断愀蹏?guó)安法》是全國(guó)性法律，涉及我國(guó)《憲法》、各項(xiàng)制度以及國(guó)家發(fā)展?fàn)顩r，如果有關(guān)法官對(duì)這些內(nèi)容理解不夠，就不具備足夠的專業(yè)能力審理國(guó)安案件。此外，由于《香港國(guó)安法》以中文為基礎(chǔ)，日后全國(guó)人大常委會(huì)釋法也會(huì)以中文進(jìn)行，如果法官不能靈活掌握中文，也難以認(rèn)為他們有足夠能力審理國(guó)安案件[24]。據(jù)此，筆者認(rèn)為特區(qū)刑事管轄機(jī)制適用的危害國(guó)家安全的犯罪案件不宜由外籍法官審理。

（二）完善中央刑事管轄機(jī)制的具體路徑

其一，我國(guó)應(yīng)在《刑事訴訟法》層面確立駐港國(guó)安公署的刑事訴訟主體地位?！断愀蹏?guó)安法》是在香港特區(qū)無(wú)法自行立法去防范、制止、懲治相關(guān)危害國(guó)家安全犯罪行為的背景下，由全國(guó)人大常委會(huì)于2020年6月制定實(shí)施的。這是2018年10月全國(guó)人大常委會(huì)在修改《刑事訴訟法》時(shí)難以預(yù)見的情況。為了實(shí)現(xiàn)立法的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，需要在《刑事訴訟法》中對(duì)駐港國(guó)安公署的刑事訴訟主體地位予以明確。此外，公安部制定的《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》不適用于駐港國(guó)安公署，所以駐港國(guó)安公署需要制定相關(guān)辦案細(xì)則，以有效行使偵查權(quán)，順利實(shí)現(xiàn)與內(nèi)地司法機(jī)關(guān)的程序銜接。

其二，內(nèi)地公安機(jī)關(guān)可以為駐港國(guó)安公署與內(nèi)地司法機(jī)關(guān)的程序銜接發(fā)揮作用。但要注意的是，適用中央刑事管轄機(jī)制的危害國(guó)家安全的犯罪案件，內(nèi)地公安機(jī)關(guān)不涉及指定管轄問題，不享有相關(guān)案件的偵查權(quán)。需要明確內(nèi)地公安機(jī)關(guān)的程序性協(xié)助地位，細(xì)化程序性協(xié)助工作機(jī)制，保證案件移送、羈押、起訴和審判等活動(dòng)順利推進(jìn)。首先，負(fù)責(zé)程序性協(xié)助的內(nèi)地公安機(jī)關(guān)和指定管轄的檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)應(yīng)同在一個(gè)轄區(qū)。其次，內(nèi)地公安機(jī)關(guān)的協(xié)助工作僅具有程序銜接的性質(zhì)，不具有區(qū)際刑事司法互助的性質(zhì)。

其三，對(duì)《香港國(guó)安法》第57條第1款中“等相關(guān)法律”宜有限度地做擴(kuò)大解釋。盡管《刑事訴訟法》沒有被列入《基本法》附件三，但如果否認(rèn)我國(guó)《刑事訴訟法》在香港特區(qū)的適用，實(shí)際上等同于否認(rèn)《香港國(guó)安法》之法理依據(jù)及其在香港特區(qū)實(shí)施的正當(dāng)性[25]。結(jié)合內(nèi)地的刑事司法實(shí)踐，公檢法等辦案機(jī)關(guān)在管轄案件時(shí)除了要遵守《刑事訴訟法》，還會(huì)依據(jù)其他法律和司法解釋等文件進(jìn)行辦案活動(dòng)。如若單純做廣義解讀，而《基本法》附件三沒有對(duì)這些法律文件明確列舉，即使《刑事訴訟法》可以作為特例，但隨著“特例”越來越多，加上籠統(tǒng)的表述，無(wú)疑會(huì)影響《基本法》的穩(wěn)定性?！痘痉ā返姆€(wěn)定性決定了高度自治權(quán)的穩(wěn)定性[26]。為避免爭(zhēng)議，《刑事訴訟法》最好列入附件三。同時(shí)，與之密切相關(guān)的《國(guó)際刑事司法協(xié)助法》等法律可以結(jié)合司法實(shí)踐的需求逐步列入附件三。進(jìn)言之，有現(xiàn)實(shí)需要的全國(guó)性刑事訴訟相關(guān)法律可以列入附件三，短期內(nèi)不需適用的法律可暫不列入。同時(shí)，筆者建議對(duì)“相關(guān)法律”中的“法律”二字做有限度的廣義解讀。位階略低的司法解釋可以適用于香港特區(qū)，因?yàn)樗痉ń忉屧趦?nèi)地刑事司法實(shí)踐中有重要作用，而在司法改革過程中發(fā)布的規(guī)范性司法文件不宜適用于香港特區(qū)。

六、結(jié)語(yǔ)

黨的二十大報(bào)告明確要求落實(shí)香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制。進(jìn)一步完善香港國(guó)安案件刑事管轄機(jī)制，是深入貫徹黨中央這一要求的具體體現(xiàn)。全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)香港國(guó)安法有關(guān)條款作出解釋，進(jìn)一步闡明立法原意，明確香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全委員會(huì)和行政長(zhǎng)官在處理國(guó)家安全問題上的地位和職責(zé)，解決了香港國(guó)安法適用中出現(xiàn)的問題，對(duì)完整準(zhǔn)確、不折不扣實(shí)施香港國(guó)安法意義重大。完善香港國(guó)安案件刑事管轄機(jī)制，能夠促進(jìn)《香港國(guó)安法》的有效實(shí)施，激發(fā)香港本地刑事法律在維護(hù)國(guó)家安全方面的內(nèi)在潛力，確保中央全面管治權(quán)和香港特區(qū)高度自治權(quán)有機(jī)統(tǒng)一，在全面準(zhǔn)確貫徹“一國(guó)兩制”方針中發(fā)揮積極作用。