向玉瓊

政策共識構(gòu)建貫穿政策全過程，從思維方式上可將其路徑歸為兩種：驗證與論證。驗證在官僚制組織體系中在科學(xué)范式內(nèi)開展，通過實證主義邏輯和方法的應(yīng)用對信息進(jìn)行分析和綜合，在邏輯推理和科學(xué)判斷中尋求清晰而明確的答案，以證實或者證偽之前設(shè)定的假設(shè)。20世紀(jì)60年代引領(lǐng)了政策科學(xué)運動的政策分析就是采用了驗證式的路徑。驗證式分析通過層層斂聚推理得出共識，整體運行框架確定，采用的方法和技術(shù)確定，驗證過程確定，這種確定性傳遞到作為結(jié)果的政策共識上，使政策共識表現(xiàn)出可預(yù)見性和可規(guī)劃性的特征。驗證式的政策共識構(gòu)建過程有序且高效，非常適合常態(tài)化的治理情境，因此在工業(yè)社會中應(yīng)用廣泛。但是，隨著20世紀(jì)后半期人類進(jìn)入風(fēng)險社會中，政策訴求和意愿具有了高度差異化與無序變動性的特征，這種高度復(fù)雜性與高度不確定性的情境卻是驗證式的分析所無法應(yīng)對的，斂聚思維是閉合的、有邊界的，與此同時包容性和開放性不足。這時需要轉(zhuǎn)換政策共識構(gòu)建的思維方式，之前因為無法保證效率而被忽視的論證性思維，開始受到關(guān)注。不同于驗證，論證是沒有先驗假定也沒有固定模式的，無論是發(fā)起者、流程向度、系統(tǒng)邊界、終結(jié)點還是共識觀等維度，都是高度發(fā)散和開放的，或者說，論證本身是接受論證的。風(fēng)險社會是確定性秩序的終結(jié)者，論證式政策共識構(gòu)建所表現(xiàn)出來的無邊界、無定型、無次序特征正好適應(yīng)了這一社會情境。但具體來說，論證式政策共識構(gòu)建有何特征？如何運行？與驗證之間是何種關(guān)系？這些都是風(fēng)險社會中尋求政策共識構(gòu)建的科學(xué)路徑所必須思考的問題。

一、政策共識構(gòu)建的雙重驗證隱喻

政策共識構(gòu)建的路徑和方法都有多種，但是，現(xiàn)代社會中無論是從政策共識構(gòu)建的組織體系還是從科學(xué)范式來看，都指向了驗證邏輯。

(一)在技術(shù)路徑上做出知識性驗證

技術(shù)路徑上的政策共識構(gòu)建基于客觀事實存在的本體論，遵循設(shè)定的理性方法與邏輯開展認(rèn)識，并將認(rèn)識的結(jié)果視為共識，無論是從設(shè)定的先驗性還是流程的規(guī)范性來看，都是在確定性的邊界內(nèi)開展斂聚式的認(rèn)知，并生成符合確定性目標(biāo)的結(jié)果。政策共識構(gòu)建的過程實際上是對科學(xué)知識做出應(yīng)用和驗證。

第一，政策問題被假定為先驗的“客觀”存在，共識構(gòu)建就是通過抽象與概括等方法將“客觀”揭示出來。關(guān)于政策問題的客觀性假設(shè)體現(xiàn)在兩個方面：一方面，政策訴求被界定為政策目標(biāo)與現(xiàn)實情況的差距，或者是對尚未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的現(xiàn)實的描述，可測量，可符號化；另一方面，政策訴求以及政策共識如同存在于封閉玻璃房中的物體，與建構(gòu)者隔離開來并獨立于建構(gòu)者，但建構(gòu)者可以對其進(jìn)行觀察，通過科學(xué)方法將其描述出來。這一假定確立了共識構(gòu)建的基本框架。既然政策問題是客觀存在的，那么共識構(gòu)建就是對這一客觀存在的揭示，所要做的就是對照先定的模板去進(jìn)行發(fā)現(xiàn)和驗證，整個過程就是一個“標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)圖景”。“包括‘科學(xué)家’和自然哲學(xué)家在內(nèi)的一切行動者只能夠用他們所具有的知識工作，并且這些知識影響了他們對‘合理性’的認(rèn)識和塑造?！盵1]既然有了客觀存在這一先定目標(biāo)，那么后續(xù)只需要在科學(xué)路徑下進(jìn)行反復(fù)確證。事實上，就科學(xué)發(fā)展歷史來看，科學(xué)范式的演進(jìn)體現(xiàn)為不斷的自我辯護(hù)和驗證。“在過去的七十年中，科學(xué)的主要規(guī)范性問題是辯護(hù)的邏輯。我們?nèi)绾文軌虮孀R出一些條件，按照它們陳述——特別是普遍概括的陳述和有關(guān)不能觀察的實體的陳述——被恰當(dāng)?shù)亟邮?？這個問題的主導(dǎo)地位暗示了一條如何思考研究的途徑?！盵2]唯有現(xiàn)代科學(xué)路徑才能揭示出“客觀”事實，這一觀念形成之后，政策共識構(gòu)建就是在基本的科學(xué)范式中的驗證，同時封閉了其他路徑的可能。

第二，政策共識構(gòu)建遵循實證主義的方法和邏輯，在分析和分類中對科學(xué)思維做出驗證?，F(xiàn)代科學(xué)在類型學(xué)基礎(chǔ)上得到發(fā)展，采用的是分析性思維。“如果不涉及分類學(xué)(taxonomy)，即對于理論所解釋的‘事實’的分類(classification)，一個解釋性理論將無法建立。”[3]分類是科學(xué)認(rèn)知的開始，分類將具體多元的個體訴求聚類成不同的類別，基于此開展分解與分析，獲得深入的認(rèn)知。關(guān)于事物的整體認(rèn)知來自類別知識的聯(lián)結(jié)，后續(xù)的發(fā)展與解釋也是分類開展，也正因為此，類別形成之后就被視為是對現(xiàn)實的合理替代?；诜诸悂黹_展分析，這種認(rèn)知路徑具有合邏輯性，也具有明顯的驗證性。因為，關(guān)于類別的觀念來自先前所形成的認(rèn)知或者知識儲備，分類只是將認(rèn)知事物與既定思維聯(lián)系起來做出理解。這類似于先制定出了固定規(guī)格的漁網(wǎng)，然后用這個規(guī)格來對魚進(jìn)行篩選和分類，最終所能撈起來的魚的大小實際上取決于漁網(wǎng)所設(shè)定的規(guī)格。通過分類形成的認(rèn)知不會突破原有的認(rèn)知框架，反而是對既定框架做出驗證。

第三，政策共識構(gòu)建在技術(shù)發(fā)展中得到完善，這是對理性知識的應(yīng)用，也是對其進(jìn)行鞏固?？茖W(xué)為了保證其純粹性，首要做的就是“劃界”，在科學(xué)知識與非科學(xué)知識之間、具體與抽象之間、特殊與一般之間做出區(qū)分，劃出了邊界就能賦予確定性和純粹性。受此影響，政策共識構(gòu)建過程不斷地在抽象知識與具體感知、理性陳述與感性表達(dá)、系統(tǒng)完整與零散碎片之間做出劃分，并形成了對前者的迷信與對后者的厭棄，從而被限定在理性知識的應(yīng)用中。只有符合技術(shù)理性和因果邏輯的認(rèn)知才被認(rèn)為是對真實存在的表述，只有抽象的、系統(tǒng)的、符合邏輯的話語才被認(rèn)為是對客觀世界的揭示，因此理性知識獲得了相較于經(jīng)驗知識的優(yōu)勢地位。理性知識來自生活世界中，而一旦理性知識生成，生活世界就被降低為經(jīng)驗知識的領(lǐng)域，在知識體系中逐漸居于次要地位。這制造出了知識的“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)：依照單序列的知識體系，政策共識構(gòu)建由掌握了理性知識的技術(shù)專家主導(dǎo)，公眾訴求充斥著感性色彩因而處于邊緣，共識構(gòu)建與訴求管理表現(xiàn)為單向度的流程。通過自上而下的設(shè)計、制定與管理，共識構(gòu)建足以在確定性知識的應(yīng)用中獲得確定性，這是工業(yè)社會中的人們所一直珍視的。為了追求確定性，政策共識構(gòu)建依賴?yán)硇灾R的應(yīng)用并反復(fù)固化，最終限定在單一的路徑與封閉的系統(tǒng)中。

具體的政策訴求是多元的也是變動中的，而科學(xué)路徑上的政策共識構(gòu)建將政策訴求從具體上升到抽象與一般的理性知識，也將不確定因素轉(zhuǎn)化成了確定性。政策訴求中所包含的價值、情感等因素因為無法被完整代表而經(jīng)常被部分符號化或者直接舍棄，服務(wù)于技術(shù)流程以及所要達(dá)到的科學(xué)化目標(biāo)。技術(shù)成為可以信賴的、唯一的工具，科學(xué)成為獲得合理性和確定性的唯一范式，以至于政策共識構(gòu)建無論在其關(guān)于客觀事實存在的前提假設(shè)上，還是共識構(gòu)建的規(guī)范流程上，都是在對科學(xué)假設(shè)做出驗證，所形成的政策知識并不會出現(xiàn)意料之外的結(jié)果。

(二)在組織流程中做出價值性驗證

政策共識需要包容并反映訴求，以此實現(xiàn)政策共識構(gòu)建的民主化。出于可行性與效率的考慮，現(xiàn)代社會中的共識構(gòu)建落腳到代議制運作中，代議制通過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫瘸绦驗橛^點和訴求的表達(dá)提供了渠道，對個體訴求不斷進(jìn)行抽象和綜合，整個制度運作過程規(guī)范且穩(wěn)定，程序安排合理，觀點能在相應(yīng)的程序和方式中得到表達(dá)，并在層層聚合之后得出結(jié)果，這一結(jié)果被視為是共識。接下來基于共識來開展治理，就是用人民自己的意愿進(jìn)行自我管理，也就是民主的實現(xiàn)。就此來看，共識構(gòu)建的民主化首先要有一個上行流程，即從個體訴求上升到政策共識，然后開展下行流程，用共識所轉(zhuǎn)換的政策開展管理。這形成了一個政策循環(huán)，也是政策系統(tǒng)與社會需求之間能量交換獲得合法性的過程。

但是，代議制的運作最終導(dǎo)致了政策共識構(gòu)建的單向度流程。代議制強(qiáng)調(diào)民選代表在訴求綜合和整理中的作用，并將綜合過的觀點視為科學(xué)，這突出了民選代表與精英的地位。加上現(xiàn)代科學(xué)化進(jìn)程推動了政治領(lǐng)域的理性化發(fā)展，民選代表與政治精英在職業(yè)化中積累了大量專業(yè)知識，從而掌握了話語權(quán)，可以對政策共識構(gòu)建做出自上而下的設(shè)計與安排，體現(xiàn)在以下兩個方面：第一，訴求聚合有多種具體方式和路徑，代表或者精英可以做出自主選擇，并因此得出不同的結(jié)果。訴求聚合是對訴求的抽象與綜合，但抽象與綜合的方式和程度則掌握在操作者手中，最終的結(jié)果也難以判斷其是否實現(xiàn)了有效聚合與完整表達(dá)，因此也無法判定這種聚合是否正當(dāng)。“如果公眾知道什么對他們是有利的，那么不是遵守他們預(yù)見性的意愿就是以他們回溯性評估為基礎(chǔ)的裁決，必定被看做對政府行為的質(zhì)量提供了有益的信息。不是在預(yù)見性上就是在回溯性上，對委托人最好的也必定是他們所‘認(rèn)為’的最好的?！盵4]但在很多情況下，公眾并不知道什么對他們是最好的，也不了解他人的想法，更無法了解整體。越是復(fù)雜性的社會情境，選民的認(rèn)知越是不足，因此越發(fā)依賴代表或者精英來進(jìn)行聚合和整理。第二，代表與精英會將先入之見甚至偏見帶入訴求聚合中，對共識構(gòu)建做出具有偏向性的引導(dǎo)?；诓煌纳鐣榫撑c文化背景，民選代表與選民可能具有不同的目標(biāo)導(dǎo)向、利益訴求或者價值偏向，而選民并不都能意識到這一點，或者即使意識到了也找不到替代路徑，這樣，精英可以選擇綜合訴求表達(dá)的版本。

要避免共識構(gòu)建中可能出現(xiàn)的人為選擇上的偏差，解決訴求的代表性不足的問題，聚合路徑使用了如投票等更加客觀且清晰的方式，通過工具優(yōu)化來彌補(bǔ)制度的不足。選票將訴求轉(zhuǎn)化為這個還是那個的選項，訴求聚合也就成為一個計票的過程。但是，“通過投票來進(jìn)行言說使得言說的內(nèi)容簡單化，也抽象化了，但最后計算得出的是否是‘公意’，這充滿了太多的不確定性和不穩(wěn)定性?！盵5]能否通過投票來做出有效聚合，受到多方面因素的影響，如選票對訴求的表達(dá)力度、選票所代表的訴求數(shù)量及其內(nèi)部關(guān)系、計票規(guī)則等等，即使選票能夠完整表達(dá)訴求內(nèi)容，選票所承載的內(nèi)容足夠清晰，計票規(guī)則也公平合理，但也如阿羅所看到的，票數(shù)加總能得出一個數(shù)字，但并不一定能得出真正的共識。雖然，“公共職業(yè)本質(zhì)上是一種服務(wù)職業(yè)，而要服務(wù)他人，公共服務(wù)從業(yè)者就必須追求‘無我’”[6]，但是，投票內(nèi)容的設(shè)定、計票規(guī)則和安排，都是精心設(shè)計出來，是由公共服務(wù)從業(yè)者選擇性地做出技術(shù)化處理，實際上是對意愿和觀點做出了簡化和改造。

共識構(gòu)建在組織體系中自上而下運行，成為一個向上負(fù)責(zé)的執(zhí)行體系。共識構(gòu)建可歸結(jié)為一個問題：如何才能達(dá)到既定的目標(biāo)。當(dāng)政策共識構(gòu)建被組織目標(biāo)限定時，就必然具有排斥性、選擇性。具體來說，技術(shù)工具都是為了提供最優(yōu)、最有效率的方案，所關(guān)注的政策訴求也僅限于符合政策目標(biāo)的一部分。“分析師的客戶集中持有的所有外圍價值都會被分析低估。從這個意義上說，政策分析受到先天的隧道式愿景的影響——它必須保持(如果它是‘客觀的’)與其用戶的任務(wù)(通常是一心一意的)的聯(lián)系?！盵7]通過路徑選擇和工具設(shè)置，政策共識構(gòu)建過程確立了針對具體訴求的篩選機(jī)制，只有合乎目標(biāo)的政策訴求才能得以保留并被重視，而其他的則被忽略甚至被排斥。在統(tǒng)一的目標(biāo)體系下，政策共識構(gòu)建成了自上而下的執(zhí)行系統(tǒng)，對訴求和意愿做出有效管理。

在官僚組織的命令體系中，政策共識構(gòu)建過程凸顯出其工具理性，體現(xiàn)為對政治和價值做出辯護(hù)和驗證。“事實與評價之間的嚴(yán)格分離類似于科學(xué)與政治之間的分離：科學(xué)提供事實，之后政治進(jìn)行決策。在決策中，規(guī)范和評價是核心的，而事實是中性的和客觀的?！盵8]科學(xué)強(qiáng)調(diào)客觀性，技術(shù)應(yīng)用強(qiáng)調(diào)中立性，但是，這都突出了技術(shù)的工具性的一面。就社會價值與組織目標(biāo)體系來看，技術(shù)只是一種工具，在官僚制這個形式合理性的組織中也是如此。共識構(gòu)建的技術(shù)流程都是自上而下地設(shè)計出來，服從于組織目標(biāo)的實現(xiàn)。在組織目標(biāo)系統(tǒng)中，政策共識構(gòu)建屬于哈貝馬斯所說的系統(tǒng)的范疇，受到公權(quán)力的主導(dǎo)開展單向度運作，由于與實際生活和具體經(jīng)驗分離開來而不再是真實的交往行為。也就是說，所有的政策分析必然受到價值與政治因素的影響，或者說是服務(wù)于一定的政治目標(biāo)?！俺强紤]任何社會沖突中的價值或利益，否則這些問題就不能得到全部解決。解決問題需要的與其說是分析，而不如說是政治。”[9]在林布隆看來，政策過程中的相互作用可以代替分析，分析只是相互作用的一種工具。分析可以被用來增強(qiáng)影響力，也可以成為說服他人的重要武器，如通過分析展示某一議案的合理性，增強(qiáng)個人的聲望和影響力。正是因為說服性分析具有巨大的影響力，掌握了分析技巧和具備分析能力的人就很容易成為政策共識構(gòu)建中的精英人物。斯通直接指出，基于理性分析的政策過程就是一種悖論，“分析本身就是一種政治產(chǎn)物；政策分析是從戰(zhàn)略意義上設(shè)計出來的驗證，為的是創(chuàng)造歧義性和悖論，以便在某個具體的方向上解決問題?！盵10]而且隨著技術(shù)的發(fā)展，分析的重要性不斷增加，技術(shù)專家的話語越發(fā)具有權(quán)威性，其對政治觀點的辯護(hù)越發(fā)有力。

二、從驗證轉(zhuǎn)向論證的必然性

在整體復(fù)雜性程度不高的工業(yè)社會中，驗證式的政策共識構(gòu)建能夠高效且穩(wěn)定地開展，因此得到廣泛應(yīng)用并形成了有效的社會秩序，但是，在人類社會整體進(jìn)入風(fēng)險社會之后，驗證式的政策過程受到挑戰(zhàn)。

第一，政策訴求的個性化與差異性對同一化的聚合方式與技術(shù)路徑提出挑戰(zhàn)。全球化、后工業(yè)化進(jìn)程加劇了政策訴求的個性化與異質(zhì)性，具體多樣的政策訴求不斷產(chǎn)生且快速變動，穩(wěn)定與秩序已經(jīng)被無序性、差異化、隨機(jī)性、模糊性所取代。自上而下的政策流程將所有政策想象都局限在了上層也就是決策者的觀念與視野中，與具體的政策訴求在物理距離上相隔甚遠(yuǎn)且缺乏有效的自下而上的回溯性通道，結(jié)果就是，上層在做出設(shè)計，但卻無法觸及真實的政策訴求，甚至不能將大多數(shù)訴求包容其中。技術(shù)路徑會對政策訴求進(jìn)行反復(fù)加工和處理，直到呈現(xiàn)出抽象的、理性的、簡單的狀態(tài)，而且這一特性會得到強(qiáng)化。但是，如此形成的政策共識越是抽象，也越發(fā)遠(yuǎn)離實際生活、遠(yuǎn)離具體的政策問題，其內(nèi)容也就越貧瘠?！艾F(xiàn)代國家的官員，出于必要，至少一步，通常是幾步，從他們所統(tǒng)治的社會中游離出來。他們通過一些抽象的象征來評估他們的社會生活，但是這抽象的象征總與他們所要掌握的真實社會距離甚遠(yuǎn)?！盵11]政策問題本身是具體的、情境性的，當(dāng)驗證式的思維將所有因素都納入抽象理性的技術(shù)處理范疇之后，也就無法找準(zhǔn)真實的政策問題了。

第二，驗證式的政策共識構(gòu)建都具有一定程度的控制導(dǎo)向，但風(fēng)險社會卻對控制和單向度管理的有效性提出挑戰(zhàn)。驗證式思維將政策過程轉(zhuǎn)化為一個自上而下的管理體系，建構(gòu)出一個技術(shù)“烏托邦”，描繪出一個理想化的秩序藍(lán)圖，以此實現(xiàn)人們追求確定性的夢想?！盀榱私ㄔ煲粋€不受不確定性影響并反對所有進(jìn)一步改造的世界，烏托邦的設(shè)計者巧妙地同時使用了世界的可塑性和新(真實的或假設(shè)的)自由來改造人類狀況，事實上，烏托邦就是這種行為預(yù)期的最終產(chǎn)品?！盵12]在面對復(fù)雜社會情境以及差異化的政策訴求時，政策共識構(gòu)建過程在理性規(guī)劃中開展，其間沒有意外，也沒有偶然，所有小的偏離與模糊都可以在技術(shù)路徑上得到矯正，整個過程是在用理性和技術(shù)對政策訴求進(jìn)行管理，清晰又簡單。不僅如此，這種驗證思維還會將控制導(dǎo)向傳導(dǎo)到政策實施過程中，直至擴(kuò)散到社會中對政策訴求的生成進(jìn)行管理。驗證邏輯將理性化進(jìn)程中效率和速度的價值進(jìn)行擴(kuò)散，用其對生活世界進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范，用制度和技術(shù)對生活世界進(jìn)行管理。日常生活中曾經(jīng)被認(rèn)為受到家長制私人權(quán)力調(diào)節(jié)、由家庭供給的領(lǐng)域，現(xiàn)在很大程度上被納入商品形式以及私人機(jī)構(gòu)和國家機(jī)構(gòu)的福利調(diào)控之中?！袄纾图彝シ?wù)來說，私人的家庭生活越來越被過多的社會政策和可以在市場上買到的服務(wù)——從提供大眾消費、義務(wù)教育到由‘服務(wù)行業(yè)’來照顧孩子、老人和病人——所滲入?！盵13]這樣，生活世界受到來自公共領(lǐng)域的技術(shù)理性的殖民，受其影響，政策訴求在內(nèi)容上更集中于經(jīng)濟(jì)增長與社會發(fā)展速度等選題，在表達(dá)上傾向于理性穩(wěn)定的語言風(fēng)格，議題內(nèi)容更加趨同，表達(dá)更為標(biāo)準(zhǔn)化，這也方便了下一步共識構(gòu)建的簡單和高效。

第三，政策訴求表達(dá)與共識構(gòu)建的方式多元化，超出了驗證式路徑所確定的知識邊界。訴求表達(dá)和參與的方式與形式越來越多元，技術(shù)路徑上的控制不僅無法解決問題，反而加劇了政策問題的復(fù)雜性，甚至新的復(fù)雜情況正是在控制中形成的。托夫勒通過引用一位美國電視廣播員的談話描述了這樣一個社會：“此刻我覺得這個國家是一輛公共馬車，馬匹正在向前狂奔，有一個家伙想勒住韁繩，但牲畜毫不理睬。”[14]任何單一的價值體系與技術(shù)路徑都不能代表全部理性，更不能以理性的名義排斥或者控制其他價值與路徑，這一點在風(fēng)險社會中更明顯地表現(xiàn)出來，所有這些都指向?qū)︱炞C式共識構(gòu)建的質(zhì)疑，并否定了驗證式作為政策共識構(gòu)建唯一路徑的觀點。一個高度復(fù)雜的社會不再是技術(shù)路徑可以簡化和整體代表的社會，也不是通過單向度流程就能進(jìn)行封閉式設(shè)計的對象，相反，要解決政策問題都必須依賴他人的關(guān)系與網(wǎng)絡(luò)，這也就是說，政策共識構(gòu)建需要有多元思路和視角，需要突破固定的邊界尋求完整的知識體系。

三、論證式政策共識構(gòu)建及其典型形式

費希爾明確提出政策過程中的“論證轉(zhuǎn)向”(Argumentative Turn)，強(qiáng)調(diào)實踐論證、政策判斷、框架分析、敘事和修辭分析等。“論證觀是一種深刻的實踐觀。我們不僅要問一個分析主張什么，還要問它什么時候主張，對誰說，用什么語言和風(fēng)格，喚起什么忠誠，呼吁什么威脅和危險?！盵15]除此之外，在對實證主義的批判中，多位學(xué)者也紛紛提及論證，認(rèn)為其提供了一種“廣義理性圖景”[16]。論證與驗證這兩種路徑可與庫恩所說的科學(xué)研究中的兩種思維方式相對應(yīng)。庫恩提出了兩種思維方式：一種是自由奔放的發(fā)散式思維，一種是按照規(guī)范邏輯程序的斂聚式思維。發(fā)散式思維運用直覺、靈感、頓悟等不確定因素突破經(jīng)驗和形式的束縛，做出創(chuàng)造，這可對應(yīng)于論證式的政策過程；斂聚式思維按照規(guī)范邏輯程序?qū)π畔⑦M(jìn)行分析和綜合、判斷和推理，尋求明晰而精確的答案和結(jié)論，這可對應(yīng)于驗證式的政策過程。從驗證轉(zhuǎn)向論證，意味著政策共識構(gòu)建從封閉、確定、標(biāo)準(zhǔn)化轉(zhuǎn)向開放、靈活、多元，政策共識構(gòu)建在時間序列和空間擴(kuò)散雙重維度上得到延展。

第一，論證否定了將政策問題視為“客觀”事實的假設(shè)，認(rèn)可社會建構(gòu)的合理性。政策問題無法剝離人的切身感受、偏好與主觀價值判斷，因此必然具有社會性與主觀性，而并非“客觀”存在。既然政策問題不是既定不變的真理性話語，也不存在終極版本，那么就應(yīng)該是可以被社會性建構(gòu)的。“所有人類建構(gòu)都存在問題，我們不能指望它們是完全正確的，或者很長一段時間都保持不變，除非時光停滯。一段曾經(jīng)被認(rèn)為是富有‘真理’的歷史后來又被稱作‘中世紀(jì)’，這并不意外?！盵17]政策問題本體論的改變?yōu)檎吖沧R構(gòu)建過程中論證的開展提供了前提。既然政策問題沒有單一的版本，那么政策共識構(gòu)建就可以打破既定的框架與假想的桎梏，可以從多角度對其進(jìn)行論證，可以重新劃定政策訴求的來源及范疇，可以反復(fù)修正政策共識的內(nèi)容與趨向?！翱陀^性”的假設(shè)將共識構(gòu)建的路徑限定在科學(xué)框架之內(nèi)，而在高度復(fù)雜的社會條件下，任何既定的框架都無從建立并維持其效果，因此只能在開放的、包容的系統(tǒng)中，通過大量的實驗、試點、摸索，建構(gòu)出體現(xiàn)最大程度公共利益的政策共識。

第二，論證式的政策共識構(gòu)建不局限于技術(shù)路徑，而是綜合考量選擇運用多種路徑。驗證式的政策共識構(gòu)建限定于技術(shù)路徑中獲得理性和效率，但在不斷地劃分科學(xué)與非科學(xué)、理性與感性、抽象與具體等邊界并對其進(jìn)行確證之后，政策共識構(gòu)建的視野和路徑都封閉起來了，這正是現(xiàn)代科學(xué)發(fā)展的自反性。也就是說，科學(xué)范式的確定性與穩(wěn)定性，使得現(xiàn)代科學(xué)正以加速度進(jìn)入總體性危機(jī)中。所謂“理性從神話知識的陰影中獲得解放”這樣的總體化宏大敘事不再可能。[18]科學(xué)在分類與隔離中排除隨機(jī)性，在決定論的思維中排除偶然性，在價值中立中排除個人的情感與偏好，在數(shù)字賦值與符號代表中排除政策問題的含糊性，結(jié)果可能正好漏掉了高度復(fù)雜性條件下政策問題的特性?！罢麄€科學(xué)的發(fā)展都表明，思考世界的最佳方式應(yīng)該基于變化，而非不變。不是存在，而是生成。”[19]科學(xué)范式企圖用測量來衡量現(xiàn)實問題與政策目標(biāo)之間的距離，將政策問題通過數(shù)字和符號得到清晰的呈現(xiàn)，這是用科學(xué)思維奴役了現(xiàn)實問題，所得出的只是被改造過的簡單化了的共識?！罢叻治鲇惺芬詠矶际且环N簡化的實踐，但是在丟失所分析文本維度的同時，我們也丟失了文本的相關(guān)性。所以，分析就要試圖超越分類模式，而進(jìn)行‘深描’?！盵20]越是追尋完整的科學(xué)真理，崇尚技術(shù)理性，越是容易忽視經(jīng)驗與“真實”的世界而無法獲得理性，相反，在放棄單一技術(shù)理性的追求時，卻反而更能實現(xiàn)理性。面對這種理性的悖論，論證式的政策共識構(gòu)建固然承認(rèn)科學(xué)的重要性，但卻放棄了科學(xué)主義的意識形態(tài)，擦除科學(xué)范式所劃定的各種邊界，將之前被科學(xué)范式所拋棄的感性認(rèn)知、主觀判斷、想象、回憶等方法納入進(jìn)來，通過多種方法和路徑將隨機(jī)的、模糊的、復(fù)雜的政策訴求建構(gòu)成完整的政策共識。

第三，論證注重自下而上的共識構(gòu)建通道，注重多主體在政策目標(biāo)設(shè)定上的參與和行動。自上而下的政策共識構(gòu)建是一個閉合的流程，而論證式的政策共識構(gòu)建向差異化的政策訴求開放，注重自下而上的通道及其構(gòu)建。這也就是埃爾默爾所劃分的向前式規(guī)劃與向后式規(guī)劃，“向前式規(guī)劃是當(dāng)思考決策者可能試圖如何影響執(zhí)行過程時最容易想到的策略。它從過程的頂部開始，盡可能清楚地說明決策者的意圖，并且通過一系列越來越具體的步驟來定義每個級別的執(zhí)行者所期望的內(nèi)容”[21]。整個向前式規(guī)劃就是一個通篇規(guī)劃好的執(zhí)行，具體體現(xiàn)為驗證式的政策共識構(gòu)建以及計劃中的共識達(dá)成。而論證式政策共識構(gòu)建更多的是向后式規(guī)劃，“它不是開始于執(zhí)行程序的頂端，而是開始于最后一個可能的步驟，在這里行政行動與私人選擇相交叉。它不是開始于意圖的陳述，而是開始于產(chǎn)生政策需求的執(zhí)行過程的最低層級中的具體行為”[22]。向后式規(guī)劃不接受統(tǒng)一的規(guī)劃與限定，而是自下而上地傳遞政策訴求、建構(gòu)政策問題最終形成共識。在高度不確定性條件下，自上而下所規(guī)劃的“確定事實”已經(jīng)不存在了，驗證的路徑無法預(yù)測真正的問題在哪里，政策共識構(gòu)建需要根據(jù)具體訴求做出回應(yīng)和調(diào)整，也就是要加強(qiáng)公眾參與。技術(shù)專家和精英無法完全了解具體且變動中的政策訴求，也不擁有構(gòu)建政策問題所需要的全部信息和能力，在高度復(fù)雜性條件下，人人都是專家，人人又都不是專家，任何人都可以用其經(jīng)驗、觀點來建構(gòu)政策問題，政策訴求不再是被單向度管理的對象?！肮駞⑴c不再是官僚機(jī)構(gòu)行動的工具，而是政治生活的具體形式?！盵23]政策共識建構(gòu)于開放的政治空間之中，只有這樣才能保證所形成的觀點與共識植根于真實世界中。

第四，論證關(guān)注政策共識構(gòu)建與政策情境的相關(guān)性，將開放的經(jīng)驗知識作為重要的知識構(gòu)成。驗證導(dǎo)向的政策分析對政策訴求進(jìn)行分解、組合、分析，將政策訴求簡化為可獨立、可計算的符號，并通過符號計算和公式推導(dǎo)得出結(jié)果成為政策共識。政策共識構(gòu)建過程是在理性知識框架中完成，政策共識也是基于理性知識的支撐，尋求標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化與準(zhǔn)確性。但是，這也是在理性自身的范疇內(nèi)對政策訴求做出了加工和表達(dá)，在對非理性知識的時時警惕中也斬斷了理性知識與社會生活之間的關(guān)聯(lián)。實際上，完全科學(xué)化的公共政策只是一個神話，一種理論幻覺。通過技術(shù)理性建構(gòu)的政策共識已不再是原初所體驗到的活生生的政策問題，而只是一個客體“概念”。論證式的政策過程尋求原初的、完整的政策問題，結(jié)合政策情境去論證真實的政策共識，這就必然會與經(jīng)驗知識相關(guān)聯(lián)。政策共識構(gòu)建過程中會應(yīng)用多種相抵觸的隱喻、類比、比喻、象征等修辭策略，注重非系統(tǒng)化、非標(biāo)準(zhǔn)化、非統(tǒng)一性的感性認(rèn)知。“詞語只傳達(dá)它以前獲得的意義，這種意義在當(dāng)前場合中被使用時多少被修改，但通常卻不會在這一場合被首先發(fā)現(xiàn)。無論如何，我們關(guān)于詞語所表示的事物的知識大部分是通過經(jīng)驗而得到的，如同動物認(rèn)知事物的方法一樣?！盵24]論證式的政策共識構(gòu)建不停留在政策設(shè)計完成的階段，而是注重對政策問題的闡釋與發(fā)展，結(jié)合經(jīng)驗知識對理性認(rèn)知做出分析和理解，在具體的社會關(guān)系與歷史發(fā)展中構(gòu)建出真實的政策問題。

論證式政策共識構(gòu)建在現(xiàn)實中有多種表現(xiàn)，最為典型的是政策學(xué)習(xí)、政策試驗與政策調(diào)適。

政策學(xué)習(xí)強(qiáng)調(diào)政策共識構(gòu)建過程中的開放和包容，通過對其他領(lǐng)域或者地方的政策的模仿或借鑒來推動政策過程的調(diào)整與演進(jìn)。政策學(xué)習(xí)會推動政策共識構(gòu)建不斷接受新的觀念與方法，提高政策過程的適應(yīng)性和權(quán)變性?！盀榱俗屝碌氖虑榘l(fā)生，為了找到在政治不確定和流動的環(huán)境中我們能有效地做什么，我們需要學(xué)習(xí)和研究，我們經(jīng)常需要提問和仔細(xì)傾聽。當(dāng)我們這樣做的時候，我們是最一般意義上的‘計劃者’和政策分析師：論證可能的，找出我們能做和不能做的。”[25]馬奇也強(qiáng)調(diào)，政策共識構(gòu)建基于制度平臺開展，但并不要求一成不變地遵守規(guī)則，規(guī)則本身就容許靈活的遵守。從另一方面說，規(guī)則的制定也不是為了控制人的行為，而是為了宣揚美德。因此，在制度框架之內(nèi)，決策者可以選擇學(xué)習(xí)應(yīng)用何種規(guī)則以及如何應(yīng)用規(guī)則，如何對規(guī)則做出調(diào)整?！爱?dāng)任務(wù)環(huán)境由穩(wěn)定變?yōu)閯討B(tài)時，組織會面臨著新的復(fù)雜因素。由于組織面臨著偶然事件和約束條件，規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)化反應(yīng)的規(guī)則將不再適當(dāng)。組織必須從任務(wù)環(huán)境中獲得線索，決定什么時候以及如何行動?！盵26]規(guī)則本身會在各種分析、談判、選擇中不斷演化，政策行為也在不斷變化，尋求最適宜的規(guī)則以及對政策情境做出新的定義，這就是政策學(xué)習(xí)的發(fā)生。“決策者從經(jīng)驗中學(xué)習(xí)到該使用哪種規(guī)則，同時也學(xué)習(xí)到如何改善所使用的規(guī)則。這兩種學(xué)習(xí)形式相互作用。”[27]政策學(xué)習(xí)推動政策變遷，也可以說，政策變遷的過程就是政策學(xué)習(xí)的過程。薩巴蒂爾等用倡議聯(lián)盟框架來解釋政策變遷與學(xué)習(xí)，認(rèn)為政策變遷的過程就是以政策為導(dǎo)向的學(xué)習(xí)過程[28]。政策學(xué)習(xí)是政策變遷的重要推動力量，是政策適應(yīng)能力的體現(xiàn)[29]。政策學(xué)習(xí)推動政策過程突破既有的思維與框架，鼓勵論證與創(chuàng)新，以此形成更具適應(yīng)性的政策共識。

政策試驗注重政策過程中經(jīng)驗知識的積累和應(yīng)用，強(qiáng)調(diào)完善知識結(jié)構(gòu)并改進(jìn)流程順序來建構(gòu)政策共識?！罢咴囼炇窃诓粩嗾撟C不斷調(diào)適中形成政策，更關(guān)注人的常識與判斷力，強(qiáng)調(diào)感知和經(jīng)驗?！盵30]在面對高度復(fù)雜的社會問題時，政策試驗成為積累經(jīng)驗知識的重要路徑。政策試驗的目的可能是為了小范圍試點后續(xù)推行、知識搜尋以完善政策，也可能是進(jìn)行政策宣傳、制造政策接受的緩沖期。政策試驗部分由上級政府推動，但大多數(shù)并非自上而下地安排，而是由基層政府自主運作，上級政府的作用主要是篩選和普及試驗典型，以及從地方經(jīng)驗中總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)。各地方政府自主進(jìn)行試點，然后將自己的經(jīng)驗和體會及時在網(wǎng)絡(luò)上與其他主體交流，從多方面形成合力對社會問題做出快速應(yīng)對。政策試驗打破了自上而下的政策流程，將政策共識構(gòu)建塑造成埃爾默爾所說的向后式政策流程，使得大量的地方知識與具體經(jīng)驗感知進(jìn)入到政策過程中。杜威認(rèn)為經(jīng)驗是有機(jī)體與環(huán)境之間的一種交互，經(jīng)驗不僅僅處理人的思維中的東西，更重要的是，經(jīng)驗標(biāo)志著有機(jī)體與環(huán)境之間的相互作用。[31]基于杜威的認(rèn)識，可以得出關(guān)于經(jīng)驗的這樣一種理解，即經(jīng)驗不是固定的知識，而是在實踐中生成的認(rèn)知和行動。強(qiáng)調(diào)經(jīng)驗的重要性也就是強(qiáng)調(diào)政策情境與政策過程的互動，強(qiáng)調(diào)政策系統(tǒng)對政策情境的反應(yīng)與適應(yīng)，因而政策共識構(gòu)建也是向多元知識開放的漸進(jìn)過程。

政策調(diào)適強(qiáng)調(diào)政策共識構(gòu)建中的調(diào)整與發(fā)展，看到了政策共識構(gòu)建在多平臺、多維度、多環(huán)節(jié)的調(diào)適與延展。當(dāng)林布隆提出摸索前進(jìn)(muddling through)的決策模式時，已經(jīng)將政策過程從理性設(shè)計拉到了實踐領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)政策過程中的互動?！跋嗷プ饔帽旧砜梢越鉀Q、消除或改善各種問題。相互作用可以設(shè)定或制定政策。相互作用作為解決問題和制定政策的過程，可以代替分析?！盵32]馬奇與西蒙看到了政策過程中的有限理性與有組織的無序狀態(tài)，強(qiáng)調(diào)決策行動的隨機(jī)性與權(quán)變性。費希爾等提出政策過程的驗證轉(zhuǎn)向，并推動了實踐導(dǎo)向政策過程的開展。“傳統(tǒng)政策科學(xué)關(guān)注‘問題’和‘決策’。我們認(rèn)為，一種重新規(guī)劃的、審慎的政策科學(xué)將實踐作為其分析單位?！盵33]技術(shù)專家通過技術(shù)理性的驗證式話語，自上而下地對政策訴求進(jìn)行加工和組織，為政策共識貼上標(biāo)簽，填充內(nèi)容，這里體現(xiàn)了技術(shù)專家的一個偉大抱負(fù)，即希望從邏輯推理中得出政策共識。“通過逐步建立一個專門機(jī)構(gòu)和一個內(nèi)部組織，通過創(chuàng)設(shè)一個特別的法律專家等級——這些專家以專門的訓(xùn)練與專門的知識為其特征，并通過精心設(shè)計一種同質(zhì)性的法律技術(shù)與方法，法律試圖確保和維護(hù)其自身的自主性?！盵34]但正是這一舉措使得政策共識失去了生活和常識關(guān)聯(lián)的因素，與外界相脫節(jié)。全鐘燮在談到社會設(shè)計時，也強(qiáng)調(diào)行動者的互相作用和激勵，認(rèn)為應(yīng)在充分理解和辯論的基礎(chǔ)上完成社會設(shè)計。[35]政策過程只有在多方平臺、多元主體之間包容多種觀點和訴求，靈活對待政策目標(biāo)與工具選擇，讓不同的情感與意義得到充分的表達(dá)與辯論，才能在政策共識構(gòu)建中體現(xiàn)出公共利益的導(dǎo)向，達(dá)成真正的共識。政策共識構(gòu)建過程不受到簡單的目標(biāo)驅(qū)向，也不僅停留在某一個政策環(huán)節(jié)，而是在不斷的調(diào)適中尋求適合的方法，對政策共識構(gòu)建做出路徑與階段的延展。

四、在驗證與論證的路徑整合中建構(gòu)政策共識

作為政策共識構(gòu)建的兩條路徑，驗證與論證二者并不是彼此排斥的，雖然二者之間存在張力，但都是政策共識構(gòu)建所需要的，可在辯證思維中得到整合。

政策共識構(gòu)建需要基于理性知識設(shè)計出總體方向與目標(biāo)，但在構(gòu)建過程中要保證政策實踐的靈活與發(fā)展，通過論證對科學(xué)做出修正。驗證式思維強(qiáng)調(diào)政策共識構(gòu)建中的效率與規(guī)范，而論證式路徑不會為了共識而共識，而是尊重差異，保證政策過程的開放與包容。如果是在效率與速度的價值統(tǒng)攝下建構(gòu)共識，那么必然要對政策訴求進(jìn)行簡化與處理，最終科學(xué)的路徑卻無法達(dá)到科學(xué)的共識，相反，只有轉(zhuǎn)向論證的邏輯，承認(rèn)差異和分歧在共識構(gòu)建中的自然存在，才可能形成真正有價值的共識?！拔覀冃袆拥哪康牟皇谦@得共識，而是獲得關(guān)于真實‘世界’的知識?！盵36]鑒于知識的多樣化與發(fā)展性，通過民主討論、審議、判斷的連續(xù)行為產(chǎn)生的共同意志本身就是暫時的，也是需要得到持續(xù)的修正的。論證式思維正是看到這一點，用開放思維補(bǔ)充斂聚路徑，用反思和思辨對沖技術(shù)理性的工具性，在政策共識構(gòu)建中向新的觀點、路徑和方法開放，歡迎爭論和辯駁，在論證中實現(xiàn)共識的科學(xué)化。

政策共識構(gòu)建依靠制度化的政策規(guī)范與驗證式的平臺，但也需要靈活的渠道和方式來做出差異化的表達(dá)，平臺與路徑需要互補(bǔ)融合。當(dāng)考慮到具體的社會情境，驗證的概念本身會逐漸發(fā)生變化，表現(xiàn)為論證式思維和方法的運用。即使是具有技術(shù)理性色彩的政策分析，在考慮到政策情境時，威爾達(dá)夫斯基(Aaron Wildavsky)也為其注入了新的內(nèi)容，認(rèn)為政策分析不是科學(xué)而是藝術(shù)，是為了論證政策的可能性而基于有限的信息所進(jìn)行的創(chuàng)造性與想象的藝術(shù)?！罢叻治龅募夹g(shù)基礎(chǔ)非常薄弱。它的有限性在于社會科學(xué)無數(shù)具有不斷變化的有效性與不確定的應(yīng)用性的分散的主張，他們只是偶爾有接觸但不必然有關(guān)聯(lián)，就像線上的珠子一樣。它的優(yōu)勢在于它有能力去推進(jìn)知識，通過將對環(huán)境約束的理解與建設(shè)性地論證環(huán)境的能力結(jié)合起來。”[37]在現(xiàn)實中，政策共識構(gòu)建經(jīng)常是巴納德所說的“非邏輯過程(non-logical processes)”，不僅需要理解政策訴求的內(nèi)容，而且需要理解決策者和顧問的想法的起源和含義。Considine探討了某些想法和設(shè)計是如何成為設(shè)計師的想法的，如啟發(fā)式如何提供一種分析快捷方式，從而使得設(shè)計師個體影響整個設(shè)計。[38]這樣，政策共識構(gòu)建與具體的個體關(guān)聯(lián)起來，與個人情感和社會背景關(guān)聯(lián)起來?！霸O(shè)計可能被認(rèn)為是從一個更為個性化的甚至是傳記性的有利位置開始的，因此可能會表達(dá)設(shè)計師的身份以及所處理的背景或問題?！盵39]而真正的政策共識必然不是抽象的技術(shù)性的符號與數(shù)字，而是一個闡釋的過程，需要打破標(biāo)準(zhǔn)化與程式化政策過程的唯一性，通過多元渠道與方式來做出論證和建構(gòu)。

政策共識構(gòu)建中的每一階段都存在驗證與論證兩種思維，政策過程具有靈活性和彈性?；谛畔⒌恼莆粘潭扰c掌握知識的專業(yè)化程度，政策設(shè)計總是發(fā)生在“上層”，設(shè)定目標(biāo)然后執(zhí)行，先有設(shè)計然后實施，整個過程就是在做出驗證。但是，當(dāng)政策過程關(guān)注自下而上的政策訴求時，設(shè)計與論證的先后順序就不確定了。“從解析意義上看，行政系統(tǒng)中通常有一個‘上層’在某處闡明和決定什么需要去執(zhí)行，但是這樣的‘上層’的位置或許會變化，他甚至有可能在基層。”[40]自上而下的設(shè)計適用于對政策共識構(gòu)建的整體規(guī)劃，但會受到經(jīng)驗訴求的影響，而且最終要回歸到生活世界中得到檢驗；理性知識應(yīng)用于政策訴求的概括與總結(jié)，但是經(jīng)驗知識會隱性貫穿政策過程始終。政策設(shè)計需要大量的經(jīng)驗知識來做出闡釋和定位，而且政策驗證也需要基于經(jīng)驗知識做出反思和修正，這樣，論證與驗證實際上共存于每個階段中。“政策設(shè)計理論通過引導(dǎo)政策分析者從表面上看既定的政策目標(biāo)，轉(zhuǎn)向研究政策設(shè)計中的含義和假設(shè)，以及設(shè)計對社會、政治和經(jīng)濟(jì)生活的影響，推動政策評估朝著對核心問題進(jìn)行社會批判的方向發(fā)展?！盵41]在不同的政策情境中，政策過程可以先設(shè)定目標(biāo)框架，也可以在行動過程中形成目標(biāo)，理性與經(jīng)驗都是重要的知識來源與驗證依據(jù)，這時就打破了僵化的政策過程階段論，政策共識構(gòu)建從而在驗證與論證的結(jié)合中以多種形式多元流程得到發(fā)展。