張志軍

(中國海洋大學 海洋發(fā)展研究院，山東青島 266100)

2021年4月22日，習近平主席應邀出席領導人氣候峰會并發(fā)表題為《共同構建人與自然生命共同體》的重要講話，(1)參見習近平：《共同構建人與自然生命共同體——在“領導人氣候峰會”上的講話》，載《人民日報》2021年4月23日，第2版。全面、系統(tǒng)、深刻闡釋了人與自然生命共同體理念，為加強全球環(huán)境治理、實現(xiàn)人類可持續(xù)發(fā)展提出了中國方案，貢獻了中國智慧。人與自然生命共同體理念是對全球環(huán)境治理問題具有普遍性指導意義的重大理論創(chuàng)新，這一理念的提出不僅對于應對全球氣候變化問題，對破解包括南極旅游在內(nèi)的南極治理困境、完善以國際法規(guī)則為基礎的南極治理模式，實現(xiàn)南極生態(tài)環(huán)境保護和旅游價值利用的有機統(tǒng)一和良性互動同樣具有重大的理論意義和實踐價值。

當前，南極旅游業(yè)蓬勃發(fā)展與南極生態(tài)環(huán)境承載力有限之間的矛盾日益突出，南極旅游國際規(guī)則體系的制度性弊端逐漸顯現(xiàn)。同時，我國在南極國際治理中發(fā)揮的影響力十分有限，與我國作為世界第二大南極旅游國的地位極不相稱。習近平總書記強調(diào)，要加大對網(wǎng)絡、極地、深海、外空等新興領域規(guī)則制定的參與。(2)參見習近平：《加強合作推動全球治理體系變革 共同促進人類和平與發(fā)展崇高事業(yè)》，載《人民日報》2016年9月29日，第1版。南極治理體系變革是我國參與全球治理體系變革的重要方面。人與自然生命共同體理念的提出為我國認識、保護和利用南極提供了根本遵循，為我國參與南極旅游治理體系建設指明了實踐路徑，也為南極治理相關國際法制度的發(fā)展、完善開辟了新境界。

一、南極旅游業(yè)發(fā)展對南極生態(tài)環(huán)境的影響及其引發(fā)的相關法律問題

近年來，各國南極活動呈現(xiàn)主體多元化、形式多樣化的特點，南極活動的參與主體由國家政府組織的科考隊擴展到公民、法人和其他組織，活動方式從單一的科學考察向生物遺傳資源開發(fā)、漁業(yè)捕撈、旅游探險、科普文教等多領域拓展。其中南極旅游作為南極活動中具有較低政治敏感度的活動方式，近年來獲得了長足發(fā)展，同時也成為影響南極環(huán)境治理的重要因素。如何促進南極環(huán)境保護和旅游資源利用的兼顧與平衡、實現(xiàn)南極永續(xù)發(fā)展成為國際社會面臨的重要課題。

(一)南極旅游業(yè)的現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢

南極因其偏遠的地理位置、極端惡劣的氣候特點和廣袤無垠的遼闊地域，得以保留了世界上最原始的自然風貌、最純凈的生態(tài)景觀以及罕見獨特的生物物種。這在很大程度上滿足了人類探索未知領域、追求純粹自然風光、追求探險獵奇心理的物質(zhì)和精神需求。隨著南極的神秘面紗逐漸揭開，這塊壯美的冰封大陸成為極地輕探險旅行愛好者為之神往的夢想目的地。雖然人類踏足南極的歷史由來已久，但嚴格意義上的南極旅游始于20世紀50年代。(3)參見Tourism Overview,Scope Of Antarctic Tourism - A Background Presentation, https://Iaato.Org/Tourism-Overview,最后訪問時間為2021年10月1日。至90年代以后，隨著全球各國經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，尤其是交通、通訊等基建領域技術條件的改善，南極商業(yè)旅游人數(shù)迎來了爆發(fā)式增長，90年代初南極旅游的人數(shù)已同在南極從事國家科考的科研人員人數(shù)相當。(4)參見Regulating Antarctica Tourism, http://www.Asoc.Org/Antarcticadvocacy/Campaignstoprotectantarctica/Regulatingantarctictourism.Aspx，最后訪問日期為2021年10月1日。根據(jù)國際南極旅游組織協(xié)會公布的最新數(shù)據(jù)，新冠肺炎疫情全球大流行以前的僅僅半年間，2019年10月到2020年4月赴南極的個人旅行者為7.4萬余人，其中踏上南極大陸的人數(shù)超過5.5萬人。從人數(shù)上看，近年來參加南極旅游的人數(shù)已經(jīng)是各國科考人數(shù)的5倍以上，撐起了人類南極活動的大半壁江山。(5)參見Antarctic Visitor Figures 2019-2020, https://Iaato.Org/Wp-Content/Uploads/2020/07/Iaato-On-Antarctic-Visitor-Figures-2019-20-Final.Pdf,最后訪問日期為2021年10月1日。我國南極旅游雖然起步較晚，但增長勢頭迅猛，增長率遠超國際南極游客整體增長率。從2016年起，我國已經(jīng)成為僅次于美國的南極旅游第二大客源國，并很有可能在未來5-10年內(nèi)成為南極旅游第一大客源國。

自發(fā)現(xiàn)南極大陸開始，人類從未停止探索南極的腳步。南極旅游成為新時期人類開發(fā)、利用南極不可忽視的重要活動。以南極旅游為代表的極地輕探險旅游是當下世界旅游業(yè)發(fā)展的主要趨勢之一。當前全球南極旅游業(yè)整體呈現(xiàn)游客人數(shù)逐年增多、游客進入南極的交通方式日益便捷、游覽路線和目的地逐步豐富、旅游項目逐漸多樣化的趨勢，但隨之帶來的就是南極游客行為的不確定性增加，這也給南極環(huán)境及其生態(tài)系統(tǒng)埋下了隱患，加大了南極旅游治理各個環(huán)節(jié)的難度和壓力。

(二)南極旅游業(yè)發(fā)展引發(fā)的關于南極生態(tài)環(huán)境保護相關的法律問題

生態(tài)環(huán)境保護是一切南極問題的根本。南極生態(tài)環(huán)境高度脆弱已是科學界共識，而南極旅游已經(jīng)成為當前影響南極環(huán)境及其生態(tài)系統(tǒng)最主要的南極活動之一，不當發(fā)展恐給南極地區(qū)帶去不可逆的嚴重后果，并可能因此引發(fā)無法挽回的全球性生態(tài)災難。南極旅游對南極生態(tài)環(huán)境可能造成的負面影響及其引發(fā)的相關法律問題主要體現(xiàn)在以下三方面：

一是從人類進入南極的交通方式來看，南極旅游運載模式存在的潛在海事風險可能構成對南極條約體系和以《國際防止船舶造成污染公約》《極地水域營運船舶國際規(guī)則》等為核心的海事條約體系的違反。(6)參見陳敬根：《南極旅游海事風險的法律規(guī)制:規(guī)范構成與制度完善》，載《法學雜志》2017年第2期。船舶是南極旅游最主要的交通工具，傳統(tǒng)商業(yè)船載旅游登陸已占到南極半島區(qū)域所有登陸活動的95%以上。(7)A Five-Year Overview And 2020-21 Season Report On Operator Use Of Antarctic Peninsula Landing Sites And Atcm Visitor Site Guidelines,https://Iaato.Org/Information-Resources/Data-Statistics/Iaato-Atcm-Information-Papers/,最后訪問日期為2021年12月4日。這在相當程度上增加了南極地區(qū)的海事風險。首先，常規(guī)排污導致南極海洋環(huán)境安全風險增加。同其他海域相比，南極海域自凈能力較差，船舶運輸造成大量有害氣體、廢水和固體廢棄物的排放本身已對南極海域的海洋環(huán)境造成了較大威脅；此外，南極周邊海域航行條件相對惡劣復雜，冰山、浮冰的存在導致船舶發(fā)生碰撞、擱淺進而導致原油泄漏等安全事故的風險也大大增加，油污泄露將對南極原有冰體結構以及區(qū)域內(nèi)海洋生物棲息地造成破壞，嚴重影響區(qū)域內(nèi)生物群落生存繁衍，進而對該區(qū)域食物鏈與生態(tài)系統(tǒng)平衡造成重大威脅。(8)參見王自磐等：《南極人類活動的環(huán)境負效應與管理對策》，載《海洋開發(fā)與管理》2008年第7期。

二是對地貌和地表植被的破壞可能構成對《關于環(huán)境保護的南極條約議定書》中關于保護南極獨一無二的荒野形態(tài)價值和美學價值(9)《關于環(huán)境保護的南極條約議定書》第3條第1款。規(guī)定的違反。南極原始的地貌景觀不僅具有不可替代的生態(tài)價值和寶貴的科研價值，更具有獨特美學價值。為了應對南極旅游人數(shù)的激增，常年性旅游營地、集裝箱賓館、商用機場、郵政所、廁所等必要永久性或半永久性陸基旅游基礎設施的修建在方便游客登陸游覽的同時，也在一定程度上對南極獨特的地貌造成了破壞。加之南極旅游活動區(qū)域相對集中，一旦出現(xiàn)因為交通工具碾壓、游客違反旅游路線要求對地貌和苔蘚等南極地表植被進行破壞性踩踏以及對生活垃圾的不當處置等行為，在威脅南極地表生態(tài)系統(tǒng)的同時對其美學和荒原價值恐造成不可逆的破壞。

三是游客登陸游覽活動對南極動植物及生態(tài)系統(tǒng)的破壞可能導致對包括《南極條約》《南極海豹保護公約》《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》以及《關于環(huán)境保護的南極條約議定書》中關于南極生物和生態(tài)系統(tǒng)保護具體條款的違反。南極游客登陸游覽活動對南極動植物和生態(tài)系統(tǒng)的威脅主要體現(xiàn)在以下幾方面。首先是給南極本土動物及其棲息地帶來的影響。南極游客與南極本土動物的過近距離接觸以及對其棲息地的闖入都將干擾南極本土動物的棲息繁殖，壓縮動物的棲息空間，影響其繁殖孵化能力，導致南極種群數(shù)量下降。近年來對直升機、飛行器使用的增多也影響到海鳥的生存狀態(tài)和繁殖成活率。其次是外來生物物種會對南極的物種格局產(chǎn)生顛覆性影響。南極大陸相對封閉導致各物種之間聯(lián)系更加緊密，物種之間的連鎖效應較之其他地區(qū)都更加敏感。任何外來物種的入侵，哪怕一粒種子的意外引入都將打亂南極生態(tài)系統(tǒng)的平衡，甚至可能引發(fā)環(huán)境領域的蝴蝶效應，對脆弱的南極生態(tài)鏈造成潛在的顛覆性破壞。(10)參見凌曉良等：《南極環(huán)境與環(huán)境保護問題研究》，載《海洋開發(fā)與管理》2005年第5期。

二、南極條約體系下南極旅游活動的治理特征與困境

南極旅游國際法規(guī)制是實現(xiàn)南極全球治理在旅游領域的具體體現(xiàn)，其治理機制主要來源于南極條約體系。在這一國際法框架內(nèi)，南極旅游的規(guī)范化運營水平不斷提升，南極旅游人數(shù)呈健康態(tài)勢穩(wěn)步增長。但總體來講，當前南極旅游活動的治理機制仍不健全，難以適應將來南極旅游業(yè)進一步發(fā)展可能導致的種種新情況與新挑戰(zhàn)。

(一)南極旅游國際治理的基本法律框架

1959年簽訂的《南極條約》凍結了數(shù)十年各國在南極混亂的領土爭奪戰(zhàn)，南極全球治理自此掀開新篇章。此后數(shù)十年間，通過定期召開南極條約協(xié)商會議，這一條約逐漸發(fā)展成為涵蓋各類南極活動在內(nèi)的體系相對完善、內(nèi)容豐富龐大的南極條約體系。在南極旅游治理領域，《南極條約》《關于環(huán)境保護的南極條約議定書》(簡稱《議定書》)、歷屆南極條約協(xié)商會議(ATCM)上制定的南極旅游相關的若干措施、決議和決定以及南極旅游業(yè)者國際協(xié)會(IAATO)出臺的行業(yè)自律性管理規(guī)范，共同構成了當前南極旅游國際治理的基本法律框架。

1.硬法規(guī)制：《南極條約》與《關于環(huán)境保護的南極條約議定書》?！赌蠘O條約》確立了南極的法律地位和治理機制，為保護和利用南極奠定了基本的國際法框架，在南極條約體系中居于核心地位。事實上，《南極條約》具體條文中并沒有明確提及南極旅游問題?！赌蠘O條約》對南極旅游活動的最大價值在于通過“領土主權暫時凍結”和“南極只用于和平目的”兩大原則的確立，一方面為南極旅游在南極的合法存在奠定了法律基礎，另一方面有效緩解了南極主權沖突，進而為南極各項活動的開展創(chuàng)造了和平穩(wěn)定的客觀外部條件。1991年《關于環(huán)境保護的南極條約議定書》及其附件的出臺是南極環(huán)境治理進程中具有里程碑意義的事件。其為南極環(huán)境保護提供了一個相對完善的綜合性法律框架，雖然仍沒有規(guī)制南極旅游問題的專門條款，但南極旅游活動與南極科學考察活動作為南極活動的典型代表在《議定書》中被多次明確列舉。如第3條第4款(11)《關于環(huán)境保護的南極條約議定書》第3條第4款。作為對《南極條約》第7條“事先通知”條款的進一步完善，專門補充強調(diào)了締約國的事先通知義務適用于開展南極旅游活動。這也是南極條約體系國際條約中第一次通過列舉的方式明確將南極旅游活動作為規(guī)制對象。再如《議定書》第8條為締約國在南極地區(qū)開展某項活動規(guī)定了環(huán)評義務，該條第2款則進一步明確指出此處的“活動”包括了科學考察、旅游，及一切其他政府性和非政府性活動。(12)《關于環(huán)境保護的南極條約議定書》第8條第2款。盡管這些規(guī)定并非針對南極旅游的專項立法，相關規(guī)定之間缺乏系統(tǒng)性，從立法技術上看仍存在很多不足，但作為第一部明確出現(xiàn)規(guī)制南極旅游內(nèi)容的國際條約，在通過列舉這一方式明確肯定南極旅游活動合法性的同時，也為其相關規(guī)定的后續(xù)發(fā)展、完善奠定了基礎。

2.軟法規(guī)制：ATCM相關決議與IAATO的行業(yè)自律性管理規(guī)范。南極條約協(xié)商會議是為實現(xiàn)南極條約各協(xié)商國對南極事務實施國際共管而建立的專門機制，是南極事務的決策機制，承擔完善南極國際治理這一重要職責。協(xié)商國在 1966年首次確認南極旅游為南極治理的議題之一。此后，歷屆ATCM會議對南極旅游問題盡管多有涉及，但由于當時南極旅游發(fā)展規(guī)模有限，其主要是被作為南極科考的附屬議題來討論，探討的是旅游對科研活動的影響問題。直到20世紀90年代赴南極旅游人數(shù)超過南極科研從業(yè)人數(shù)以后，協(xié)商國將對南極旅游的關注聚焦到旅游活動本身。南極旅游也自此成為南極國際治理的重要領域，成為此后歷屆ATCM會議的焦點議題之一。(13)參見王婉潞：《南極治理機制的類型分析》，載《太平洋學報》2016年第12期。到目前為止，ATCM出臺的有關南極旅游和非政府活動的法律文件涉及南極旅游各個領域，尤其在旅游經(jīng)營者義務、游客一般行為準則等方面確立了南極旅游的若干指導性原則。但這些法律文件大都不具備法律約束力，屬于軟法性質(zhì)的“決議”，而并非具有國際法效力、成員國有義務遵守執(zhí)行的“措施”。(14)1995 年第 20 屆南極條約協(xié)商會議將協(xié)商會議所做的實質(zhì)性決定分成了三類：措施(MEASURE)、決定(DECISION)和決議(RESOLUTION)，其中只有獲得全體協(xié)商國一致認可的“措施”具有法律約束力，而處理會議內(nèi)部組織事項的“決定”和作為勸誡文本的“決議”對締約方?jīng)]有法律約束力。1995年以前南極條約協(xié)商會議形成的實質(zhì)性決定被稱為建議(RECOMMENDATION)，所有建議具有同等效力。參見徐世杰：《淺析南極條約協(xié)商會議工作機制及影響》，載《海洋開發(fā)與管理》2004年第3期。據(jù)統(tǒng)計，目前關于南極旅游與非政府活動的“措施”僅有2份，且至今仍未生效。1995年以前，ATCM通過的具有法律約束力的“建議”雖有9份，但多生效于20世紀70-80年代，對于當前南極旅游的發(fā)展現(xiàn)狀幾無參考價值。(15)參見管松、劉大海：《全球治理視角下南極旅游行業(yè)治理研究》。因此，當前ATCM生效法律文件中涉及南極旅游的內(nèi)容都是屬軟法性質(zhì)、不具有國際法上法律約束力的“決議”。單憑這些決議本身并不足以對南極旅游活動實施全面、有效的規(guī)范化治理，其更重要的價值在于作為橋梁促進了ATCM與IAATO的良性互動，進而實現(xiàn)了對南極旅游活動的動態(tài)、靈活化管理。

南極旅游業(yè)者國際協(xié)會成立于南極旅游開始迎來爆發(fā)式發(fā)展的20世紀90年代初。1991年，7家經(jīng)營南極旅游業(yè)務的大型旅行公司發(fā)起成立了這個以“提倡、 推動、實施安全的和對南極環(huán)境負責的南極旅游”為宗旨的非政府組織。30年來，該組織成員已經(jīng)超過100家，絕大部分從事南極旅游的經(jīng)營者都是該組織成員。據(jù)統(tǒng)計，在所有南極旅游者中，經(jīng)IAATO組織前往南極的占到南極旅游總人數(shù)的九成以上。(16)IAATO, HTTP://APPS.IAATO.ORG/IAATO/DIRECTORY/,最后訪問日期2021年12月1日。IAATO根據(jù)《南極條約》《議定書》以及ATCM會議文件制定了組織內(nèi)部的行業(yè)規(guī)定，尤以約束南極旅游組織者經(jīng)營者的《南極旅游從業(yè)者活動指南》和適用游客的《南極游客活動指南》影響最大。相關規(guī)定覆蓋南極游客登陸地點、上岸人數(shù)管制、安全應急疏散、保險責任承擔等方方面面的問題，而且涵蓋了大量十分細致、操作性強的行為規(guī)則。IAATO最大的特點也是其最大的價值所在就是以南極旅游活動經(jīng)營者為管理對象。IAATO通過對南極旅游運營商的有效控制實現(xiàn)了對南極旅游者的間接管理，在南極旅游國際治理實踐中發(fā)揮了不可替代的作用。

(二)南極條約體系下南極旅游活動的治理特征

當前南極旅游國際治理體系最大的特點就是實現(xiàn)了硬法規(guī)制與軟法規(guī)制的密切配合，共同搭建起了以《南極條約》與《議定書》為原則基石，以ATCM決議和IAATO指南為規(guī)則主體的南極旅游國際治理的基本制度框架，在南極旅游治理實踐中總體上實現(xiàn)了對旅游活動的有效規(guī)范和管理。

1.通過硬法確立了南極旅游這一南極活動形式存在的合法性。南極旅游作為一種合法的南極活動形式這一性質(zhì)上的認定來源于《南極條約》與《關于環(huán)境保護的南極條約議定書》?！赌蠘O條約》第10條規(guī)定:“每個締約國承諾作出符合聯(lián)合國憲章的適當努力, 以達到任何人都不在南極洲從事違反本條約的原則或宗旨的任何活動的目的?！?17)《南極條約》第10條。而南極旅游也因未違反條約規(guī)定的“和平利用”“主權領土凍結”等原則而成為一種南極條約所不加禁止的合法活動。這便為南極旅游作為人類和平利用南極的一種活動方式在南極能夠合法存在創(chuàng)造了法律基礎。而《議定書》作為南極環(huán)境治理領域最具歷史意義的一部綜合性國際法文件，其在為南極環(huán)境保護提供一個相對完善的綜合性法律框架的同時，在“事先通知”(18)《關于環(huán)境保護的南極條約議定書》第3條第4款?！碍h(huán)境影響評價”(19)《關于環(huán)境保護的南極條約議定書》第8條第2款?！碍h(huán)境緊急事態(tài)”(20)《關于環(huán)境保護的南極條約議定書》第15條第1款。等條款中通過列舉的方式第一次明確將南極旅游活動作為規(guī)制對象，這就直接肯定了其合法性，南極旅游也從此告別了“法律真空”?！赌蠘O條約》與《議定書》雖然都沒有涉及南極旅游的專門條款，對這一活動形式的具體規(guī)范意義不強，但作為南極國際治理的綱領性國際公約，肯定了南極旅游這一新興南極活動形式的合法性，為其在日后得到蓬勃發(fā)展創(chuàng)造了可能，也為南極旅游國際治理體系的建立和完善奠定了基礎。

2.通過軟法搭建起了關于南極旅游活動各領域的基本規(guī)則框架。關于南極旅游各領域的具體規(guī)定出現(xiàn)在軟法而非正式國際公約中的原因是多方面的?！赌蠘O條約》誕生于20世紀50年代，彼時南極旅游活動雖已零星存在，但發(fā)展規(guī)模十分有限，加之制定《南極條約》的最直接動力在于解決當時成白熱化的南極主權之爭問題，因此南極旅游相關議題自然沒有引起參加華盛頓會議的各締約國的注意和重視，條約文本也就沒有出現(xiàn)與南極旅游直接相關的任何內(nèi)容。而《議定書》制定時南極旅游雖已頗具規(guī)模，但最終也沒有設立關于南極旅游的專項條款，主要是因為當時大多數(shù)協(xié)商國堅持希望議定書能為南極環(huán)境保護提供一個綜合性、具有一般性指導意義的法律框架，而非一部專門規(guī)制南極活動某個具體領域的國際條約。(21)參見Richardson, Mike G. "Regulating Tourism In The Antarctic: Issues Of Environment And Jurisdiction." Implementing The Environmental Protection Regime For The Antarctic. Springer, Dordrecht, 2000. 71-90.在這一背景下，目前關于南極旅游活動具體行為的詳細規(guī)定主要體現(xiàn)在ATCM出臺的相關決議以及IAATO制定的關于南極活動的指南等軟法規(guī)則之中。這些規(guī)定涉及到旅游活動組織者和游客相關的郵輪管理、污染排除、登陸人數(shù)限制、游覽觀賞指南、緊急事件預案、保險責任承擔等南極旅游行為的方方面面。(22)Our Mission，Https://Iaato.Org/About-Iaato/Our-Mission/,最后訪問日期2021年12月1日。

3.實現(xiàn)了政府間國際組織與作為非政府間國際組織的行業(yè)協(xié)會的密切配合。ATCM與作為行業(yè)自治組織的IAATO之間的實質(zhì)互動與密切配合成為南極旅游國際治理實踐中最顯著的特色，這一治理特點是其他領域南極治理機制所不具備的。ATCM與IAATO之間的實質(zhì)互動主要體現(xiàn)在兩方面：首先，IAATO的行業(yè)管理實踐豐富發(fā)展了ATCM關于南極旅游治理的決議體系。自1992年起IAATO成為受邀有權參加ATCM的專業(yè)組織之一，并定期向ATCM提交年度南極旅游情況報告。(23)Tourism And Non-Governmental Activities，Https://Www.Ats.Aq/E/Tourism.Html，最后訪問日期2021年12月1日。IAATO在積極參與ATCM各項旅游議題討論的同時，還通過單獨或與其他協(xié)商國及有關國際組織聯(lián)合提交“信息文件”與“工作文件”的方式，影響ATCM關于旅游議題相關決議的制定。ATCM會議通過的有關南極旅游地點和一般行為準則的決議很多都借鑒于IAATO行業(yè)管理實踐中的經(jīng)驗。其二，ATCM關于南極旅游的決議體系通過IAATO實現(xiàn)了高效落實。IAATO根據(jù)歷屆ATCM最新精神和有關決議內(nèi)容即時更新《南極旅游從業(yè)者活動指南》《南極游客活動指南》等其制定的行業(yè)規(guī)范，最終通過對作為其會員的南極旅游經(jīng)營者推廣、實施新的行業(yè)標準進而傳導到南極旅游者，由此搭建起了南極條約體系與南極旅游者之間的橋梁。從這一角度看，IAATO是ATCM關于旅游相關決議的最直接執(zhí)行者。相較于通過各協(xié)商國的國內(nèi)法轉化，這一過程極大提升了ATCM決議得到落實的效率，并且考慮到超九成南極旅游經(jīng)營者都為該組織成員，IAATO行業(yè)規(guī)范的管理范圍可以覆蓋到絕大多數(shù)的南極旅游者。

在南極旅游治理領域，政府間國際組織與作為非政府間國際組織的行業(yè)協(xié)會密切配合、協(xié)同管理這一方式總體來看是切合南極旅游實際、實踐中行之有效的規(guī)制方式。IAATO成功搭建起南極條約體系與南極旅游者之間的橋梁，既豐富、發(fā)展了南極條約體系有關南極旅游的內(nèi)容，同時對于ATCM關于南極旅游相關精神、原則和具體規(guī)定的落實發(fā)揮了不可替代的重要作用。這一治理路徑也為其他領域國際治理提供了一定的借鑒。

(三)當前南極旅游國際治理的困境與機制缺陷

盡管南極條約體系對于南極旅游活動的管理和規(guī)制發(fā)揮了不容否定的作用，尤其是通過ATCM與IAATO的密切協(xié)作配合在南極旅游國際治理實踐中產(chǎn)生了十分積極的治理效果。但總體上講，當前南極旅游活動的治理機制仍不健全，這突出體現(xiàn)在立法整體性和系統(tǒng)性欠缺、環(huán)境影響評價制度形同虛設、存在執(zhí)法真空等問題。面對南極旅游人數(shù)的持續(xù)增長以及現(xiàn)實中不斷出現(xiàn)的新情況新問題，這些機制性不足為今后南極旅游產(chǎn)業(yè)向縱深發(fā)展埋下了隱患。

1.立法整體性和系統(tǒng)性欠缺，硬法層面統(tǒng)領性不足，軟法層面規(guī)則分散化、碎片化特征明顯。當前關于南極旅游國際治理的各種規(guī)則散見在《南極條約》《議定書》、ATCM會議文件以及IAATO頒布的行業(yè)規(guī)范之中。其中，《南極條約》作為南極治理的綜合性文件，對南極旅游問題只字未提；《議定書》雖明確將南極旅游作為其規(guī)制對象，但相關制度設計實質(zhì)上是為南極科研活動量身定做的，并沒有針對南極旅游這一活動的專門條款；而ATCM通過的決議與IAATO的行業(yè)規(guī)范雖然涉及到了諸如環(huán)境突發(fā)事件應急處置、責任與保險、游客訪問地點、郵輪管理等南極旅游諸多方面的內(nèi)容，但多為對南極旅游某單一領域的零散規(guī)定，不同法律文件之間缺乏體系上的連貫性，沒有建立起體系化的管理體制?，F(xiàn)有南極條約體系框架內(nèi)南極旅游相關的硬法規(guī)則與軟法規(guī)則之間尚未形成一套系統(tǒng)完善的規(guī)則體系。尤其是在具有法律約束力的國際公約層面，缺乏統(tǒng)領全局的專項條款，對于南極旅游一些關鍵的基礎性、原則性問題沒有涉及；加之在軟法層面，關于南極旅游方方面面的規(guī)則之間呈現(xiàn)分散化和碎片化的特征，立法的系統(tǒng)性和整體性嚴重不足，治理效果因此大打折扣。

2.環(huán)境影響評價制度形同虛設,硬法層面環(huán)評標準模糊，軟法層面亦缺少可操作性強的評價指標。南極旅游環(huán)境影響評價制度是南極旅游國際法規(guī)則體系中不可或缺的重要組成部分。雖然《議定書》提供了環(huán)境影響評價制度的基礎法律框架，但并未建立起完善的評價指標體系，有關規(guī)定過于籠統(tǒng)、模糊。在現(xiàn)有環(huán)評機制中，任何擬開展的南極活動必須進行環(huán)境影響評價。締約國對于擬開展南極活動是否屬于小于“輕微或短暫影響”范疇的認定是決定該活動能否繼續(xù)進行的唯一衡量標準。但無論《議定書》還是ATCM會議文件都至今沒有給出關于何為“輕微或短暫影響”的細化評價標準或解釋性說明。在應用到南極旅游這一活動類型時就給締約國留下了自由解釋的巨大空間。締約國難免會為了經(jīng)濟或其他利益將相關模糊性規(guī)定做最有利于己方的解釋，進而規(guī)避某項南極活動進入全面的環(huán)境影響評價程序，最終達到逃避國際監(jiān)督的目的。加之《議定書》也未明確環(huán)境影響評價的最終決策機構，無權否決一項南極活動的進行。因此，一項南極活動能否進行還是掌握在締約國自己手中。南極活動環(huán)境影響評價制度在實踐中基本上淪為一道虛設的門檻。(24)參見顧婷：《南極旅游:現(xiàn)實挑戰(zhàn)與法律應對》，載《政治與法律》2010年第3期。

在軟法層面，盡管IAATO要求其會員必須提交環(huán)境影響評價書，無論該會員所屬國是否為南極條約締約國。但是由于IAATO本身對于環(huán)境影響評價也缺乏細化、可操作性強的具體標準，對于環(huán)評標準的把握最終還是掌握在作為IAATO會員的旅游活動經(jīng)營者手中。在經(jīng)濟利益的驅使下，南極旅游經(jīng)營者較之各國政府，更易出現(xiàn)有意降低環(huán)評標準以提高南極旅游收益的情況。

3.存在執(zhí)法真空，硬法層面對非締約方?jīng)]有約束力，軟法層面缺乏外在有效監(jiān)督。《南極條約》規(guī)定的主權凍結原則決定了在南極地區(qū)不存在屬地管轄，締約國只能對具有本國國籍的公民、船舶、飛機等實施屬人管轄，由此便導致了兩方面的執(zhí)法真空。第一，締約國雖然有義務將南極條約體系轉化或納入其國內(nèi)法并予以適用和執(zhí)行，但各國國內(nèi)南極或環(huán)境保護相關立法水平參差不齊，加之目前各締約國南極活動的通報義務也僅限于政府主導的南極科考，并不包括日益發(fā)展的南極旅游等非政府活動，(25)參見陳力：《論南極條約體系的法律實施與執(zhí)行》，載《極地研究》2017年第4期。對南極條約體系及相關國際法規(guī)則遵守執(zhí)行到何種程度實際上取決于締約國的國內(nèi)立法和司法狀況；第二，對非締約國而言，南極條約體系本質(zhì)上是一系列國際條約構成的集合，條約的相對效力決定了南極條約非締約國在國際法上并不受該系列條約的約束。(26)參見《維也納條約法公約》第34條、第35條。雖然《議定書》第13條第5款規(guī)定，ATCM可提請非締約國注意其南極活動對南極環(huán)境的影響。(27)參見《關于環(huán)境保護的南極條約議定書》第12條第5款。但除非第三國明確書面同意受該義務約束，這一規(guī)定不能被視為就此給非締約國創(chuàng)設了國際法義務。因此，南極條約體系也就無法對非締約國在南極組織開展的旅游活動實施有效規(guī)制。隨著發(fā)展中國家經(jīng)濟的崛起，南極旅游在作為非締約國的發(fā)展中國家的市場將越來越大，南極條約體系對于非締約國游客的規(guī)制缺失問題將愈發(fā)突出。能否實現(xiàn)對這部分游客的有效管理將成為未來南極旅游能否實現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展的重要影響因素。

在軟法層面，IAATO制定的相關行業(yè)規(guī)范和行動指南本身不屬于國際法的正式淵源，自然也不具備法律意義上的強制性，協(xié)會成員遵守與否全憑旅游公司自律。雖然在南極旅游國際治理實踐中，以IAATO行業(yè)規(guī)范為主要代表的軟法規(guī)則體系發(fā)揮了重要作用，但作為行業(yè)自治組織，IAATO最終還是更多代表了旅游活動經(jīng)營者和旅游者的利益，不可避免存在出于經(jīng)濟考慮、忽視對南極生態(tài)環(huán)境影響而盲目擴大南極旅游規(guī)模的情況發(fā)生。雖然IAATO明確表示同意接受《南極條約》及《議定書》框架內(nèi)視察人員對其船舶或活動的檢查。(28)Bastmeijer, C. J. "Implementing The Antarctic Environmental Protocol: Supervision Of Antarctic Activities." Tilburg Foreign L. Rev. 11 (2003): 407.但對南極旅游和非政府活動的視察尚未通過ATCM“措施”上升為具有國際法效力的硬法規(guī)制，加之具體施行細則的缺失導致實踐中對IAATO實施常態(tài)化視察、監(jiān)督的可操作性并不強。隨著南極旅游規(guī)模的進一步擴大，IAATO管理下南極旅游運營者缺乏外在有效監(jiān)督導致的執(zhí)法真空將成為南極旅游活動最大的隱患之一。

三、人與自然生命共同體理念對完善南極旅游國際治理的理念啟示與實踐指引

中共十八大以來，我國的外交政策和全球治理理念發(fā)生了重大變化。推進全球治理變革、構建世界新秩序成為新時期黨和國家戰(zhàn)略決策的基本面向。(29)張文顯：《推進全球治理變革,構建世界新秩序——習近平治國理政的全球思維》，載《環(huán)球法律評論》2017年第4期。習近平總書記不僅對參與、引領全球治理體制變革的總體目標提出了要求，更通過人類命運共同體、海洋命運共同體、人與自然生命共同體等系列理念指明了行動指南和實踐路徑。南極治理體系變革是我國參與全球治理體系變革的重要方面，完善南極旅游治理又是完善南極治理體系的重要組成部分。人與自然生命共同體理念確立了今后一個時期內(nèi)南極旅游治理的發(fā)展方向，對于豐富南極條約原則精神、完善以國際法規(guī)則為基礎的南極治理模式，實現(xiàn)南極生態(tài)環(huán)境保護和旅游價值利用的有機統(tǒng)一和良性互動，具有重大的理念和實踐指引價值。結合南極旅游治理的特殊實際，筆者從明確治理理念、完善制度設計、提升我國實質(zhì)參與、加快我國南極立法四個宏觀維度提出關于構建更加完善的南極旅游全球治理規(guī)則體系的中國方案。

(一)堅持南極旅游綠色發(fā)展，倡導人類與南極和諧共生的南極治理理念

人類只有遵循自然規(guī)律才能有效防止在開發(fā)利用自然上走彎路，人類對大自然的傷害最終會傷及人類自身，這是無法抗拒的規(guī)律。(30)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，載《人民日報》2017年10月19日，第1版。人與自然生命共同體理念是習近平總書記在深刻把握人與自然關系本質(zhì)規(guī)律的基礎上提出的人類開發(fā)利用自然的重大理論創(chuàng)新，人與自然和諧共生是這一理念的精髓。南極是自然界獨一無二、不可替代的存在，是影響全球可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略新疆域。作為地球上生態(tài)最為脆弱的地理區(qū)域之一，南極的生態(tài)環(huán)境是影響地球存續(xù)、關乎人類未來發(fā)展前途命運的大事。南極旅游是人類開發(fā)利用南極的主要方式之一，是當前人類在南極的主要活動之一，也是影響南極生態(tài)環(huán)境保護的重要方面。隨著近年來南極旅游活動的形式日益多樣化和人數(shù)的爆發(fā)式增長，南極的生態(tài)環(huán)境面臨前所未有的威脅和壓力，南極旅游國際治理的制度性弊端逐漸顯現(xiàn)。

隨著人類對南極的認識程度日益加深，南極背后的經(jīng)濟利用價值也逐漸被充分知曉，加之科學技術的進步使得人類改造自然的能力和水平達到空前的高度，南極資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護之間的平衡越來越難以把握，南極旅游業(yè)蓬勃發(fā)展和南極環(huán)境承載力有限之間的矛盾成為南極國際治理領域的重大隱憂。習近平總書記著眼人類長遠利益，站在全人類共同命運的高度，提出構建人與自然生命共同體這一對全球生態(tài)環(huán)境治理具有普遍性指導意義的重大理論創(chuàng)新，為解決以自然生態(tài)脆弱著稱的南極的相關治理問題提供了重要的理念啟示與實踐指引。這一理念在根本上回答了南極該如何治理、南極該實現(xiàn)怎樣的發(fā)展這一南極治理的重大問題對南極的開發(fā)還是保護都應堅持“人類與南極和諧共生”這一根本指導思想。在這一思想下，南極旅游只有實現(xiàn)綠色發(fā)展才能行穩(wěn)致遠。

命運共同體意識，綠色發(fā)展理念，都是今天中國在處理國際事務時所秉持的價值取向，在南極國際治理問題上同樣如此。(31)參見鐘聲：《為南極治理提供有效公共產(chǎn)品》,載《人民日報》2017年5月25日，第2版。人類與南極是一榮俱榮，一損俱損的生命共同體。對南極旅游資源的無序開發(fā)與利用將給全人類的生存和發(fā)展埋下重大隱患。國際社會應秉持人與自然生命共同體理念，在“尊重自然、順應自然、保護自然”的基礎上，不斷完善南極旅游國際治理的相關制度設計，致力于實現(xiàn)南極旅游與生態(tài)資源的綠色、有序和可持續(xù)發(fā)展，推動形成人與南極和諧共生新格局。

(二)堅持多邊主義原則，完善南極旅游國際治理規(guī)則體系構建的制度設計

確保南極永續(xù)利用是全人類的共同事業(yè)，實現(xiàn)與南極的和諧共生應當是全人類共同的價值追求，國際社會為此應當共擔南極治理責任。習近平總書記指出，世界命運應該由各國共同掌握，國際規(guī)則應該由各國共同書寫，全球事務應該由各國共同治理。(32)參見習近平: 《共同構建人類命運共同體———在聯(lián)合國日內(nèi)瓦總部的演講》，載《人民日報》2017年1月20日，第2版。長期以來，南極治理規(guī)則制定由傳統(tǒng)南極科考大國所主導，廣大發(fā)展中國家由于自身經(jīng)濟發(fā)展水平較低及歷史上參與南極事務經(jīng)驗欠缺在當今南極治理國際舞臺上的代表性顯著不足。近年來，隨著世界格局深刻調(diào)整，發(fā)展中國家在國際事務中的地位和作用日益突出。南極事務不能由少數(shù)幾個國家包辦，南極治理規(guī)則不能僅由幾個傳統(tǒng)南極大國組成的小圈子制定越來越成為國際社會的共識。尤其是不同于南極科考、南極生物資源勘探等高門檻的南極活動，南極旅游作為一種世界各國人民都有機會廣泛、深度參與的低門檻南極活動類型，各國都應當平等參與到南極旅游治理規(guī)則制定和完善這一進程中來。

南極條約體系是南極國際治理的基石，這一地位不可動搖?，F(xiàn)有治理規(guī)則存在的固有制度性缺陷已經(jīng)成為制約南極旅游進一步發(fā)展的障礙，也為南極生態(tài)環(huán)境保護埋下了風險隱患。加強立法的整體設計，填補立法空白，將分散、碎片化的一條條規(guī)則發(fā)展成具有體系性、協(xié)同性的一整套規(guī)則體系是提升南極旅游治理效能的必由之路。目前，構建南極旅游治理體系可選擇的制度設計模式主要有：在南極條約體系框架內(nèi)針對南極旅游制定專門條約、在《議定書》下增設南極旅游附件、由 ATCM 出臺新的具有法律約束力的系列“措施”三種。學界對上述幾種模式也有廣泛的討論。(33)參見顧婷：《南極旅游:現(xiàn)實挑戰(zhàn)與法律應對》，載《政治與法律》2010年第3期。綜合考慮南極旅游的發(fā)展趨勢和南極條約體系現(xiàn)狀，筆者認為，在《議定書》框架內(nèi)增設一個專門規(guī)范南極旅游問題的《旅游附件》或者仿效《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》制定針對南極旅游問題的專項《南極旅游公約》為最佳方式，其中《議定書》框架內(nèi)增設附件的方式實踐中較為可行。第一，無論是《議定書》附件還是專門的南極旅游公約抑或是ATCM系列“措施”，對締約國都具有普遍的法律約束力，都會解決當前南極旅游缺乏硬法規(guī)制這一問題；其二，較之《議定書》附件或專門的南極旅游公約，ATCM系列“措施”無法解決當前南極旅游規(guī)則體系分散化和碎片化的弊端，因為ATCM“措施”往往針對某個單一事項，不同“措施”之間較難形成統(tǒng)一性；其三，盡管存在針對南極治理某一特殊領域制定專項公約的先例，但對南極旅游問題進行規(guī)制實質(zhì)上是南極環(huán)境保護問題的延伸。而《議定書》作為專門針對南極環(huán)境保護問題的專項條約，在其項下設立一個專門的旅游附件，同現(xiàn)有的其他六個附件在內(nèi)容上相互補充，體系上協(xié)同配合，對于從整體上規(guī)制南極旅游問題和實現(xiàn)南極生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)治理較之專門的南極旅游條約更有優(yōu)勢。

(三)在ATCM積極參與南極旅游治理議題設置和規(guī)則制定，提升我國參與國際極地事務話語權

習近平總書記強調(diào)，要提高我國參與全球治理的能力，著力增強規(guī)則制定能力、議程設置能力、輿論宣傳能力、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。(34)《習近平在中共中央政治局第三十五次集體學習時強調(diào) 加強合作推動全球治理體系變革 共同促進人類和平與發(fā)展崇高事業(yè)》，載《人民日報》2016年9月29日，第1版。在多邊機制中增強議題設置能力和規(guī)則制定能力是提升我國在全球治理中建設性地位的重要環(huán)節(jié)。在南極治理領域，能不能引領新時期南極旅游治理體系變革關鍵在于能否在南極條約協(xié)商會議等多邊南極合作機制中掌握議題設置主動權，通過融入我國提出的人與自然生命共同體理念，引導ATCM形成一系列開創(chuàng)性、引領性、機制性成果。

自1983年加入《南極條約》、1985年成為南極條約協(xié)商國以來，我國認真行使《南極條約》賦予的各項權利，積極履行責任義務。近40年來，我國陸續(xù)批準了《關于環(huán)境保護的南極條約議定書》《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》等重要國際南極法律文件，加入了南極研究科學委員會、國家南極局局長理事會等重要南極國際組織。(35)《中國的南極事業(yè)》，中國政府網(wǎng)，HTTP://WWW.GOV.CN/XINWEN/2017-05/23/CONTENT_5196076.HTM，最后訪問日期2021年12月1日。但我們也必須看到，與英美等極地強國相比，我國的南極事業(yè)起步較晚，底子相對薄弱，對上述南極治理多邊機制的實質(zhì)參與程度和水平仍有較大提升空間，在相關國際組織的管理、運行事務中發(fā)揮的作用仍十分有限。中共十八大以來，我國在對外工作中更加重視起參與全球治理戰(zhàn)略布局和能力建設的問題。在包括南極旅游在內(nèi)的南極治理領域發(fā)出中國聲音、提出中國方案既是維護我國在南極合法權益，破除傳統(tǒng)極地強國對我國參與極地全球治理不合理制約的需要，也是作為負責任大國推進國際關系民主化法治化、確保南極國際治理朝著公正合理方向發(fā)展并最終造福世界各國人民之義不容辭的責任。

南極條約協(xié)商會議是依據(jù)《南極條約》建立起的定期議事機制，是南極國際治理中最重要的政府間多邊組織，積極促進人與自然生命共同體理念載入ATCM相關“措施”“決議”等法律文件是推動人與自然生命共同體由理念變成行動的重要途徑。在我國從極地大國向極地強國闊步邁進的過程中，應當以南極旅游作為提升南極事務影響力的重要突破口，依托南極條約協(xié)商會議這一議事和決策平臺，通過掌握議題設置主動權，提升規(guī)則制定能力，推動人與自然生命共同體理念得到國際社會的更多認同，推動南極旅游綠色發(fā)展最終轉變?yōu)槭澜绺鲊嗣竦淖杂X行動。

(四)加快我國南極立法進程，構建具有中國特色的南極旅游管理與環(huán)境保護法律框架

我國是《南極條約》締約國，是擁有南極事務決策權的29個協(xié)商國之一。加快完成我國南極立法，盡快實現(xiàn)《南極條約》體系中關于旅游相關內(nèi)容的國內(nèi)法轉化既是履行國際法上條約義務的需要，也是提升我國參與南極事務話語權和國際影響力的重要突破口。當前我國對于蓬勃發(fā)展的南極旅游業(yè)尚缺乏法律層面的約束和管理依據(jù)，將相關內(nèi)容納入更高層級的法制化軌道是當務之急。

黨中央高度重視南極事務，習近平總書記多次就此做出重要指示，明確提出要“認識南極、利用南極、保護南極”。(36)《習近平慰問中澳南極科考人員并考察中國“雪龍”號科考船》，載《人民日報》2014年11月19日，第1版。全國人大常委會貫徹黨中央決策部署，已將我國首部南極立法，即《南極活動與環(huán)境保護法》列入十三屆全國人大常委會一類項目立法規(guī)劃，交由全國人大環(huán)資委牽頭起草和提請審議，相關工作已進入沖刺前的全面加速期。人與自然生命共同體理念的提出對于正在進行的南極立法調(diào)研、制度論證以及草案起草工作具有重要的指導意義，為提升我國首部南極法的立法質(zhì)量，構建和完善我國極地治理法治體系，提升經(jīng)略極地頂層設計能力提供了根本遵循。

我國在南極立法中應在總則部分明確“實現(xiàn)人與南極和諧共生”為我國開展南極活動的價值目標，確立“構建人與自然生命共同體”為我國南極法的基本原則，并著重在以下四方面貫徹落實這一理念：第一，綜合研判當前南極旅游發(fā)展與南極環(huán)境保護整體趨勢，結合我國極地發(fā)展戰(zhàn)略和未來南極旅游與環(huán)境治理國際法治的發(fā)展方向，提高立法前瞻性；第二，統(tǒng)籌南極環(huán)境保護和開發(fā)利用全局，堅持兩者協(xié)同治理，既把握經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律又把握自然發(fā)展規(guī)律，彰顯立法的科學性；第三，同《旅游法》《環(huán)保法》以及現(xiàn)有的其他相關規(guī)范性文件加強協(xié)調(diào)配合，構建起一整套體系完整、架構清晰的南極旅游活動法律規(guī)范體系，體現(xiàn)立法的系統(tǒng)性；第四，設立專門的南極旅游條款，在行前培訓、環(huán)境影響評價、環(huán)境緊急情況引起的責任承擔、現(xiàn)場監(jiān)督檢查等關鍵環(huán)節(jié)加強對南極旅游活動的規(guī)范引導，確保國家對我國公民南極旅游活動的有效管理和監(jiān)督，突出南極立法對旅游活動管理的針對性。進行國家南極立法是我國參與完善南極旅游國際治理體系的關鍵環(huán)節(jié)，為此要將人與自然生命共同體理念貫徹落實到南極法立法工作的方方面面，著力提升首部南極法的立法質(zhì)量，為引導和保障我國南極旅游活動的安全有序開展提供法律保障，最終創(chuàng)造經(jīng)濟效益與生態(tài)效益的雙贏局面，成為世界各國中兼顧平衡南極生態(tài)環(huán)境保護與旅游資源開發(fā)利用的國家典范。

結語

南極治理的核心是實現(xiàn)人類與南極的和諧共生。習近平總書記在深刻把握新時期人與自然和諧共生規(guī)律的基礎上提出構建人與自然生命共同體這一對全球生態(tài)環(huán)境治理具有普遍性指導意義的重大理論創(chuàng)新，為應對包括南極旅游與生態(tài)環(huán)境保護在內(nèi)的南極國際治理相關問題提供了十分重要的理念啟示與實踐指引，展現(xiàn)了中國作為負責任大國、以人類共同命運為己任的博大胸懷與擔當。當前，南極旅游國際治理體系暴露出諸多亟待解決的新問題新挑戰(zhàn)，我國南極旅游事業(yè)也正面臨發(fā)展的難得機遇。外交實務部門和國際法學界應當在深刻認識和把握人與自然生命共同體理念內(nèi)涵要義的基礎上，將其核心思想的貫徹落實與發(fā)展南極條約原則精神、推動南極旅游治理機制建設相結合，不斷實現(xiàn)南極旅游經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護之間的良性互動與動態(tài)平衡，確保南極永續(xù)造福人類子孫后代。