■ 趙云亭 張祖平

早在1986年，德國著名社會學(xué)家烏爾里?！へ惪司妥鞒隽巳祟愐呀?jīng)進(jìn)入“風(fēng)險社會”的重要論斷。隨著社會發(fā)展，人類抗擊風(fēng)險的能力雖然在不斷加強，但現(xiàn)代風(fēng)險在波及范圍、發(fā)生頻度、復(fù)雜程度以及治理難度上與傳統(tǒng)風(fēng)險已不可同日而語，此次新冠肺炎疫情就是最好的例證。新冠肺炎疫情發(fā)生后，以其高傳染性、高危險性迅速從一個局部問題變?yōu)槿騿栴}，世界任何一個角落都難逃厄運，同時引發(fā)社會心態(tài)風(fēng)險、社會制度風(fēng)險、社會治理風(fēng)險，各種風(fēng)險相互疊加，并將長期存在，給社會帶來巨大挑戰(zhàn)。面對常態(tài)化和復(fù)雜化的風(fēng)險問題，僅靠政府力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，多元力量聚合形成風(fēng)險治理共同體成為一種必然選擇。志愿者作為一股重要的社會力量，在突發(fā)事件應(yīng)急治理中扮演重要角色，發(fā)揮重要作用。如何促進(jìn)志愿者在應(yīng)急治理中的有序參與，促進(jìn)志愿者優(yōu)勢和作用最大化，是各國政府關(guān)注的重點問題。西方國家在長期實踐中形成了較為成熟的志愿服務(wù)體系，本文試圖通過對西方國家志愿服務(wù)發(fā)展、實踐和相關(guān)理論的分析和研究，為完善我國應(yīng)急志愿服務(wù)體系尋找方向和思路。

一、國外應(yīng)急志愿服務(wù)的研究進(jìn)展

國外學(xué)者很早就認(rèn)識到志愿者及其組織在創(chuàng)造社會價值、應(yīng)對突發(fā)事件、維系社會穩(wěn)定中的作用，并對應(yīng)急志愿服務(wù)進(jìn)行系統(tǒng)研究。

（一）應(yīng)急志愿者與應(yīng)急志愿服務(wù)

志愿者是那些不以營利為目的、自愿貢獻(xiàn)力量為他人服務(wù)的一群人。聯(lián)合國前秘書長科菲·安南（Kofi A.Annan）指出志愿者是基于一定價值追求，在不求物質(zhì)回報的前提下，為社會進(jìn)步貢獻(xiàn)個人力量的個人或群體［1］。美國學(xué)者達(dá)維爾和芒迪認(rèn)為志愿者是出于自愿向他人提供無償幫助和服務(wù)的人［2］。雖然不同學(xué)者在志愿者概念的表述上各有不同，但在志愿者核心特征上基本達(dá)成共識，它們分別是自愿性、無償性和公益性。所以，應(yīng)急志愿者是指基于一定價值認(rèn)同和追求，不為物質(zhì)報酬，自愿參與突發(fā)事件應(yīng)急救援并提供志愿服務(wù)的人。志愿服務(wù)就是志愿者提供服務(wù)的行為，“應(yīng)急志愿服務(wù)”是志愿者利用自己的資源和能力為突發(fā)事件應(yīng)急治理提供無償、非職業(yè)的行為。應(yīng)急志愿服務(wù)彌補了政府和市場在應(yīng)急治理中的缺陷，是應(yīng)急治理中不可缺少的一股重要力量。

（二）理解志愿者參與應(yīng)急治理的理論基礎(chǔ)

圍繞志愿者參與應(yīng)急治理過程形成了善治理論，從政府職能轉(zhuǎn)變層面對志愿者參與應(yīng)急治理提供了解釋。治理與善治理論的提出為志愿者參與應(yīng)急治理提供了政治合法性。治理是一種與統(tǒng)治相區(qū)別的管理機制，解決的是在各領(lǐng)域管理活動中不同主體之間的關(guān)系問題。羅茨（R.Rhodes）指出治理是一種新的實現(xiàn)秩序的統(tǒng)治過程［3］，在治理理論看來，社會秩序無法靠單一的國家強制力來維系和運行，要依靠政府與民間、公共部門與私人部門等相互影響的行為者的互動合作來實現(xiàn)［4］。所以，治理是對國家單一權(quán)力中心的挑戰(zhàn)，同時也是對多元主體在管理活動中所擁有權(quán)力、地位以及作用的承認(rèn)，各機構(gòu)只要能夠獲得群眾的認(rèn)可，都可能成為不同層面活動的權(quán)力中心。善治是治理發(fā)展的理想狀態(tài)，在這種狀態(tài)下，政府與公民有完善的合作機制，能夠彼此激發(fā)、協(xié)同，增進(jìn)治理的效果。政府治理理念的轉(zhuǎn)變意味著社會力量在社會事務(wù)處理中的地位被認(rèn)可和接納，志愿者參與突發(fā)事件應(yīng)急治理有了制度基礎(chǔ)和保障。

（三）社會結(jié)構(gòu)與個體心理：志愿服務(wù)動機的兩種視角

動機是觸發(fā)人類做出某種行為的內(nèi)在心理機制，是解釋人類行為的出發(fā)點。行動主體能夠想象其想要實現(xiàn)的結(jié)果是激發(fā)其行動力量的內(nèi)驅(qū)力［5］。圍繞志愿服務(wù)動機，主要形成了兩大流派：一是動機的心理學(xué)流派；二是動機的社會學(xué)流派。心理學(xué)主張從個體心理層面對動機進(jìn)行定位。動機功能理論是研究志愿服務(wù)動機的心理學(xué)流派的代表性理論之一，該理論認(rèn)為如果個體相信一種行動可以滿足其某種心理需求時，個體就會主動參與志愿服務(wù)。志愿服務(wù)功能清單（VFI）用六種不同的志愿服務(wù)動機將志愿者參與志愿服務(wù)的需求固定下來：一是價值觀的實現(xiàn)和表達(dá)；二是提高自己的學(xué)習(xí)經(jīng)歷；三是融入團(tuán)體并與重要團(tuán)體成員融洽相處的社交需要；四是獲得與職業(yè)相關(guān)的益處；五是幫助人們解決心理焦慮和社會認(rèn)同問題；六是實現(xiàn)自我認(rèn)知和自我提高。巴特森（C.Daniel Batson）以不同的研究方式創(chuàng)立了四動機理論，提出動機是由價值觀所誘發(fā)、由目標(biāo)所指揮的力量［6］。由此認(rèn)為，動機數(shù)量是無窮盡的，會隨外在環(huán)境變化而變化，并辨別出了四類參與志愿服務(wù)的動機，分別是利己主義、利他主義、集體主義和行為準(zhǔn)則主義。

與心理學(xué)流派對動機的個體化理解和定位不同，社會學(xué)家認(rèn)為動機由社會結(jié)構(gòu)決定而不是個體的固有屬性，社會結(jié)構(gòu)因素包括性別、種族、年齡、教育、收入、就業(yè)情況、婚姻及為人父母狀況、宗教等領(lǐng)域［7］，一個人所處社會位置不同面對的社會結(jié)構(gòu)要素也就不同，個體參與志愿服務(wù)的動機也就不同。

（四）應(yīng)急志愿服務(wù)管理機制的相關(guān)研究

1.應(yīng)急志愿者招募的相關(guān)研究。志愿者招募對于志愿服務(wù)的隊伍建設(shè)和實際效果至關(guān)重要。貝迪認(rèn)為招募能夠精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)、挖掘和培養(yǎng)具備特殊能力和品質(zhì)的個體［8］，讓更多優(yōu)質(zhì)人員參與到志愿服務(wù)當(dāng)中。國外對不同群體參與志愿服務(wù)的意愿進(jìn)行了研究，中產(chǎn)階層參與志愿服務(wù)的意愿最為強烈，其社會地位和擁有的人際資源能夠為志愿者組織所用，被招募的可能性也比較大。從性別來看，女性被招募為志愿者的幾率要大于男性，從膚色、種族來看，白人被招募為志愿者的幾率要高于非拉美裔黑人、拉美裔美國人和其他少數(shù)民族。尼爾森通過研究強調(diào)應(yīng)急當(dāng)局的意識形態(tài)和包容性對自發(fā)志愿者的接納和整合至關(guān)重要［9］。

2.應(yīng)急志愿者激勵手段的相關(guān)研究。皮爾斯通過對支薪組織和志愿組織的比較研究，發(fā)現(xiàn)支薪組織可以利用處罰、經(jīng)濟(jì)獎賞或其他類似的方法激勵員工，而志愿組織一方面缺乏采取處罰措施的能力，另一方面更多靠精神獎勵來激勵工作人員，這就造成支薪組織工作人員的連續(xù)性比較強，而志愿組織的工作人員往往做同一種工作［10］。而任務(wù)難易程度也會影響志愿者持續(xù)參與的積極性，承擔(dān)有挑戰(zhàn)或較難的工作任務(wù)會激發(fā)志愿者服務(wù)的熱情。凡諾蘭德、皮萊和瓦雷對不同區(qū)域為應(yīng)急志愿者所提供的福利差異進(jìn)行了研究，認(rèn)為各轄區(qū)在就業(yè)狀況要求、地域限制、時間限制和經(jīng)濟(jì)影響方面存在巨大差異并缺乏統(tǒng)一性，提出統(tǒng)一區(qū)域就業(yè)法的對策［11］。

3.應(yīng)急志愿者組織結(jié)構(gòu)的相關(guān)研究。目前主要包括三類基本組織：分級體制模式、矩陣模式和網(wǎng)絡(luò)模式。舍曼和蒂埃爾認(rèn)為，處理緊急事故必須采用嚴(yán)格的、分級體制管理結(jié)構(gòu)，但志愿應(yīng)急人員對嚴(yán)格的組織領(lǐng)導(dǎo)有排斥情緒，而缺乏管理的應(yīng)急志愿服務(wù)效果又難以得到保障。因此，為保障服務(wù)效果，需要對組織控制程度進(jìn)行權(quán)衡。

4.應(yīng)急志愿者協(xié)調(diào)與責(zé)任的相關(guān)研究。艾布銳和勞塔認(rèn)為，當(dāng)前對社區(qū)和公民在應(yīng)對和備災(zāi)工作中責(zé)任的理解有待深化，并提出為應(yīng)急志愿者制定更明確的規(guī)則和法律，提升應(yīng)急志愿者對志愿服務(wù)權(quán)利和義務(wù)的認(rèn)識，重新考慮災(zāi)害期間應(yīng)急志愿者的權(quán)利和義務(wù)與公民身份的關(guān)系等相關(guān)建議［12］。格魯森，阿尼爾和布魯克基于社交媒體的應(yīng)急管理，對志愿者有效組織進(jìn)行了研究［13］。馬丁內(nèi)斯，杰米和卡西里亞斯對自然災(zāi)害緊急情況下自發(fā)志愿者的選擇工具進(jìn)行了設(shè)計和驗證［14］。應(yīng)急志愿者責(zé)任和義務(wù)的判定直接影響志愿者參與突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)的積極性和服務(wù)質(zhì)量，國外學(xué)者對應(yīng)急志愿者的責(zé)任和義務(wù)開展了相關(guān)研究。莉拉，肯尼思和史蒂夫?qū)ν话l(fā)事件發(fā)生期間自發(fā)志愿者的協(xié)調(diào)進(jìn)行了分析，強調(diào)為自發(fā)志愿者提供技術(shù)含量較低、法律和文化敏感性較低的職能，缺乏健康和安全培訓(xùn)，責(zé)任、動機和期望不明確是利用自發(fā)志愿者的最大挑戰(zhàn)，在讓自發(fā)志愿者參與災(zāi)害響應(yīng)和恢復(fù)時，自發(fā)志愿者的人身安全和權(quán)益保障被列為最高風(fēng)險［15］。

二、國外應(yīng)急志愿服務(wù)的演化軌跡

志愿服務(wù)是社會需求的產(chǎn)物，社會需求是推動志愿服務(wù)不斷完善和發(fā)展的根本動力。面向社會需求，國外志愿服務(wù)經(jīng)歷了漫長的發(fā)展歷史和路徑探索，在發(fā)展過程中服務(wù)隊伍不斷壯大、服務(wù)內(nèi)容不斷擴展、服務(wù)方式不斷完善、服務(wù)渠道不斷豐富、服務(wù)質(zhì)量不斷提升，并形成了濃厚的志愿服務(wù)氛圍和發(fā)達(dá)的志愿服務(wù)文化。應(yīng)急志愿服務(wù)在志愿服務(wù)系統(tǒng)不斷成熟和細(xì)化的過程中逐漸受到重視和發(fā)展，并成為志愿服務(wù)的一個重要領(lǐng)域［16］。國外應(yīng)急志愿服務(wù)大致經(jīng)歷了萌芽、形成、成熟、發(fā)展四個階段。

（一）19世紀(jì)初至19世紀(jì)末：應(yīng)急志愿服務(wù)的萌芽階段

西方國家志愿服務(wù)是在現(xiàn)實社會問題與宗教精神的相互激發(fā)和作用下開始萌芽和發(fā)展的。相關(guān)資料顯示，西方國家志愿服務(wù)活動發(fā)源于19世紀(jì)初宗教性的慈善服務(wù)。在宗教教義精神的驅(qū)使下，由教會推動的慈善服務(wù)主要是通過動員和招募志愿人員進(jìn)行貧民、孤兒、寡婦、老弱病殘等困難群體的幫扶工作。隨后，非宗教性志愿組織也孕育而生，例如，英國的“慈善組織會社”，北美移民的互助志愿團(tuán)體等。1818年的紐約救貧協(xié)會發(fā)動志愿人員幫助社區(qū)困難群體增長技能和改善發(fā)展環(huán)境，發(fā)展出了社區(qū)志愿服務(wù)，為以社區(qū)為核心的應(yīng)急志愿服務(wù)奠定了基礎(chǔ)。美國獨立戰(zhàn)爭期間，為應(yīng)對戰(zhàn)爭帶來的破壞，民間出現(xiàn)了大量具有應(yīng)急特點的志愿服務(wù)隊伍，例如志愿消防隊、倉儲團(tuán)等，這也成為應(yīng)急志愿服務(wù)的最早標(biāo)志。這一時期的應(yīng)急志愿服務(wù)隊伍尚未形成正式的組織化、常態(tài)化隊伍體系，多是在發(fā)生突發(fā)事件時由宗教或民間力量臨時組織形成，隊伍規(guī)模小，具有強烈的宗教屬性和民間屬性，自發(fā)性、臨時性和分散性是其典型特征。

（二）19世紀(jì)末至20世紀(jì)中葉：應(yīng)急志愿服務(wù)的形成階段

在該階段，應(yīng)急志愿者隊伍開始壯大、活躍，逐漸從自發(fā)力量向組織化力量轉(zhuǎn)變，并得到了來自政府的重視和支持。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，面對來自自然和社會的各種挑戰(zhàn)，歐美國家通過制定相關(guān)社會福利法律法規(guī)來保障群眾生活和社會穩(wěn)定。但在多發(fā)的風(fēng)險事件中，政府以及整個社會意識到僅靠政府力量難以抵抗風(fēng)險帶來的挑戰(zhàn)，培育和調(diào)動多方力量以發(fā)揮聚合作用成為一種必然選擇［1］。居民參與應(yīng)急救援的觀念不斷增強，越來越多的人加入到應(yīng)急志愿服務(wù)中，并開始形成了特定組織，其在應(yīng)急救援中發(fā)揮獨特作用，引起政府重視。例如，培訓(xùn)工人在發(fā)生生產(chǎn)安全事故時進(jìn)行自救與互救的德國工人撒瑪利亞聯(lián)盟（ASB）；防止人員溺水的德國水上救援組織等等。另外，該階段經(jīng)歷了兩次世界大戰(zhàn)，眾多醫(yī)療工作者志愿加入其中，擴大了志愿者在應(yīng)急救援中的影響力，應(yīng)急志愿服務(wù)獲得重大發(fā)展，開始組織化、常態(tài)化。志愿服務(wù)開始逐漸納入政府工作體系和社會發(fā)展體系之中，但尚未實現(xiàn)有序高效參與。

（三）20世紀(jì)中葉至20世紀(jì)末：應(yīng)急志愿服務(wù)的成熟階段

20世紀(jì)中葉以后，應(yīng)急志愿服務(wù)獲得政府越來越多的關(guān)注和重視，政府逐漸開始以“出資人”和“主辦者”的身份介入志愿服務(wù)［12］。應(yīng)急志愿服務(wù)進(jìn)入規(guī)范化、專業(yè)化、成熟化階段。美國自20世紀(jì)六七十年代以來，聯(lián)邦政府先后推動了一系列志愿服務(wù)計劃，包括“和平隊”（Peace Corps）計劃、“服務(wù)美國志愿隊”（Volunteers in Service to America，VISTA）計劃、社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)隊（Community Emergency Response Teams，CERT）計劃等，1993年克林頓政府成立“國家與社區(qū)服務(wù)機構(gòu)”，整合了“行動”和“國家與社區(qū)服務(wù)委員會”的全部職能，成為管理所有志愿服務(wù)組織力量的總機構(gòu)，同時，頒布了《國內(nèi)志愿服務(wù)法》《國家與社區(qū)服務(wù)法》《國家與社區(qū)服務(wù)機構(gòu)法》等法律。德國在這一時期成立了德國技術(shù)救援署（THW）、德國消防隊（DFV）、德國馬耳他騎士戰(zhàn)地服務(wù)中心（MHD）、德國約翰尼特事故救援團(tuán)（JUH）等專項應(yīng)急志愿組織［17］。

（四）21世紀(jì)以來：應(yīng)急志愿服務(wù)的深化階段

21世紀(jì)以來，自然災(zāi)害與社會災(zāi)害不斷加劇，且呈現(xiàn)出相互疊加、強化的態(tài)勢，社會應(yīng)急志愿服務(wù)體系面臨全新挑戰(zhàn)，原有體系無法有效應(yīng)對愈加復(fù)雜的突發(fā)事件，這成為推動歐美發(fā)達(dá)國家應(yīng)急志愿服務(wù)體系不斷完善、快速發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動力［18］。這一時期應(yīng)急志愿服務(wù)的發(fā)展和完善主要體現(xiàn)在兩方面：一方面應(yīng)急志愿者隊伍不斷壯大，參與應(yīng)急服務(wù)的領(lǐng)域不斷擴展。相關(guān)資料表明，美國的社區(qū)應(yīng)急服務(wù)隊、消防服務(wù)隊、醫(yī)療服務(wù)預(yù)備隊和警務(wù)志愿服務(wù)隊等應(yīng)急志愿者隊伍的人員數(shù)量在這一時期迅速增加，約覆蓋了79%的美國人口［19］。在德國，包括水上救援組織、約翰尼特事故救援團(tuán)、馬耳他騎士戰(zhàn)地服務(wù)中心、德國工人撒瑪利亞聯(lián)盟（ASB）在內(nèi)的志愿服務(wù)組織人數(shù)也達(dá)至新高。應(yīng)急志愿者隊伍不斷細(xì)化，參與領(lǐng)域從軍隊、消防、醫(yī)療等方面拓展到山地、水上、空中、特殊場地等方面［20］。另一方面應(yīng)急志愿者隊伍的應(yīng)急能力不斷增強。這一階段歐美發(fā)達(dá)國家實施一系列計劃對應(yīng)急志愿者展開應(yīng)急知識和技能培訓(xùn)，以提升其應(yīng)急水平。例如，2002年美國推行的“公民服務(wù)隊計劃”，其目的就是要通過教育、培訓(xùn)和志愿服務(wù)提升社區(qū)居民應(yīng)對各類突發(fā)事件的應(yīng)急能力［18］。

從國外應(yīng)急志愿服務(wù)的發(fā)展脈絡(luò)中可以看出，志愿服務(wù)是在應(yīng)對威脅人類社會安全和秩序的突發(fā)事件中不斷發(fā)展和成熟的，所以，在某種意義上說，應(yīng)急志愿服務(wù)是志愿服務(wù)的核心領(lǐng)域。應(yīng)急志愿者隊伍越來越成為西方國家政府治理突發(fā)事件的重要力量。

三、國外應(yīng)急志愿服務(wù)的主要實踐

（一）政府高度重視應(yīng)急志愿者隊伍建設(shè)

發(fā)達(dá)國家應(yīng)急志愿者隊伍發(fā)展快、建設(shè)好主要得益于政府的高度重視和正確引導(dǎo)。政府對志愿者在應(yīng)急治理中扮演的角色和發(fā)揮的作用給予充分尊重和信任。志愿服務(wù)是歷屆美國總統(tǒng)在任期間重點宣傳和推進(jìn)的工作內(nèi)容之一，美國政府通過資金的大力支持和志愿服務(wù)體系建設(shè)的直接介入推動了應(yīng)急志愿者隊伍的迅速壯大，志愿者已經(jīng)成為應(yīng)急救援的重要力量。美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署（FEMA）的應(yīng)急力量由2600多專職工作人員和5000多名應(yīng)急志愿者構(gòu)成。在2005年卡特里娜颶風(fēng)事件中，志愿者發(fā)揮了巨大作用，包括募集資金、為受災(zāi)群眾提供各類服務(wù)、幫助災(zāi)害恢復(fù)重建。英國通過將應(yīng)急志愿力量納入“地方政府突發(fā)事件應(yīng)急計劃”中，賦予其參與突發(fā)事件應(yīng)急治理的正當(dāng)性和合法性。新冠肺炎疫情在英國爆發(fā)以來，志愿者在英國各地組建了數(shù)百個志愿服務(wù)組織，為弱勢群體提供幫助，并通過發(fā)布“互助卡”“愛鄰居卡”等實現(xiàn)鄰里互助。德國聯(lián)邦政府通過免除服兵役的舉措，吸引和激勵青年人加入應(yīng)急志愿者隊伍。國外政府對應(yīng)急救援志愿者的重視和正確引導(dǎo)形成了濃厚的應(yīng)急志愿服務(wù)氛圍和應(yīng)急志愿者隊伍建設(shè)機制。

（二）注重健全應(yīng)急志愿服務(wù)的法律體系和激勵機制

與一般志愿者不同，應(yīng)急救援志愿者面對的是充滿風(fēng)險的突發(fā)性災(zāi)害事件，應(yīng)急志愿者受到人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的雙重威脅。針對此問題，西方國家通過構(gòu)建完備的法律體系保障了應(yīng)急救援志愿者的合法權(quán)益，解決了應(yīng)急志愿者的后顧之憂。英國構(gòu)建起《國內(nèi)緊急狀態(tài)法》（The Civil Contingencies ACT）《應(yīng)急準(zhǔn)備》（Emergency Preparedness）《應(yīng)急處置和恢復(fù)》（Expectations and Indicators of good Practice Set for Responders）等地方性法規(guī)和部門規(guī)章相結(jié)合的完備的法律保障體系，從政府、應(yīng)急機構(gòu)和應(yīng)急志愿組織三方主體出發(fā)為應(yīng)急志愿者參與應(yīng)急救援提供了強大的行動保證。美國的《好撒瑪利亞人法》（Good Samaritan Laws）、《志愿者保護(hù)法》（Volunteer Protection Acts）和《應(yīng)急管理和國土安全法律》（Emergency Management and Homeland Security Acts）等法律形成了志愿者權(quán)益保護(hù)網(wǎng)?！稅鄣氯A·肯尼迪服務(wù)美國法》作為美國聯(lián)邦法律，通過一系列新的授權(quán)、利益獎勵機制和制度創(chuàng)新，動員和吸引了更多群眾特別是青少年參與到應(yīng)急志愿服務(wù)中去［18］。德國、日本等國家也建立了較為完善的法律體系為志愿者參與應(yīng)急治理保駕護(hù)航。應(yīng)急志愿服務(wù)法律體系在賦予志愿者參與應(yīng)急治理正當(dāng)身份的同時，保護(hù)應(yīng)急志愿者的合法權(quán)益。

在對應(yīng)急救援志愿者進(jìn)行責(zé)任保護(hù)的同時，發(fā)達(dá)國家通過建立相關(guān)激勵機制，來激發(fā)社會各方力量加入應(yīng)急救援志愿者隊伍的主動性和積極性，國家上下圍繞志愿者形成了一種激勵文化。德國內(nèi)政部設(shè)立志愿者獎勵項目來吸引年輕人加入應(yīng)急救援志愿者組織，企業(yè)主也會通過各種措施鼓勵員工參與應(yīng)急志愿服務(wù)。在美國對抗新冠肺炎疫情中，志愿者保羅·卡里在為紐約提供急救服務(wù)中，不幸感染病逝，紐約市長專設(shè)紀(jì)念碑感謝其作出的貢獻(xiàn)。

（三）科學(xué)、健全的應(yīng)急志愿者組織管理系統(tǒng)

科學(xué)、健全、完善的應(yīng)急志愿者組織管理系統(tǒng)是應(yīng)急志愿者有序參與應(yīng)急治理的制度基礎(chǔ)。發(fā)達(dá)國家都建立了比較完備的應(yīng)急志愿者組織管理系統(tǒng)，通過將應(yīng)急志愿者的專業(yè)信息納入數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)對應(yīng)急志愿者的統(tǒng)一分類管理、認(rèn)證和保護(hù)、集中指揮和協(xié)調(diào)，能夠在發(fā)生突發(fā)事件時對應(yīng)急志愿者快速識別、精準(zhǔn)定位和高效調(diào)度，實現(xiàn)應(yīng)急志愿者的分級響應(yīng)和使用，達(dá)到高效應(yīng)急和有序參與的局面。日本設(shè)立救災(zāi)志愿者中心來加強對救災(zāi)志愿者組織的協(xié)調(diào)和調(diào)度。美國主要是通過聯(lián)邦政府最高層來實現(xiàn)對應(yīng)急志愿者工作的協(xié)調(diào)，另外，全美救災(zāi)志愿者聯(lián)盟作為第三方協(xié)作機構(gòu)在整合應(yīng)急力量方面也發(fā)揮重要作用。在應(yīng)對新冠肺炎疫情行動中，美國利用其志愿崗位匹配的網(wǎng)站系統(tǒng)，對志愿者進(jìn)行明確的分類管理，強調(diào)志愿者服務(wù)與社區(qū)需求相匹配，實現(xiàn)志愿服務(wù)的精準(zhǔn)化、組織化和結(jié)構(gòu)化。英國政府專門制定了《政府與志愿及社區(qū)組織合作框架協(xié)議》，成為志愿者管理的主要依據(jù)［21］，另外，應(yīng)急志愿力量受各地政府“突發(fā)事件計劃官”統(tǒng)一掌握和調(diào)度，而地方抗災(zāi)聯(lián)席會議是促進(jìn)應(yīng)急志愿力量協(xié)同、有序參與應(yīng)急治理的重要機制。

四、國外應(yīng)急志愿服務(wù)的反思

雖然國外發(fā)達(dá)國家的應(yīng)急志愿服務(wù)體系已比較完善，但是在突發(fā)事件的應(yīng)對中也暴露出諸多問題。一是地方政府與志愿者組織之間關(guān)系不順，導(dǎo)致志愿者組織缺乏支持，服務(wù)難以持續(xù)，效果難以保障。在英國新冠肺炎疫情防控中，地方政府與志愿者和社區(qū)組織之間缺乏信息共享和聯(lián)合規(guī)劃，并拒絕合作，導(dǎo)致志愿服務(wù)組織資金缺乏支持，阻礙了應(yīng)急志愿活動，損害了公眾信任［22］。二是對應(yīng)急救援期間志愿者參與志愿服務(wù)的風(fēng)險與責(zé)任難以明確。緊急情況下志愿者的民事責(zé)任如何判斷？應(yīng)急救援期間志愿服務(wù)的增加與開展以及應(yīng)急志愿者的職業(yè)健康與安全標(biāo)準(zhǔn)的適用性等問題制約了志愿服務(wù)的有效開展。三是法律繁多缺乏標(biāo)準(zhǔn)化。在美國，雖然有多重的合作性應(yīng)急框架，但是聯(lián)邦層面與州、地方層面上的應(yīng)急條例、法律條文關(guān)系復(fù)雜且缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，影響跨區(qū)域應(yīng)急志愿服務(wù)的開展效果。四是應(yīng)急行動主體間協(xié)作效果欠佳，指揮職能失靈。突發(fā)事件發(fā)生時，美國聯(lián)邦政府的指揮效用與州、地方政府救援工作的開展無法形成合力。應(yīng)急救援主要依賴地方力量以及資源，應(yīng)急救援的持續(xù)性難以保障。當(dāng)?shù)胤骄仍Y源難以為繼時，聯(lián)邦機構(gòu)才會負(fù)責(zé)整個救援工作的指導(dǎo)任務(wù)，加劇了民眾與地方組織所承受的壓力與沖擊。國外應(yīng)急志愿服務(wù)易暴露出的問題也為完善我國應(yīng)急志愿服務(wù)體系提供了方向。

（一）健全管理制度，實現(xiàn)對應(yīng)急志愿者的精準(zhǔn)調(diào)度和有序參與

建立統(tǒng)一高效的應(yīng)急志愿者組織管理系統(tǒng)是應(yīng)急志愿者有序參與應(yīng)急治理的組織基礎(chǔ)，也是對應(yīng)急資源進(jìn)行合理調(diào)度的重要保障。目前，我國應(yīng)急救援志愿者隊伍建設(shè)比較混亂，缺乏統(tǒng)一有效管理，這也是當(dāng)前應(yīng)急救援志愿者隊伍質(zhì)量不高、參與應(yīng)急治理效果不佳的重要原因。我國應(yīng)吸收國外先進(jìn)經(jīng)驗，將應(yīng)急志愿服務(wù)納入應(yīng)急體系，依托應(yīng)急管理局建立自上而下、統(tǒng)一有序的應(yīng)急志愿者指揮系統(tǒng)，為應(yīng)急志愿者搭建有效參與平臺，并設(shè)置專門機構(gòu)對應(yīng)急志愿者、應(yīng)急志愿服務(wù)組織按突發(fā)事件級別統(tǒng)一調(diào)配。另外，要健全完善統(tǒng)一、專業(yè)迅捷的應(yīng)急志愿服務(wù)信息平臺，將應(yīng)急志愿者按類型、級別、區(qū)域等整合相關(guān)信息、數(shù)據(jù)資源和服務(wù)信息系統(tǒng)，實現(xiàn)志愿服務(wù)信息數(shù)據(jù)統(tǒng)一歸集、管理和共享交換、互聯(lián)互通。加強志愿服務(wù)信息平臺與“城運中心”的深度融合，確保突發(fā)事件發(fā)生時志愿者的高效、有序參與。要建立政府、應(yīng)急志愿者以及其他社會力量的協(xié)調(diào)應(yīng)急聯(lián)動機制，在政府應(yīng)急行動和應(yīng)急志愿者的服務(wù)范圍之間實現(xiàn)功能互補，充分發(fā)揮應(yīng)急志愿者在應(yīng)急救援中及時、靈活、機動的優(yōu)勢。

（二）明確權(quán)責(zé)，保障應(yīng)急志愿者的合法權(quán)益

與日常領(lǐng)域志愿者的服務(wù)內(nèi)容不同，應(yīng)急救援志愿者參與的是災(zāi)害救援行動，具有一定危險性，其救援行為需要得到相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)范和責(zé)任保護(hù)。一是要制定實施應(yīng)急救援志愿者的認(rèn)證和許可制度，例如志愿者參與應(yīng)急救援的專業(yè)執(zhí)照、證書或許可證的法律；二是要針對專業(yè)應(yīng)急救援志愿者建立參與應(yīng)急救援的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，用來考核和評估應(yīng)急志愿者的條件和能力；三是要立足我國實際情況，吸取國外教訓(xùn)，推動培育應(yīng)急志愿者隊伍和制定保障志愿者參與應(yīng)急治理的相關(guān)法律法規(guī)，為應(yīng)急志愿服務(wù)體系的建立和完善提供全方位的法律保障。具體來看，法律法規(guī)要對應(yīng)急救援志愿者的權(quán)利和義務(wù)、應(yīng)急志愿者的保險和意外賠償作出明確規(guī)定，以動員和吸引更多的社會力量投入到應(yīng)急志愿服務(wù)中來。

（三）加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提升應(yīng)急志愿服務(wù)的社會效果

中國共產(chǎn)黨作為我國整體性治理體系的中心節(jié)點，是中國社會發(fā)展與穩(wěn)定的軸心力量［23］。因而要充分發(fā)揮黨領(lǐng)導(dǎo)志愿服務(wù)的制度優(yōu)勢，搭建平臺，整合分散的條塊資源，統(tǒng)籌體制內(nèi)與體制外力量，推進(jìn)應(yīng)急志愿服務(wù)制度化、常態(tài)化發(fā)展，并將其轉(zhuǎn)化為應(yīng)急治理效能。突發(fā)事件發(fā)生時，一是要加強黨對應(yīng)急志愿者和志愿服務(wù)組織的政治引領(lǐng)、組織引領(lǐng)和思想引領(lǐng)，在突發(fā)事件中強化政治覺悟與責(zé)任意識，另一方面要積極培育社會力量的應(yīng)急協(xié)作能力，調(diào)動社會團(tuán)體參與應(yīng)急治理積極性，提升多元治理主體的風(fēng)險防范意識與協(xié)同配合觀念，形成我國應(yīng)急治理體系多元力量的合力。此外，在實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度全面覆蓋、強化多元主體協(xié)作能力的同時，也應(yīng)當(dāng)借助政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力以推動應(yīng)急管理的體系化建設(shè)，對體系結(jié)構(gòu)中的不同職能部門賦予邊界清晰的權(quán)力與責(zé)任，在保障黨的高效領(lǐng)導(dǎo)與統(tǒng)籌的同時，提升應(yīng)急志愿服務(wù)的效果。