■ 曾憲才 王小蘭

一、研究問題的提出

黨和國(guó)家歷來高度重視青年發(fā)展，制定了一系列的政策措施。2017年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《中長(zhǎng)期青年發(fā)展規(guī)劃（2016—2025年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），在《規(guī)劃》的指導(dǎo)下，各部門、各地區(qū)對(duì)青年發(fā)展越來越關(guān)注和重視。迄今，全國(guó)31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)已全部制定并出臺(tái)省級(jí)青年發(fā)展規(guī)劃，許多縣區(qū)也出臺(tái)了青年發(fā)展規(guī)劃，制訂青年發(fā)展指標(biāo)，建立青年發(fā)展聯(lián)席會(huì)議制度，并逐步將青年發(fā)展納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市治理與公共服務(wù)體系等。與此同時(shí)，圍繞青年發(fā)展各個(gè)具體領(lǐng)域（如教育、健康、婚戀、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、權(quán)益保障等）的政策措施不斷健全完善，進(jìn)而形成相對(duì)完備的青年發(fā)展制度體系與政策實(shí)踐。為進(jìn)一步縱深推進(jìn)《規(guī)劃》的全面落實(shí)，2022年4月，中宣部、國(guó)家發(fā)改委、團(tuán)中央等17部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展青年發(fā)展型城市建設(shè)試點(diǎn)的意見》，明確提出到2025年和2035年的青年發(fā)展型城市建設(shè)目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)通過建設(shè)青年發(fā)展型城市實(shí)現(xiàn)青年高質(zhì)量發(fā)展和城市高質(zhì)量發(fā)展相互促進(jìn)的發(fā)展方式，這標(biāo)志著我國(guó)青年發(fā)展事業(yè)邁入新的發(fā)展階段。

自2017年發(fā)布至今，《規(guī)劃》的實(shí)施已有5年多的時(shí)間，當(dāng)下已進(jìn)入縱深實(shí)施階段，對(duì)其執(zhí)行過程及其成效進(jìn)行全面評(píng)估將有利于為下一階段青年發(fā)展政策的制定與實(shí)施提供基本依據(jù)與重要啟示。如何有效評(píng)估《規(guī)劃》及其他青年發(fā)展政策措施的執(zhí)行情況與實(shí)際效果則是此項(xiàng)評(píng)估工作的重點(diǎn)，也是難點(diǎn)?，F(xiàn)有的關(guān)于《規(guī)劃》及其配套政策措施的研究主要聚焦于以下方面：其一，對(duì)《規(guī)劃》文本內(nèi)容進(jìn)行整體或某項(xiàng)具體內(nèi)容分析［1-2］，其二，關(guān)于《規(guī)劃》實(shí)施與監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系如何構(gòu)建的研究［3］；其三，探討影響青年發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的因素［4］。這些研究對(duì)于認(rèn)識(shí)并完善青年政策的內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)青年政策執(zhí)行機(jī)制存在的不足以及提出相應(yīng)的改進(jìn)建議具有重要價(jià)值，但對(duì)青年政策執(zhí)行過程及其結(jié)果進(jìn)行深入的學(xué)術(shù)研究仍然是有待推進(jìn)。事實(shí)上，與其它政策執(zhí)行過程相似，青年政策的執(zhí)行也遭遇了“執(zhí)行差距”困境，如“上冷下熱、寒熱不均”，政策作用弱化等問題［5］。通過對(duì)公共政策執(zhí)行研究進(jìn)行理論探源，建構(gòu)考察青年政策執(zhí)行差距的分析框架，探明其深層影響因素是科學(xué)推進(jìn)《規(guī)劃》及其他青年發(fā)展政策實(shí)施狀況評(píng)估工作、促進(jìn)青年政策有效執(zhí)行以及創(chuàng)新發(fā)展的前提，也是本文的初衷。

在政策執(zhí)行研究中，“執(zhí)行差距”一直是研究者關(guān)注的重點(diǎn)議題。執(zhí)行差距，是指政策執(zhí)行結(jié)果與政策意圖之間的距離，主要包括正向執(zhí)行差距［6］、負(fù)向執(zhí)行差距［7］與混合執(zhí)行差距［8］三種類型。解釋執(zhí)行差距原因的理論視角主要有如下幾種：（1）以薩巴蒂爾等人為代表的自上而下的政策過程理論［9］；（2）以利普斯基的街頭官僚理論［10］和赫恩等的執(zhí)行結(jié)構(gòu)理論［11］為代表的自下而上的視角；（3）以伯曼為代表的權(quán)變理論［12］；（4）以馬特蘭德為代表的模糊—沖突模型［13］；（5）重視將政策執(zhí)行多要素相結(jié)合的綜合視角［14］。現(xiàn)有的政策執(zhí)行差距研究，主要存在以下三方面局限：第一，變量過多。政策執(zhí)行研究已發(fā)展出三百多個(gè)變量，使得研究進(jìn)入了“只見樹木、不見森林”的誤區(qū)［13］。第二，前提偏誤。政策執(zhí)行研究存在自上而下與自下而上的爭(zhēng)論，這種爭(zhēng)論建立在兩個(gè)基本假設(shè)上：一個(gè)是自上而下的研究假設(shè)存在一個(gè)權(quán)威的、分級(jí)的發(fā)動(dòng)者，人們只有盡量減少該人（委托人）與其下屬代理人之間的溝通扭曲，才能保證成功地執(zhí)行。另一個(gè)是盡管公共行政人員有實(shí)現(xiàn)最佳政策效果的意圖，但通常會(huì)失敗。第一種假設(shè)已經(jīng)由利普斯基批判，第二種假設(shè)一直是政策研究的潛臺(tái)詞，但他們忽視了那些執(zhí)行得較好的政府項(xiàng)目。第三，框架較窄。執(zhí)行研究困于就政策談?wù)?，沒有跳出政策文本、執(zhí)行人員、執(zhí)行組織的范圍，有的研究雖然已經(jīng)涉及到了環(huán)境問題，但沒有將政策視為治理的工具以及政策實(shí)施是在既有制度框架內(nèi)進(jìn)行研究［15］。由于存在上述問題，政策執(zhí)行研究陷入了困境。要突破這個(gè)困境，奧圖爾強(qiáng)調(diào)將制度分析、治理研究、政策網(wǎng)絡(luò)及管理納入研究范圍，在方法上從歸納法向演繹法轉(zhuǎn)變［16］。希爾也提出要將法治（理性法律秩序、自由裁量權(quán)、官僚制）、民主（直接民主、代議制、政治與行政的分離）、制度與組織、后現(xiàn)代理論等納入政策研究范圍，以解釋政策執(zhí)行情況［17］。

綜合來看，運(yùn)用制度分析研究和解釋政策執(zhí)行問題成為研究者的重要共識(shí)，“它提出關(guān)于人類行為被結(jié)構(gòu)所制約的程度和范圍的問題”［17］。制度環(huán)境是政策制定和執(zhí)行的基本框架和條件，是形成政策執(zhí)行差距的基本因素。事實(shí)上，從上述研究中可以看出，研究者們并不是忽略了制度，而是沒有將制度作為單獨(dú)變量進(jìn)行系統(tǒng)分析，特別是在中國(guó)政策執(zhí)行研究中，缺少對(duì)中國(guó)特有制度環(huán)境的剖析。另外，制度不會(huì)單獨(dú)發(fā)揮作用，必須依賴有關(guān)組織結(jié)構(gòu)和執(zhí)行主體。因而，應(yīng)將制度納入政策執(zhí)行研究范圍，并考察制度所規(guī)約的執(zhí)行結(jié)構(gòu)，研究二者怎樣影響政策執(zhí)行效果。

因此，在當(dāng)前《規(guī)劃》縱深推進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期，為尋獲有效考察相關(guān)政策執(zhí)行差距的理論資源與研究框架，本文基于新制度主義視角，通過分析社會(huì)政策執(zhí)行過程中“制度環(huán)境”與“執(zhí)行結(jié)構(gòu)”對(duì)執(zhí)行的影響，為《規(guī)劃》及其配套政策措施的執(zhí)行效果評(píng)估提供可資參考的理論框架。本文主要回答三個(gè)問題：第一，什么樣的制度、在哪些方面、通過什么方式影響青年政策執(zhí)行效果；第二，在制度框架下，執(zhí)行結(jié)構(gòu)如何影響青年政策執(zhí)行；第三，對(duì)我國(guó)青年政策執(zhí)行研究和實(shí)踐的啟示。

二、制度環(huán)境：影響青年發(fā)展政策執(zhí)行的基本要素

當(dāng)前，我國(guó)青年政策的研究多關(guān)注正式制度本身的規(guī)則體系，包括制度文本、政治結(jié)構(gòu)，鮮少涉及諸如民情、文化和習(xí)俗等非正式規(guī)范對(duì)青年政策執(zhí)行的影響。由此導(dǎo)致解決執(zhí)行困境的主張也更多趨向于從完善政策內(nèi)容本身和健全政策執(zhí)行機(jī)制等視角展開，較少關(guān)注也較難處理政策執(zhí)行中的情、理、法之沖突。［18］本部分將制度環(huán)境作為政策執(zhí)行的外部變量，借鑒新制度主義者發(fā)展出的融合正式制度與非正式制度為一體的分析框架［19］，并關(guān)注制度約束的合法性問題，構(gòu)建一個(gè)用以探討青年政策執(zhí)行之制度環(huán)境及其規(guī)則的分析模型。

（一）正式制度

在諾斯看來，正式規(guī)則包括政治（司法）規(guī)則、經(jīng)濟(jì)規(guī)則和契約［20］。這些規(guī)則最直接地體現(xiàn)在法規(guī)政策文本中，運(yùn)行在組織載體上。青年發(fā)展的各項(xiàng)正式制度作為政策執(zhí)行的環(huán)境，主要從三個(gè)方面發(fā)揮作用：一是有關(guān)制度文本對(duì)被執(zhí)行政策的規(guī)范性作用，二是政治框架對(duì)政策執(zhí)行過程的規(guī)制，三是治理方式對(duì)政策執(zhí)行的影響。

1.制度文本

針對(duì)青年發(fā)展政策相關(guān)制度文本對(duì)執(zhí)行的規(guī)范性作用的討論應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)方面：其一，政策與政策背景的相容性，相容性較高的政策執(zhí)行效果更好。根據(jù)相容性程度，可將青年發(fā)展政策分為不同的類型，如激進(jìn)型和漸進(jìn)型［21］，支持型、對(duì)策型、創(chuàng)制型與擱置型等［22］，不同的政策類型形成不同的執(zhí)行效果。類型學(xué)討論有助于了解青年政策的多元化形態(tài)。其二，政策網(wǎng)絡(luò)論。青年發(fā)展政策系統(tǒng)包括多個(gè)子系統(tǒng)，這些子系統(tǒng)是由多主體構(gòu)成的政策網(wǎng)絡(luò)、政策社群等?？疾烨嗄臧l(fā)展政策執(zhí)行情況，需與相關(guān)主體出臺(tái)的多項(xiàng)政策聯(lián)系起來，將該政策放到其他政策塑造的執(zhí)行空間中進(jìn)行考察。不同的政策網(wǎng)絡(luò)會(huì)產(chǎn)生不同的政策環(huán)境，也會(huì)引致不同類型政策的執(zhí)行差距。其三，制度依賴。制度依賴會(huì)影響相關(guān)政策的執(zhí)行機(jī)制及其效果［20］。青年發(fā)展政策在執(zhí)行中可能會(huì)發(fā)生兩種制度依賴：一是現(xiàn)有制度自身，制度對(duì)象將形成自身路徑，不斷得到強(qiáng)化；二是對(duì)其他制度的影響，如因青年工作改革創(chuàng)新而建立的“青年之家”以及其他新設(shè)部門將成為相關(guān)青年政策的執(zhí)行主體，從而對(duì)其他青年政策制定與執(zhí)行效果產(chǎn)生影響。

2.政治框架

青年發(fā)展政策所處的政治框架對(duì)政策執(zhí)行過程產(chǎn)生規(guī)制。該政治框架為青年發(fā)展政策執(zhí)行搭建一系列組織關(guān)系，如央地政府關(guān)系、政府機(jī)構(gòu)間關(guān)系、政府組織與其他參與主體的關(guān)系等。不同的組織關(guān)系職責(zé)權(quán)限分配直接影響青年發(fā)展政策的傳遞、信息反饋、監(jiān)督執(zhí)行。在對(duì)青年發(fā)展政策執(zhí)行的政治框架進(jìn)行分析時(shí)，有一些成熟的執(zhí)行研究理論或分析概念可供參考借鑒。有西方學(xué)者運(yùn)用三權(quán)分立政治理論研究政策執(zhí)行中的自由裁量權(quán)問題［23］，進(jìn)而揭示聯(lián)邦制決策如何經(jīng)過地方執(zhí)行組織的吸收和轉(zhuǎn)化產(chǎn)生不同的政策效果［12］。中國(guó)學(xué)者一部分關(guān)注中國(guó)政治和行政結(jié)構(gòu)的“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象造成政策執(zhí)行差距的問題［24］；另一部分則關(guān)注動(dòng)態(tài)的央地分權(quán)和上下級(jí)互動(dòng)如何影響制度實(shí)施和政策績(jī)效，如錢穎一等提出了“中國(guó)特殊的財(cái)政聯(lián)邦主義”理論［25］，榮敬本等人提出的“壓力型體制”觀點(diǎn)［26］以及周黎安提出的“行政發(fā)包制”概念［27］，皆在不同程度上揭示了政治結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的執(zhí)行差距。上級(jí)交給基層政府的任務(wù)是多方面的，常常相互無法協(xié)調(diào)甚至直接沖突，而基層政府在責(zé)任與權(quán)力、利益上與上級(jí)存在嚴(yán)重的不對(duì)稱，他們往往不可能完全按上級(jí)的制定意圖來執(zhí)行政策，而不得不作“變通”處理［28］?？梢钥闯觯诩纫岣咝视忠刂骑L(fēng)險(xiǎn)的原則和央地分權(quán)、職責(zé)同構(gòu)的框架下，政策執(zhí)行差距是大概率事件。為此，將青年發(fā)展政策的執(zhí)行置于所處的政治框架進(jìn)行探討，其現(xiàn)實(shí)意義在于能夠較好檢視當(dāng)前階段我國(guó)青年工作體系的構(gòu)成及其運(yùn)行，同時(shí)也能在理論層面進(jìn)一步考察青年發(fā)展政策執(zhí)行差距的體制機(jī)制因素。

3.治理方式

政策執(zhí)行是國(guó)家治理的重要手段。同時(shí)，國(guó)家治理方式影響政策執(zhí)行的方式和效力，比如以德治國(guó)還是依法治國(guó)，其理念不同、方式不同，對(duì)執(zhí)行哪些政策和怎么執(zhí)行等就有懸殊差別。如果說，西方政策執(zhí)行中更加強(qiáng)調(diào)官僚與非官僚（或稱為決策官僚與街頭官僚［10］），那么在中國(guó)政治和行政框架下，運(yùn)動(dòng)式治理［29］和“項(xiàng)目制”［30］則是在科層官僚制之外受到關(guān)注的治理形式，也是我國(guó)青年發(fā)展政策執(zhí)行普遍采取的治理方式。這兩種形式有時(shí)是青年發(fā)展政策執(zhí)行的具體方式，有時(shí)又作為其背景條件，根據(jù)不同情景對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生不同影響。其一，青年工作的運(yùn)動(dòng)式治理既是追求政策執(zhí)行效果極致化的需要，也是解決政策執(zhí)行落實(shí)難問題的主要手段。青年發(fā)展政策執(zhí)行作為一項(xiàng)涉及三十余個(gè)部門或機(jī)構(gòu)參與的多主體合作治理模式，其間存在黨委政府的治理邏輯、主持部門的競(jìng)爭(zhēng)邏輯以及配合部門的參與邏輯等多重邏輯［31］，這些邏輯的互動(dòng)情況決定青年政策執(zhí)行效果。其二，研究者認(rèn)為，項(xiàng)目制在聚合中央和地方積極性，克服官僚制和市場(chǎng)化弊端，發(fā)展公共服務(wù)上具有積極意義，但也帶來了一些意想不到的后果。如容易導(dǎo)致割裂基層政權(quán)與地方社會(huì)的嵌入性關(guān)聯(lián)［32］，強(qiáng)化政府部門間隔離和資源配置的扭曲［33］。上述研究成果既為青年發(fā)展政策項(xiàng)目制運(yùn)作提供了一定的分析視角，同時(shí)也促使研究者思考在項(xiàng)目制引起的普遍性政策執(zhí)行困境下，青年發(fā)展政策的執(zhí)行是否有其特殊性。倘若有，這種特殊性產(chǎn)生的根源是什么。

（二）非正式制度

非正式制度也對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生重要影響。非正式制度是指未經(jīng)官方認(rèn)可甚至與正式制度相悖，但體現(xiàn)為穩(wěn)定的、廣為接受的價(jià)值取向和行為方式，包括價(jià)值信念、風(fēng)俗習(xí)慣、倫理道德、信賴與互惠規(guī)范及社會(huì)網(wǎng)絡(luò)等。正式制度與非正式制度共生并存，同時(shí)運(yùn)行，各有其合法性，不同制度機(jī)制間互為兼容，提供了維系社會(huì)秩序的不同制度機(jī)制［33］。對(duì)青年發(fā)展政策執(zhí)行的非正式制度的探討可從兩方面入手：一是青年工作正式制度框架下的各類非正式關(guān)系，二是相對(duì)于正式制度的其他非正式規(guī)則，如青年發(fā)展政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中的社會(huì)資本等。

在正式制度框架下的非正式關(guān)系上，共青團(tuán)等青年工作執(zhí)行機(jī)構(gòu)中非正式群體的私下溝通導(dǎo)致了比成文規(guī)則更多的責(zé)任感和創(chuàng)新。但在另外的條件下，非正式關(guān)系也可能阻礙青年發(fā)展政策的運(yùn)行，軟化正式制度的實(shí)施過程，產(chǎn)生與組織目標(biāo)相悖的效果［34］。研究顯示，在我國(guó)政府運(yùn)作過程中，正式制度常常伴隨大量非正式關(guān)系的使用，內(nèi)嵌于正式制度中的非正式關(guān)系直接影響了政策執(zhí)行效果［35］。研究我國(guó)青年發(fā)展政策執(zhí)行問題，特別要重視中國(guó)獨(dú)有的非正式制度傳統(tǒng)。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)以禮入法，作為社會(huì)倫理規(guī)范的“禮”發(fā)揮“法”的作用，“法”也將“禮”的要求納入其中。當(dāng)下，傳統(tǒng)社會(huì)通行的關(guān)系本位的日常生活實(shí)踐的倫理基礎(chǔ)還在一定程度上影響人們的思維和行為。這些都是青年發(fā)展政策執(zhí)行面臨的重要的觀念系統(tǒng)與社會(huì)基礎(chǔ)。因此，如何確保自上而下的青年發(fā)展政策執(zhí)行不斷去改進(jìn)并融合國(guó)家治理邏輯與基層社會(huì)治理的社會(huì)目標(biāo)是一個(gè)值得深思的問題［36］。

（三）合法性約束

合法性是社會(huì)學(xué)制度主義的重要概念［37］。在道格拉斯看來，制度得以存在的一個(gè)重要條件是它要建立在合法性基礎(chǔ)上，即它超越個(gè)人私利，為大家所承認(rèn)并接受，是合乎情理和社會(huì)期待的［20］。合法性包括正式法規(guī)制度界定的合法性，也包括官方和民間意識(shí)形態(tài)認(rèn)同的合法性。

社會(huì)政策與權(quán)力機(jī)制和政治實(shí)踐密不可分，政治合法性與政策執(zhí)行具有天然聯(lián)系。任何政策執(zhí)行都具有很強(qiáng)的政治意義，政治方向和政治氛圍對(duì)政策導(dǎo)向有決定性的影響［36］。青年發(fā)展政策執(zhí)行作為政策過程的一個(gè)環(huán)節(jié)，會(huì)受到政策出臺(tái)時(shí)政治結(jié)構(gòu)的影響，其執(zhí)行的可能和力度，也受政治條件的制約。

不同文化情境會(huì)塑造不同的合法性，各類社會(huì)行為（包括政策執(zhí)行）必須遵循合法性要求。斯科特認(rèn)為，那些以國(guó)家的名義和簡(jiǎn)單化視角追求統(tǒng)一性、確定性的項(xiàng)目之所以會(huì)失敗，主要源于其對(duì)地方經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)文化背景的忽視和淹沒［38］，地方文化深刻地影響政策的目標(biāo)定位。

顯然，如果青年發(fā)展政策不被政治合法性認(rèn)同，則缺乏正式執(zhí)行的空間，政治權(quán)力沖突也會(huì)影響政策執(zhí)行的能動(dòng)性和效果。而如果缺乏文化認(rèn)同，其執(zhí)行的根基就會(huì)受到質(zhì)疑，無論是青年發(fā)展政策執(zhí)行者還是政策對(duì)象，都會(huì)在理解和執(zhí)行政策上產(chǎn)生偏差。青年發(fā)展政策執(zhí)行的制度分析中加入合法性視角，需要發(fā)掘政策執(zhí)行地的文化傳統(tǒng)、價(jià)值觀念與慣習(xí)，研究其與正式制度價(jià)值的關(guān)系。同時(shí)，由于合法性可以分為政治合法性和文化合法性，如兩者統(tǒng)一，青年發(fā)展政策執(zhí)行則不會(huì)面臨合法性的張力，但在兩者不統(tǒng)一的情況下，則會(huì)出現(xiàn)政策執(zhí)行的合法性問題。此時(shí)，青年發(fā)展政策執(zhí)行主體將面臨重要的價(jià)值選擇。

三、執(zhí)行結(jié)構(gòu)：在互動(dòng)中形成政策執(zhí)行差距

我國(guó)青年發(fā)展政策執(zhí)行體系是一個(gè)跨越黨政部門固有的行政邊界，涉及多部門、多層級(jí)協(xié)同合作的復(fù)雜執(zhí)行結(jié)構(gòu)。有學(xué)者指出，導(dǎo)致我國(guó)青年發(fā)展政策執(zhí)行阻滯的重要原因之一在于執(zhí)行結(jié)構(gòu)本身的問題，存在聯(lián)動(dòng)機(jī)制空轉(zhuǎn)、共青團(tuán)單打獨(dú)斗的現(xiàn)象［5］。對(duì)青年發(fā)展政策復(fù)雜的執(zhí)行結(jié)構(gòu)進(jìn)行深入考察，是理解其執(zhí)行差距的重要切入點(diǎn)。新制度主義分析框架將社會(huì)政策的“執(zhí)行結(jié)構(gòu)”視為由政策執(zhí)行組織、人員、資源和對(duì)象形成的互動(dòng)空間［39］。據(jù)此，本文結(jié)合青年發(fā)展政策執(zhí)行的具體情形，提出一個(gè)相對(duì)完整的政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)研究視角，包括與執(zhí)行相聯(lián)系的組織體系、組織內(nèi)的執(zhí)行人員、組織擁有的資源及與組織交流互動(dòng)的政策對(duì)象等要素。通過分析這些不同側(cè)面的行動(dòng)邏輯，由此分析執(zhí)行結(jié)構(gòu)如何影響青年發(fā)展政策的執(zhí)行。

（一）執(zhí)行組織

政策執(zhí)行過程理論在發(fā)展過程中，逐步從關(guān)注單一組織系統(tǒng)的上下流動(dòng)拓展至多組織的執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)研究，將視野擴(kuò)大到政策執(zhí)行所涉及的上下級(jí)政府主體、各類社會(huì)主體上，認(rèn)為執(zhí)行組織是一個(gè)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，影響政策效果。青年發(fā)展政策執(zhí)行研究不可忽視執(zhí)行過程中組織間的關(guān)系分析。對(duì)青年發(fā)展政策執(zhí)行組織及其組織間關(guān)系的分析，可借鑒學(xué)術(shù)界發(fā)展出的多種分析方法。例如，赫恩提出多組織分析法［40］，可以用以考察參與青年發(fā)展政策執(zhí)行的多方組織及其行動(dòng)者發(fā)揮的不同作用；薩巴蒂爾等人發(fā)展的倡導(dǎo)者聯(lián)盟框架［9］，啟發(fā)研究者通過分析青年發(fā)展政策執(zhí)行主體聯(lián)盟中各方的觀點(diǎn)態(tài)度及與其他聯(lián)盟的斗爭(zhēng)和交流互動(dòng)解釋執(zhí)行差距問題；而奧圖爾提出使用治理方法進(jìn)行政策執(zhí)行分析的建議［16］，有助于青年政策研究者充分理解執(zhí)行的多層次結(jié)構(gòu)背景以及多個(gè)社會(huì)行動(dòng)者在談判、實(shí)施和服務(wù)提供等方面的作用。

據(jù)此，在我國(guó)青年發(fā)展政策執(zhí)行架構(gòu)下，可將執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)分為三類：一是政府機(jī)構(gòu)協(xié)同網(wǎng)絡(luò)。青年發(fā)展政策執(zhí)行涉及三十余個(gè)部門與機(jī)構(gòu)間的合作問題，那么部門間的利益相關(guān)性、責(zé)任差異性會(huì)直接影響政策執(zhí)行效果［41］。二是政府機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)主體、社會(huì)組織共同形成的網(wǎng)絡(luò)。按照國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)等多元福利供給的研究［42］，青年發(fā)展政策的執(zhí)行主體也包括了這三類機(jī)構(gòu)。在這類網(wǎng)絡(luò)中，政府一般處于強(qiáng)勢(shì)地位，所以“讓渡空間”成為政社合作研究的基本主張。而在青年發(fā)展政策執(zhí)行中，作為執(zhí)行主體之一的共青團(tuán)并非政府內(nèi)設(shè)部門，其與市場(chǎng)、社會(huì)等主體之間的關(guān)系更為復(fù)雜，也更加微妙，各主體如何讓渡空間、怎么合作，又如何影響政策執(zhí)行效果，則需根據(jù)政策差異而定。三是執(zhí)行主體與基層組織之間的網(wǎng)絡(luò)。截至2021年12月31日，全國(guó)共有共青團(tuán)組織367.7萬個(gè)，基層團(tuán)（工）委18.4萬個(gè)，其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）團(tuán)組織60.6萬個(gè)。當(dāng)前，共青團(tuán)面臨著基層薄弱的嚴(yán)峻問題。扭轉(zhuǎn)基層團(tuán)組織弱化虛化空心化問題成為共青團(tuán)改革的重點(diǎn)，這就意味著青年發(fā)展政策在基層的執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)有可能發(fā)生結(jié)構(gòu)性斷層，如何彌補(bǔ)這種斷層是青年發(fā)展政策制定者、執(zhí)行者和研究者應(yīng)關(guān)注的問題。綜合上述三類政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的分析視角，可以看出，執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)作為青年發(fā)展政策執(zhí)行研究的分析單位具有重要意義，但同時(shí)需要注意的是，不同的網(wǎng)絡(luò)具有不同的結(jié)構(gòu)和空間（既有橫向的也有縱向的），要界定其邊界具有一定難度。此外，不同網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的組合及其互動(dòng)也會(huì)對(duì)青年發(fā)展政策執(zhí)行產(chǎn)生重要影響。

（二）執(zhí)行人員

對(duì)于身處現(xiàn)代組織內(nèi)部的政策執(zhí)行人員來說，官僚制是基本約束。雖然共青團(tuán)等青年發(fā)展政策執(zhí)行主體大力去“四化”，盡可能地減少行政化影響，但無可否認(rèn)，青年發(fā)展政策的執(zhí)行人員也身處于行政官僚體制之下。在對(duì)官僚制的研究中，有兩種主要觀點(diǎn)：一種是以韋伯為代表的理性官僚制，在這一理想類型下，官僚擁有的自由裁量權(quán)較小，通常采取事本主義和形式主義方式完成工作任務(wù)，對(duì)于政策執(zhí)行按部就班處理［43］。但這無法解釋真實(shí)情境中的官僚及其行為。另一種是戈登·塔洛克提出的政治官僚制。在這種結(jié)構(gòu)中，官僚處于上級(jí)、平級(jí)、下級(jí)中間，在組織中擁有同盟者和觀望者，會(huì)根據(jù)自己在組織中所處的位置和升遷的可能來表現(xiàn)自己，尋求同盟者，爭(zhēng)取上級(jí)肯定。因而，在執(zhí)行上級(jí)決策時(shí)，官僚并不是對(duì)所有部署決定都一視同仁［44］。青年發(fā)展政策執(zhí)行研究恰恰應(yīng)該關(guān)注執(zhí)行人員在形式主義和選擇性空間形塑下的執(zhí)行行動(dòng)的生產(chǎn)與再生產(chǎn)機(jī)制及對(duì)政策的回饋。具體的研究進(jìn)路可參考已有的一些有關(guān)政策執(zhí)行人員的“自主性政策執(zhí)行”行為及其后果的研究。例如，周飛舟用錦標(biāo)賽理論解釋和理解行政系統(tǒng)內(nèi)的官員行動(dòng)邏輯［45］。周黎安用政治錦標(biāo)賽制解釋了中國(guó)央地分權(quán)狀況下，如何運(yùn)用升遷激勵(lì)作為承包人的基層官員，以及官員在面對(duì)晉升時(shí)采取的層層加碼、爭(zhēng)取相對(duì)績(jī)效、地方保護(hù)主義、政治周期內(nèi)資源錯(cuò)配等措施［46］。周雪光等研究認(rèn)為，在我國(guó)的政府科層制下，科層制的邏輯致使基層官員極力完成上級(jí)交代的任務(wù)，以期有利于自己職業(yè)生涯的晉升或者不被淘汰［47］。總體上，中國(guó)官僚制的對(duì)上邏輯，暗示了政策執(zhí)行人員關(guān)注的重點(diǎn)在于政策制定與執(zhí)行能否為上級(jí)所肯定。此時(shí)，政策執(zhí)行就面臨對(duì)上負(fù)責(zé)和達(dá)到政策意圖的張力之中——因?yàn)樵陂L(zhǎng)長(zhǎng)的科層鏈條中，直接上級(jí)的意圖與中央政策制定者意圖不是必然一致的。同時(shí)，這也會(huì)催生下級(jí)與上級(jí)的互動(dòng)方式，在政策執(zhí)行結(jié)果反饋是對(duì)上而不是對(duì)外的情況下，由于上下級(jí)之間的信息差異，會(huì)導(dǎo)致各種變通情況出現(xiàn)。

上述情況是參與青年發(fā)展政策執(zhí)行的人員面對(duì)的普遍性結(jié)構(gòu)和規(guī)則限制。如果再把參與青年發(fā)展政策執(zhí)行的人員進(jìn)行具體分類，則主要包括決策者、具體執(zhí)行者和監(jiān)督者等三類人員。這三類人員具有不同的角色，對(duì)青年發(fā)展政策有不同的期待，各自也有不同的利益，對(duì)政策執(zhí)行有不同態(tài)度。對(duì)青年發(fā)展政策制定者來說，成功的標(biāo)志是政策按其意圖貫徹落實(shí)，且取得各方面肯定，尤其是其上級(jí)的肯定；對(duì)青年發(fā)展政策的具體執(zhí)行者來說，成功的標(biāo)志則是讓上級(jí)了解到其落實(shí)政策時(shí)取得了相對(duì)同級(jí)有更好的表現(xiàn)；對(duì)于青年發(fā)展政策的監(jiān)督者來說，如果不是決策制定者本人，那么他的角色要求他從監(jiān)督中獲得最大收益，這有可能與政策執(zhí)行的目標(biāo)不一致。即使在青年發(fā)展政策執(zhí)行者內(nèi)部，處于不同的職業(yè)發(fā)展階段的執(zhí)行者，也會(huì)直接影響其政策執(zhí)行的力度。熊躍根在研究扶貧工作時(shí)發(fā)現(xiàn)，一般來說，年輕的基層干部希望通過精準(zhǔn)扶貧干出業(yè)績(jī)，在工作上再上一個(gè)臺(tái)階，而年紀(jì)大的干部則會(huì)顯得更為務(wù)實(shí)和現(xiàn)實(shí)，希望工作順利開展不出差錯(cuò)［36］。因而，有研究者提出在政策執(zhí)行研究中要引入利益視角，將政策執(zhí)行相關(guān)主體看作是具有自我利益意識(shí)的利益主體，這些主體為了獲取自身利益的最大化而與其他相關(guān)主體展開博弈［48］，這種政策執(zhí)行的差距不可避免也會(huì)發(fā)生在青年發(fā)展政策的執(zhí)行過程中。

（三）執(zhí)行資源

政策執(zhí)行需要資源保證。但由于政策執(zhí)行研究緣起于西歐和美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，他們強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)是如何分配或者研究分配是如何偏離原目標(biāo)的，而對(duì)于我國(guó)來說，資源約束是執(zhí)行應(yīng)該關(guān)注的重要因素，政策執(zhí)行實(shí)踐領(lǐng)域經(jīng)常將資源限制——包括人、財(cái)、物、技術(shù)等——作為政策執(zhí)行難的重要解釋因素。有研究者認(rèn)為，在中國(guó)，政策有效執(zhí)行既要運(yùn)用黨的權(quán)威實(shí)現(xiàn)“高位推動(dòng)”，還需要資源交換、信息共享等輔助手段，充足的財(cái)政經(jīng)費(fèi)是公共政策實(shí)施取得成功的關(guān)鍵所在［49］。缺乏資源往往是政策落實(shí)偏差的重要原因。因而，資源與成本分析是政策執(zhí)行需要高度關(guān)注的問題。

在青年發(fā)展領(lǐng)域，政策執(zhí)行資源不僅包括物質(zhì)性的，一定意義上，也受執(zhí)行者注意力影響。有研究者發(fā)現(xiàn)，各類政策存在“注意力競(jìng)爭(zhēng)”，中國(guó)政府的委托方呈現(xiàn)三元而非多元特征，三個(gè)按權(quán)威依次排序的委托方是黨委、政府和職能部門，因而政策決策者要想取得理想的執(zhí)行結(jié)果，最好是取得黨委政府的重視，納入其關(guān)注范圍［50］。在青年發(fā)展政策執(zhí)行主體承擔(dān)多元任務(wù)，同時(shí)受時(shí)間、財(cái)力等資源限制情況下，哪些政策獲得更多資源支持，也就意味著其執(zhí)行會(huì)得到優(yōu)先安排。對(duì)青年發(fā)展政策意義及可行性的不同認(rèn)識(shí)，將直接決定該政策是否得到關(guān)注，體現(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)之一，就是該項(xiàng)工作是否納入有關(guān)執(zhí)行主體對(duì)下級(jí)的考核等事項(xiàng)安排中。

此外，政策文件也是一種重要資源。政策的層級(jí)結(jié)構(gòu)決定了上位政策是下位政策的執(zhí)行依據(jù)，賦予下位政策以執(zhí)行的合法性，執(zhí)行人員在做政策執(zhí)行排序時(shí)，也會(huì)考量相關(guān)政策的上位依據(jù)問題。在我國(guó)，政策分為黨的文件、法律法規(guī)、行政規(guī)章、部門文件等多種類型，各種類型都遵循上位政策賦予下位政策合法性、下位政策細(xì)化上位政策要求的原則，因此形成政策執(zhí)行者層層尋找上位依據(jù)的現(xiàn)象，如果在上位依據(jù)中找不到位置，一般來說，執(zhí)行的難度就會(huì)增大，甚至有的政策變?yōu)榭辙D(zhuǎn)的象征性文件。由于青年發(fā)展政策一直都處于相對(duì)邊緣化的政策位置，其在執(zhí)行中如何調(diào)動(dòng)基層執(zhí)行者的注意力，使之非但不將相關(guān)政策視為一種負(fù)擔(dān)，反而將其視為某種資源加以運(yùn)用，進(jìn)而提高執(zhí)行效率，是研究的又一重要內(nèi)容。

（四）政策對(duì)象

在政策執(zhí)行研究的自下而上理論和綜合性理論中，政策對(duì)象也是影響政策執(zhí)行效果的重要因素。不少研究已指明，政策對(duì)象不僅僅是政策的接受者，還是政策的創(chuàng)造者，在與執(zhí)行者討價(jià)還價(jià)與合作的過程中，塑造政策執(zhí)行的機(jī)制與策略，導(dǎo)致社會(huì)政策呈現(xiàn)不同效果，出現(xiàn)社會(huì)政策執(zhí)行差距。麥克拉夫林提出相互調(diào)適模式，他認(rèn)為政策執(zhí)行者與政策對(duì)象之間的需求和觀點(diǎn)并不一致，基于雙方不同利益，彼此必須放棄或修正立場(chǎng)，以妥協(xié)出一個(gè)雙方皆可接受的政策執(zhí)行方式，成功的政策方案有賴于成功的政策執(zhí)行過程，而成功的政策執(zhí)行過程則有賴于成功的相互調(diào)適過程［51］。例如關(guān)于北京城郊農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)投保的研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民未能積極投保，是因?yàn)樗麄儗?duì)政策實(shí)施細(xì)則缺乏清楚認(rèn)識(shí)、對(duì)政策穩(wěn)定性缺乏信心、對(duì)政策效果缺乏良好預(yù)期［52］。因此，關(guān)注政策對(duì)象與執(zhí)行者在具體情境中的互動(dòng)，理解揭示在生活世界層面廣大青年群體對(duì)青年發(fā)展政策的期待、認(rèn)知以及互動(dòng)方式，以發(fā)現(xiàn)相關(guān)政策執(zhí)行差距的微觀原因機(jī)制，是對(duì)政策執(zhí)行的社會(huì)學(xué)研究的重要出發(fā)點(diǎn)。

四、結(jié)論與討論

《規(guī)劃》首次從國(guó)家層面對(duì)我國(guó)青年發(fā)展工作在政策上做出了全面設(shè)計(jì)，在《規(guī)劃》實(shí)施縱深推進(jìn)時(shí)期，對(duì)其執(zhí)行情況與執(zhí)行效果進(jìn)行全面的評(píng)估，既是對(duì)政策實(shí)施情況的及時(shí)總結(jié)，也是為下一階段青年發(fā)展政策的制定與實(shí)施所做的重要準(zhǔn)備。這對(duì)構(gòu)建促進(jìn)青年高質(zhì)量發(fā)展的政策體系、促進(jìn)相關(guān)政策的有效執(zhí)行以及創(chuàng)新發(fā)展具有重要意義。

本文基于新制度主義的研究框架，通過分析“制度環(huán)境”與“執(zhí)行結(jié)構(gòu)”對(duì)社會(huì)政策執(zhí)行過程及其結(jié)果的影響，建立考察我國(guó)青年發(fā)展政策的執(zhí)行差距的理論分析框架，為《規(guī)劃》的評(píng)估研究提供參考借鑒，也為下一步優(yōu)化相關(guān)政策執(zhí)行的制度環(huán)境與執(zhí)行結(jié)構(gòu)提供啟示。該框架重點(diǎn)內(nèi)容為：（1）在制度環(huán)境方面，從正式制度、非正式制度和合法性三個(gè)方面考察制度環(huán)境對(duì)青年政策執(zhí)行的影響。在正式制度上又分別從制度文本、政治框架和治理方式等維度分析其對(duì)青年政策執(zhí)行的影響；在非正式制度方面，從正式制度框架下的非正式關(guān)系和非正式制度中的社會(huì)資本等兩個(gè)方面進(jìn)行分析；在治理方式上，分別說明運(yùn)動(dòng)式治理和項(xiàng)目制對(duì)政策執(zhí)行的影響。（2）在執(zhí)行結(jié)構(gòu)方面，立足于赫恩的執(zhí)行結(jié)構(gòu)概念，并做出進(jìn)一步拓展。在已有執(zhí)行研究中，雖然赫恩重視執(zhí)行組織，薩巴蒂爾關(guān)注倡導(dǎo)者聯(lián)盟框架分析其中的互動(dòng)，奧圖爾提出執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)概念，但三者皆未深入分析網(wǎng)絡(luò)中的執(zhí)行人員、執(zhí)行資源和與政策對(duì)象的互動(dòng)。考慮到后三者在執(zhí)行結(jié)構(gòu)中的重要位置，本文將之納入框架之中，分別分析其在執(zhí)行結(jié)構(gòu)中的不同構(gòu)成對(duì)政策執(zhí)行結(jié)果的影響。

在此框架下，導(dǎo)致執(zhí)行差距的原因脈絡(luò)清晰地顯示出來。政策制定出臺(tái)后，就變成一個(gè)可供理解的文本或腳本，作為制定者的“作者”已經(jīng)不能直接決定作為執(zhí)行者的“讀者”的理解和落實(shí)。執(zhí)行變?yōu)橐粋€(gè)受制度環(huán)境和執(zhí)行結(jié)構(gòu)約束的多元化主體參與過程，這些主體的行為及其互動(dòng)關(guān)系會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行的不同結(jié)果。這對(duì)于開展我國(guó)青年發(fā)展政策執(zhí)行差距研究具有多方面的啟示。

第一，以更加多元的視角看待青年發(fā)展政策的執(zhí)行差距問題。在實(shí)踐層面，強(qiáng)調(diào)青年發(fā)展政策執(zhí)行并不意味著一定要做到完整地實(shí)現(xiàn)政策初衷，而是要用過程的視角去監(jiān)控、調(diào)整執(zhí)行方式，防止負(fù)向差距的出現(xiàn)，并據(jù)此調(diào)整原有政策措施。在研究層面，則需要將青年發(fā)展政策的執(zhí)行差距視為中性的，重在從多元維度考察造成不同差距的制度成因，而不是直接站在批判性立場(chǎng)上將執(zhí)行差距全部視為負(fù)面的，這會(huì)喪失研究的客觀性，限制研究的領(lǐng)域和視野，進(jìn)而導(dǎo)致政策執(zhí)行研究陷入困境。我國(guó)促進(jìn)青年發(fā)展的政策制度體系尚處不斷發(fā)展成熟的過程，一些執(zhí)行差距的產(chǎn)生可能也是某種意義上的政策創(chuàng)新，這種創(chuàng)新是需要被重視甚至使之制度化的。

第二，綜合性的青年發(fā)展政策研究框架是可能的。新制度主義的發(fā)展為分析政策制定和執(zhí)行提供了很好的理論資源。但新制度主義又存在不同流派，這種流派之爭(zhēng)實(shí)際上是關(guān)于研究視野、層次的爭(zhēng)論。由于新制度主義不是統(tǒng)一的理論，更接近于一個(gè)分析框架，因此這種爭(zhēng)論不應(yīng)向縱深發(fā)展，人為地建立理論區(qū)隔。融合經(jīng)濟(jì)學(xué)、歷史和社會(huì)學(xué)等多種學(xué)科視角進(jìn)行青年發(fā)展政策執(zhí)行分析，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)可行性。以諾斯的經(jīng)濟(jì)制度變遷分析框架為基礎(chǔ)，將政治權(quán)力和合法性等維度引入，搭建一個(gè)青年發(fā)展政策執(zhí)行的制度分析框架。在這個(gè)框架下，某些特定的維度則具備了更大的研究空間。如正式制度層面上，研究青年發(fā)展政策的層層嵌套，可能會(huì)為一項(xiàng)小措施如何發(fā)展為大戰(zhàn)略繼而又如何執(zhí)行下去提供很好的解釋，這也較為契合我國(guó)青年發(fā)展政策的發(fā)展特點(diǎn)；在非正式制度方面，研究青年發(fā)展政策涉及的本土價(jià)值觀念和傳統(tǒng)載體，也能較好地解釋或預(yù)測(cè)政策執(zhí)行結(jié)果。

第三，建構(gòu)本土化青年發(fā)展政策執(zhí)行研究分析框架。本土化是社會(huì)科學(xué)理論在中國(guó)發(fā)展和應(yīng)用共同面對(duì)的課題。政策執(zhí)行理論研究和分析基本建立在西方國(guó)家實(shí)踐基礎(chǔ)上，是對(duì)西方國(guó)家彼時(shí)彼地政策執(zhí)行的回應(yīng)。而西方國(guó)家的政策執(zhí)行是深深扎根于其社會(huì)情境上的，有著自己的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化基礎(chǔ)，用托克維爾的話來說，美國(guó)的民主只適應(yīng)美國(guó)的民情［53］。這些歐美研究者呈現(xiàn)其分析結(jié)果時(shí)，雖然揭露了行政過程這個(gè)“黑箱”，但是作為基礎(chǔ)的各類制度安排的“大背景”反而隱而不彰，我們?nèi)绻?jiǎn)單地采取“拿來主義”，將很難解釋我們的現(xiàn)實(shí)，其建議也就難以發(fā)揮作用。中國(guó)社會(huì)政策執(zhí)行研究和實(shí)踐需要根據(jù)我國(guó)的國(guó)情實(shí)際，發(fā)展本土框架。中國(guó)的青年發(fā)展政策執(zhí)行研究也需在本土化框架的指引下才能找到其執(zhí)行差距的深層原因。

第四，在實(shí)踐層面應(yīng)關(guān)注青年發(fā)展政策執(zhí)行組織權(quán)責(zé)與資源的匹配性。青年發(fā)展政策執(zhí)行差距問題在很大程度上內(nèi)在于央地分權(quán)結(jié)構(gòu)中，內(nèi)生于執(zhí)行主體根據(jù)自身利益取向的行動(dòng)中，執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)復(fù)雜的縱向結(jié)構(gòu)和橫向組織關(guān)系是青年發(fā)展政策執(zhí)行研究需要高度關(guān)注的因素。如果在青年發(fā)展政策執(zhí)行中，央地、上級(jí)與下級(jí)之間權(quán)責(zé)錯(cuò)位，執(zhí)行組織網(wǎng)絡(luò)之間存在矛盾沖突或結(jié)構(gòu)性斷裂，面對(duì)效率與風(fēng)險(xiǎn)，網(wǎng)絡(luò)中各組織只強(qiáng)調(diào)權(quán)力與收益，而避免風(fēng)險(xiǎn)與成本，那么就會(huì)造成執(zhí)行難，產(chǎn)生負(fù)向執(zhí)行差距。對(duì)于青年發(fā)展政策的執(zhí)行主體而言，應(yīng)把握其身份所內(nèi)含的行動(dòng)邏輯，以合適方式作出激勵(lì)，建立鼓勵(lì)其向下負(fù)責(zé)、對(duì)外負(fù)責(zé)的激勵(lì)機(jī)制，擴(kuò)大社會(huì)參與的渠道和范圍，使得執(zhí)行凝聚更多共識(shí)，力求執(zhí)行的正向效果。

第五，在青年發(fā)展政策執(zhí)行研究中應(yīng)更加注重“人”的因素。既有的制度分析框架，可以幫助我們理解中國(guó)青年發(fā)展政策所處的特殊政治架構(gòu)、組織關(guān)系以及各種正式制度與非正式制度，但尚未幫助我們理清在同樣的制度條件下，為什么不同的行動(dòng)主體會(huì)產(chǎn)生不同的執(zhí)行差異。青年發(fā)展政策是由具體的人執(zhí)行的，但制度分析往往缺乏對(duì)“人”的關(guān)注。在制度環(huán)境與執(zhí)行結(jié)構(gòu)中，各層次的執(zhí)行者和政策對(duì)象是影響政策實(shí)施效果的關(guān)鍵因素。因此，制度分析的下一步，則是將參與到政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中的主體及其互動(dòng)關(guān)系納入青年發(fā)展政策執(zhí)行研究中。在中國(guó)特有的關(guān)系社會(huì)中，把握參與政策執(zhí)行主體的行動(dòng)倫理，理解他們的互動(dòng)方式，才能真正理解青年發(fā)展政策的執(zhí)行差距。