吳 亮

(華東理工大學(xué) 法學(xué)院，上海 200237)

近年來，政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營作為一種新型數(shù)據(jù)開放方式引起了社會(huì)關(guān)注。授權(quán)運(yùn)營意指政府將數(shù)據(jù)利用權(quán)交予社會(huì)以滿足商業(yè)創(chuàng)新和公共服務(wù)需求，保留數(shù)據(jù)用益權(quán)以促進(jìn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的保值增值，同時(shí)通過授權(quán)許可制保護(hù)被授權(quán)主體的數(shù)據(jù)利用權(quán)益以及公共利益。政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營首次創(chuàng)設(shè)出以商業(yè)利用為導(dǎo)向的政府?dāng)?shù)據(jù)開放新形態(tài)，為政府?dāng)?shù)據(jù)治理開辟新的成長與發(fā)展空間。在國外，《歐盟公共部門數(shù)據(jù)定價(jià)研究報(bào)告》(POPSIS)設(shè)立了利潤極大、成本回收、促進(jìn)再利用成本回收、邊際成本等機(jī)制，容許成員國采取數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營方式，不斷推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放及其治理向深度發(fā)展。在國內(nèi)，政府履行職責(zé)時(shí)創(chuàng)造或者處理的政府?dāng)?shù)據(jù)約占數(shù)據(jù)總量的80%，將這些可信度、精確性占優(yōu)的數(shù)據(jù)及衍生的數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)授權(quán)給市場主體運(yùn)營，成為探索數(shù)據(jù)要素市場化配置的重要路徑。(1)參見宋華琳: 《中國政府?dāng)?shù)據(jù)開放法制的發(fā)展與建構(gòu)》，載《行政法學(xué)研究》2018年第2期?！秶窠?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》首次提出要“開展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營試點(diǎn)，鼓勵(lì)第三方深化對(duì)公共數(shù)據(jù)的挖掘利用”。政府?dāng)?shù)據(jù)開放從部門內(nèi)部共享邁向社會(huì)外部授權(quán)的新階段，數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)價(jià)值進(jìn)一步得到釋放。截至2021年12月，全國已有十多個(gè)省市出臺(tái)政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營管理立法或政策，大多數(shù)省市都開展了政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)登記服務(wù)，成立有40多個(gè)不同級(jí)別的政府?dāng)?shù)據(jù)運(yùn)營平臺(tái)、上千家政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)運(yùn)營企業(yè)，呈現(xiàn)出供不應(yīng)求、蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì)。(2)參見孟天廣、張小勁：《中國數(shù)字政府發(fā)展研究報(bào)告(2021)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2020年版，第30-36頁。政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營成為促進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型與盤活數(shù)據(jù)資產(chǎn)的關(guān)鍵舉措，承載著政府、市場與社會(huì)的強(qiáng)烈期盼。

但是，政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的發(fā)展還存在著諸多法律盲區(qū)。例如，政府?dāng)?shù)據(jù)運(yùn)營機(jī)制的法律定性不清，政府?dāng)?shù)據(jù)確權(quán)與溯源、定價(jià)估值、質(zhì)量評(píng)估與安全保障等議題尚未形成社會(huì)共識(shí)，導(dǎo)致授權(quán)運(yùn)營責(zé)任配置難以形成閉合鏈條。(3)參見申衛(wèi)星：《論數(shù)據(jù)用益權(quán)》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2020年第11期。又如，對(duì)基于商業(yè)利用導(dǎo)向的政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營與基于公共服務(wù)導(dǎo)向的其他政府?dāng)?shù)據(jù)開放之間的相容性和差異性，目前的研究薄弱，難以預(yù)見或控制政府?dāng)?shù)據(jù)過度資產(chǎn)化引起的社會(huì)公益風(fēng)險(xiǎn)。(4)參見李海敏：《我國政府?dāng)?shù)據(jù)的法律屬性與開放之道》，載《行政法學(xué)研究》2020年第6期。再如，政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營被視為對(duì)公民發(fā)展權(quán)的保障，政府對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)不予開放授權(quán)、數(shù)據(jù)失真導(dǎo)致公民權(quán)益損害等行為被排除在行政訴訟之外，公民權(quán)利難以得到司法救濟(jì)。(5)參見邢會(huì)強(qiáng)：《政府?dāng)?shù)據(jù)開放的法律責(zé)任與救濟(jì)機(jī)制》，載《行政法學(xué)研究》2021年第4期。如何順應(yīng)政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的業(yè)務(wù)邏輯與發(fā)展規(guī)律進(jìn)行法律治理，平衡產(chǎn)業(yè)促進(jìn)與公益維護(hù)的多元需求，成為亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。

一、政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的特征與應(yīng)用

(一)政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的特征

數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素已經(jīng)成為促進(jìn)全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要保障，而政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營是對(duì)高價(jià)值密度的數(shù)據(jù)進(jìn)行增值利用的基礎(chǔ)工作。目前，各界對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營概念與內(nèi)涵尚未達(dá)成共識(shí)，但是從實(shí)踐來看，其可被視為是依據(jù)有關(guān)行政公物管理與利用的法律進(jìn)行規(guī)范，將數(shù)據(jù)作為國有資產(chǎn)實(shí)施市場化運(yùn)營，兼具產(chǎn)業(yè)促進(jìn)與公益維護(hù)多元目標(biāo)的政府?dāng)?shù)據(jù)開放形態(tài)。(6)參見袁強(qiáng)、石小兵：《政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的實(shí)現(xiàn)機(jī)制與內(nèi)在機(jī)理研究》，載《電子政務(wù)》2021年第5期。在不同應(yīng)用需求與監(jiān)管架構(gòu)的作用下，政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營與其他政府?dāng)?shù)據(jù)開放的技術(shù)邏輯已經(jīng)分化，呈現(xiàn)出明顯的特征。

1. 作為授權(quán)運(yùn)營對(duì)象的政府?dāng)?shù)據(jù)具有權(quán)屬分層的特征。數(shù)據(jù)確權(quán)機(jī)制是政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營與流通交易的基礎(chǔ)，政府?dāng)?shù)據(jù)雖然由政府部門占有，但是其財(cái)產(chǎn)權(quán)益卻并不簡單歸屬于實(shí)際占有者。政府?dāng)?shù)據(jù)包括以下兩種：第一種是政府匯聚的數(shù)據(jù)，即政府通過行政執(zhí)法、產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計(jì)、企業(yè)監(jiān)管等履行法定職責(zé)方式獲取的，由自然人、法人或非法人組織生產(chǎn)或形成的主題性數(shù)據(jù)：一是只有政府才有權(quán)采集、匯聚的數(shù)據(jù)，如醫(yī)療機(jī)構(gòu)例行上報(bào)的公共衛(wèi)生病例數(shù)據(jù)、生產(chǎn)經(jīng)營單位緊急上報(bào)的安全生產(chǎn)事故數(shù)據(jù)。二是政府主導(dǎo)或管理活動(dòng)涉及的數(shù)據(jù)，如公共交通、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等領(lǐng)域的數(shù)據(jù)。其中，有部分?jǐn)?shù)據(jù)是屬于國家秘密的統(tǒng)計(jì)資料、企業(yè)商業(yè)秘密、第三方知識(shí)產(chǎn)權(quán)、公民個(gè)人信息，自然人、法人或非法人組織對(duì)其也享有人格權(quán)益或財(cái)產(chǎn)權(quán)益。這部分政府?dāng)?shù)據(jù)在授權(quán)運(yùn)營方面受到嚴(yán)格限制，應(yīng)遵守授權(quán)約定和法律規(guī)范，不宜僅僅由于數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值而強(qiáng)制相關(guān)主體同意開放。第二種是政府創(chuàng)造的數(shù)據(jù)，意指履行公共管理和服務(wù)職能的政府部門、企事業(yè)單位直接生產(chǎn)或者形成的描述性、管理性、使用性政府?dāng)?shù)據(jù)，如金融監(jiān)管、人口普查、地理規(guī)劃等數(shù)據(jù)。這部分?jǐn)?shù)據(jù)屬于利用公共財(cái)政資金開發(fā)、屬于全民共有的國有資產(chǎn)，除了用于公共服務(wù)目的之外，還可以由政府作為公物管理主體進(jìn)行許可使用，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值目的。

2. 授權(quán)運(yùn)營的目的是通過政府?dāng)?shù)據(jù)的商業(yè)利用實(shí)現(xiàn)公、私利益的共同增值，致力于發(fā)揮政府?dāng)?shù)據(jù)作為公共基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)價(jià)值。授權(quán)運(yùn)營是“開放、協(xié)作、創(chuàng)新”開放政府三大理念中“協(xié)作理念”的延伸，向社會(huì)釋出政府?dāng)?shù)據(jù)，創(chuàng)造全新商業(yè)模式和額外經(jīng)濟(jì)價(jià)值，增進(jìn)數(shù)據(jù)開放與民間應(yīng)用鏈之間的聯(lián)系，同時(shí)通過公私數(shù)據(jù)結(jié)合提高公共服務(wù)質(zhì)量。根據(jù)學(xué)者弗里德曼的研究，政府?dāng)?shù)據(jù)是具有重復(fù)使用性的非競爭性商品；具有永不消耗性的資本商品而非單純的消費(fèi)商品；為諸多商品和服務(wù)提供基礎(chǔ)支撐作用；財(cái)產(chǎn)權(quán)益歸多方主體共有，因此屬于基礎(chǔ)設(shè)施資源。(7)參見Al-Ruithe M, Benkhelifa E, Hameed K.A systematic literature review of data governance and cloud data governance. Personal and Ubiquitous Computing. Vol.3,2018,pp.1-21.自然人、法人或非法人組織為了追求私人利益對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的商業(yè)利用，如同享受公立教育、公共醫(yī)療等公共基礎(chǔ)設(shè)施一般，應(yīng)當(dāng)分擔(dān)和支付設(shè)施維護(hù)、更新和保障數(shù)據(jù)安全的服務(wù)成本，以收取費(fèi)用為原則，以公益減免為例外。

3. 通過政府特許經(jīng)營、國有資產(chǎn)使用合同等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的利用。政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營創(chuàng)設(shè)出具有高度個(gè)別性、屬人性的公物利用關(guān)系，一般適用政府特許經(jīng)營、國有資產(chǎn)使用合同等方式，授權(quán)自然人、法人或非法人組織從事政府?dāng)?shù)據(jù)資源配置、開發(fā)和利用等行為。首先對(duì)于能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的政府?dāng)?shù)據(jù)資源，政府可以通過特許經(jīng)營方式賦予自然人、法人或非法人組織對(duì)數(shù)據(jù)資源進(jìn)行開發(fā)配置、準(zhǔn)入特定數(shù)據(jù)交易市場的權(quán)利能力、行為能力。但是，這種方式具有數(shù)量限制。其次對(duì)于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、電信等其他領(lǐng)域的政府?dāng)?shù)據(jù)，自然人、法人或非法人組織在不妨礙政府?dāng)?shù)據(jù)公共服務(wù)的前提下，通過國有資產(chǎn)使用合同實(shí)現(xiàn)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的利用。

(二)政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營在數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的功能與應(yīng)用

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)字化轉(zhuǎn)型(digital transformation)不再局限于產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的數(shù)字化升級(jí)，而是擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的跨界融合與整體轉(zhuǎn)型，強(qiáng)調(diào)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府等三大面向推動(dòng)深層次的國家發(fā)展轉(zhuǎn)型。(8)參見Attard, J., Orlandi, F., Scerri, S., & Auer, S. A systematic review of open government data initiatives. Government Information Quarterly, Vol.4,2015, pp.399-418.政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營作為數(shù)字化轉(zhuǎn)型機(jī)制的重要一環(huán)，為自然人、法人或非法人組織提供具有產(chǎn)業(yè)應(yīng)用高附加值的政府?dāng)?shù)據(jù)，拓展數(shù)據(jù)要素賦能商業(yè)發(fā)展與社會(huì)治理的空間，促進(jìn)形成數(shù)據(jù)資源整合、公私協(xié)作開發(fā)的包容性生態(tài)。同時(shí)，構(gòu)建治理規(guī)則與機(jī)制防治數(shù)據(jù)無序流通、信息裸奔等違法風(fēng)險(xiǎn)，確保開放數(shù)據(jù)的正確性、可信性、標(biāo)準(zhǔn)性，加強(qiáng)數(shù)據(jù)處理過程的公平性、規(guī)范性、包容性。具體來看，政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的應(yīng)用現(xiàn)狀大致如下：

1. 市場化運(yùn)營模式的快速發(fā)展。自大數(shù)據(jù)交易興起以來，政府?dāng)?shù)據(jù)的增值與交易迅速擴(kuò)張，目前已經(jīng)發(fā)展出“數(shù)據(jù)中介模式”“數(shù)據(jù)產(chǎn)品模式”等兩類市場化運(yùn)營模式。例如，英國2012年《開發(fā)政府授權(quán)框架》(UKGLF)采取數(shù)據(jù)產(chǎn)品模式，數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈由政府主導(dǎo)，但是數(shù)據(jù)利用有賴專門技術(shù)的領(lǐng)域則引入私人機(jī)構(gòu)與政府部門合作開發(fā)。(9)參見U.K. Cabinet Office. Open Data White Paper: Unleashing the Potential. U.K.(2012): The Stationery Office. 2012,pp.56-59.政府向企業(yè)授權(quán)運(yùn)營的對(duì)象除了政府原始數(shù)據(jù)集，還包括數(shù)據(jù)清洗、脫敏、定制開發(fā)后的分析結(jié)果。在國內(nèi)，山東濟(jì)南的健康數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營試點(diǎn)、貴州貴陽大數(shù)據(jù)交易所的分析結(jié)果運(yùn)營模式等也普遍采取了這種數(shù)據(jù)產(chǎn)品模式。美國、澳大利亞則采取數(shù)據(jù)中介模式，由政府授權(quán)私人機(jī)構(gòu)掌握數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈，獨(dú)立進(jìn)行政府?dāng)?shù)據(jù)再利用，并且向社會(huì)提供加值數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)，政府向企業(yè)授權(quán)運(yùn)營的對(duì)象僅是原始數(shù)據(jù)集。(10)參見Bertot, J. C., Gorham, U., Jaeger, P. T., Sarin, L. C. & Choi, H. Big data, open government and e-government: Issues, policies and recommendations. Information Polity 19,Vol.2, 2014,pp.5-16.安徽淮北對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營就采取這種數(shù)據(jù)中介模式。分化發(fā)展的政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營模式構(gòu)成復(fù)雜豐富的價(jià)值圖譜。不過，這也同時(shí)帶來了數(shù)據(jù)確權(quán)困難、數(shù)據(jù)安全隱患、開放責(zé)任不清、多方權(quán)益糾紛等法律挑戰(zhàn)。因此基于數(shù)據(jù)安全、個(gè)人信息保護(hù)、行政責(zé)任歸屬的考量與相關(guān)法律的限制，有一部分政府授權(quán)運(yùn)營活動(dòng)處于被擱置乃至被禁止的狀態(tài)，如電力、煤氣等公共服務(wù)領(lǐng)域的政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營項(xiàng)目就處在被嚴(yán)格限制的狀態(tài)。

2.政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)許可授權(quán)協(xié)議的逐步應(yīng)用。開發(fā)許可授權(quán)協(xié)議是開展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的重要基礎(chǔ)。在政府職務(wù)作品著作權(quán)及相關(guān)鄰接權(quán)、數(shù)據(jù)庫權(quán)利、檔案管理等領(lǐng)域，政府?dāng)?shù)據(jù)利用受到嚴(yán)格的法律限制，而開發(fā)許可授權(quán)協(xié)議仿照著作權(quán)法上的公眾授權(quán)機(jī)制，事先約束政府作為權(quán)利人對(duì)其數(shù)據(jù)利用的排他權(quán)限，以“政府保留部分權(quán)利”方式放寬對(duì)數(shù)據(jù)利用的約束。(11)參見范麗莉、張薷予：《政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議研究:現(xiàn)狀調(diào)查與機(jī)制構(gòu)建》，載《渭南師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第5期。一方面，明確政府與用戶之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，使用戶得以在同意遵守開發(fā)許可授權(quán)協(xié)議的前提下，享有對(duì)特定數(shù)據(jù)的開發(fā)、再利用與收益權(quán)利，降低政府?dāng)?shù)據(jù)再利用的法律風(fēng)險(xiǎn)，另一方面，創(chuàng)造更加自由的政府?dāng)?shù)據(jù)開放機(jī)制，形成釋放數(shù)據(jù)價(jià)值的正向循環(huán)生態(tài)系統(tǒng)。同時(shí)，開發(fā)許可授權(quán)協(xié)議兼具傳統(tǒng)開放式授權(quán)條款具備的授權(quán)要素，如要求用戶承擔(dān)數(shù)據(jù)來源標(biāo)識(shí)義務(wù)、授權(quán)人不負(fù)擔(dān)保責(zé)任、授權(quán)人對(duì)后續(xù)的數(shù)據(jù)開放風(fēng)險(xiǎn)免責(zé)等。(12)參見范佳佳：《中國政府開放許可協(xié)議(CLOD)研究》，載《中國行政管理》2019年第1期。大多數(shù)國際組織與國家對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)都采用開發(fā)許可授權(quán)協(xié)議，授權(quán)條款類型包括知識(shí)共享許可協(xié)議、開放數(shù)據(jù)共享協(xié)議、政府制定的開放政府許可協(xié)議、使用條款 /法律聲明等。(13)參見Attard J，Orlandi F，Scerri S.A systematic review of open government data initiatives. Government Information Quarterly， Vol. 4,2015,pp.399-418.目前，開發(fā)許可授權(quán)協(xié)議在醫(yī)療衛(wèi)生、金融貸款、氣象服務(wù)、公共交通等領(lǐng)域，逐步獲得認(rèn)可與適用。

3.政府?dāng)?shù)據(jù)定價(jià)機(jī)制的多元探索。目前，政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中的定價(jià)模式出現(xiàn)分化發(fā)展趨勢(shì)，包括回收成本模式和零成本模式兩大類。例如，聯(lián)合國“雙元授權(quán)模式”、英國“全部成本回收模式”、歐盟“用戶付費(fèi)模式”均采取回收成本模式，以收取費(fèi)用為原則，以公益減免為例外。(14)參見Ubaldi, B. Open government data: Towards empirical analysis of open government data initiatives.OECD working papers on public governance. 2013,pp.1-60.一方面，收取必要費(fèi)用是政府與享受特惠服務(wù)的私人之間的對(duì)價(jià)行為，旨在補(bǔ)償政府對(duì)公民實(shí)施特定行政給付的生產(chǎn)費(fèi)用等成本，平衡受益者獲取的私人利益、或者公平負(fù)擔(dān)政府財(cái)政。另一方面，如果存在必要的公益例外情形，政府應(yīng)當(dāng)減免自然人、法人或非法人組織的費(fèi)用繳納義務(wù)。包括：將數(shù)據(jù)開發(fā)成果反哺于公共管理與服務(wù)，取得明顯的社會(huì)普惠效果，惠及政府決策和公共服務(wù)；承諾將數(shù)據(jù)開發(fā)成果共享與轉(zhuǎn)讓給他人，為市場競爭秩序維護(hù)與后續(xù)數(shù)據(jù)開發(fā)提供重要支撐。有學(xué)者認(rèn)為，高水平收費(fèi)有助政府維護(hù)公共設(shè)施正常運(yùn)行，由使用者分?jǐn)偡?wù)成本是提高公共部門服務(wù)質(zhì)量的有效作法，通過定價(jià)策略也能調(diào)節(jié)供需，落實(shí)“使用者付費(fèi)”原則。(15)參見Open Data Institute. A guide to the open data maturity model: Assessing your open data publishing and use. London, UK: Open Data Institute.2015,pp.126-134.與此相對(duì)，美國“自由存取模式”則采取零成本模式，實(shí)行免費(fèi)開放和自由利用的原則，通過免費(fèi)或者零成本模式降低數(shù)據(jù)獲得成本，促進(jìn)數(shù)據(jù)整合與價(jià)值應(yīng)用，促進(jìn)新的商業(yè)創(chuàng)新，提供更好的數(shù)據(jù)公共服務(wù)。如美國行政管理與預(yù)算辦公室第 A-130 號(hào)函規(guī)定，數(shù)據(jù)開放原則上應(yīng)無償授權(quán)加值應(yīng)用，避免建立信息再利用的收費(fèi)或權(quán)利金等措施。

二、政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的政策立場與立法框架

2015年，國務(wù)院《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》提出“推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享”整體要求，標(biāo)志著政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營工作已經(jīng)被納入法律治理的范圍。迄今為止，我國針對(duì)上述政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營活動(dòng)已初步形成有跡可循的政策立場，立法框架也隱然成型。

(一)政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的政策立場

1. 對(duì)市場化運(yùn)營模式的有力支持。如前所述，政府?dāng)?shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈應(yīng)用具有較強(qiáng)的社會(huì)需求，發(fā)展市場化運(yùn)營模式也得到政策支持。譬如，國家發(fā)展改革委等12個(gè)部門《關(guān)于加快實(shí)施信息惠民工程有關(guān)工作的通知》要求“促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)對(duì)社會(huì)公眾的開放共享和創(chuàng)新應(yīng)用，引導(dǎo)帶動(dòng)社會(huì)增值開發(fā)，促進(jìn)信息服務(wù)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)信息內(nèi)容消費(fèi)?！薄墩憬?shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)“探索建立分行業(yè)、分場景的可控?cái)?shù)據(jù)開放機(jī)制，開展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營試點(diǎn)，建立數(shù)據(jù)開放實(shí)驗(yàn)室，組織數(shù)據(jù)開放創(chuàng)新應(yīng)用大賽，鼓勵(lì)第三方深化對(duì)公共數(shù)據(jù)的挖掘利用?！薄渡虾Ｊ写龠M(jìn)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的若干政策措施》提出要“探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營制度，允許醫(yī)療、交通、金融等特定領(lǐng)域公共數(shù)據(jù)授權(quán)特定機(jī)構(gòu)進(jìn)行開發(fā)利用”。同時(shí)為了確保數(shù)據(jù)再利用的風(fēng)險(xiǎn)可控，上述政策文件也提出了“明確開發(fā)利用邊界條件和監(jiān)管措施，安全有序推進(jìn)公共數(shù)據(jù)開放應(yīng)用”；“健全授權(quán)、監(jiān)管、定價(jià)等管理制度”等要求。

2.對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)許可授權(quán)協(xié)議的積極認(rèn)可。由于開發(fā)許可授權(quán)協(xié)議能夠以“政府保留部分權(quán)利”的方式放寬對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)再利用的限制，同時(shí)又明確當(dāng)事人各方的權(quán)利義務(wù)，因此得到了行政機(jī)關(guān)的逐步認(rèn)可?！吨袊胤秸?dāng)?shù)據(jù)開放報(bào)告(2020)》指出，我國現(xiàn)有的130個(gè)政府平臺(tái)中有64個(gè)平臺(tái)制定了單一類型或者多種類型的授權(quán)協(xié)議。對(duì)于多種類型的授權(quán)協(xié)議，上海、四川等政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)區(qū)分“無條件開放數(shù)據(jù)”“有條件開放數(shù)據(jù)”，設(shè)置出不同的授權(quán)要求與利用方式。(16)參見完顏鄧鄧、陶成煦：《國外政府?dāng)?shù)據(jù)分類分級(jí)授權(quán)協(xié)議及對(duì)我國的建議》，載《圖書情報(bào)工作》2021年第3期。對(duì)于單一類型的授權(quán)協(xié)議，貴陽等地方政府通過授權(quán)協(xié)議方式許可數(shù)據(jù)公司獨(dú)家運(yùn)營市政務(wù)云平臺(tái)及提供政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)，擁有共享交換、增值運(yùn)營、定制開發(fā)、提供創(chuàng)業(yè)孵化服務(wù)等權(quán)利，并負(fù)有清洗加工、脫敏脫密等義務(wù)。

3.對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)定價(jià)機(jī)制的謹(jǐn)慎觀望。政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營定價(jià)的短期目標(biāo)與長遠(yuǎn)目標(biāo)之間存在緊張關(guān)系。一方面，需要以有償方式來促進(jìn)數(shù)據(jù)管理和回收運(yùn)營成本、甚至創(chuàng)造收益來補(bǔ)充地方財(cái)政，實(shí)現(xiàn)政府直接收益的“近利”，另一方面，又要通過限價(jià)方式來兼顧數(shù)據(jù)開放、優(yōu)化治理和扶持產(chǎn)業(yè)的社會(huì)效果，避免高價(jià)格帶來的數(shù)據(jù)壟斷與阻礙流通的公益風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)間接收益的“遠(yuǎn)利”。因此，目前的政策法規(guī)對(duì)定價(jià)機(jī)制的態(tài)度較為慎重，暫未出現(xiàn)專門的政策措施與定價(jià)規(guī)則。深圳、上海等地在授權(quán)運(yùn)營實(shí)踐中嘗試從政府?dāng)?shù)據(jù)的類型著手，設(shè)置靈活的政府?dāng)?shù)據(jù)定價(jià)規(guī)定或標(biāo)準(zhǔn)，如禁止原始數(shù)據(jù)集的有償轉(zhuǎn)讓，僅允許政府?dāng)?shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)的有償轉(zhuǎn)讓，以便政府防控“近利”與“遠(yuǎn)利”沖突所造成的公共利益受損風(fēng)險(xiǎn)。

上述政策文件標(biāo)志著我國已經(jīng)啟動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營制度，隨著政府?dāng)?shù)據(jù)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)治理的促進(jìn)作用日益加深，政策立場背后的法律規(guī)范與制度框架則更為重要。在強(qiáng)調(diào)全面依法治國的環(huán)境下，政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營呼喚健全完備的法律框架。

(二)政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的法律框架

法律是“體現(xiàn)時(shí)代特征并與公共政策保持密切親緣關(guān)系的規(guī)則體系”。分析政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的規(guī)則體系、總結(jié)政策得失，離不開解讀既有的法律框架。(17)參見魯鵬宇：《法政策學(xué)初探——以行政法為參照系》，載《法商研究》2012年第4期。盡管我國尚未就政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營制定專門性法律、法規(guī)和規(guī)章，但是治理的法律框架卻有跡可循，偏重于對(duì)現(xiàn)有政府?dāng)?shù)據(jù)利用和開放法律規(guī)范的延伸適用。我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放法律體系既要建構(gòu)統(tǒng)一規(guī)范的數(shù)據(jù)確權(quán)、開放流通、應(yīng)用開發(fā)規(guī)則以推動(dòng)數(shù)據(jù)開發(fā)利用，又堅(jiān)持?jǐn)?shù)據(jù)安全監(jiān)管、個(gè)人信息保護(hù)、維護(hù)公共利益等多項(xiàng)監(jiān)管規(guī)則。這種兼顧開發(fā)利用與公平公正保障的平衡邏輯為政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營提供了理念支持與法治框架。

1. 引導(dǎo)政府?dāng)?shù)據(jù)利用釋放資產(chǎn)價(jià)值的法律框架?！稊?shù)據(jù)安全法》確立起以數(shù)據(jù)開發(fā)利用與產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)數(shù)據(jù)安全的統(tǒng)籌發(fā)展理念，對(duì)不同領(lǐng)域的政府?dāng)?shù)據(jù)相關(guān)立法提供方針指引。部門立法具體包括三個(gè)方面：

一是政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放與開發(fā)利用、政府信息公開方面的行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件。如《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》第35條、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》第51條、《貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》第29條均強(qiáng)調(diào)政府負(fù)有向社會(huì)開放政府?dāng)?shù)據(jù)、培育數(shù)據(jù)要素市場的法定責(zé)任，這些規(guī)范為地方政府依法采取激勵(lì)措施促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)的開發(fā)利用提供了依托，推動(dòng)自然人、法人或者非法人組織在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)管理和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，利用政府?dāng)?shù)據(jù)資源進(jìn)行創(chuàng)新應(yīng)用。(18)參見黃如花、溫芳芳：《我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的政策框架與內(nèi)容》，載《圖書情報(bào)工作》2017年第2期。

二是放管結(jié)合、優(yōu)化政府對(duì)市場主體的服務(wù)和管理方面的立法。如《國務(wù)院促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境更好服務(wù)市場主體的實(shí)施意見》等均提出要推進(jìn)公共機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)統(tǒng)一匯聚和集中向社會(huì)開放，暢通為民營企業(yè)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者、基層群眾提供信息服務(wù)的有效渠道，推動(dòng)城市公共服務(wù)的普惠包容。(19)參見崔宏軼、冼駿：《政務(wù)數(shù)據(jù)管理中的“數(shù)據(jù)可用性”——痛點(diǎn)及其消解》，載《中國行政管理》2019年第4期。這方面的立法促使政府為政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營提供經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與制度便利條件，如設(shè)立創(chuàng)投基金、跟進(jìn)投資、行政獎(jiǎng)勵(lì)、股份參與、稅收優(yōu)惠等。

三是在人工智能、云計(jì)算等國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展與規(guī)劃、醫(yī)療健康服務(wù)等領(lǐng)域也可找到政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的規(guī)范依據(jù)。如《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)云計(jì)算創(chuàng)新發(fā)展培育信息產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的意見》要求在社會(huì)效益明顯、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)性強(qiáng)、示范作用突出的若干重點(diǎn)領(lǐng)域推動(dòng)公共數(shù)據(jù)開放改革。這類規(guī)范有利于促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營和具體應(yīng)用場景相結(jié)合，提升數(shù)據(jù)資源價(jià)值。

2. 防范政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營出現(xiàn)違法風(fēng)險(xiǎn)的法律框架。依據(jù)既有的個(gè)人信息保護(hù)與數(shù)據(jù)安全監(jiān)管機(jī)制，有關(guān)法律的框架清晰且內(nèi)容豐富，表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是預(yù)防數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)的法律規(guī)范。中央層面的規(guī)定主要是《數(shù)據(jù)安全法》第42條有關(guān)“統(tǒng)一規(guī)范、安全可控”的政府?dāng)?shù)據(jù)開放要求，《科學(xué)數(shù)據(jù)管理辦法》第10條、《國務(wù)院關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)技術(shù)體系建設(shè)指南》也有保障數(shù)據(jù)獲得有效保護(hù)和合法利用的類似規(guī)定。在地方層面，有關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)開放與利用、計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全管理的地方性法規(guī)、規(guī)章，也普遍設(shè)立了數(shù)據(jù)安全監(jiān)管責(zé)任。從中央到地方，以核心數(shù)據(jù)、重要數(shù)據(jù)等分類保護(hù)原則；數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、報(bào)告、安全保密審查、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急處置為核心的法治模式初步成型，為預(yù)防政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)提供依據(jù)。

二是涉及個(gè)人信息保護(hù)的法律規(guī)范。政府對(duì)其履職過程中知悉的個(gè)人隱私、個(gè)人信息等數(shù)據(jù)承擔(dān)保護(hù)義務(wù)，這是《數(shù)據(jù)安全法》第38條、《個(gè)人信息保護(hù)法》第34條確立的法定責(zé)任。保護(hù)個(gè)人信息等數(shù)據(jù)的政府責(zé)任全面滲透到政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的治理過程中，成為制定部門性、行業(yè)性法律規(guī)范的重要基礎(chǔ)。(20)參見鄭磊：《政府在數(shù)據(jù)治理中的兩種角色：政策的制定者和數(shù)據(jù)的使用者》，載《探索與爭鳴》2020年第11期。國務(wù)院在《關(guān)于促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》中提出，要探索建立數(shù)據(jù)資源流通、交易、應(yīng)用開發(fā)規(guī)則和流程，加強(qiáng)數(shù)據(jù)隱私保護(hù)和安全管理?！犊茖W(xué)數(shù)據(jù)管理辦法》《互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)技術(shù)體系建設(shè)指南》均明確規(guī)定，政務(wù)數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)內(nèi)涉及個(gè)人隱私的政府?dāng)?shù)據(jù)原則上不得對(duì)外開放。

三是防范數(shù)據(jù)不當(dāng)利用損害數(shù)據(jù)開放服務(wù)公益性的規(guī)定?！稊?shù)據(jù)安全法》第41條提綱挈領(lǐng)地規(guī)定了“公正、公平、便民”的政府?dāng)?shù)據(jù)開放義務(wù)，在防范政府?dāng)?shù)據(jù)不當(dāng)利用方面具有價(jià)值導(dǎo)向作用。《交通運(yùn)輸政務(wù)數(shù)據(jù)共享管理辦法》規(guī)定由被授權(quán)人需要承擔(dān)濫用、非授權(quán)使用、未經(jīng)許可擴(kuò)散或泄露等行為的法律責(zé)任，《風(fēng)云氣象衛(wèi)星數(shù)據(jù)管理辦法》要求被授權(quán)使用氣象數(shù)據(jù)的用戶不得從事危害國家安全、公共利益或他人合法權(quán)益的活動(dòng)。這些法律、法規(guī)標(biāo)志著，與維護(hù)數(shù)據(jù)開放服務(wù)公益性有關(guān)的政府?dāng)?shù)據(jù)不當(dāng)利用活動(dòng)開始受到重視。不過，由于政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營試點(diǎn)尚在探索之中，對(duì)數(shù)據(jù)壟斷、濫用授權(quán)等損害數(shù)據(jù)開放公益性的行為進(jìn)行專門規(guī)制的條件遠(yuǎn)未成熟。

三、政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營治理的法理基礎(chǔ)

政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營治理需要尋求公、私益之間的平衡，即在促進(jìn)私人追求數(shù)據(jù)利用價(jià)值的同時(shí)盡可能防范其對(duì)公共利益造成的損害。然而，無論是政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)益歸屬抑或商業(yè)利用所蘊(yùn)藏的公益風(fēng)險(xiǎn)都具有高度的不確定性，這使得基于可計(jì)算之確定性結(jié)果的利益平衡機(jī)制難以奏效，因此不宜將產(chǎn)業(yè)促進(jìn)與公益維護(hù)兩種規(guī)制模式絕對(duì)化，只有通過審慎均衡的原則方能達(dá)至理想的平衡狀況。

(一)政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的兩種理念基礎(chǔ)

目前，對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營治理有“基于特別用物的行政許可”與“基于公共用物的行政給付”兩種理念認(rèn)知，二者在不確定性條件下交融形成政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的復(fù)合結(jié)構(gòu)，并組成治理的法理內(nèi)涵。

1. 基于特別用物的行政許可理念。政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營體現(xiàn)出將政府?dāng)?shù)據(jù)視為特別用物，通過授權(quán)許可方式提供給私人有償利用的思維取向。在大陸法系，特別用物是與公共用物、行政用物并列的一種公物概念，它是具有資產(chǎn)價(jià)值，以不完全且間接的方式滿足公共使用目的。(21)參見李惠宗：《公物利用之類型及其法律性質(zhì)之探討》，載《經(jīng)社法制論叢》1989年第4期。換言之，特別用物并不是任何社會(huì)公眾均可利用的公物，而是有限度地特許或者許可特定私人，由其依據(jù)行政合同的約定方式進(jìn)行使用，例如投資營利事業(yè)的國有股權(quán)、存于境外的國家外匯儲(chǔ)備等，私人依據(jù)約定對(duì)特別用物享有不受侵犯的排他性財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

政府?dāng)?shù)據(jù)的確權(quán)是基于特別用物的行政許可理念的前提。將政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)益歸屬問題統(tǒng)合進(jìn)傳統(tǒng)的信息權(quán)益保護(hù)范疇，比照“政府?dāng)?shù)據(jù)庫”“公共數(shù)據(jù)信托說”“數(shù)據(jù)資產(chǎn)說”等信息內(nèi)容保護(hù)規(guī)則界定數(shù)據(jù)權(quán)益是當(dāng)前學(xué)界與實(shí)務(wù)界的流行做法。(22)參見梅夏英：《企業(yè)數(shù)據(jù)權(quán)益原論：從財(cái)產(chǎn)到控制》，載《中外法學(xué)》2021年第5期。在數(shù)據(jù)的法律屬性層面，政府?dāng)?shù)據(jù)的巨大經(jīng)濟(jì)利益成為其作為無形財(cái)產(chǎn)權(quán)的正當(dāng)性基礎(chǔ)。在政府?dāng)?shù)據(jù)的所有權(quán)層面，各級(jí)政府部門自上世紀(jì)末起通過“金字工程”、電子政務(wù)信息平臺(tái)工程等建設(shè)投入勞動(dòng)或資金，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的收集與數(shù)據(jù)庫創(chuàng)建付出成本，因此所形成的政府?dāng)?shù)據(jù)資源理應(yīng)與相關(guān)信息系統(tǒng)一起歸屬于國有資產(chǎn)范疇。在實(shí)踐中，很多地方性立法均承認(rèn)政府?dāng)?shù)據(jù)具有財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，并且規(guī)定政府?dāng)?shù)據(jù)的所有權(quán)屬于“國家所有”或者“地方政府所有”。在國外，澳大利亞在其《開放政府宣言》《公共服務(wù)大數(shù)據(jù)策略》等文件中提出政府?dāng)?shù)據(jù)屬于國有資產(chǎn)，政府擁有數(shù)據(jù)的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共政策與維護(hù)公共利益。(23)參見Bernd W. Wirtz, Steven Birkmeyer. Open Government: Origin, Development, and Conceptual Perspectives.International Journal of Public Administration, Vol.38,2015,pp.381-396.

政府?dāng)?shù)據(jù)的限制利用是將其作為特別用物并予以行政許可的核心。法律應(yīng)當(dāng)通過行政許可、行政協(xié)議等程序創(chuàng)設(shè)高度屬人性的公法利用關(guān)系，為政府?dāng)?shù)據(jù)利用者提供特定的權(quán)益保障，實(shí)現(xiàn)特別用物的公共目的與使用秩序。具體內(nèi)容包括：一是禁止未經(jīng)行政許可的一般利用，未經(jīng)行政許可的數(shù)據(jù)利用行為應(yīng)受處罰與責(zé)令改正。二是授權(quán)使用的有償收費(fèi)。由于政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營被視為債權(quán)債務(wù)關(guān)系，收取費(fèi)用是數(shù)據(jù)利用權(quán)的前提條件，因此大多數(shù)授權(quán)運(yùn)營服務(wù)規(guī)定都有關(guān)于向數(shù)據(jù)利用者收取平臺(tái)服務(wù)費(fèi)、數(shù)據(jù)使用成本費(fèi)等條款，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、幅度均屬于政府作為數(shù)據(jù)所有者的行政裁量范圍。在世界上，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的有償收費(fèi)模式包括三種：一是聯(lián)合國提出的以非商業(yè)利用免費(fèi)、商業(yè)利用收費(fèi)為特征的“雙元授權(quán)模式”，即堅(jiān)持政府?dāng)?shù)據(jù)若無成本而不應(yīng)收費(fèi)的原則，僅允許對(duì)部分非公共性的私人數(shù)據(jù)利用行為收取費(fèi)用。(24)參見 United Nations. E-Government Survey 2012. https://www.un.org/en/node/89709. (last visited Sep.13 2022)二是英國的“全部成本回收模式”，即收費(fèi)應(yīng)當(dāng)包括搜集、制作、重置及散播信息的成本及合理的投資報(bào)酬總額。(25)參見U.K. Cabinet Office. Open Data White Paper: Unleashing the Potential. U.K.(2012): The Stationery Office. 2012,pp78-82.三是歐盟的“用戶付費(fèi)模式”，即收取等同于“提供數(shù)據(jù)時(shí)所需的短期營運(yùn)邊際成本”的費(fèi)用，容許丹麥、西班牙等國完全或者部分回收政府?dāng)?shù)據(jù)的開發(fā)成本。(26)參見European Commission. 2013. What Changes Does the Revised PSI Directive Bring? http://ec.europa.eu/digital-agenda/en/news/what-changes-does-revised-psi-directive-bring. (last visited Sep.13 2022)

2.基于公共用物的行政給付理念。政府將其內(nèi)部共享的數(shù)據(jù)開放給社會(huì)利用的舉措，折射出政府運(yùn)用其專有的公共用物——政府?dāng)?shù)據(jù)，供公民自由使用的行政給付理念。政府?dāng)?shù)據(jù)是政府提供給公民使用的公共用物，任何人均有權(quán)自由使用。公共用物是指行政機(jī)關(guān)直接提供給一般公民使用的公物，如公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)等。它既有別于僅供行政機(jī)關(guān)內(nèi)部使用的辦公設(shè)施、內(nèi)部管理信息等行政用物，也不同于可通過特許、行政許可等方式允許部分公民排他使用的特別公物。(27)參見李震山：《論集會(huì)自由與公物使用間之法律關(guān)系》，載《東海法學(xué)研究》1995年第9期。

政府承擔(dān)的行政給付義務(wù)是將政府?dāng)?shù)據(jù)作為公共用物供公民自由使用的前提。政府是政府?dāng)?shù)據(jù)的支配者與管理者，承擔(dān)積極與消極兩方面的給付義務(wù)：一是確保數(shù)據(jù)質(zhì)量與公民自由使用，積極促進(jìn)最廣泛民眾的利用目的之實(shí)現(xiàn)。政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營不得妨礙他人共同使用的權(quán)限，應(yīng)當(dāng)依據(jù)社會(huì)公平的要求，確保全體公民的自由且平等使用，不得僅允許少數(shù)人的壟斷使用。如2021年《歐盟數(shù)據(jù)監(jiān)理法》規(guī)定公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)外提供政府?dāng)?shù)據(jù)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守“利他數(shù)據(jù)服務(wù)”(Data Altruism Service)原則，以追求公益最大化為目標(biāo)，維持作為數(shù)據(jù)中介者的獨(dú)立地位，提供平等服務(wù)與非營利性模式。二是消極維持網(wǎng)絡(luò)安全與數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)利用的公平秩序，避免政府?dāng)?shù)據(jù)的不當(dāng)利用妨害公共利益與公民隱私權(quán)、公平競爭權(quán)等他人權(quán)利。如2013年《歐盟公共部門數(shù)據(jù)開放指令》修正案明確將涉及國家安全、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、統(tǒng)計(jì)與商業(yè)秘密、個(gè)人信息保護(hù)等內(nèi)容的數(shù)據(jù)排除出政府?dāng)?shù)據(jù)開放的范圍。日本通過2018年《推動(dòng)數(shù)據(jù)交易之契約指引》新增“限定提供數(shù)據(jù)制度”，將侵犯公民隱私權(quán)與知識(shí)產(chǎn)權(quán)、明顯違反數(shù)據(jù)共享契約、違法間接取得的政府?dāng)?shù)據(jù)利用視為違法行為。(28)參見劉影、桂紀(jì)剛：《日本大數(shù)據(jù)立法增設(shè)“限定提供數(shù)據(jù)”條款及其對(duì)我國的啟示》，載《知識(shí)產(chǎn)權(quán)》2019年第4期。

公民對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的自由利用是基于公共用物的行政給付理念的重心。這里的自由利用是指任何公民在符合公共使用的范圍內(nèi)，無需經(jīng)過許可即可利用政府?dāng)?shù)據(jù)。如2013年《聯(lián)合國促進(jìn)公民參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放指導(dǎo)原則》指出，所有政府掌握的非個(gè)人數(shù)據(jù)都應(yīng)讓公民自由獲得與利用。2019年《美國政府?dāng)?shù)據(jù)開放法案》規(guī)定對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放采取“無例外開放授權(quán)”的方式，放棄嚴(yán)格的成本回收政策，通過無償授權(quán)消除等企業(yè)或者公民無法承擔(dān)費(fèi)用、收費(fèi)降低社會(huì)創(chuàng)新活力、政府與民爭利和妨礙市場競爭等不利因素，重塑公共服務(wù)形象。另外，傳統(tǒng)的大陸法系學(xué)說認(rèn)為公民自由利用公共用物的利益僅是一種反射利益而非法律權(quán)利，公物利用人與管理人之間的公物利用關(guān)系并未創(chuàng)設(shè)出具體的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容。但是，第三人的不當(dāng)利用、公物本身的狀況變動(dòng)都會(huì)對(duì)公民的利用產(chǎn)生妨礙，法律如果一律委由行政機(jī)關(guān)作出自由裁量，則顯然不利于對(duì)公民的權(quán)益保障。晚近以來，公共用物的自由利用已經(jīng)不再被僅僅視為是反射利益，德國、日本的司法判例均承認(rèn)利用人的公權(quán)利性質(zhì)，請(qǐng)求排除妨礙公物利用的爭議開始被納入行政訴訟的范圍。(29)參見蔡茂寅：《自然公物與國家賠償》，載《東海法學(xué)研究》1996年第9期。在政府?dāng)?shù)據(jù)開放領(lǐng)域，也有學(xué)者開始主張行政機(jī)關(guān)負(fù)有行政給付義務(wù)，其不予開放或授權(quán)、開放數(shù)據(jù)瑕疵等行為侵犯公民的數(shù)據(jù)利用權(quán)利，因而具有可訴性。

(二)政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營治理邏輯的整體平衡

政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營治理包含著基于特別用物的行政許可理念、基于公共用物的行政給付理念等多種因素，蘊(yùn)含著不同的價(jià)值取向，其治理邏輯需要援引行政法上的國家擔(dān)保責(zé)任理論，從整體上實(shí)現(xiàn)多元價(jià)值取向的平衡。國家擔(dān)保責(zé)任是指政府委托私人參與公共任務(wù)履行時(shí)，為了避免由于履行責(zé)任轉(zhuǎn)移而造成公共目的難以落實(shí)、或者公私益侵害等風(fēng)險(xiǎn)，國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)確保公平、有效、穩(wěn)定完成公共任務(wù)的擔(dān)保責(zé)任。政府與私人成為共同的履責(zé)主體并且承擔(dān)連帶責(zé)任，政府以擔(dān)保者身份保證、監(jiān)督、引導(dǎo)與調(diào)控私人實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)。(30)參見蔡宗珍：《從給付國家到擔(dān)保國家》，載《臺(tái)灣本土法學(xué)雜志》2009年第2期。與民法的擔(dān)保責(zé)任僅僅強(qiáng)調(diào)“排除或確保無瑕疵”不同，行政法的擔(dān)保責(zé)任還擴(kuò)展到“預(yù)防潛在瑕疵”。根據(jù)大陸法系的通說，國家擔(dān)保責(zé)任包含三項(xiàng)內(nèi)容：一是準(zhǔn)備責(zé)任，即國家應(yīng)當(dāng)預(yù)設(shè)法律框架控制公私協(xié)力可能出現(xiàn)的爭議，如準(zhǔn)入門檻、遴選程序等；二是監(jiān)督責(zé)任，即為了維護(hù)公共管理與服務(wù)質(zhì)量，國家依據(jù)公共任務(wù)的公益性強(qiáng)度，通過外部監(jiān)督、信息披露等方式限制私人機(jī)構(gòu)的自主性，抑制其自利偏差行為。三是承接責(zé)任，即為了避免私人對(duì)公共任務(wù)履行出現(xiàn)嚴(yán)重妨害，國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)“補(bǔ)破網(wǎng)”的履行責(zé)任，在私人履行情形不佳時(shí)有必要終止運(yùn)營或者強(qiáng)制接管。(31)參見陳愛娥：《國家角色變遷下之行政任務(wù)》，載《月旦法學(xué)教室》2003年第3期。我國雖然不能簡單地以國家擔(dān)保責(zé)任理念來詮釋《國務(wù)院促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》有關(guān)“推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享”的條款，但是其對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營治理的邏輯平衡具有重要的指導(dǎo)意義。

1. 政府?dāng)?shù)據(jù)的特征認(rèn)知及其應(yīng)對(duì)。政府?dāng)?shù)據(jù)的資產(chǎn)價(jià)值是對(duì)其進(jìn)行權(quán)屬界定與開放授權(quán)的基礎(chǔ)，但是政府?dāng)?shù)據(jù)的價(jià)值釋放機(jī)理卻不同于一般公物。首先，與傳統(tǒng)公物的競爭性、稀缺性相區(qū)別，政府?dāng)?shù)據(jù)具有非敵對(duì)性特征，亦即數(shù)據(jù)的開放與再利用非但不會(huì)損耗數(shù)據(jù)價(jià)值與數(shù)據(jù)占有者的效益，反而釋放其潛在的更大價(jià)值，這也是數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素的鮮明優(yōu)勢(shì)。(32)參見程嘯：《區(qū)塊鏈技術(shù)視野下的數(shù)據(jù)權(quán)屬問題》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2020年第2期。政府?dāng)?shù)據(jù)依賴開放與分享而實(shí)現(xiàn)價(jià)值的特征，與公物的權(quán)屬界定產(chǎn)生天然的矛盾，也給政府?dāng)?shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營帶來理論困難。傳統(tǒng)的公物法理論從公物的稀缺性出發(fā)，考慮貫徹“使用者付費(fèi)”原則，以特許、行政許可等方式抑制對(duì)公共資源的過度利用，實(shí)現(xiàn)資源合理配置。但是，以比特形式出現(xiàn)的原始政府?dāng)?shù)據(jù)集的產(chǎn)生與處理已經(jīng)由公共財(cái)政支付，其面向全民的開放與再利用不會(huì)引起數(shù)據(jù)本身的價(jià)值損耗，不需要通過特許、行政許可等方式來避免公共資源濫用。其次，政府?dāng)?shù)據(jù)承載信息內(nèi)容的公共性特征差異，決定了僅有部分?jǐn)?shù)據(jù)可納入授權(quán)運(yùn)營范圍。根據(jù)所承載信息的公共性之不同，政府?dāng)?shù)據(jù)大致包括三種類型：一是“純粹公共性型”，即包含地理、氣象、社會(huì)、法律、交通等公共性信息，依法應(yīng)當(dāng)無條件向自然人、法人和非法人組織開放的原始公共數(shù)據(jù)集。這種數(shù)據(jù)是對(duì)全體公民提供，且收集與處理成本已經(jīng)由政府財(cái)政支付，任何人均可自由、無償利用，不宜納入授權(quán)運(yùn)營范圍。二是“準(zhǔn)公共性型”，即按照特定方式，有條件地向自然人、法人和非法人組織開放的原始公共數(shù)據(jù)集。由于這種有限開放的數(shù)據(jù)是為了滿足個(gè)別主體的特殊利用需求，因此允許通過特許、行政許可等方式，在限定使用用途、使用時(shí)限和安全保障措施的情況下授權(quán)運(yùn)營。但是，由于原始數(shù)據(jù)集收集與處理成本已由政府財(cái)政支付，數(shù)據(jù)因此不宜重復(fù)收費(fèi)。三是“非公共性型”，即政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)匯聚公共管理或服務(wù)機(jī)構(gòu)的原始數(shù)據(jù)集，并且通過自身或者委托自然人、法人或非法人組織加工而成的數(shù)據(jù)衍生產(chǎn)品或服務(wù)，如對(duì)金融監(jiān)管、地理規(guī)劃等原始數(shù)據(jù)集分析、評(píng)注、檢索而得的數(shù)據(jù)產(chǎn)品。這類政府?dāng)?shù)據(jù)是政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)對(duì)原始數(shù)據(jù)集的呈現(xiàn)、加工、擴(kuò)展與分析，通過數(shù)據(jù)來源的權(quán)威性確保數(shù)據(jù)的科學(xué)、準(zhǔn)確、時(shí)效，可以通過授權(quán)運(yùn)營方式進(jìn)行商業(yè)化利用。對(duì)于衍生性政府?dāng)?shù)據(jù)，需要考慮政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)進(jìn)行數(shù)據(jù)傳輸、加工、匿名化等費(fèi)用，以及其委托的自然人、法人或非法人組織耗費(fèi)的勞動(dòng)、資金等成本，允許通過適當(dāng)收取規(guī)費(fèi)的方式使數(shù)據(jù)開發(fā)的成本得到合理負(fù)擔(dān)。

2.行政許可與行政給付理念的有效平衡。政府?dāng)?shù)據(jù)的確權(quán)難以套用傳統(tǒng)的公物權(quán)屬界定模式，并為授權(quán)運(yùn)營規(guī)則確定與適用帶來難題。目前，主張將政府?dāng)?shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)收益賦予政府部門的觀點(diǎn)，主要是考慮到政府對(duì)數(shù)據(jù)收集與創(chuàng)建付出成本。然而，這種將政府投入成本與政府?dāng)?shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)收益分配直接掛鉤的主張存在著以下合理性質(zhì)疑：一是政府投入的勞動(dòng)或資金與數(shù)據(jù)庫的創(chuàng)建未必存在直接對(duì)應(yīng)關(guān)系。除非是以匯編既有數(shù)據(jù)為目標(biāo)的公共圖書情報(bào)等數(shù)據(jù)平臺(tái)，政府部門的相應(yīng)投入是以建設(shè)智慧管理大數(shù)據(jù)平臺(tái)作為主要目的，該平臺(tái)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的收集其實(shí)只是智慧監(jiān)管衍生的副產(chǎn)品。(33)參見梅夏英：《企業(yè)數(shù)據(jù)權(quán)益原論：從財(cái)產(chǎn)到控制》，載《中外法學(xué)》2021年第5期。其中，政府收集或者創(chuàng)造的很多數(shù)據(jù)、信息是對(duì)事實(shí)的記錄，沒有天然的主人，因此任何社會(huì)主體均不具有自信息、數(shù)據(jù)產(chǎn)生之日起就享有的起始權(quán)益。二是政府創(chuàng)建數(shù)據(jù)庫不能推導(dǎo)出由其獨(dú)占政府?dāng)?shù)據(jù)庫的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)價(jià)值。在信息流動(dòng)環(huán)境中，政府?dāng)?shù)據(jù)庫對(duì)外提供的很多數(shù)據(jù)是通過履職途徑向公民、法人等繼受取得，則權(quán)益主體的確定還需進(jìn)一步向數(shù)據(jù)源頭追溯。(34)參見丁曉東：《論數(shù)據(jù)壟斷：大數(shù)據(jù)視野下反壟斷的法理思考》，載《東方法學(xué)》2021年第3期。另外，政府對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)享有排他性財(cái)產(chǎn)權(quán)益意味著政府相對(duì)于被授權(quán)主體享有某種優(yōu)越地位，可以制約其對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的再利用與傳播。但是數(shù)據(jù)一經(jīng)授權(quán)，被授權(quán)主體就取得了與政府同等的數(shù)據(jù)掌控與價(jià)值處分權(quán)限，除非其自我設(shè)限，否則缺乏合理理由來界定信息流動(dòng)中數(shù)據(jù)控制者之間的權(quán)利。(35)參見翟志勇：《數(shù)據(jù)安全法的體系定位》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲社版)》2021年第1期。由此可見，傳統(tǒng)的公物法強(qiáng)調(diào)在排他性財(cái)產(chǎn)客體的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)不同主體的權(quán)益分離，但是政府?dāng)?shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)益歸屬尚未形成有說服力的共識(shí)，在數(shù)據(jù)處理的諸多階段與自然人、法人和非法人組織糾纏不清，政府對(duì)數(shù)據(jù)的占有控制難以衍生出專有權(quán)益地位。

其實(shí)從數(shù)據(jù)對(duì)信息的匯集與交流角度觀察，政府部門匯聚形成蘊(yùn)含海量公、私信息的巨型數(shù)據(jù)庫，其核心議題并不必然與信息歸屬相關(guān)，而是信息歸集后的處理問題。依據(jù)“信息持有者享有保密和公開的選擇權(quán)”這一“信息元規(guī)則”，政府?dāng)?shù)據(jù)的利益形態(tài)即為政府對(duì)數(shù)據(jù)庫進(jìn)行控制的法律事實(shí)。(36)參見鄭磊：《開放不等于公開、共享和交易:政府?dāng)?shù)據(jù)開放與相近概念的界定與辨析》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2018年第5期。法律之所以對(duì)這種事實(shí)狀態(tài)予以尊重與保護(hù)，是基于對(duì)信息自由的承認(rèn)與保護(hù)。換言之，法律保護(hù)政府部門對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的控制狀態(tài)類似于傳統(tǒng)公物法的占有保護(hù)，這是一種防御性利益而非實(shí)體權(quán)利。因此，政府部門對(duì)于一部分僅僅滿足個(gè)別主體特殊利用需求的政府?dāng)?shù)據(jù)；或者根據(jù)原始公共數(shù)據(jù)集定制、加工、處理而成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)，有權(quán)選擇對(duì)自身最有利的公共資源管理方式，選擇向特定社會(huì)主體無償或者有償授權(quán)使用。但是，有很多政府?dāng)?shù)據(jù)包含有涉及社會(huì)管理與公共服務(wù)的公共性信息，該信息與傳統(tǒng)的公共資源不同，需要依托共享開放的社會(huì)場域、以互惠利他的方式傳播才會(huì)創(chuàng)造公共利益價(jià)值。(37)參見齊英程：《作為公物的公共數(shù)據(jù)資源之使用規(guī)則構(gòu)建》，載《行政法學(xué)研究》2021年第5期。這部分政府?dāng)?shù)據(jù)內(nèi)含的公共性信息需要以共享開放為常態(tài)，以限制控制為例外，過分強(qiáng)調(diào)單一主體的數(shù)據(jù)專有利益則違背信息自由傳播的基本規(guī)律，阻礙依賴存量數(shù)據(jù)的其他市場主體進(jìn)行公平競爭的秩序，造成政府部門、少數(shù)被授權(quán)主體壟斷特定數(shù)據(jù)利用的市場壁壘，削弱信息社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)中立屬性與自由創(chuàng)新特質(zhì)。(38)參見吳亮：《網(wǎng)絡(luò)中立管制的法律困境及其出路》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2015年第3期。政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營治理作為公共任務(wù)的目的在于確保政府?dāng)?shù)據(jù)利用的公平、廣泛性，因此國家仍要對(duì)政府部門、被授權(quán)主體履行數(shù)據(jù)開放義務(wù)的結(jié)果擔(dān)保。具體包括：第一，合理區(qū)別基于商業(yè)利用導(dǎo)向的政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營與基于公共服務(wù)導(dǎo)向的其他政府?dāng)?shù)據(jù)開放，預(yù)先防范政府?dāng)?shù)據(jù)過度資產(chǎn)化引起的社會(huì)公益風(fēng)險(xiǎn)。第二，在有限情形下容許基于行政許可理念的授權(quán)運(yùn)營機(jī)制，限制納入授權(quán)運(yùn)營的政府?dāng)?shù)據(jù)范圍，促進(jìn)社會(huì)主體利用“準(zhǔn)公共型”“非公共性型”政府?dāng)?shù)據(jù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)不同價(jià)值的動(dòng)態(tài)平衡。

四、政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營治理的基本原則

在上述法律框架下，為了實(shí)現(xiàn)行政給付理念與行政許可理念的協(xié)調(diào)，政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營治理之完善應(yīng)當(dāng)遵循以下三項(xiàng)基本原則：

(一)授權(quán)范圍劃定的預(yù)警原則

預(yù)警原則(the Precautionary Principle)是行政規(guī)制領(lǐng)域處理不確定風(fēng)險(xiǎn)的法律原則，是指“對(duì)具有規(guī)制所需事實(shí)、科學(xué)實(shí)驗(yàn)等領(lǐng)域的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，在缺乏證據(jù)證明損害的情形下應(yīng)盡早實(shí)施規(guī)制”。(39)參見Niamh O’sullivan, Scientific Uncertainty and the Precautionary Principle, Cork Online Law Review .Vol.1,2010,pp114.當(dāng)前，預(yù)警原則不再限于“強(qiáng)調(diào)不確定性條件不得成為延緩規(guī)制的正當(dāng)理由，要求盡早應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)”的傳統(tǒng)涵義，逐漸從降低規(guī)制啟動(dòng)門檻的指導(dǎo)原則轉(zhuǎn)換成審查規(guī)制程序能否有效評(píng)估、處理與應(yīng)對(duì)不確定性風(fēng)險(xiǎn)的程序性要求。(40)參見陳春生：《行政法學(xué)上之風(fēng)險(xiǎn)決定與行政規(guī)則》，載《臺(tái)灣本土法學(xué)雜志》1999年第5期。預(yù)警原則絕非對(duì)不確定性風(fēng)險(xiǎn)的單純回應(yīng)，而是涉及到社會(huì)不同群體之間如何整合評(píng)估與應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的決策過程，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制從“專家評(píng)估—行政規(guī)制—群體溝通”的線性模式，轉(zhuǎn)化為三者融合成同一程序的環(huán)形模式。(41)參見Stephen Tromans, High Talk and Low Cunning: Putting Environmental Principles into Legal Practice, Journal of Planning and Environmental lawVol.2,1995,pp779, 782.在劃定何種政府?dāng)?shù)據(jù)可以授權(quán)運(yùn)營的決定環(huán)節(jié)，治理最需解決的問題是防止數(shù)據(jù)不當(dāng)利用對(duì)數(shù)據(jù)開放的公共性價(jià)值、數(shù)據(jù)安全、個(gè)人信息等造成的不確定風(fēng)險(xiǎn)，這離不開預(yù)警原則的支持與指導(dǎo)。

第一，治理采取預(yù)警原則，只有當(dāng)政府?dāng)?shù)據(jù)的商業(yè)利用不會(huì)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的公共性價(jià)值產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)威脅，且未損害公共利益和他人利益的前提下，才可納入授權(quán)運(yùn)營的范圍?！渡钲诮?jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》《上海市數(shù)據(jù)條例》將“非公共性型”政府?dāng)?shù)據(jù)納入授權(quán)運(yùn)營范圍的立法例說明，政府部門利用自身或第三方機(jī)構(gòu)的技術(shù)力量，對(duì)“純粹公共型”原始公共數(shù)據(jù)集，以及通過合法手段采集的社會(huì)數(shù)據(jù)進(jìn)行匯聚、脫敏、加工與處理，由此形成的政府?dāng)?shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)不具有重大風(fēng)險(xiǎn)，但是具備潛在的應(yīng)用價(jià)值的，法律一般持寬容立場。第二，治理應(yīng)當(dāng)構(gòu)建起一套彈性的規(guī)制程序。社會(huì)各界對(duì)數(shù)據(jù)開放的公共性價(jià)值、個(gè)人信息侵權(quán)、數(shù)據(jù)壟斷風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知有一個(gè)由淺入深的變化，預(yù)警原則提倡風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的社會(huì)生成過程，從規(guī)制程序角度調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的社會(huì)屬性與價(jià)值選擇，促使有關(guān)“準(zhǔn)公共型”政府?dāng)?shù)據(jù)是否納入授權(quán)運(yùn)營范圍的行政決策更加穩(wěn)健、理性。例如，提供匯集法學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、信息工程等專家跨領(lǐng)域溝通和參與。又如加強(qiáng)普通民眾的參與，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估階段根據(jù)社會(huì)公眾的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知引導(dǎo)規(guī)制走向，在風(fēng)險(xiǎn)管理與溝通階段確保利害關(guān)系人的意見與需求被決策程序吸納，避免“無條件開放的政府?dāng)?shù)據(jù)被有償授權(quán)出讓給特定主體”“政府強(qiáng)制征集社會(huì)主體共享數(shù)據(jù)”等最壞情況的發(fā)生。

(二)授權(quán)運(yùn)營過程的輔助性原則

在政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營過程中，國家基于輔助性原則所承擔(dān)的監(jiān)管者角色越來越受到重視。輔助性原則是指“凡是個(gè)人能夠獨(dú)立承擔(dān)的事務(wù)，政府任由個(gè)人自己承擔(dān)。如果個(gè)人無法獨(dú)立承擔(dān)，則由政府基于保護(hù)公益和私益的考慮提供輔助支持”。(42)劉莘、張迎濤：《輔助性原則與中國行政體制改革》，載《行政法學(xué)研究》2006年第4期。政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營自始就呈現(xiàn)出“當(dāng)事人規(guī)制為主，國家外部規(guī)制為輔”的特征，如雙方當(dāng)事人通過開發(fā)許可授權(quán)協(xié)議設(shè)置單一或多種類型的公物利用關(guān)系，對(duì)授權(quán)期限、授權(quán)用途、安全責(zé)任等做出約定，依托數(shù)據(jù)分享合意進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范。究其原因，是由于政府?dāng)?shù)據(jù)的應(yīng)用場景復(fù)雜多元且日新月異，外部規(guī)制的貿(mào)然干預(yù)不但容易沖擊數(shù)據(jù)商業(yè)利用的產(chǎn)業(yè)邏輯，而且有悖于公平開放的法律要求。但是，政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營承載著復(fù)雜利益結(jié)構(gòu)的多元法律關(guān)系，國家基于輔助性原則的要求仍需采取積極措施，避免“被授權(quán)主體壟斷特定公共性信息”“被授權(quán)主體阻礙其他企業(yè)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的二次開發(fā)”“政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營違法行為不可訴”等現(xiàn)象產(chǎn)生擴(kuò)散性、類似公害的侵權(quán)效果。

政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)許可授權(quán)協(xié)議的流程包括兩個(gè)階段：一是簽約前程序階段，即政府部門提出招標(biāo)、社會(huì)主體投標(biāo)并接受資質(zhì)審核。二是簽約后程序階段，即雙方當(dāng)事人簽訂協(xié)議，并由行政主管部門監(jiān)督與管理協(xié)議履行與許可執(zhí)行情況。首先，國家在簽約前程序中應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)許可授權(quán)協(xié)議的合法性審查。依據(jù)行政合同的雙階理論，簽約前的招標(biāo)、審標(biāo)、決標(biāo)行為涉及到特許或者行政許可、行政租費(fèi)、公物利用，屬于公權(quán)力高度介入、公益性較重的行政行為，對(duì)后續(xù)履約行為產(chǎn)生實(shí)質(zhì)拘束力。(43)參見林明鏘：《行政私法與雙階理論之探討》，載《法學(xué)論叢》2019年第6期。當(dāng)該階段的行政行為具有違法瑕疵時(shí)，理應(yīng)通過程序核準(zhǔn)機(jī)制予以撤銷、責(zé)令重做或終止協(xié)議。目前，很多地方僅規(guī)定政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)許可授權(quán)協(xié)議應(yīng)當(dāng)向大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)履行備案手續(xù)，尚不足以有效控制招標(biāo)、審標(biāo)、決標(biāo)行為的違法性風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)公共利益保障的終極目標(biāo)。另外，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的行政給付屬性要求法律不宜將涉及政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的爭議一概排除出司法救濟(jì)的范疇，而要通過行政訴訟面向全體公民提供公平給付的機(jī)會(huì)。例如，確認(rèn)涉及政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)許可授權(quán)協(xié)議的招標(biāo)、審標(biāo)、決標(biāo)行為屬于行政訴訟法的受案范圍；公民可以對(duì)顯失公平的拒絕、怠于授權(quán)等行為提起給付之訴、確認(rèn)違法之訴。其次，國家在簽約后程序后對(duì)開發(fā)許可授權(quán)協(xié)議的履行情況及時(shí)評(píng)估、監(jiān)督，評(píng)價(jià)與調(diào)整促進(jìn)創(chuàng)新與保護(hù)公共利益的統(tǒng)籌效果。例如：依據(jù)“必要設(shè)施原則”，判斷被授權(quán)主體拒絕對(duì)第三方的外部共享行為是否會(huì)導(dǎo)致違法的獨(dú)占使用，要求其承擔(dān)開放義務(wù)；根據(jù)數(shù)據(jù)安全與個(gè)人信息保護(hù)規(guī)范，分析被授權(quán)主體擅自將政府?dāng)?shù)據(jù)用于二次交易的行為是否正當(dāng)合法。

(三)授權(quán)運(yùn)營收費(fèi)的利益平衡原則

目前，已有地方政府嘗試探索授權(quán)運(yùn)營收費(fèi)的具體方案，但是也有人質(zhì)疑這種收費(fèi)突破了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的公共服務(wù)底線。其實(shí)，貫穿授權(quán)運(yùn)營收費(fèi)的矛盾主線是數(shù)據(jù)控制與數(shù)據(jù)開放之間的沖突，即政府?dāng)?shù)據(jù)的短期價(jià)值需要通過收費(fèi)來體現(xiàn)，法律需要通過對(duì)數(shù)據(jù)占有秩序的尊重來鼓勵(lì)政府部門開放更多、更有價(jià)值的政府?dāng)?shù)據(jù)。在當(dāng)前各級(jí)政府部門缺乏政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營所必需的技術(shù)與資金，傾向于以“數(shù)據(jù)不出門”來杜絕數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)的情況下，“使用者付費(fèi)”模式有利于引入社會(huì)專業(yè)力量參與開發(fā)政府?dāng)?shù)據(jù)，也能夠?qū)崿F(xiàn)政府內(nèi)部的數(shù)據(jù)開發(fā)收支平衡。但是，如果收費(fèi)過于強(qiáng)調(diào)政府部門的控制利益，勢(shì)必減少社會(huì)參與分享政府?dāng)?shù)據(jù)的主觀意愿與客觀機(jī)會(huì)，削弱政府?dāng)?shù)據(jù)的長遠(yuǎn)價(jià)值，有悖于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的制度目標(biāo)。因此，政府對(duì)授權(quán)運(yùn)營數(shù)據(jù)享有的收費(fèi)只是一種有限收益，需要追求政府部門在控制數(shù)據(jù)方面的自我利益平衡，以及政府與社會(huì)之間的利益平衡。

依據(jù)行政稅費(fèi)理論，稅收是公民應(yīng)當(dāng)繳納且集體受益的金錢給付義務(wù)，適用共同報(bào)償原則；而行政規(guī)費(fèi)則是行政行為對(duì)特定個(gè)體產(chǎn)生特定利益，或者個(gè)人要求國家對(duì)其提供特定服務(wù)時(shí)所征收的費(fèi)用，適用個(gè)別報(bào)償原則。(44)參見蕭文生：《自法律觀點(diǎn)論規(guī)費(fèi)概念、規(guī)費(fèi)分類及費(fèi)用填補(bǔ)原則》，載《法學(xué)集刊》2006年第2期。授權(quán)運(yùn)營收費(fèi)可以分為稅收方式與規(guī)費(fèi)方式兩種類型。首先是對(duì)于“純粹公共性型”“準(zhǔn)公共性型”政府?dāng)?shù)據(jù)而言，由于是面向全體公民服務(wù)，需要確保數(shù)據(jù)開放的公平公正性，只有以稅收作為財(cái)政來源方能符合共同報(bào)償原則的要求，不得向社會(huì)主體另外收費(fèi)。其次是對(duì)于“非公共性型”政府?dāng)?shù)據(jù)而言，政府?dāng)?shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)是為滿足特定公民的商業(yè)利用需要，則收取規(guī)費(fèi)具有以下理由：一是提升資源配置的效率，通過支付價(jià)格來促進(jìn)使用者合理利用數(shù)據(jù)資源，抑制過度利用；二是符合成本節(jié)約原則，使政府部門能夠通過收費(fèi)籌措數(shù)據(jù)開發(fā)資金。對(duì)于收費(fèi)程序的具體內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持以回收成本作為收費(fèi)基礎(chǔ)的原則下，綜合考慮被授權(quán)主體的身份、數(shù)據(jù)的收集、處理、加工和管理成本、數(shù)據(jù)再利用的商業(yè)價(jià)值、公共服務(wù)效益等因素，通過公開、透明的決策程序進(jìn)行確定。同時(shí)，還應(yīng)通過“費(fèi)用減免”“最高限額”等措施，避免收費(fèi)過高影響政府?dāng)?shù)據(jù)開放效益。