封利強

[浙江工商大學，杭州 310018]

近年來，監(jiān)察法學逐漸成為一門顯學。監(jiān)察法的基本原則無疑是監(jiān)察法學理論上的重要問題。然而，學界對監(jiān)察法基本原則的概括卻各不相同，可謂仁者見仁，智者見智。當前監(jiān)察法學研究的缺憾之一在于，學者們普遍忽略了一個重要原則，即“三不” (不敢腐、不能腐、不想腐)一體推進原則。(1)現(xiàn)有監(jiān)察法學教材、著作和論文均未提及這一原則，只有個別教科書和論文提及了與此原則含義相近的“標本兼治、綜合治理原則”。參見姜明安：《論監(jiān)察法的立法目的與基本原則》，《行政法學研究》2018年第4期；謝尚果、申君貴主編：《監(jiān)察法教程》，北京：法律出版社，2019年，第74-79頁。

《監(jiān)察法》第六條中的“構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機制”以及《監(jiān)察法實施條例》 (以下簡稱“《條例》”)第五條中的“一體推進不敢腐、不能腐、不想腐體制機制建設(shè)”就是關(guān)于“三不”一體推進原則的立法表述。這一原則集中體現(xiàn)了腐敗治理的系統(tǒng)思維，為我們提供了根治腐敗難題的科學指引。習近平總書記在十九屆中央紀委四次全會上首次將“三不”一體推進上升到新時代全面從嚴治黨重要方略的高度。此后，“三不”一體推進方略受到了學界的廣泛關(guān)注。但截至目前，對“三不”一體推進方略的討論集中在政治維度，而非法律維度?！叭弧币惑w推進原則作為監(jiān)察法的基本原則被法學界遺忘了。筆者擬對該原則的法理內(nèi)涵給予初步闡釋并對其實踐路徑展開探索。

一、對監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察工作的再認識

監(jiān)察機關(guān)“三不”一體推進原則之所以會被法學界所遺忘，主要緣于對監(jiān)察機關(guān)職能和監(jiān)察工作性質(zhì)的片面理解。長期以來，人們將監(jiān)察機關(guān)視為純粹的辦案機關(guān)，甚至有不少學者將監(jiān)察工作在性質(zhì)上與調(diào)查工作等量齊觀。為此，有必要澄清認識誤區(qū)，揭示監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察工作被忽視的另一個側(cè)面。

(一)監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察工作的“另一張面孔”

監(jiān)察機關(guān)與行政機關(guān)、司法機關(guān)在任務(wù)、目標和職責方面均存在顯著差異，監(jiān)察工作在理念上也有自身的獨特性。

1. 監(jiān)察工作的基本理念

筆者曾指出，我國監(jiān)察法學應(yīng)當貫穿“法治反腐”和“標本兼治”兩大理念。(2)參見封利強：《監(jiān)察法學的學科定位與理論體系》，《法治研究》2020年第6期?！侗O(jiān)察法》第六條明確規(guī)定，“國家監(jiān)察工作堅持標本兼治、綜合治理”，這是對標本兼治理念的立法表述。

有些學者將“標本兼治”視為監(jiān)察法的基本原則，這是值得商榷的。一方面，標本兼治原本是中醫(yī)學術(shù)語，被廣泛適用于各個領(lǐng)域，是一個高度泛化的概念。另一方面，“三不”一體推進是標本兼治理念在腐敗治理領(lǐng)域的具體應(yīng)用，更適合作為監(jiān)察法的基本原則。從實踐的角度來看，“標本兼治”是黨中央在十六大以來提出的反腐倡廉戰(zhàn)略方針，而“三不”一體推進是黨中央在全面總結(jié)十八大以來廉政建設(shè)和反腐敗斗爭經(jīng)驗的基礎(chǔ)上逐漸形成的方針方略，更契合新時代廉政建設(shè)和反腐敗實踐的需要。“標本兼治”的抽象理念與“‘三不’一體推進”的具體原則相輔相成。習近平總書記在十九屆中央紀委五次全會上強調(diào)，要以系統(tǒng)施治、標本兼治的理念正風肅紀反腐。

2. 監(jiān)察機關(guān)的工作任務(wù)

《監(jiān)察法》第三條規(guī)定：“各級監(jiān)察委員會……開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴?！笨梢姡O(jiān)察機關(guān)的工作任務(wù)包括兩項內(nèi)容，即廉政建設(shè)和反腐敗斗爭。這兩項內(nèi)容是辯證統(tǒng)一、相輔相成的。

筆者認為，反腐敗斗爭與廉政建設(shè)之間是“破”與“立”的關(guān)系。反腐敗斗爭的著眼點在于“斗”，即嚴厲懲治腐敗，震懾腐敗分子。而廉政建設(shè)的著眼點在于“建”，即通過建章立制來規(guī)范和約束權(quán)力，通過教育引導來塑造人的思想。二者的有機結(jié)合充分體現(xiàn)了“標本兼治”的理念。

3. 監(jiān)察機關(guān)的工作目標

根據(jù)《監(jiān)察法》第六條的規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)的工作目標就是“不敢腐”“不能腐”和“不想腐”。《監(jiān)察法》還將這一工作目標進一步細化為：(1)強化監(jiān)督問責，嚴厲懲治腐??；(2)深化改革、健全法制，有效制約和監(jiān)督權(quán)力；(3)加強法治教育和道德教育，弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。以上三個目標是對監(jiān)察機關(guān)工作任務(wù)的具體化，將不敢腐的強大震懾效能、不能腐的剛性制度約束、不想腐的思想教育優(yōu)勢融于一體，體現(xiàn)了腐敗治理的系統(tǒng)思維。

4. 監(jiān)察機關(guān)的工作職責

與監(jiān)察工作的“標本兼治”理念以及監(jiān)察機關(guān)的雙重任務(wù)、三個目標相適應(yīng)，監(jiān)察機關(guān)的工作職責同樣是多元化的。

從《監(jiān)察法》第十一條的規(guī)定來看，監(jiān)察機關(guān)除了對職務(wù)違法犯罪案件進行調(diào)查和處理以外，還要履行以下職責：對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進行監(jiān)督檢查；向監(jiān)察對象所在單位提出監(jiān)察建議。與此相比，《條例》的規(guī)定更為詳盡。依據(jù)該條例第十六條至第二十條的規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)除了履行線索處置、立案調(diào)查、案件審理、處置執(zhí)行等辦案職責外，還要履行以下幾個方面的職責：(1)廉政教育；(2)日常監(jiān)督；(3)談心談話；(4)專項檢查；(5)提出改進意見或監(jiān)察建議。可見，監(jiān)察工作的內(nèi)容不局限于辦案，很多工作內(nèi)容在“案外”。

(二)對監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察工作的重新定位

由以上分析可見，監(jiān)察機關(guān)不僅是反腐敗機關(guān)，也是廉政建設(shè)機關(guān)；監(jiān)察工作不是單純的執(zhí)法辦案，而是綜合性的腐敗治理。

1. 監(jiān)察機關(guān)是廉政建設(shè)和反腐敗機關(guān)

人們通常將監(jiān)察機關(guān)稱為反腐敗機關(guān)，這是可以接受的。但如果將反腐敗狹隘地理解為通過查辦案件來懲治腐敗分子，那就不夠全面了。懲治并非腐敗治理的唯一手段。監(jiān)察機關(guān)并非單純的辦案機關(guān)，而是肩負著廉政建設(shè)和反腐敗斗爭兩大任務(wù)的腐敗治理機關(guān)。

從反腐敗的任務(wù)要求來說，監(jiān)察對象是所有行使公權(quán)力的公職人員。然而，從廉政建設(shè)的任務(wù)要求來看，監(jiān)察機關(guān)的工作對象就不再局限于作為個體的公職人員，還包括機關(guān)、單位。因此，監(jiān)察機關(guān)對于在職權(quán)配置、工作程序、制度約束等方面存在漏洞的機關(guān)和單位等，可以通過提出改進意見或者監(jiān)察建議的方式督促其整改；監(jiān)察機關(guān)對于發(fā)現(xiàn)的系統(tǒng)性、行業(yè)性突出問題同樣可以依法進行整治。

這種對監(jiān)察機關(guān)的重新定位顛覆了我們過去對監(jiān)察法律關(guān)系的認知。盡管學界在監(jiān)察法律關(guān)系問題上仍然存在不同觀點，但通常認為監(jiān)察法律關(guān)系的核心是監(jiān)察機關(guān)與監(jiān)察對象、被調(diào)查人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。例如，有學者指出：“監(jiān)察法律關(guān)系是指受監(jiān)察法調(diào)整的監(jiān)察機關(guān)與其他國家機關(guān)、監(jiān)督對象、當事人及其他監(jiān)察工作參與人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系?！?3)秦前紅主編：《監(jiān)察法學教程》，北京：法律出版社，2019年，第47頁。這一界定顯然是建立在將監(jiān)察機關(guān)視為辦案機關(guān)的認識基礎(chǔ)上的。實際上，監(jiān)察法律關(guān)系既應(yīng)當包括在辦案過程中形成的監(jiān)察機關(guān)與其他國家機關(guān)、監(jiān)察對象、被調(diào)查人以及其他參與人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，也應(yīng)當包括在廉政建設(shè)過程中形成的監(jiān)察機關(guān)與有關(guān)機關(guān)、單位和個人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系?？梢姡瑢ΡO(jiān)察機關(guān)的重新定位進一步豐富了監(jiān)察法律關(guān)系的內(nèi)涵。

2. 監(jiān)察工作的本質(zhì)是腐敗治理

監(jiān)察工作不是單純的執(zhí)法辦案，其本質(zhì)是一種綜合性的腐敗治理。腐敗治理是國家治理的一個重要方面。正是基于這一原因，黨的十九屆四中全會將“三不”一體推進的體制機制納入國家治理體系建設(shè)的范疇。從國家治理的角度來看，辦案只是治理的手段之一?！侗O(jiān)察法》在第一條開宗明義地將“深入開展反腐敗工作，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確立為立法宗旨。

對監(jiān)察工作的重新定性有助于我們?nèi)鏈蚀_把握監(jiān)察活動的內(nèi)在規(guī)律。與單純的辦案不同，對腐敗的治理必須堅持標本兼治、綜合治理、系統(tǒng)施治。監(jiān)察法本質(zhì)上是腐敗治理法，其中應(yīng)當包括反腐敗制度和廉政建設(shè)制度兩個方面的內(nèi)容。雖然廉政建設(shè)屬于紀檢監(jiān)察學的研究對象，但廉政建設(shè)制度卻屬于法學的研究對象。目前廉政建設(shè)制度尚未被作為監(jiān)察法學的主題來專門加以研究，甚至在法學理論體系中還沒有“名分”，這一局面亟待扭轉(zhuǎn)。

二、“三不”一體推進原則的由來與內(nèi)涵

一體推進不敢腐、不能腐、不想腐，是習近平總書記在總結(jié)黨風廉政建設(shè)和反腐敗實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上提出的原創(chuàng)性理論。準確把握和運用“三不”一體推進原則必須首先搞清其來龍去脈和法理內(nèi)涵。

(一)“三不”一體推進原則的理論溯源

“三不”一體推進原則中的“三不”是指不敢腐、不能腐、不想腐。這一原則蘊含的思想萌發(fā)于習近平同志主政浙江時期的實踐。

1. 從“三不為”到“三不腐”

2004年8月，時任浙江省委書記的習近平同志作出了關(guān)于“不能為、不敢為、不想為”的重要論述。他在《浙江日報》頭版發(fā)表的《努力把“不能為、不敢為、不想為”的工作抓實做細》一文闡釋了“三不為”的思想，要求不斷強化“不能為”的制度建設(shè)、“不敢為”的懲戒警示和“不想為”的素質(zhì)教育，努力把反腐倡廉工作抓實做細。

黨的十八大以來，習近平總書記將“不能為、不敢為、不想為”的思想進一步發(fā)展為“不敢腐、不能腐、不想腐”，思想體系更加成熟。2014年10月，“不敢腐、不能腐、不想腐”被寫入《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，成為我國反腐敗法治化的重要指導原則。

2. 從“三不腐”到 “‘三不’一體推進”

習近平總書記對構(gòu)建“三不”的有效機制作出過一系列重要論述，而一體推進“三不”是在十九屆中央紀委三次全會上正式提出的。(4)參見苗慶旺：《構(gòu)建一體推進不敢腐、不能腐、不想腐體制機制》，《黨建研究》2019年第11期。習近平總書記在會議上指出，要深化標本兼治，夯實治本基礎(chǔ)，一體推進不敢腐、不能腐、不想腐。

“三不”一體推進原則不僅體現(xiàn)了腐敗治理的系統(tǒng)思維，還契合了社會主義法治的基本方針。黨的十八大報告中提出了新時代社會主義法治的建設(shè)方針，即“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”。這16字方針是建設(shè)法治國家、實現(xiàn)依法治國的基本要求。而“三不”一體推進原則強調(diào)，不僅要通過嚴格的執(zhí)法和司法來強化“不敢腐”的震懾，還要通過科學的立法來扎牢“不能腐”的籠子，同時要通過教育公職人員守法來增強“不想腐”的自覺。

(二)“三不”一體推進原則的法理內(nèi)涵

習近平總書記指出：“不敢腐、不能腐、不想腐是一個有機整體，不是三個階段的劃分，也不是三個環(huán)節(jié)的割裂，要打通內(nèi)在聯(lián)系，在嚴厲懲治形成震懾的同時，扎牢制度籠子，規(guī)范權(quán)力運行，加強黨性教育，提高思想覺悟。一體推進不敢腐、不能腐、不想腐，早日迎來海晏河清。”(5)習近平：《取得全面從嚴治黨更大戰(zhàn)略性成果 鞏固發(fā)展反腐敗斗爭壓倒性勝利》，《人民日報》，2019年1月12日第1版。筆者認為，可以從以下五個方面來解讀該原則的法理內(nèi)涵。

1. 三者各有特定含義

不敢腐、不能腐、不想腐是三個不同的概念。它們至少在以下三個方面存在明顯的差異：一是采取的手段不同；二是作用的機理不同；三是實現(xiàn)的功能不同。正如習近平總書記所言，從治標入手，把治本寓于治標之中，讓黨員干部因敬畏而“不敢”、因制度而“不能”、因覺悟而“不想”。(6)參見習近平：《提高一體推進“三不腐”能力和水平 全面打贏反腐敗斗爭攻堅戰(zhàn)持久戰(zhàn)》，《人民日報》，2022年6月19日第1版。

2. 三者不能相互替代

正是由于不敢腐、不能腐、不想腐在采取的手段、作用的機理和實現(xiàn)的功能等方面的差異，三者不能相互替代，缺一不可。

首先，雖然我們可以通過強有力的震懾來做到“不敢腐”，但僅靠懲罰手段并非長久之計。早在先秦時期，人們就認識到，僅憑法家主張的嚴刑峻法根本不足以維系統(tǒng)治，所以，出現(xiàn)了“禮法并用”的思想。“禮法并用”主張在運用法律手段之外，充分發(fā)揮“禮”，即行為準則、道德規(guī)范、尊卑秩序以及禮儀規(guī)矩等的作用。

其次，雖然我們可以通過嚴密的制度設(shè)計來規(guī)范和限制公權(quán)力的行使，以便實現(xiàn)“不能腐”，但任何制度之網(wǎng)都不可能做到“天衣無縫”。與瞬息萬變的現(xiàn)實生活相比，法律具有穩(wěn)定性，新事物、新情況的不斷出現(xiàn)會導致“成文法一制定出來就過時”的問題。尤其在改革過程中制度漏洞在所難免，針對傳統(tǒng)腐敗行為而構(gòu)筑的防線也很容易被新型腐敗行為所突破。習近平總書記在十九屆中央紀委五次全會上指出：“傳統(tǒng)腐敗和新型腐敗交織，貪腐行為更加隱蔽復(fù)雜?！庇袑W者也指出，腐敗之所以被稱為一個世界性難題，在很大程度上是因為其總是不斷突破現(xiàn)有制度的束縛，產(chǎn)生新的形態(tài)。(7)參見徐榮梅：《大數(shù)據(jù)反腐的現(xiàn)實困境和路徑選擇》，《理論月刊》2017年第8期。

再次，雖然我們可以通過教育感化來提高公職人員的思想覺悟，以便實現(xiàn)“不想腐”，但人的內(nèi)心活動總會受到外界因素的影響，公職人員的思想常常面臨著“圍獵者”的侵蝕。

可見，三者相互補充、相輔相成，共同服務(wù)于腐敗治理。正如學者所言，“‘不敢腐、不能腐、不想腐’是綜合治理腐敗的三根支柱，三者各擔其責、缺一不可，構(gòu)成一個有機整體。”(8)董瑛：《鞏固發(fā)展反腐敗斗爭壓倒性勝利 一體推進“三不”》，《人民日報》，2019年8月20日第8版。

3. 三者存在遞進關(guān)系

從“不敢腐”到“不能腐”再到“不想腐”，內(nèi)在邏輯是一個從治標為主到標本兼治、從硬性約束到思想自覺的漸進過程，為我們明確了反腐敗工作的路徑選擇。(9)參見顏新文：《發(fā)揮警示教育功效 一體推進“三不”》，《中國紀檢監(jiān)察》2019年第22期。可見，不敢腐、不能腐、不想腐之間有著內(nèi)在的邏輯順序，三者之間是依次遞進的關(guān)系。從腐敗治理的角度來看，不敢腐是底線，不能腐、不想腐是更高層次的追求。

4. 三者需要同步開展

習近平總書記指出：“一體推進不敢腐、不能腐、不想腐，必須三者同時發(fā)力、同向發(fā)力、綜合發(fā)力”。(10)習近平：《提高一體推進“三不腐”能力和水平 全面打贏反腐敗斗爭攻堅戰(zhàn)持久戰(zhàn)》，《人民日報》，2022年6月19日第1版。可見，我們不應(yīng)將不敢腐、不能腐、不想腐的邏輯順序誤解為時間順序。在監(jiān)察工作中，三者需要同步開展，要注重協(xié)同性，形成腐敗治理的合力。

有學者指出，這種同時發(fā)力、同向發(fā)力、綜合發(fā)力的理念已經(jīng)被域外實踐證明是正確的。我國香港地區(qū)采取的就是懲處、預(yù)防和教育“三管齊下”的反腐敗模式。香港廉政公署在秘密調(diào)查企業(yè)腐敗問題的同時，會根據(jù)其所掌握的情況，及時向該企業(yè)提出完善預(yù)防腐敗制度的建議，同時對相關(guān)員工進行針對性的廉潔教育，防止腐敗問題繼續(xù)擴大、對該企業(yè)和社會造成更大的損失和影響。香港廉政公署的做法將懲治與教育有機結(jié)合起來，而非先懲治、后教育。(11)參見杜治洲：《一體推進“三不腐”的邏輯與支點》，《人民論壇》2022年第11期。

5. 三者應(yīng)當融為一體

習近平總書記指出，要“把不敢腐的強大震懾效能、不能腐的剛性制度約束、不想腐的思想教育優(yōu)勢融于一體”。(12)習近平：《提高一體推進“三不腐”能力和水平 全面打贏反腐敗斗爭攻堅戰(zhàn)持久戰(zhàn)》，《人民日報》，2022年6月19日第1版。這就是在強調(diào)不敢腐、不能腐、不想腐之間的內(nèi)在統(tǒng)一性。

在腐敗治理過程中，不敢腐、不能腐、不想腐并非彼此孤立，而是統(tǒng)一于監(jiān)察工作的各個環(huán)節(jié)。比如，通過辦理腐敗案件，不僅可以強化震懾，讓公職人員不敢以權(quán)謀私，還可以發(fā)現(xiàn)和填補制度漏洞，避免再出現(xiàn)類似的腐敗行為。同時，還可以通過以案說法的警示教育，讓公職人員不再產(chǎn)生腐敗的想法。正如學者所言，要把“三不”作為一個整體進行統(tǒng)籌安排，做到系統(tǒng)推進、整體推進、協(xié)同推進，尤其要把推進“三不”的措施進行綜合考慮，即在推進某個“不”的過程中，要深度挖掘和充分發(fā)揮其對推進其他兩個“不”的功能作用。(13)參見周義程：《一體推進“三不”的內(nèi)在邏輯與實踐進路》，《南京社會科學》2021年第10期。

由以上分析可見，“三不”一體推進原則是在全面總結(jié)廉政建設(shè)和反腐敗實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上形成的重要指導原則，完全符合腐敗治理的內(nèi)在規(guī)律，應(yīng)當將其貫穿于監(jiān)察工作的各個環(huán)節(jié)。

三、“三不”一體推進原則的實踐路徑

我國監(jiān)察機關(guān)肩負廉政建設(shè)和反腐敗斗爭兩大任務(wù)，在腐敗治理上奉行“標本兼治”理念，堅持“三不”一體推進原則，充分彰顯了中國特色監(jiān)察制度的優(yōu)勢。然而，從近年來的實踐來看，這一制度優(yōu)勢尚未得到充分發(fā)揮。其主要原因在于，基于對監(jiān)察工作性質(zhì)的片面理解，監(jiān)察機關(guān)普遍存在“重辦案、輕建設(shè)”的傾向。

為了更好地貫徹“三不”一體推進原則，我們應(yīng)當扭轉(zhuǎn)“重辦案、輕建設(shè)”的局面，對廉政建設(shè)進行專門謀劃。監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當堅持“兩手硬”，即一手抓查辦案件，一手抓廉政建設(shè)，將“三不”一體推進融入辦案和廉政建設(shè)的全過程，同時還要完善相應(yīng)的配套機制。

(一)對查辦案件實行全流程閉環(huán)治理

腐敗案件辦理是貫徹“三不”一體推進原則的重要場域。然而，目前實務(wù)部門在這方面還有很大的提升空間。從實踐情況來看，各地監(jiān)察機關(guān)為了貫徹落實“三不”一體推進原則，注重做深做實審查調(diào)查“后半篇文章”，努力實現(xiàn)“以案釋法”“以案促改”，取得了良好效果。然而，僅停留在做好辦案的“后半篇文章”顯然是不夠的。

筆者認為，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當以“全周期管理”方式對查辦案件實行全流程閉環(huán)治理。習近平總書記強調(diào)，一體推進不敢腐、不能腐、不想腐，必須用“全周期管理”方式，推動各項措施在政策取向上相互配合、在實施過程中相互促進、在工作成效上相得益彰。(14)參見習近平：《提高一體推進“三不腐”能力和水平 全面打贏反腐敗斗爭攻堅戰(zhàn)持久戰(zhàn)》，《人民日報》，2022年6月19日第1版。有學者指出，所謂“全周期管理”，就是要順應(yīng)事物發(fā)展客觀規(guī)律，把握事物動態(tài)發(fā)展變化，形成從前期預(yù)警研判、中期應(yīng)對執(zhí)行、后期復(fù)盤總結(jié)的全周期動態(tài)管理、閉環(huán)管理。(15)參見代星均、楊艷：《構(gòu)建一體推進不敢腐不能腐不想腐的體制機制》，《黨政干部論壇》2020年第12期。監(jiān)察機關(guān)內(nèi)設(shè)的信訪舉報、線索處置、審查調(diào)查、案件審理等部門應(yīng)當轉(zhuǎn)變觀念，站在腐敗治理全局的高度，將“以案促治”貫穿于案件辦理的每一個環(huán)節(jié)。

1. 前期治理：線索處置工作

監(jiān)察機關(guān)在線索處置階段應(yīng)當進一步提升發(fā)現(xiàn)腐敗行為的能力，努力減少“腐敗黑數(shù)”。法諺有云：“刑罰的威懾力不在于其嚴酷性，而在于其不可避免性?！睆母瘮“l(fā)生的機理來看，倘若有些腐敗行為沒有被發(fā)現(xiàn)和查處，會產(chǎn)生極大的負面效應(yīng)。從“不敢腐”的角度來看，有些腐敗分子之所以走上違法犯罪道路，就是因為某些貪腐行為難以被發(fā)現(xiàn)，出于僥幸心理而躍躍欲試。從“不能腐”的角度來看，某些領(lǐng)域的貪腐行為沒有被發(fā)現(xiàn)，會被腐敗分子認為有機可乘。從“不想腐”的角度來看，有些腐敗分子之所以走上腐敗道路，恰恰是因為某些人實施了腐敗行為卻逍遙法外，從而使其在“不公平感”的驅(qū)使下開始墮落。因此，通過提升腐敗發(fā)現(xiàn)能力，形成“伸手必被捉”的局面，是一體推進“三不”原則的有效途徑。

從目前實踐來看，對腐敗行為的發(fā)現(xiàn)途徑主要包括群眾舉報、巡視巡察發(fā)現(xiàn)、監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)、執(zhí)法部門和司法機關(guān)移交等。筆者認為，可以通過以下兩個途徑提升發(fā)現(xiàn)腐敗的主動性、及時性和全面性：首先，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當抓住數(shù)字化改革的契機，進一步拓寬發(fā)現(xiàn)渠道。目前有些地方的監(jiān)察機關(guān)嘗試借助大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，通過數(shù)據(jù)碰撞來發(fā)現(xiàn)可疑行為，有力地提升了腐敗發(fā)現(xiàn)能力。這些舉措可以變被動為主動，織密反腐敗的“天網(wǎng)”。其次，要完善“以事立案”制度，拓展線索來源?！稐l例》第一百八十一條第二款確立了“以事立案”制度，即“對事故(事件)中存在職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪問題，需要追究法律責任，但相關(guān)責任人員尚不明確的，可以以事立案。對單位立案或者以事立案后，經(jīng)調(diào)查確定相關(guān)責任人員的，按照管理權(quán)限報批確定被調(diào)查人”。該規(guī)定主要是針對各類責任事故而確立的。筆者建議，取消“以事立案”的適用范圍限制，監(jiān)察機關(guān)對于一切責任人不明確的案件均可“以事立案”。對于引發(fā)嚴重不良后果的社會事件，以及某些行業(yè)被曝光的嚴重問題，尚未確認涉案單位和人員范圍的，均可通過“以事立案”來及時回應(yīng)社會各界的關(guān)切，動員社會各界的力量來提供線索。

2. 中期治理：調(diào)查審理工作

目前監(jiān)察機關(guān)開展的調(diào)查和審理工作對“三不”一體推進原則的貫徹尚不夠充分。筆者認為，應(yīng)當從以下幾個方面來加以完善。

首先，不僅要查明被調(diào)查人的腐敗行為，還要查明其走上腐敗道路的深層次原因。從《條例》對調(diào)查和審理程序的規(guī)定來看，幾乎所有的條款都聚焦于查處被調(diào)查人的腐敗行為。但是，從“三不”一體推進原則的要求來看，這是不夠的。反腐敗斗爭的對象應(yīng)該是腐敗現(xiàn)象，而非被調(diào)查人。為此，辦案機關(guān)除了充分保障被調(diào)查人的權(quán)利之外，還應(yīng)當本著“嚴管厚愛”的精神查明導致被調(diào)查人墮落的根本原因，并有針對性地對其進行教育和挽救。因此，被調(diào)查人的成長經(jīng)歷、工作環(huán)境、腐敗誘因等均應(yīng)當成為調(diào)查和審理的內(nèi)容。

其次，要深挖被調(diào)查人實施腐敗行為背后的涉案人員、團伙、保護傘、利益鏈以及制度或體制因素。在實踐中，有些案件是與他人共同實施，有些案件是在他人幫助下實施，有些案件是團伙作案，有些案件背后有保護傘，有些案件背后則有灰色利益鏈。此外，腐敗行為背后通常都有制度漏洞或者體制上的原因?？梢哉f，任何腐敗行為都不是孤立存在的。因此，監(jiān)察機關(guān)不應(yīng)滿足于個案的“案結(jié)事了”，必須拓展辦案的深度和廣度，徹底鏟除腐敗“毒瘤”。

3. 后期治理：案后整改工作

所謂“案后整改工作”就是上文提到的審查調(diào)查的“后半篇文章”。目前《監(jiān)察法》第十一條和第四十五條均規(guī)定了監(jiān)察建議，尤其是后者明確規(guī)定“對監(jiān)察對象所在單位廉政建設(shè)和履行職責存在的問題等提出監(jiān)察建議”。不過，規(guī)定得比較簡單粗疏?！稐l例》第二十條和第三十六條做了細化規(guī)定，值得充分肯定。但是，筆者認為，還需要從以下兩個方面進一步加以完善。

首先，應(yīng)當明確案后整改工作的具體程序。無論是《監(jiān)察法》還是《條例》對監(jiān)察建議的規(guī)定都是概括性的，未明確具體的工作步驟和要求。筆者認為，可將案后整改工作劃分為以下五個步驟，即成因分析、對策研究、監(jiān)察建議、整改反饋、檢查驗收。據(jù)此，監(jiān)察建議只是案后整改的五大環(huán)節(jié)之一。

其次，應(yīng)當明確有關(guān)機關(guān)、單位未妥善履行整改要求的法律后果，提升監(jiān)察建議的剛性?！侗O(jiān)察法》第六十二條明確了“有關(guān)單位拒不執(zhí)行監(jiān)察機關(guān)作出的處理決定，或者無正當理由拒不采納監(jiān)察建議”的法律責任，但對于有關(guān)機關(guān)、單位未采取整改措施或者整改不到位該如何處理，則未予以明確?！稐l例》第三十六條第二款雖然規(guī)定，“監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當跟蹤了解監(jiān)察建議的采納情況，指導、督促有關(guān)單位限期整改，推動監(jiān)察建議落實到位”，但并未明確規(guī)定有關(guān)單位不予整改或者整改不到位的法律后果。

與對被調(diào)查人的處理以及對領(lǐng)導人員的問責不同，案后整改工作著眼于對腐敗環(huán)境的治理，對于貫徹“三不”一體推進原則具有特殊意義。所以，應(yīng)當扭轉(zhuǎn)將案后整改作為“附帶工作”的局面，將其作為執(zhí)法辦案全流程閉環(huán)治理的重要一環(huán)。當然，鑒于法律對監(jiān)察機關(guān)的辦案期限有嚴格的限制，而案后整改工作并不直接涉及被調(diào)查人的權(quán)利，因此，案后整改工作可以不受辦案期限的限制。

(二)以全周期管理方式推動廉政建設(shè)

在一體推進“三不”的背景下，廉政建設(shè)應(yīng)當被提高到與查辦腐敗案件同等重要的位置。筆者建議在《監(jiān)察法》中增設(shè)“廉政建設(shè)”專章，對廉政建設(shè)的主體、目標、程序、制度等作出明確規(guī)定。監(jiān)察機關(guān)可以在廉政建設(shè)工作中對一體推進“三不”進行整體謀劃，并且，不再局限于事后補救式的整改，而是立足于事前預(yù)防。

鑒于目前各級監(jiān)察委員會主要由內(nèi)設(shè)的監(jiān)督檢查、黨風政風監(jiān)督等部門負責推動廉政建設(shè)，并且《監(jiān)察法》將監(jiān)察機關(guān)的職權(quán)概括為監(jiān)督、調(diào)查、處置三項職權(quán)，筆者將監(jiān)察機關(guān)推動廉政建設(shè)的方式稱為“廉政監(jiān)督”。廉政監(jiān)督同樣要以“全周期管理”方式，堅持“不敢腐”“不能腐”和“不想腐”三道防線同步建設(shè)，將廉政監(jiān)督貫穿于腐敗生成的全周期、權(quán)力行使的全周期和干部成長的全周期。

1. 對履職行為的廉政監(jiān)督

對公職人員履職行為的監(jiān)督是監(jiān)察機關(guān)的基本職責，具體包括政治監(jiān)督、日常工作監(jiān)督、黨風政風監(jiān)督等。從腐敗生成的規(guī)律來看，腐敗分子往往是首先產(chǎn)生腐敗的想法，然后尋找腐敗的機會，最后再進行成本、風險與收益的考量。因此，基于全周期管理的理念，監(jiān)察機關(guān)對履職行為的廉政監(jiān)督應(yīng)當從以下幾個方面著力：一是通過嚴格的監(jiān)督震懾腐敗分子，使其不敢心存僥幸；二是通過嚴密的監(jiān)督實現(xiàn)全方位、無死角的管控，使其不能輕舉妄動；三是通過對苗頭性、傾向性問題的談話提醒，使其不愿重蹈覆轍。

2. 對制度建設(shè)的廉政監(jiān)督

這里的“制度建設(shè)”是廣義的，包括職權(quán)配置、工作程序、制度約束等。由于監(jiān)察機關(guān)既不享有機構(gòu)改革方面的職權(quán)，也不享有制定其他領(lǐng)域法律法規(guī)和規(guī)章制度的職權(quán)，因此，監(jiān)察機關(guān)在制度建設(shè)方面的角色定位只能是“廉政監(jiān)督”，即對有關(guān)機關(guān)、單位的職權(quán)配置、程序規(guī)制、制度約束等進行監(jiān)督，針對可能出現(xiàn)或者已經(jīng)存在的廉政風險提出意見建議并督促其整改，同時還應(yīng)當監(jiān)督制度的落實。

監(jiān)察機關(guān)對制度建設(shè)的廉政監(jiān)督必須貫穿權(quán)力行使的整個周期。習近平總書記指出：“要著力減少腐敗機會，抓住政策制定、決策程序、審批監(jiān)管、執(zhí)法司法等關(guān)鍵權(quán)力，嚴格職責權(quán)限，規(guī)范工作程序，強化權(quán)力制約，減少權(quán)力對微觀經(jīng)濟活動的不當干預(yù)?！?16)習近平：《提高一體推進“三不腐”能力和水平 全面打贏反腐敗斗爭攻堅戰(zhàn)持久戰(zhàn)》，《人民日報》，2022年6月19日第1版。這是對權(quán)力行使過程中存在廉政風險的環(huán)節(jié)所作的準確概括。因此，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當加強對公權(quán)力行使的全流程監(jiān)督，同時督促各機關(guān)、單位建立健全業(yè)務(wù)全流程監(jiān)管機制。

監(jiān)察機關(guān)對制度建設(shè)的廉政監(jiān)督并不局限于針對已有的廉政風險點提出整改和補救意見，還可以對改革過程中可能出現(xiàn)的廉政風險點提出建立預(yù)防性制度的建議。在中央全面依法治國工作會議上，習近平總書記曾提出完善預(yù)防性法律制度的思想。該思想對于廉政建設(shè)同樣具有指導意義。監(jiān)察機關(guān)可以督促有關(guān)機關(guān)、單位出臺預(yù)防性制度，以提升廉政建設(shè)工作的主動性。尤其對于某些腐敗高發(fā)領(lǐng)域，預(yù)防性制度應(yīng)當與改革同步謀劃、同步推進，在賦權(quán)授權(quán)的同時必須配套進行廉政制度建設(shè)。從目前實踐情況來看，有的地方在推動重點領(lǐng)域改革時，沒有將預(yù)防腐敗的舉措融合進去，新興產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管機制沒有及時健全，存在誘發(fā)新的腐敗風險。(17)參見宋振策、牛穎秀、胡楠：《一體推進“三不” 提高治理效能》，《中國紀檢監(jiān)察報》，2021年3月25日第8版。

3. 對思想道德建設(shè)的廉政監(jiān)督

按照馬克思主義的觀點，內(nèi)因是事物發(fā)展的根據(jù)，外因通過內(nèi)因起作用。因此，通過教育和引導來幫助公職人員構(gòu)筑思想道德防線是廉政監(jiān)督的重要內(nèi)容。有學者指出，從國際范圍內(nèi)來看，世界各國都不同程度地注重公職人員職業(yè)品德建設(shè)和清廉意識養(yǎng)成。(18)參見樸林：《一體推進“不敢腐、不能腐、不想腐”的理論思考》，《理論探討》2020年第5期。

對思想道德的廉政監(jiān)督也必須以“全周期管理”方式將教育引導貫穿干部成長的全過程。首先，要把好干部“入口關(guān)”，監(jiān)督組織部門嚴格執(zhí)行選人用人的標準。黨的十八大以來，習近平總書記一直將“清正廉潔”作為新時代好干部的標準之一。其次，要督促有關(guān)機關(guān)、單位堅持廉政教育與業(yè)務(wù)培訓并重，確保廉政教育常態(tài)化。再次，要督促有關(guān)機關(guān)、單位結(jié)合本行業(yè)、本系統(tǒng)、本單位的腐敗案例，有針對性地開展警示教育。最后，要組織推動有關(guān)機關(guān)、單位加強廉潔文化建設(shè)，營造崇廉尚廉的文化氛圍。

(三)完善“三不”一體推進的配套機制

廉政建設(shè)和反腐敗工作是一個系統(tǒng)工程。監(jiān)察機關(guān)在一體推進不敢腐、不能腐、不想腐的過程中，需要建立和完善相應(yīng)的配套機制。

1. 健全廉政建設(shè)和反腐敗的聯(lián)動機制

監(jiān)察機關(guān)是開展廉政建設(shè)和反腐敗工作的專責機關(guān)。但是，監(jiān)察工作需要其他機關(guān)、單位協(xié)作配合。

首先，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當積極爭取本級黨委的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。各級黨委在全面從嚴治黨中承擔主體責任，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當在黨委的領(lǐng)導下履行監(jiān)督職責，發(fā)揮廉政建設(shè)和反腐敗主力軍的作用。為此，應(yīng)當充分發(fā)揮各級反腐敗協(xié)調(diào)小組的職能，建立健全定期會商、信息溝通、工作銜接等機制，同時將監(jiān)察監(jiān)督與黨委巡視巡察監(jiān)督有機銜接。

其次，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當加強與有關(guān)機關(guān)、單位的協(xié)作配合。在反腐敗工作中，監(jiān)察機關(guān)涉及與檢察機關(guān)、審判機關(guān)的工作銜接，同時還涉及與行政執(zhí)法部門的協(xié)作。在廉政建設(shè)中，監(jiān)察機關(guān)不僅要督促和監(jiān)督有關(guān)機關(guān)、單位推動本機關(guān)、單位內(nèi)部的廉政建設(shè)，還要與主管部門聯(lián)手推動特定行業(yè)和系統(tǒng)的廉政建設(shè)。這是因為，不同行業(yè)和系統(tǒng)的業(yè)務(wù)有自身的特殊性，其廉政風險點的差異性決定了廉政建設(shè)的獨特規(guī)律性。從實踐的角度來看，有的紀檢監(jiān)察機關(guān)對腐敗案件暴露的深層次問題分析不深入，不熟悉被監(jiān)督單位的業(yè)務(wù)特點，發(fā)出的紀檢監(jiān)察建議針對性不強。(19)參見宋振策、牛穎秀、胡楠：《一體推進“三不” 提高治理效能》，《中國紀檢監(jiān)察報》，2021年3月25日第8版。因此，加強與主管部門的協(xié)作，采取差異化的廉政建設(shè)策略和方法，才能確保收到實效。

再次，以數(shù)字化改革為契機強化監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部的聯(lián)動。一方面，應(yīng)當推動建立一體化辦案系統(tǒng)，實現(xiàn)監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部信息聯(lián)網(wǎng)，確保上級監(jiān)察機關(guān)可以隨時調(diào)取和抽查下級監(jiān)察機關(guān)的所有辦案數(shù)據(jù)和信息，加強業(yè)務(wù)監(jiān)督指導。另一方面，為了避免腐敗案件查辦受到不當干擾，可以探索跨域交叉巡察和跨域遠程辦案。尤其是對于重大、疑難、復(fù)雜案件或者重復(fù)信訪案件，可實行異地遠程審查。

2. 完善廉政建設(shè)和反腐敗的公眾參與機制

廉政建設(shè)和反腐敗工作都離不開公眾的廣泛參與，這也是堅持新時代群眾路線的要求。首先，應(yīng)當充分運用現(xiàn)代信息技術(shù)，暢通公眾投訴和舉報渠道，鼓勵群眾對廉政建設(shè)建言獻策，主動聽取群眾對監(jiān)察工作的評價反饋。其次，督促和監(jiān)督各機關(guān)、單位的政務(wù)信息公開，實現(xiàn)所有業(yè)務(wù)辦理全程留痕，尤其對于重大民生事項要充分保障公眾的知情權(quán)，接受群眾監(jiān)督。再次，建立對舉報人的保護制度。腐敗案件的查處離不開群眾舉報，這是我國反腐敗斗爭取得壓倒性勝利的重要保證。從實踐的角度來看，舉報人的處境比證人、鑒定人更危險，更需要加以特殊保護。然而，目前對舉報人的保護尚不到位。《條例》第二百六十七條只確立了檢舉控告保密制度，并未提及對舉報人的人身保護。

3. 改進廉政建設(shè)和反腐敗的考評機制

科學的考評體系是廉政建設(shè)和反腐敗工作的有力抓手。為了更好地貫徹“三不”一體推進原則，建議從以下兩個方面改進考評機制。

首先，將辦案人員對案外因素的調(diào)查和審理情況納入考評內(nèi)容。為了在調(diào)查和審理中充分貫徹“三不”一體原則，應(yīng)當改革現(xiàn)有的考核評價機制，將對腐敗成因、環(huán)境因素等的調(diào)查和審理情況納入考評指標體系。

其次，建立廉政建設(shè)責任倒查機制。監(jiān)察機關(guān)在辦結(jié)腐敗違法犯罪案件后，應(yīng)當依據(jù)查明的腐敗成因倒查廉政建設(shè)主體的責任。對于廉政制度建設(shè)不到位，對制度漏洞整改不到位，沒有嚴格落實巡視巡察整改意見，或者無正當理由拒不采納監(jiān)察機關(guān)決定、監(jiān)察建議或其他意見建議的，應(yīng)當對負有責任的領(lǐng)導人員依法問責；構(gòu)成違法犯罪的，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當依法立案調(diào)查。

4. 探索機關(guān)、企業(yè)及其他單位廉潔合規(guī)制度

當前，企業(yè)合規(guī)已成為國內(nèi)學界關(guān)注的熱點問題。其宗旨在于，通過完善企業(yè)內(nèi)部治理體系來預(yù)防工作人員違法犯罪。同時，對單位責任與個人責任進行切割。筆者主張將這一理念應(yīng)用于廉政建設(shè)，并將適用主體擴大到黨政機關(guān)、人民團體、企事業(yè)單位以及其他組織。監(jiān)察機關(guān)對于已經(jīng)建立了完善的廉潔合規(guī)體系的涉案單位負責人可免于問責；對于尚未建立廉潔合規(guī)體系的涉案單位負責人要進行問責并責令其限期開展廉潔合規(guī)建設(shè)。廉潔合規(guī)制度的確立將有力地推動“三不”一體推進原則的貫徹落實。

結(jié) 語

一體推進不敢腐、不能腐、不想腐是新時代全面從嚴治黨的重要方略，而“三不”一體推進原則是這一重要方略在監(jiān)察法治領(lǐng)域的體現(xiàn)。該原則揭示了腐敗治理的內(nèi)在規(guī)律，對于監(jiān)察法學理論、監(jiān)察法律制度和監(jiān)察法律實踐都具有重要的指導作用。

監(jiān)察機關(guān)的任務(wù)不僅包括執(zhí)法辦案，還包括廉政建設(shè)。然而，在當前的監(jiān)察工作實踐中，廉政建設(shè)尚未得到應(yīng)有的重視，甚至沒有被作為“主業(yè)”來看待。為此，應(yīng)當努力扭轉(zhuǎn)“監(jiān)察機關(guān)是辦案機關(guān)”的刻板印象，對廉政建設(shè)和反腐敗工作給予同等重視。

黨的二十大報告指出：“只要存在腐敗問題產(chǎn)生的土壤和條件，反腐敗斗爭就一刻不能停，必須永遠吹沖鋒號。堅持不敢腐、不能腐、不想腐一體推進，同時發(fā)力、同向發(fā)力、綜合發(fā)力?！笨梢?，腐敗治理將是一項長期的歷史任務(wù)。反腐敗斗爭永遠在路上，廉政建設(shè)也永遠在路上。監(jiān)察工作必須始終堅持“三不”一體推進原則，以充分彰顯我國監(jiān)察制度的特色和優(yōu)勢。