馬雪松 程 凱

引 言

行政區(qū)劃作為中央政府加強(qiáng)行政管理和規(guī)范分級(jí)治理，在綜合考慮歷史地理、經(jīng)濟(jì)文化、人口密度及國(guó)防安全等因素的基礎(chǔ)上，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)將領(lǐng)土劃分為若干行政區(qū)域，并建立公共權(quán)力部門進(jìn)行管理的政治實(shí)踐和制度安排，被視作國(guó)家統(tǒng)治形式和政府組織架構(gòu)的空間投影，是現(xiàn)代國(guó)家開(kāi)展空間治理的重要制度支撐。通過(guò)變更行政建制、重劃政區(qū)邊界對(duì)行政區(qū)劃進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，建立政區(qū)幅員合理、權(quán)力運(yùn)作高效、層級(jí)設(shè)置科學(xué)的行政區(qū)劃制度，是黨和國(guó)家貫徹重大發(fā)展戰(zhàn)略、落實(shí)宏觀決策的有力舉措，能夠進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)家空間治理體系。黨的十八大以來(lái)，隨著全面深化改革的縱深推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的快速變化，行政區(qū)劃同國(guó)家治理的聯(lián)系日益密切，行政區(qū)劃在構(gòu)建新發(fā)展格局、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、加快城市化進(jìn)程中的制度優(yōu)勢(shì)更加突出，行政區(qū)劃調(diào)整愈益融入國(guó)家治理的制度建設(shè)范疇，成為黨治國(guó)理政的政策手段和重要內(nèi)容，在國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)方面扮演著關(guān)鍵性角色。在此背景下，黨的十九屆四中全會(huì)指出堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力，實(shí)行扁平化管理，形成高效率組織體系?！盵1]2022年6月22日，中央全面深化改革委員會(huì)第二十六次會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政區(qū)劃工作的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)行政區(qū)劃的戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性、前瞻性研究，提升行政區(qū)劃設(shè)置的科學(xué)性、規(guī)范性、有效性，確保行政區(qū)劃調(diào)整同國(guó)家整體戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、國(guó)防建設(shè)需要相適應(yīng)。[2]這反映了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)行政區(qū)劃建設(shè)的決策部署與統(tǒng)籌規(guī)劃，揭示出行政區(qū)劃調(diào)整蘊(yùn)含著獨(dú)特的空間治理邏輯和一整套相對(duì)穩(wěn)定高效的治理機(jī)制。根據(jù)國(guó)家治理現(xiàn)代化的理論與實(shí)踐，綜合審視行政區(qū)劃調(diào)整的制度建設(shè)及機(jī)制運(yùn)作，有利于理解和把握行政區(qū)劃建設(shè)同國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的契合性，系統(tǒng)闡釋行政區(qū)劃調(diào)整在現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)中的空間治理機(jī)制，深刻認(rèn)識(shí)空間、制度與權(quán)力在當(dāng)代中國(guó)政治生活中的互動(dòng)關(guān)系及其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)治理的影響，并且結(jié)合國(guó)家治理的長(zhǎng)期愿景和中短期目標(biāo)就行政區(qū)劃調(diào)整的任務(wù)側(cè)重、推進(jìn)路徑及優(yōu)化方略作出部署，推動(dòng)中國(guó)式現(xiàn)代化道路的成熟定型及國(guó)家治理現(xiàn)代化事業(yè)發(fā)展，具有重要的理論價(jià)值與實(shí)踐意義。

時(shí)間與空間是理解國(guó)家治理的兩個(gè)重要變量，“國(guó)家發(fā)展不僅在時(shí)間中延伸，也在空間中展開(kāi)，空間如何被規(guī)劃、被塑造，不是一個(gè)自然過(guò)程，而是一個(gè)治理過(guò)程?！盵3]但在現(xiàn)實(shí)生活中，人們對(duì)時(shí)間的感知?jiǎng)龠^(guò)對(duì)空間的把握，空間往往被視作一種空洞的物理容器和應(yīng)然之物?！翱臻g被看作是死亡的、固定的、非辯證的、不動(dòng)的。相反，時(shí)間代表了富足、豐饒、生命和辯證?！盵4]對(duì)于空間與時(shí)間關(guān)系的認(rèn)知導(dǎo)致行政區(qū)劃研究中的空間維度有所缺失，相關(guān)成果更多聚焦區(qū)劃沿革或?qū)嵺`應(yīng)用等時(shí)間性范疇。隨著交通工具發(fā)展、科學(xué)技術(shù)進(jìn)步以及經(jīng)濟(jì)全球化的深入，不同區(qū)域的溝通與交往愈益密切，人們更加重視空間的意義與價(jià)值，國(guó)外的社會(huì)科學(xué)研究呈現(xiàn)明顯的“空間轉(zhuǎn)向”，以?？?Michel Foucault)、列斐伏爾(Henri Lefebvre)、哈維(David Harvey)等為代表的一批學(xué)者圍繞空間議題建構(gòu)理論，推動(dòng)空間視角在多個(gè)學(xué)科及研究領(lǐng)域得到傳播。在空間治理理論的翻譯引介和我國(guó)治理轉(zhuǎn)型帶來(lái)的空間場(chǎng)域變化的背景下，空間政治學(xué)被廣泛應(yīng)用于區(qū)域規(guī)劃、城市治理、城鄉(xiāng)發(fā)展等領(lǐng)域，行政區(qū)劃的新近研究開(kāi)始自覺(jué)運(yùn)用空間思維，學(xué)界從空間角度重新理解行政區(qū)劃的內(nèi)涵、價(jià)值及功能。舉其要者，有學(xué)者圍繞行政區(qū)劃的空間治理功能，探討優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置在高質(zhì)量發(fā)展中的價(jià)值作用、總體思路及優(yōu)化路徑[5]；有學(xué)者借鑒行政區(qū)劃概念及其政策框架，從空間類型和區(qū)劃?rùn)C(jī)制等維度分析區(qū)劃治理的實(shí)踐取向[6]；有學(xué)者從國(guó)家治理的空間基礎(chǔ)出發(fā)，就新時(shí)期的行政區(qū)劃優(yōu)化提出改革方案[7]。學(xué)界運(yùn)用空間治理的理論框架與分析范式研究行政區(qū)劃取得可觀成績(jī)，充分肯定區(qū)劃調(diào)整在國(guó)家治理中具有空間生產(chǎn)及制度支撐作用，豐富和拓寬行政區(qū)劃研究的理論視角，為后續(xù)研究奠定重要基礎(chǔ)。但現(xiàn)有研究較少運(yùn)用空間治理理論分析行政區(qū)劃的改革動(dòng)因與作用機(jī)理，行政區(qū)劃調(diào)整蘊(yùn)含的空間治理邏輯有待學(xué)理闡釋。本文致力于探討現(xiàn)代國(guó)家治理同行政區(qū)劃建設(shè)的內(nèi)在關(guān)系，結(jié)合空間治理理論分析行政區(qū)劃調(diào)整的空間治理機(jī)制，并就新時(shí)期的行政區(qū)劃調(diào)整提出對(duì)策及建議。

一、國(guó)家治理現(xiàn)代化與行政區(qū)劃調(diào)整的關(guān)聯(lián)性

行政區(qū)劃調(diào)整既是黨和國(guó)家加強(qiáng)行政管理和規(guī)范公共治理的政治實(shí)踐，也是鞏固空間治理基礎(chǔ)的必然要求；既是健全和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度的題中之義，也是構(gòu)建現(xiàn)代治理體系、提升空間治理能力的具體表現(xiàn)；既是推進(jìn)全面深化改革事業(yè)縱深發(fā)展的基本內(nèi)容，也是黨和國(guó)家應(yīng)對(duì)治理空間變化的重要舉措。理解與把握現(xiàn)代國(guó)家治理與行政區(qū)劃調(diào)整的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，不應(yīng)局限于政府職能發(fā)揮、政治制度建設(shè)及現(xiàn)代化發(fā)展等固有視角，而是要聚焦國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的宏觀背景與價(jià)值理念，從現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)要求的政治制度供給，治理體系構(gòu)建與治理能力發(fā)揮的支撐關(guān)系，以及全面深化改革蘊(yùn)含的治理意義等方面分別討論。

首先，行政區(qū)劃作為現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的空間基礎(chǔ)和制度安排，行政區(qū)劃調(diào)整與現(xiàn)代國(guó)家治理具有伴生關(guān)系和同構(gòu)性價(jià)值。從空間維度來(lái)看，現(xiàn)代國(guó)家通過(guò)邊界確認(rèn)及空間生產(chǎn)，在其領(lǐng)土空間內(nèi)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理與良善治理，這就需要行政區(qū)劃發(fā)揮確定治理單元及理順空間秩序等價(jià)值功能。行政區(qū)劃調(diào)整的性質(zhì)與內(nèi)容不僅反映現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的本質(zhì)要求，而且在劃定治域范圍及設(shè)置行政單元過(guò)程中為國(guó)家治理現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。

一方面，現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)高度重視主權(quán)的確立與維護(hù)，國(guó)家的管轄范圍主要依據(jù)領(lǐng)土進(jìn)行界定，行政區(qū)劃的設(shè)置與調(diào)整為國(guó)家主權(quán)的享有及行使提供清晰的領(lǐng)土空間。從國(guó)家的形成及演進(jìn)來(lái)看，絕大多數(shù)國(guó)家都將國(guó)土劃分為多個(gè)行政區(qū)域進(jìn)行管理?！爱?dāng)一個(gè)國(guó)家的領(lǐng)土范圍和人口規(guī)模突破一定界限的時(shí)候，受制于管理幅度，通常都需要將國(guó)土劃分為若干層次和類型的行政區(qū)域，進(jìn)而建立起完整的地方政府體系?！盵8]恩格斯針對(duì)早期國(guó)家與部落氏族的比較，揭示出國(guó)家建設(shè)與領(lǐng)土劃分密不可分，“國(guó)家和舊的氏族組織不同的地方，第一點(diǎn)就是它按地區(qū)來(lái)劃分它的國(guó)民……這種按照居住地組織國(guó)民的辦法是一切國(guó)家共同的”[9]。傳統(tǒng)國(guó)家雖然擁有相對(duì)固定的統(tǒng)治區(qū)域并且同樣重視分域治理，但其行政區(qū)劃同領(lǐng)土邊界很難做到緊密結(jié)合?！爸挥鞋F(xiàn)代國(guó)家，才能準(zhǔn)確地使其行政管轄范圍同具有明確邊界的領(lǐng)土對(duì)應(yīng)起來(lái)?！盵10]領(lǐng)土范圍標(biāo)識(shí)著現(xiàn)代國(guó)家的管理轄區(qū)，現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的目標(biāo)是建立以領(lǐng)土為基礎(chǔ)的空間治理形態(tài)，通過(guò)行政區(qū)劃將自然地理空間劃分為邊界清晰的行政管理單元。在此意義上，行政區(qū)劃的設(shè)置與調(diào)整是現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的必然要求。“行政區(qū)劃作為基礎(chǔ)性的空間安排，與國(guó)家建設(shè)密切相關(guān)，尤其是在現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)初期與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型期以及工業(yè)化城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵階段，往往引發(fā)行政區(qū)劃的深度重塑?！盵11]另一方面，現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)強(qiáng)調(diào)創(chuàng)立制度體系和發(fā)揮制度功能，在以領(lǐng)土為基礎(chǔ)的地理空間內(nèi)增強(qiáng)國(guó)家治理的有序性和高效性，調(diào)整行政區(qū)劃是完善國(guó)家治理體系、強(qiáng)化空間治理能力的關(guān)鍵舉措。受到政府規(guī)模限制和行政效率約束，多數(shù)國(guó)家往往無(wú)法直接管理疆域內(nèi)的一切事務(wù)?！皩?duì)絕大多數(shù)的國(guó)家來(lái)說(shuō)，要維護(hù)其統(tǒng)治，只有中央政權(quán)顯然是行不通的，必須建立相應(yīng)的地方政權(quán)體系，而國(guó)家政權(quán)的縱向結(jié)構(gòu)體系決定于行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)，這就需要首先將國(guó)土劃分為合適的行政區(qū)域系統(tǒng)，為建立相應(yīng)的國(guó)家政權(quán)體系創(chuàng)造條件?！盵12]正是通過(guò)地域劃分，不同國(guó)家將整體性的治理事務(wù)切分為多個(gè)主體共同負(fù)責(zé)的具體性工作，從而加強(qiáng)行政管理、落實(shí)公共治理?！霸陬I(lǐng)土范圍內(nèi)，國(guó)家權(quán)力也是通過(guò)劃分管轄邊界、分割治理權(quán)責(zé)的方式來(lái)實(shí)施治理的，由此將領(lǐng)土劃分為不同層級(jí)的行政空間，每個(gè)空間都有一套完整的治理體系，承擔(dān)著對(duì)轄區(qū)內(nèi)各類事務(wù)的治理責(zé)任?！盵13]從空間維度來(lái)看，行政區(qū)劃的設(shè)置及調(diào)整旨在充分滿足治理需要，國(guó)家治理都是在既定的行政層級(jí)和區(qū)劃格局內(nèi)展開(kāi)的，其中一些是以行政區(qū)劃為單元進(jìn)行的。[14]現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)以一定的行政區(qū)劃作為基礎(chǔ)，行政區(qū)劃在鞏固現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)成果的同時(shí)，通過(guò)制度調(diào)整與改革增強(qiáng)國(guó)家治理的有序性與高效性。

其次，國(guó)家治理是黨和國(guó)家健全制度體系、規(guī)范行政運(yùn)作，推動(dòng)黨政部門、市場(chǎng)力量、社會(huì)組織及普通民眾的分工協(xié)作與協(xié)同共治，有效治理公共事務(wù)、全面增進(jìn)公共利益的政治實(shí)踐。提高國(guó)家治理的現(xiàn)代化水平，需要加強(qiáng)國(guó)家治理體系與國(guó)家治理能力的優(yōu)化銜接，發(fā)揮治理體系的制度合力與整體效能。行政區(qū)劃是國(guó)家治理的制度形式與重要對(duì)象，調(diào)整行政區(qū)劃能夠完善國(guó)家治理體系、提升國(guó)家治理能力，更好發(fā)揮治理體系與治理能力的支撐作用。

一方面，國(guó)家治理體系是黨領(lǐng)導(dǎo)多元主體共同管理公共事務(wù)的一整套制度架構(gòu)，推動(dòng)治理體系的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，需要黨政部門遵循善治愿景完善國(guó)家治理制度，在持續(xù)提升治理能力中促進(jìn)國(guó)家治理體系的效能發(fā)揮。就治理與空間關(guān)系而言，調(diào)整行政區(qū)劃有利于健全國(guó)家治理體系、提升空間治理能力，夯實(shí)國(guó)土空間治理的制度基礎(chǔ)，確保治理體系建設(shè)契合治理能力需要，增強(qiáng)治理體系和治理能力的有機(jī)轉(zhuǎn)換。從表現(xiàn)形式、實(shí)質(zhì)特征及結(jié)構(gòu)要素來(lái)看，行政區(qū)劃包含行政建制、行政單位及行政區(qū)域等內(nèi)容，其制度建設(shè)涉及橫向的政府組織體系和縱向的空間治理格局，行政區(qū)劃調(diào)整往往會(huì)觸及國(guó)家治理的根本性議題，行政區(qū)劃因此在國(guó)家治理中具有基礎(chǔ)性地位。調(diào)整行政區(qū)劃有利于理順同一治理層級(jí)中不同主體間的協(xié)作關(guān)系，通過(guò)優(yōu)化權(quán)力運(yùn)作及資源配置增強(qiáng)國(guó)家治理的系統(tǒng)性和協(xié)同性，為多元主體的公共事務(wù)治理提供結(jié)構(gòu)合理、層次清晰、運(yùn)行有效的制度體系與空間基礎(chǔ)。特別是隨著東部沿海地區(qū)進(jìn)入?yún)^(qū)域一體化的發(fā)展階段，我國(guó)行政區(qū)劃調(diào)整的主要目標(biāo)轉(zhuǎn)向優(yōu)化空間治理格局、提高地方政府的空間治理能力。[15]另一方面，國(guó)家治理能力泛指公共治理主體運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，提升國(guó)家治理能力既要加強(qiáng)各類制度規(guī)范的執(zhí)行力度，還需根據(jù)治理環(huán)境變化完善國(guó)家治理體系。“對(duì)于國(guó)家治理能力來(lái)說(shuō)，國(guó)家治理體系能否發(fā)揮預(yù)期功能并不完全取決于治理主體的主觀意愿，而是由制度建設(shè)的結(jié)構(gòu)性效果決定的?！盵16]行政區(qū)劃蘊(yùn)含空間與權(quán)力等多重治理資源，調(diào)整行政區(qū)劃可以推動(dòng)治理資源的空間配置與再生產(chǎn)，增強(qiáng)不同治理主體在特定區(qū)域內(nèi)的治理能力，在實(shí)現(xiàn)良善治理中促進(jìn)治理體系建設(shè)。具體而言，堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)是維護(hù)社會(huì)秩序、提供公共服務(wù)的重要前提，治理資源的汲取與配置被視作國(guó)家治理能力的關(guān)鍵衡量指標(biāo)，“國(guó)家治理能力在本質(zhì)上是國(guó)家擁有的治理資源及對(duì)其進(jìn)行合理配置和有效使用的能力?！盵17]行政區(qū)劃是地域空間及行政組織的復(fù)合產(chǎn)物，適時(shí)調(diào)整現(xiàn)有區(qū)劃有利于優(yōu)化治理資源的空間配置、促進(jìn)生產(chǎn)要素的空間流動(dòng)，在理順政府間權(quán)力關(guān)系、優(yōu)化政府組織架構(gòu)的基礎(chǔ)上提升國(guó)家治理體系的科學(xué)化水平。

最后，現(xiàn)代化進(jìn)程中的改革事業(yè)蘊(yùn)含市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和民主政治發(fā)展兩大主題?！案母锸求w制的轉(zhuǎn)換過(guò)程，轉(zhuǎn)型主要在市場(chǎng)化和民主化兩個(gè)層面上進(jìn)行?！盵18]國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)作為全面深化改革的總目標(biāo)，需要適當(dāng)調(diào)整上層建筑的部分體制性與結(jié)構(gòu)性要素，確保國(guó)家治理有效回應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷及社會(huì)矛盾變化，改革在此意義上為行政區(qū)劃調(diào)整提供明確的目標(biāo)指向，推動(dòng)行政區(qū)劃同國(guó)家治理形成更為緊密的互動(dòng)關(guān)系和聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

一方面，建立系統(tǒng)完備的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，為黨和國(guó)家的政治體制建設(shè)和社會(huì)民生服務(wù)提供物質(zhì)保障與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，作為新時(shí)期全面深化改革的重要目標(biāo)之一，規(guī)定著行政區(qū)劃的調(diào)整內(nèi)容。就經(jīng)濟(jì)形態(tài)變遷而言，現(xiàn)代化是從以土地為根本的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向以市場(chǎng)為核心的工業(yè)經(jīng)濟(jì)的一種發(fā)展趨勢(shì)，市場(chǎng)化水平被視作現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵指標(biāo)，推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)政治體制改革和經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，公共權(quán)力主導(dǎo)著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間分布受到政治權(quán)力的影響，并在行政區(qū)劃的剛性約束下形成一種行政區(qū)劃同經(jīng)濟(jì)發(fā)展相嵌套的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”，不利于建立統(tǒng)一的現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，限制著市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。圍繞現(xiàn)代化發(fā)展調(diào)整行政區(qū)劃，能夠優(yōu)化生產(chǎn)要素的流動(dòng)方向及空間布局，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)一步鞏固現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的空間基礎(chǔ)?！靶姓^(qū)劃調(diào)整的主要目的是打破行政區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約，弱化‘行政區(qū)經(jīng)濟(jì)’，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和加速城市化進(jìn)程?！盵19]另一方面，保障并維護(hù)人民群眾在國(guó)家治理中的政治參與權(quán)利，為中國(guó)式現(xiàn)代化道路的成熟定型提供深厚的民意基礎(chǔ)，是黨和國(guó)家政治體制改革的價(jià)值旨?xì)w，這為新時(shí)代的行政區(qū)劃調(diào)整指明方向?，F(xiàn)代化不僅意味著生產(chǎn)力水平的快速發(fā)展和生產(chǎn)方式的迭代更新，還表現(xiàn)為國(guó)家治理模式的轉(zhuǎn)變和民主參與范圍的擴(kuò)大。缺乏民主的現(xiàn)代化建設(shè)容易引發(fā)階層分化和利益沖突，阻礙現(xiàn)代化事業(yè)的縱深發(fā)展。脫離現(xiàn)代化的民主政治，可能因缺少相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)導(dǎo)致業(yè)已建立的民主形態(tài)面臨崩潰和變形等潛在風(fēng)險(xiǎn)?！霸谥袊?guó)特色社會(huì)主義民主政治發(fā)展的每一個(gè)階段，都有現(xiàn)代化這個(gè)‘看不見(jiàn)的手’在幕后推動(dòng)，而一旦經(jīng)由民主發(fā)展解決了現(xiàn)代化進(jìn)程中所遇到的阻礙后，現(xiàn)代化建設(shè)又能加速前進(jìn)?！盵20]2019年1月1日起施行的《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》規(guī)定，變更行政區(qū)劃應(yīng)向上級(jí)政府提交必要的申請(qǐng)材料，其中包括“征求社會(huì)公眾等意見(jiàn)的情況”。就行政區(qū)劃調(diào)整事宜向民眾征求意見(jiàn)，體現(xiàn)出黨和國(guó)家對(duì)民眾政治參與權(quán)的維護(hù)與保障，有利于貫徹落實(shí)人民當(dāng)家作主原則。

二、行政區(qū)劃調(diào)整的空間治理機(jī)制闡釋

行政區(qū)劃自確立之日起就具有顯著的政治意蘊(yùn)，但將行政區(qū)劃視作國(guó)家權(quán)力的空間投影與制度安排，導(dǎo)致相關(guān)研究長(zhǎng)期受到政治話語(yǔ)主導(dǎo)?！靶姓^(qū)劃的研究同政治統(tǒng)治密不可分”[21]。行政區(qū)劃調(diào)整被看成是涵括行政建制變更、管轄范圍變動(dòng)、行政單位變化在內(nèi)的制度變遷，旨在加強(qiáng)中央對(duì)地方的行政管理與分級(jí)治理。這一研究思路雖然揭示出政權(quán)建設(shè)在行政區(qū)劃研究的理論建構(gòu)與議題更新中具有的根本作用，但可能忽視了區(qū)劃調(diào)整蘊(yùn)含的空間治理邏輯。從本質(zhì)屬性、價(jià)值理念及時(shí)代特征來(lái)看，“行政區(qū)劃工作首先是‘政’，其設(shè)置與調(diào)整的初衷是為了搭建和持續(xù)優(yōu)化國(guó)家治理的空間基礎(chǔ)，進(jìn)而更好地服從、服務(wù)于國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)防建設(shè)。”[22]根據(jù)國(guó)家治理的價(jià)值理念及實(shí)質(zhì)內(nèi)容，可從權(quán)力運(yùn)作、權(quán)利行使及資源配置等層面闡釋行政區(qū)劃調(diào)整蘊(yùn)含的空間治理機(jī)制。

首先，空間生產(chǎn)是行政區(qū)劃的基本功能，黨和國(guó)家通過(guò)調(diào)整行政區(qū)劃確定現(xiàn)代國(guó)家治理的地域空間以及衍生性的制度運(yùn)作空間、戰(zhàn)略發(fā)展空間及社會(huì)公共空間，為公共權(quán)力在國(guó)家治理中的有效運(yùn)行提供明確場(chǎng)域與行動(dòng)邊界，推動(dòng)行政區(qū)劃發(fā)揮規(guī)范權(quán)力運(yùn)作的制度功能。

一方面，黨和國(guó)家圍繞國(guó)家治理的宏觀戰(zhàn)略與決策部署，通過(guò)調(diào)整行政區(qū)劃來(lái)生產(chǎn)和建構(gòu)新的空間形態(tài)，為國(guó)家治理中的公共權(quán)力運(yùn)行提供相應(yīng)的地域空間及行政單位。列斐伏爾認(rèn)為，空間是任何公共生活形式和權(quán)力運(yùn)作的基礎(chǔ)。[23]空間作為人類社會(huì)的活動(dòng)場(chǎng)域與實(shí)踐產(chǎn)物，能夠促進(jìn)政治空間、社會(huì)空間及文化空間的再生產(chǎn)?！皺?quán)力結(jié)構(gòu)在特定的空間結(jié)構(gòu)上生成，空間結(jié)構(gòu)的移動(dòng)、重建和再生產(chǎn)都可能會(huì)引起附著在空間上的權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷?！盵24]隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化的循序推進(jìn)，現(xiàn)代國(guó)家治理的價(jià)值理念及實(shí)踐需要對(duì)公共權(quán)力提出新的要求，規(guī)范公共權(quán)力運(yùn)作成為新時(shí)期行政區(qū)劃建設(shè)的工作重點(diǎn)。遵循管理導(dǎo)向的傳統(tǒng)區(qū)劃模式在解決超大規(guī)模國(guó)家的治理難題方面具備一定優(yōu)勢(shì)，但也存在權(quán)力運(yùn)作的向度單一問(wèn)題，調(diào)整空間治理單元對(duì)于優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)和規(guī)范權(quán)力運(yùn)作至關(guān)重要。原因在于，“空間是國(guó)家的重要戰(zhàn)略資源之一，是國(guó)家向社會(huì)行使權(quán)力的重要工具?！盵25]黨的十八大以來(lái)，位于沿海地區(qū)的海南省三亞市、山東省青島市、廣東省陽(yáng)江市等地通過(guò)政區(qū)合并重塑發(fā)展空間，進(jìn)一步明確海洋事務(wù)管理的地域邊界，為黨和國(guó)家的海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略提供空間支撐，推動(dòng)公共權(quán)力部門的海洋事務(wù)管理更加精準(zhǔn)有力。另一方面，新時(shí)期的行政區(qū)劃注重變更行政建制來(lái)優(yōu)化政府組織架構(gòu)，為公共權(quán)力在縱向治理體系中的規(guī)范運(yùn)作提供相應(yīng)的制度空間。廣袤的國(guó)土空間是行政區(qū)劃設(shè)置的客觀條件與重要前提，規(guī)范權(quán)力運(yùn)作為行政區(qū)劃調(diào)整賦予正當(dāng)性與合法性?！叭绻粚?duì)國(guó)家疆域進(jìn)行劃分，國(guó)家權(quán)力便無(wú)法及于每個(gè)地方、每個(gè)角落，因而會(huì)造成國(guó)家權(quán)威的失效?！盵26]現(xiàn)代國(guó)家治理強(qiáng)調(diào)多個(gè)主體的協(xié)同共治，強(qiáng)調(diào)打破傳統(tǒng)的自上而下的權(quán)力運(yùn)作格局，確保公共權(quán)力在不同層級(jí)與治理主體間的規(guī)范運(yùn)作，這就要求黨和國(guó)家通過(guò)行政體制改革和上層建筑調(diào)整，夯實(shí)公共權(quán)力運(yùn)作的制度基礎(chǔ)。黨的十八大以來(lái)，行政區(qū)劃調(diào)整更加突出規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的實(shí)踐導(dǎo)向，“省直管縣”等體制改革更加注重理順縣、市政府在縱向治理體系中的權(quán)力運(yùn)作關(guān)系，地方行政組織架構(gòu)更加契合憲法和地方組織法規(guī)定，為政府間的權(quán)力運(yùn)行提供合法性支持?！笆≈惫芸h”改革同時(shí)反映出地方政府自主意識(shí)的覺(jué)醒與增強(qiáng)，進(jìn)一步明確省與縣市政府間的職責(zé)權(quán)限，這也有利于規(guī)范政府間權(quán)力運(yùn)作，構(gòu)建分權(quán)與協(xié)調(diào)的新型政府間關(guān)系和國(guó)家縱向治理體系。

其次，尺度重構(gòu)作為行政區(qū)劃調(diào)整的實(shí)踐機(jī)制與表現(xiàn)形式，是維護(hù)社會(huì)發(fā)展的重要舉措。通過(guò)行政區(qū)劃重塑社會(huì)關(guān)系和調(diào)整地理邊界，對(duì)以權(quán)力和地域?yàn)楹诵牡闹卫砜臻g進(jìn)行尺度重構(gòu)，能夠優(yōu)化以轄區(qū)面積和行政層級(jí)為主的治理體系，保障地方政府與基層社會(huì)的發(fā)展權(quán)利。

一方面，黨和國(guó)家針對(duì)領(lǐng)土空間內(nèi)的行政建制進(jìn)行尺度重構(gòu)，有利于增強(qiáng)地方政府在國(guó)家治理和區(qū)域發(fā)展中的自主性，行政區(qū)劃調(diào)整因此在推動(dòng)區(qū)域發(fā)展方面具備顯著優(yōu)勢(shì)。在政府組織體系中，上級(jí)政府的行政約束影響次級(jí)政府的自主性發(fā)揮。行政區(qū)劃是政府組織架構(gòu)的空間投影，行政建制變更或政區(qū)邊界重劃意味著政府組織體系內(nèi)權(quán)力格局及行政關(guān)系的變化。通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整確保各級(jí)政府，尤其是上級(jí)政府的行政權(quán)力保持在適當(dāng)范圍內(nèi)，可以激發(fā)下級(jí)政府在國(guó)家治理中的積極性與創(chuàng)造性?！俺叨壬弦坪统叨认路攀菄?guó)家的尺度重組策略，即國(guó)家通過(guò)將經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)力上移至國(guó)際組織或下放至地方政府，為資本流動(dòng)和再生產(chǎn)提供便利?！盵27]改革開(kāi)放初確立的市領(lǐng)導(dǎo)縣體制在市與縣之間建立起行政隸屬關(guān)系，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展資源存在被地級(jí)市占用的可能性。十八大以來(lái)黨和國(guó)家結(jié)合“放管服”改革和行政審批制度改革開(kāi)展“省直管縣”和“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”，擴(kuò)大縣級(jí)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)，一定程度上減少了地級(jí)市對(duì)縣的行政干預(yù)，為縣級(jí)政府的資源汲取、政策制定提供體制支撐，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)其在地區(qū)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的自主性。另一方面，行政區(qū)劃作為實(shí)體性地域空間與衍生性社會(huì)空間的雙重投影，行政區(qū)劃調(diào)整既是保障和維護(hù)地方發(fā)展的重要舉措，更是黨和國(guó)家回應(yīng)社會(huì)訴求的必然要求。行政區(qū)劃雖然是一個(gè)具體的地域空間，但就空間與權(quán)力的內(nèi)在互動(dòng)而言，“這個(gè)空間不是單一的，而是多重的、并存的、交叉的、互動(dòng)的，蘊(yùn)含著豐富的社會(huì)關(guān)系與制度結(jié)構(gòu)。”[28]行政區(qū)劃建設(shè)必須符合社會(huì)實(shí)際，并且根據(jù)社會(huì)發(fā)展需要進(jìn)行制度調(diào)整。例如，2013年浙江省湖州市擬對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)強(qiáng)縣長(zhǎng)興縣“撤縣設(shè)區(qū)”，受到當(dāng)?shù)孛癖姀?qiáng)烈反對(duì)后宣布擱置。這表明行政區(qū)劃建設(shè)不僅是政府部門自上而下的政治實(shí)踐和制度建設(shè)，區(qū)劃改革的決策部署也同社會(huì)群體的利益訴求密切相關(guān)，行政區(qū)劃調(diào)整應(yīng)以維護(hù)民眾切身利益、促進(jìn)地區(qū)發(fā)展為導(dǎo)向。2019年1月1日起施行的《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》，首次強(qiáng)調(diào)必須保障社會(huì)民眾在區(qū)劃建設(shè)中的參與權(quán)利，反映出黨和國(guó)家更加重視通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整來(lái)增強(qiáng)和維護(hù)社會(huì)發(fā)展權(quán)利。

最后，空間正義作為空間生產(chǎn)和尺度重構(gòu)的核心訴求，是行政區(qū)劃調(diào)整的目標(biāo)導(dǎo)向和價(jià)值指引?？臻g正義是指國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中民眾在空間生產(chǎn)以及資源配置層面享有的社會(huì)公平與公正，包括對(duì)空間資源和空間產(chǎn)品的生產(chǎn)、占有、利用、交換以及消費(fèi)的正義。[29]行政區(qū)劃調(diào)整能夠優(yōu)化治理資源的空間生產(chǎn)與流動(dòng)，確保不同區(qū)域的資源配置相對(duì)均衡。

一方面，公共權(quán)力部門根據(jù)區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀調(diào)整行政區(qū)劃，促進(jìn)不同區(qū)域在國(guó)家治理建設(shè)中實(shí)現(xiàn)相對(duì)均衡的協(xié)調(diào)發(fā)展，空間正義愈益成為行政區(qū)劃調(diào)整的重要價(jià)值取向。我國(guó)區(qū)域發(fā)展長(zhǎng)期呈現(xiàn)不平衡不充分狀態(tài)，南方與北方、東部與西部、沿海與內(nèi)地、內(nèi)陸與邊疆的發(fā)展速率及水平存在明顯差異。行政區(qū)劃調(diào)整能對(duì)行政資源的空間分配產(chǎn)生影響，優(yōu)化生產(chǎn)要素的流動(dòng)方向以及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間布局，整合與重組特定地區(qū)的公共權(quán)力資源，并通過(guò)改變區(qū)劃性質(zhì)以獲得不同的政策資源。[30]“現(xiàn)代化建設(shè)亟需突破已有的行政區(qū)劃體制框架，通過(guò)空間治理單元的變革與重構(gòu)，推動(dòng)各類資源要素在國(guó)土空間內(nèi)的重新配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，加快現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程。”[31]新時(shí)期的行政區(qū)劃調(diào)整更加突出全局理念和系統(tǒng)思維，行政區(qū)劃在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的價(jià)值功能愈發(fā)顯著?！包h的十八大以來(lái)，行政區(qū)劃變動(dòng)最為重要的新趨向是統(tǒng)籌全國(guó)布局，凸顯空間公平?！盵32]根據(jù)陸海內(nèi)外聯(lián)動(dòng)和東西雙向互濟(jì)的協(xié)同發(fā)展要求，黨和國(guó)家推進(jìn)超大城市、邊疆地區(qū)、內(nèi)陸口岸的區(qū)劃改革，圍繞中部崛起、東北振興及西部大開(kāi)發(fā)等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，將區(qū)劃設(shè)置與調(diào)整重點(diǎn)向中西部地區(qū)傾斜，鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)包括生產(chǎn)要素在內(nèi)的治理資源向欠發(fā)達(dá)地區(qū)集聚。另一方面，維護(hù)國(guó)家治理中的空間正義還需聚焦同一空間內(nèi)部的發(fā)展水平差異，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展新格局的基礎(chǔ)上推進(jìn)城市區(qū)劃改革，這也成為行政區(qū)劃調(diào)整的重要價(jià)值追求。改革開(kāi)放初期，黨和國(guó)家建立城鄉(xiāng)合一體制，對(duì)農(nóng)村與城市進(jìn)行整體性的統(tǒng)籌管理，嘗試通過(guò)市領(lǐng)導(dǎo)縣、以鄉(xiāng)建鎮(zhèn)和以鎮(zhèn)帶村的方式促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。然而，城鄉(xiāng)的地域空間及社會(huì)生態(tài)存在顯著差異與本質(zhì)區(qū)別，利用行政區(qū)劃捆綁城市與農(nóng)村反而導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展失衡。“從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，城鄉(xiāng)合一體制限制了城市行政區(qū)的發(fā)展，城鄉(xiāng)差別沒(méi)有縮小，而縣市之間、鎮(zhèn)鄉(xiāng)之間的差別卻越來(lái)越小?！盵33]隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面推進(jìn)和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，黨和國(guó)家堅(jiān)持通過(guò)區(qū)劃改革促進(jìn)城鄉(xiāng)要素的平等交換和公共資源的均衡配置，行政區(qū)劃的輻射與帶動(dòng)作用愈益突出?！靶姓^(qū)劃調(diào)整作為一種行政主導(dǎo)的空間治理手段，對(duì)于優(yōu)化區(qū)域和城市空間結(jié)構(gòu)、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了重要作用?！盵34]新時(shí)期的“撤縣設(shè)市”，有利于發(fā)揮經(jīng)濟(jì)技術(shù)及優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的輻射作用，推動(dòng)郊區(qū)及農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)間的發(fā)展差距。

三、新時(shí)期行政區(qū)劃調(diào)整的優(yōu)化完善路徑

從實(shí)質(zhì)內(nèi)容與影響因素來(lái)看，行政區(qū)劃調(diào)整不僅是黨和國(guó)家深化政治體制改革、完善國(guó)家治理體系的必然要求，還是公共權(quán)力部門回應(yīng)社會(huì)訴求、維護(hù)民眾利益的重要舉措；不但是中央政府自上而下的決策部署和統(tǒng)籌安排，而且同地方政府的制度創(chuàng)新與政策試點(diǎn)密切相關(guān)；不僅是對(duì)地域空間的重新劃分，還受到特定社會(huì)關(guān)系及文化傳統(tǒng)的影響；不僅是中國(guó)共產(chǎn)黨人結(jié)合現(xiàn)實(shí)國(guó)情的積極探索，同時(shí)遵循著行政區(qū)劃建設(shè)的一般規(guī)律。推進(jìn)行政區(qū)劃的健全完善與良性發(fā)展，需要遵循國(guó)土空間治理的價(jià)值目標(biāo)，處理好政府改革與社會(huì)治理、頂層設(shè)計(jì)與地方探索、地理區(qū)域與制度場(chǎng)域、本土實(shí)踐與域外經(jīng)驗(yàn)這四組關(guān)系。

首先，優(yōu)化行政區(qū)劃的體制機(jī)制與整體布局，需要同時(shí)關(guān)注政府組織建設(shè)和社會(huì)發(fā)展訴求，并通過(guò)制度建設(shè)協(xié)調(diào)二者間關(guān)系，確保區(qū)劃改革兼顧政府改革與社會(huì)治理。國(guó)內(nèi)學(xué)界的行政區(qū)劃研究長(zhǎng)期聚焦行政管理與經(jīng)濟(jì)建設(shè)，較少關(guān)注社會(huì)治理在行政區(qū)劃調(diào)整中的內(nèi)生訴求及驅(qū)動(dòng)作用?？臻g治理同社會(huì)結(jié)構(gòu)存在密切相關(guān)，“空間只有在社會(huì)關(guān)系中才有存在意義，而社會(huì)就是人們?cè)谝欢臻g內(nèi)的活動(dòng)場(chǎng)域?！盵35]調(diào)整行政區(qū)劃應(yīng)在堅(jiān)持政治體制建設(shè)的基礎(chǔ)上，重視公共服務(wù)供給與社會(huì)民生建設(shè)等治理需要，尋求政府改革與社會(huì)治理的有機(jī)統(tǒng)一。一方面，行政區(qū)劃是政治制度與治理體制的重要組成，行政區(qū)劃調(diào)整需同政治體制改革的基本理念及目標(biāo)導(dǎo)向相適應(yīng)。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)政治體制改革的核心是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，尤其是要實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力運(yùn)行的制度化和規(guī)范化，確保公共政策體現(xiàn)人民的意志與主體地位，并通過(guò)協(xié)同共治發(fā)揮國(guó)家治理的制度合力及治理效力。新時(shí)期的行政區(qū)劃調(diào)整應(yīng)著力于行政區(qū)劃的法律法規(guī)制定與完善，明確區(qū)劃變更的具體情境與程序步驟，規(guī)范行政區(qū)劃的機(jī)構(gòu)設(shè)置等配套制度建設(shè)。調(diào)整行政區(qū)劃同時(shí)需要遵循人民至上理念進(jìn)行方案論證與政策評(píng)估，支持和維護(hù)民眾在區(qū)劃調(diào)整中的意見(jiàn)表達(dá)與有序參與，增強(qiáng)行政區(qū)劃調(diào)整同國(guó)土空間規(guī)劃與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的契合度。另一方面，行政區(qū)劃作為公共部門對(duì)領(lǐng)土空間進(jìn)行分級(jí)管理的產(chǎn)物，是社會(huì)治理的空間基礎(chǔ)與主要場(chǎng)域，行政區(qū)劃調(diào)整的政策議程需根據(jù)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷進(jìn)行設(shè)定?！翱茖W(xué)合理的行政區(qū)劃應(yīng)該是幫助配置資源，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合和社會(huì)公平，提高居民個(gè)體獲得感的基礎(chǔ)?！盵36]調(diào)整行政區(qū)劃既要遵循現(xiàn)代國(guó)家治理的價(jià)值理念及基本路徑，還需關(guān)注黨和國(guó)家在新時(shí)期面臨的復(fù)雜形勢(shì)與治理任務(wù)，比如根據(jù)高質(zhì)量發(fā)展要求變更行政建制或調(diào)整政區(qū)邊界，加快勞動(dòng)力、技術(shù)等生產(chǎn)要素的循環(huán)流動(dòng)，進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)要素的空間布局、縮小不同區(qū)域以及城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距。

其次，提高行政區(qū)劃調(diào)整的科學(xué)化水平，應(yīng)在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)上做好宏觀部署與統(tǒng)籌規(guī)劃，將地方探索的成功經(jīng)驗(yàn)上升為正式的制度安排，實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)與地方探索的上下聯(lián)動(dòng)。行政區(qū)劃是國(guó)家實(shí)現(xiàn)分級(jí)管理的重要支撐，其行政建制及權(quán)力運(yùn)作依賴于政府組織體系的行政隸屬關(guān)系，這導(dǎo)致當(dāng)前研究習(xí)慣將行政區(qū)劃改革視作由上級(jí)政府發(fā)起的單向度的權(quán)力運(yùn)作，“這里隱含的假定是，區(qū)劃調(diào)整是一個(gè)上級(jí)政府確定方案、下級(jí)政府服從執(zhí)行的過(guò)程。”[37]然而現(xiàn)實(shí)生活中的行政區(qū)劃調(diào)整并不總是遵循自上而下的科層邏輯，地方政府的自主性與能動(dòng)性同樣會(huì)對(duì)行政區(qū)劃建設(shè)產(chǎn)生影響。新時(shí)期的行政區(qū)劃建設(shè)，既要結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展及國(guó)土空間治理做好頂層設(shè)計(jì)，還應(yīng)對(duì)地方政府的制度創(chuàng)新予以關(guān)注，通過(guò)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與理論提煉將其轉(zhuǎn)化為普遍做法，實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)與地方探索的有機(jī)銜接。一方面，行政區(qū)劃調(diào)整應(yīng)在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，圍繞黨和國(guó)家重大戰(zhàn)略部署以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要展開(kāi)。行政區(qū)劃是黨治國(guó)理政的基礎(chǔ)性制度框架，加強(qiáng)黨對(duì)行政區(qū)劃工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，能為行政區(qū)劃調(diào)整提供堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)核心與正確方向。執(zhí)政黨同時(shí)能夠憑借政治優(yōu)勢(shì)及組織優(yōu)勢(shì)，在區(qū)劃建設(shè)中發(fā)揮統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。調(diào)整行政區(qū)劃還需聚焦國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略和國(guó)土空間規(guī)劃體系，圍繞國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革完善行政區(qū)劃，促進(jìn)生產(chǎn)要素的空間流動(dòng)及優(yōu)化配置，并且根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌安排，確保新時(shí)期的行政區(qū)劃改革服務(wù)東北振興、中部崛起及西部大開(kāi)發(fā)等宏觀戰(zhàn)略。另一方面，推動(dòng)行政區(qū)劃事業(yè)的健康發(fā)展，還需及時(shí)總結(jié)地方政府在實(shí)踐探索中的寶貴經(jīng)驗(yàn)與成功做法，利用經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化機(jī)制進(jìn)一步促進(jìn)制度建設(shè)，比如針對(duì)功能區(qū)與行政區(qū)在治權(quán)分享與權(quán)力運(yùn)作層面的協(xié)調(diào)問(wèn)題，安徽省六安市在原功能區(qū)合并組建新的市轄區(qū)，以建制升格解決行政區(qū)與功能區(qū)在城市化建設(shè)中的協(xié)調(diào)問(wèn)題，能為其他地區(qū)的功能區(qū)改革提供經(jīng)驗(yàn)與啟示。

再次，確保行政區(qū)劃調(diào)整的科學(xué)合理及穩(wěn)定有序，不僅要著眼于地域空間的轄區(qū)變動(dòng)與邊界重劃，還應(yīng)關(guān)注特定區(qū)域內(nèi)的權(quán)力關(guān)系、歷史文化及風(fēng)土人情，實(shí)現(xiàn)地理區(qū)域與制度場(chǎng)域的和諧統(tǒng)一?！翱臻g并非只是土地、民眾、財(cái)物、資源這些有形的事實(shí)，它還涉及信仰與觀念，包括了將民眾團(tuán)結(jié)在一起、與這片土地緊密聯(lián)系在一起的諸多信念以及這些信念的培養(yǎng)與維持的方言、風(fēng)俗、制度等諸多內(nèi)容。”[38]行政區(qū)劃是地理區(qū)域、政治制度、社會(huì)關(guān)系等多重要素結(jié)合的產(chǎn)物，“從歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，一個(gè)行政區(qū)范圍的確定，必須有相應(yīng)的自然區(qū)域作為依托，還要有一定的文化區(qū)域作背景，更要照顧到原有行政區(qū)劃的邊界，否則不能長(zhǎng)久維持”[39]。調(diào)整行政區(qū)劃不能僅僅聚焦地域邊界劃分等地理空間變化，而且需要地理空間變化同特定的歷史傳統(tǒng)與文化背景相適應(yīng)?！靶姓^(qū)劃制度變遷對(duì)文化的路徑依賴在很大程度上警醒我們，行政區(qū)劃的優(yōu)化路徑和方向應(yīng)盡可能適應(yīng)文化、習(xí)俗的特性?！盵40]一方面，行政區(qū)劃是公共權(quán)力部門針對(duì)國(guó)土空間的地域劃分，行政區(qū)劃調(diào)整應(yīng)當(dāng)符合自然地理規(guī)律，在服從治理需要的基礎(chǔ)上保持自然地形完整。自然地理?xiàng)l件很大程度上塑造了不同政區(qū)的管轄范圍與邊界，特別是由特定地形所組成的單一自然地理單元往往成為單獨(dú)的行政區(qū)劃單元?！霸谧匀粭l件中，地形山貌，如山脈、高原、盆地、河流等對(duì)行政區(qū)劃影響很大，自古就有所謂山川形便的行政區(qū)劃原則?！盵41]行政區(qū)劃改革應(yīng)在堅(jiān)持行政管理原則的基礎(chǔ)上適當(dāng)考慮自然地理?xiàng)l件，運(yùn)用山川形便原則合理調(diào)整政區(qū)邊界及管轄范圍。另一方面，行政區(qū)劃是多重制度性要素在特定空間內(nèi)的復(fù)合產(chǎn)物，調(diào)整行政區(qū)劃還應(yīng)重視特定區(qū)域內(nèi)的制度建設(shè)，確保地理空間與制度空間在國(guó)家治理中的有機(jī)統(tǒng)一。列斐伏爾認(rèn)為，空間同時(shí)具有意識(shí)形態(tài)屬性和政治屬性?！叭魏我粋€(gè)社會(huì)、一種生產(chǎn)方式，都有它生產(chǎn)出來(lái)的空間，而這樣的空間又包含了社會(huì)關(guān)系與制度?！盵42]行政區(qū)劃是地理空間開(kāi)拓與制度空間確立的統(tǒng)一形態(tài)，在對(duì)地理區(qū)域進(jìn)行劃分之后，還需加強(qiáng)包括行政建制及組織機(jī)構(gòu)在內(nèi)的制度建設(shè)，為行政區(qū)劃提供相應(yīng)的制度規(guī)范。行政區(qū)劃調(diào)整同時(shí)應(yīng)圍繞特定的歷史文化及風(fēng)土人情來(lái)確定層級(jí)與幅員，避免因文化差異與社會(huì)關(guān)系變化影響行政區(qū)劃的空間治理效能。

最后，當(dāng)代中國(guó)的行政區(qū)劃作為植根我國(guó)歷史傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)國(guó)情的本土化產(chǎn)物，符合行政區(qū)劃建設(shè)的一般性規(guī)律。優(yōu)化完善新時(shí)期的行政區(qū)劃，既要立足本土總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也要批判借鑒他國(guó)可行做法?！爸袊?guó)建構(gòu)現(xiàn)代國(guó)家的歷程表明，中國(guó)特色社會(huì)主義制度力圖將中國(guó)的發(fā)展確立在人類文明發(fā)展規(guī)律、社會(huì)主義發(fā)展規(guī)律以及中國(guó)社會(huì)發(fā)展規(guī)律有機(jī)統(tǒng)一的基礎(chǔ)之上?！盵43]推進(jìn)我國(guó)行政區(qū)劃的理論與實(shí)踐創(chuàng)新，必須堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是的基本原則，既要立足本土實(shí)踐總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，也要批判借鑒其他國(guó)家和地區(qū)的可行做法，并將其同我國(guó)國(guó)情相結(jié)合，形成一套富有中國(guó)特色、遵循普遍規(guī)律的行政區(qū)劃制度。一方面，我國(guó)的行政區(qū)劃歷史悠久、類型豐富，歸納不同時(shí)期的行政區(qū)劃建設(shè)經(jīng)驗(yàn)對(duì)新時(shí)期的行政區(qū)劃調(diào)整有所裨益。另一方面，中國(guó)的行政區(qū)劃事業(yè)不僅反映本土實(shí)際，而且遵循行政區(qū)劃建設(shè)的一般規(guī)律。通過(guò)比較其他國(guó)家和地區(qū)的創(chuàng)新實(shí)踐，在批判吸收與合理借鑒中完善行政區(qū)劃同樣重要。我國(guó)行政區(qū)劃的結(jié)構(gòu)層級(jí)明顯偏多，部分一級(jí)政區(qū)的管轄幅度明顯偏大，未來(lái)的行政區(qū)劃改革應(yīng)將重點(diǎn)放在減少行政層次、調(diào)整政區(qū)幅員等方面，其他國(guó)家的區(qū)劃實(shí)踐能夠?qū)Υ颂峁﹩⑹?，比如日本通過(guò)撤銷郡級(jí)建制來(lái)精簡(jiǎn)行政層級(jí)，確立以都府州縣和市町村為主的二級(jí)制；波蘭在對(duì)省級(jí)政區(qū)進(jìn)行劃分后取消區(qū)級(jí)建制，形成以縣和鄉(xiāng)為主的縱向治理層級(jí)。城鄉(xiāng)治理方面，西方國(guó)家普遍實(shí)行城鄉(xiāng)分治政策，成立跨區(qū)域組織引導(dǎo)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。城市化建設(shè)方面，總結(jié)英國(guó)在大都市化改革浪潮中成立大倫敦政府的經(jīng)驗(yàn)做法，能為我國(guó)的城市群發(fā)展提供相應(yīng)啟示。

結(jié) 語(yǔ)

行政區(qū)劃作為權(quán)力結(jié)構(gòu)與行政體制的空間投影，是國(guó)家治理體系建設(shè)與公共權(quán)力配置的空間基礎(chǔ)。對(duì)其進(jìn)行調(diào)整是黨和國(guó)家重塑國(guó)土空間治理格局、提升空間治理能力的重要舉措。在權(quán)力導(dǎo)向的政治邏輯與經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的發(fā)展邏輯影響下，行政區(qū)劃調(diào)整的相關(guān)研究較多集中于行政管理與經(jīng)濟(jì)建設(shè)等領(lǐng)域，其所蘊(yùn)含的空間治理機(jī)制有待系統(tǒng)闡釋。隨著國(guó)家治理轉(zhuǎn)型帶來(lái)的空間場(chǎng)域變化，行政區(qū)劃的制度功能不再局限于劃分國(guó)土空間與配置公共權(quán)力，而是通過(guò)行政建制變更與政區(qū)邊界調(diào)整同空間治理建立起密切聯(lián)系。結(jié)合國(guó)家治理的價(jià)值理念及內(nèi)生訴求審視行政區(qū)劃調(diào)整的空間治理效能，能夠揭示空間、制度與權(quán)力在國(guó)土空間治理中的互動(dòng)邏輯與作用機(jī)制。具體而言，黨和國(guó)家通過(guò)調(diào)整行政區(qū)劃推動(dòng)治理空間生產(chǎn)與權(quán)力尺度重構(gòu)，支持和保障行政區(qū)劃在國(guó)土空間治理中發(fā)揮規(guī)范公共權(quán)力運(yùn)作、保障社會(huì)發(fā)展權(quán)利及維護(hù)空間正義等價(jià)值功能，行政區(qū)劃在此過(guò)程中實(shí)現(xiàn)從“治理空間”到“空間治理”的角色轉(zhuǎn)變、內(nèi)涵豐富及功能拓展。推進(jìn)新時(shí)期的行政區(qū)劃調(diào)整，需要處理好政府改革與社會(huì)治理、頂層設(shè)計(jì)與地方探索、地理區(qū)域與制度場(chǎng)域、本土實(shí)踐與域外經(jīng)驗(yàn)這四組關(guān)系。行政區(qū)劃在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面雖然具有顯著功效，但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步完善，市場(chǎng)在資源配置中的地位與作用將會(huì)更加突出。在此背景下，平衡好政府與市場(chǎng)的關(guān)系尤為重要，府際協(xié)商機(jī)制或區(qū)域合作組織在空間治理中的制度建設(shè)及效能轉(zhuǎn)化同樣值得關(guān)注。