申素平，延 然

（中國人民大學(xué) 教育學(xué)院，北京100872）

一、問題的提出

我國自2001 年開始進(jìn)行行政審批制度改革，此后國務(wù)院陸續(xù)發(fā)布了一系列有關(guān)取消、調(diào)整和下放行政審批項目的規(guī)范性文件。 雖然在行政審批制度改革的影響下，我國減少了大量的行政許可事項，但是行政機關(guān)的職能分工還有待完善，為此，2015 年國務(wù)院提出進(jìn)行“放管服”改革。 “放管服”改革即簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)協(xié)同推進(jìn)，這是深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能的總的要求［1］。 從行政審批制度改革邁向“放管服”改革，體現(xiàn)了政府權(quán)力運行的整體思維和動態(tài)思維不斷強化［2］。 “放管服”改革對于包括教育在內(nèi)的行政許可制度提出了新的要求，行政許可的概念內(nèi)涵、行政機關(guān)的職能范圍和審查事項都相應(yīng)發(fā)生了變化。 行政許可權(quán)作為“權(quán)力束”，不僅包括行政機關(guān)是否準(zhǔn)予行政許可的決定權(quán)，還包括行政許可變更權(quán)、延續(xù)權(quán)、撤回權(quán)、中止權(quán)和注銷權(quán)等多項內(nèi)容［3］。 因此，行政機關(guān)的許可權(quán)行使也不再局限于在授予許可前對行政相對人的條件進(jìn)行審查，而是擴展到事中事后監(jiān)管的環(huán)節(jié)，強調(diào)行政機關(guān)對行政相對人進(jìn)行全過程的審查和監(jiān)督，更加系統(tǒng)地對行政相對人的行為進(jìn)行規(guī)范。

行政機關(guān)認(rèn)定教師資格的行為，具有行政許可的屬性，即行政機關(guān)根據(jù)行政相對人的申請對其進(jìn)行審查，準(zhǔn)予符合條件的申請人從事教育教學(xué)活動。 《行政許可法》第十二條規(guī)定了可以設(shè)定行政許可的事項，分為三種類型：資源配置類、市場進(jìn)入類和危害控制類［4］。 《教師法》第十條規(guī)定：“國家實行教師資格制度。 中國公民凡遵守憲法和法律，熱愛教育事業(yè)，具有良好的思想品德，具備本法規(guī)定的學(xué)歷或者經(jīng)國家教師資格考試合格，有教育教學(xué)能力，經(jīng)認(rèn)定合格的，可以取得教師資格?！笨梢哉J(rèn)為，教師資格認(rèn)定屬于行政許可中的市場進(jìn)入類事項，即從事教師行業(yè)是《行政許可法》中規(guī)定的“提供公共服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)”，教師從事教育教學(xué)活動的必要前提是獲得教師資格。 在“放管服”改革背景下，教師資格認(rèn)定制度逐漸突破原有范式，中央和地方行政部門在許可權(quán)配置和許可權(quán)行使等方面進(jìn)行了多項改革，本文將以國家整體行政許可制度改革為參照，系統(tǒng)梳理分析我國教師資格認(rèn)定制度改革的特征和基本內(nèi)容，并在此基礎(chǔ)上提出反思性建議。

二、 教師資格認(rèn)定制度改革的總體趨勢和特征

在“放管服”改革背景下，行政許可制度改革呈現(xiàn)出規(guī)制緩和、注重規(guī)制質(zhì)量的趨勢，行政機關(guān)的角色逐漸從管理者轉(zhuǎn)化為服務(wù)者。 “放管服”改革旨在推動政府職能的轉(zhuǎn)變，而審管關(guān)系的規(guī)范是落實改革目標(biāo)的關(guān)鍵［5］。 就基本改革趨勢來看，教師資格認(rèn)定制度與國家整體行政許可制度改革的趨勢相符，呈現(xiàn)出審批集中化與審管分離化的基本特征，在橫向上實現(xiàn)了行政職權(quán)和責(zé)任的轉(zhuǎn)移和重新分配，重構(gòu)了審批權(quán)和監(jiān)管權(quán)的關(guān)系。

（一）審批集中化

隨著各地方改革試點的探索以及國務(wù)院相關(guān)規(guī)范性文件的頒布，我國不斷推進(jìn)相對集中許可權(quán)的改革進(jìn)程。 在正式推動相對集中許可權(quán)改革試點之前，2008 年在四川省成都市武侯區(qū)、2014年在天津市濱海新區(qū)等地區(qū)進(jìn)行了相對集中許可權(quán)改革的初步探索。 2015 年3 月中央編辦和國務(wù)院法制辦印發(fā)了《相對集中行政許可權(quán)試點工作方案》，天津、河北、山西、江蘇、浙江、廣東、四川、貴州8 省（市）被列入此次改革試點范圍。2018 年5 月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見》，其中要求“大力推行審批服務(wù)集中辦理”，同時對于浙江省“最多跑一次”、天津市濱海新區(qū)“一枚印章管審批”等地方經(jīng)驗做法進(jìn)行了總結(jié)和宣傳。

行政許可的相對集中在全國形成了兩種模式：行政服務(wù)中心模式和專門的行政審批局模式［6］。 可以認(rèn)為，第一種模式是形式上的集中，符合《行政許可法》第二十六條的要求，即行政許可需要由多個行政部門辦理的，可以確定由一個部門受理行政許可申請，轉(zhuǎn)告有關(guān)部門提出意見后統(tǒng)一辦理，或組織有關(guān)部門聯(lián)合、集中辦理。 在此模式下雖然成立了統(tǒng)一的行政服務(wù)中心，但還是由原本的職能部門工作人員行使行政許可的權(quán)力。 第二種模式是實質(zhì)上的集中，符合《行政許可法》第二十五條的要求，即根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，可以由一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政許可權(quán)。 行政許可權(quán)由原職能部門轉(zhuǎn)移到行政審批部門，原職能部門不再行使相應(yīng)的權(quán)力。

受到相對集中行政許可權(quán)改革的影響，各地方行政主體對于教師資格認(rèn)定制度也采取了不同的改革措施，上述兩種改革模式在實踐中均有所體現(xiàn)。 北京市符合第一種模式，即高中和中職教師資格的申請地點位于北京市政務(wù)服務(wù)中心，認(rèn)定主體為北京市教委；初中、小學(xué)和幼兒園教師資格的申請地點大多位于各區(qū)政務(wù)服務(wù)中心，認(rèn)定主體是各區(qū)教委。 第二種模式是教師資格認(rèn)定職權(quán)由行政審批局行使，如河北省石家莊市、山西省太原市等地將教師資格認(rèn)定的職權(quán)由教育局劃轉(zhuǎn)到行政審批局。 在此模式中，由于行政審批局負(fù)責(zé)對行政相對人的申請事項進(jìn)行審查，而教育局對許可后的事項進(jìn)行監(jiān)管，實際上形成了審管分離的局面。

（二）審管分離化

審管分離是將政府內(nèi)部的行政審批業(yè)務(wù)和監(jiān)管業(yè)務(wù)最大限度的分離，由行政審批局負(fù)責(zé)審批事項，由政府其他職能部門負(fù)責(zé)各類事項的事中事后監(jiān)管［7］（P124）。 在相對集中許可權(quán)改革的推動下，不同行政部門的職能有所轉(zhuǎn)化，產(chǎn)生了審管分離化的趨勢，這對于行政部門的后續(xù)監(jiān)管能力提出了更高的要求。

在理想狀態(tài)下，審管分離能夠帶來積極的影響，推動行政機關(guān)的職能轉(zhuǎn)化。 通過審管分離倒逼政府管理方式的改革和創(chuàng)新，審批部門依法許可，主管部門依法監(jiān)管，不同行政部門各司其職［6］。 但在實踐中，由于不同行政部門之間的職能劃分存在不明晰之處，盲目推進(jìn)審管分離反而不利于構(gòu)建行政部門之間和諧的審管關(guān)系。 “審管分離”可能會引發(fā)審批部門和主管部門之間的權(quán)責(zé)不清和消極博弈現(xiàn)象，監(jiān)管職能的分散性和審批職能的集中性之間的矛盾逐漸加劇［8］。 相對集中行政許可權(quán)的改革促使行政權(quán)力的運行從縱向的“一條龍”管理到橫向的“鏈條式”共同管理，部門協(xié)作和權(quán)力銜接變得更加重要［9］。 為了避免審管分離產(chǎn)生的消極后果，原許可機關(guān)可能會以各種方式參與到事前許可審查中，或者將更多的重心轉(zhuǎn)移到許可后監(jiān)管中，需要不斷加強與現(xiàn)許可機關(guān)之間的溝通和協(xié)作。

對于教師資格認(rèn)定制度而言，在將許可權(quán)劃轉(zhuǎn)給行政審批部門后，教育行政部門一般不再參與事前審查，而是更加注重事中事后監(jiān)管事項。例如，在“陳百順與南寧市教育局案”①中，法院認(rèn)為經(jīng)過職權(quán)劃轉(zhuǎn)后，申請人無權(quán)要求南寧市教育局履行教師資格認(rèn)定的審批職權(quán)，應(yīng)當(dāng)將被告改為南寧市審批局。 在國務(wù)院的規(guī)范性文件中對于行政機關(guān)開展事中事后監(jiān)管提出了新要求，在改革實踐中也在嘗試采取更為有效的監(jiān)管方式。 在國務(wù)院2019 年9 月發(fā)布的《關(guān)于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》中提出，把更多行政資源從事前審批轉(zhuǎn)到加強事中事后監(jiān)管上來，落實監(jiān)管責(zé)任，健全監(jiān)管規(guī)則，創(chuàng)新監(jiān)管方式。 在行政執(zhí)法實踐中也不斷推動監(jiān)管體制的創(chuàng)新和完善，采取了諸如“互聯(lián)網(wǎng)＋監(jiān)管”“雙隨機、一公開”等方式，提高行政機關(guān)的監(jiān)管能力。 教育行政部門定期與其他部門開展聯(lián)合檢查，將不同監(jiān)管方式進(jìn)行有機結(jié)合，及時發(fā)現(xiàn)并規(guī)范行為不符合標(biāo)準(zhǔn)的教師，以提高教師隊伍的質(zhì)量。

三、教師資格認(rèn)定制度改革的具體內(nèi)容

在“放管服”改革背景下，教師資格認(rèn)定制度涉及的行政許可權(quán)內(nèi)涵也相應(yīng)發(fā)生變化，不僅包括許可前的審查，還延伸到許可后的監(jiān)管中。 行政機關(guān)在許可前審查時，采取了告知承諾、補試或免試的改革措施，為申請人提供更為便捷的申請方式。 教育行政部門對于許可后監(jiān)管的重視程度逐漸提高，定期對教師資格的相關(guān)材料進(jìn)行核查，同時完善教師隊伍退出機制。

（一）許可前審查

在“放管服”改革的要求下，行政機關(guān)對教師資格申請的審查方式在不斷改革，總體趨向是行政機關(guān)與行政相對人的關(guān)系從強制性到協(xié)商性轉(zhuǎn)變。 行政機關(guān)適用了告知承諾制度，在新冠疫情的特殊環(huán)境下采取“先上崗、后考證”方式，同時推進(jìn)教育類研究生和師范生免試認(rèn)定中小學(xué)教師資格制度。 這些制度的適用旨在提高行政機關(guān)的服務(wù)性職能，根據(jù)現(xiàn)實需求的變化為行政相對人提供更為有利的條件，并且力圖產(chǎn)生良好的社會效益。

1.告知承諾制度

在“放管服”改革背景下，行政許可領(lǐng)域逐漸出現(xiàn)了一些突破現(xiàn)有的行政許可制度的措施，例如“告知承諾”和“先證后核”等，帶有放松規(guī)制、消極許可的性質(zhì)［10］。 但是這些改革措施在剛出現(xiàn)時，其合法性和法律屬性受到爭議，隨著“優(yōu)化服務(wù)”理念要求行政機關(guān)切實關(guān)注到行政相對人的利益訴求，這些改革措施逐漸得到了認(rèn)可并被適用。 告知承諾制度的改革最初源于上海市浦東新區(qū)在2001 年的實踐②，此后很多地方在許可前審查時也開始適用告知承諾制度。 2020 年10 月國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于全面推行證明事項和涉企經(jīng)營許可事項告知承諾制的指導(dǎo)意見》，其中明確：證明事項告知承諾制，是指行政機關(guān)以書面形式將證明義務(wù)、內(nèi)容和法律責(zé)任告知申請人，申請人書面承諾符合告知的相關(guān)要求并愿意承擔(dān)不實承諾的法律責(zé)任，行政機關(guān)不再索要有關(guān)證明并依據(jù)書面承諾辦理相關(guān)行政事項的工作機制。 在2021 年中共中央、國務(wù)院頒布的《法治政府建設(shè)實施綱要（2021－2025 年）》（以下簡稱《綱要》）中也提出“推行行政審批告知承諾制”。

行政機關(guān)在開展教師資格認(rèn)定的過程中也適用了告知承諾的方式，主要體現(xiàn)在對申請人無犯罪記錄證明和身體健康證明的材料要求上。 在2019 年3 月，教育部發(fā)布了《關(guān)于取消一批證明事項的通知》，其中規(guī)定用《個人承諾書》替代思想品德鑒定或證明材料。 在2020 年8 月最高檢、教育部和公安部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于建立教職員工準(zhǔn)入查詢性侵違法犯罪信息制度的意見》中第五條規(guī)定：在認(rèn)定教師資格前，教師資格認(rèn)定機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對申請人員進(jìn)行性侵違法犯罪信息查詢。 申請人不再需要提交無犯罪記錄證明材料，只需要提交相應(yīng)的承諾，之后由教師資格認(rèn)定機構(gòu)對接公安機關(guān)進(jìn)行核查。 在地方性改革的過程中，進(jìn)一步擴大了告知承諾在教師資格認(rèn)定中的適用范圍。 例如，貴州省教育廳在2021 年發(fā)布了《關(guān)于實行證明事項告知承諾制的通知》，提出教師資格認(rèn)定的申請人可以通過簽署《證明事項告知承諾書》的方式，用以替代體檢合格證明。

在告知承諾制中，行政機關(guān)的“告知”和申請人的“承諾”實際上形成了“規(guī)制對話”，改變了傳統(tǒng)以行政機關(guān)占據(jù)絕對主導(dǎo)地位的許可實施方式［11］。 在教師資格認(rèn)定的過程中適用告知承諾制度具有一定的合理性，這也與“放管服”改革的要求相契合。 行政機關(guān)允許申請人用《個人承諾書》代替無犯罪記錄證明，用身心健康的承諾代替體檢合格證明，符合“放管服”改革中減輕申請人材料負(fù)擔(dān)的要求，構(gòu)建了行政機關(guān)和行政相對人之間趨于平等的關(guān)系。 但如果申請人作出虛假承諾，需要承擔(dān)相關(guān)的法律責(zé)任。 行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《行政許可法》《教師法》《教師資格條例》等規(guī)定，對于作出虛假承諾的申請人作出不予認(rèn)定或撤銷行政許可的決定。 例如，在“袁鴻偉與蕪湖市教育局、蕪湖市人民政府案”③中，由于袁鴻偉明知自己受過行政處罰仍然作出虛假承諾，不具有出具《個人承諾書》的資格，不滿足申請教師資格的要求，因此，法院認(rèn)可蕪湖市教育局對其作出的不予認(rèn)定教師資格的決定。

2.補試、免試制度

在“放管服”改革和新冠疫情的影響下，為了更好地促進(jìn)高校畢業(yè)生就業(yè)，發(fā)揮行政機關(guān)提供公共服務(wù)的職能，行政機關(guān)對教師資格認(rèn)定采取了“先上崗、再考證”的方式以及對教育類研究生和師范生實行免試認(rèn)定教師資格的方式。 在社會環(huán)境發(fā)生變化的情況下，行政機關(guān)考慮到行政相對人的現(xiàn)狀和現(xiàn)實需求有所變化，及時調(diào)整了許可前審查的方式。

補試制度是在特殊環(huán)境的影響下，為了保障高校畢業(yè)生就業(yè)形勢的穩(wěn)定，行政機關(guān)采取的臨時性改革措施。 2020 年4 月人力資源社會保障部等七部門印發(fā)《關(guān)于應(yīng)對新冠肺炎疫情影響實施部分職業(yè)資格“先上崗、再考證”階段性措施的通知》，其中規(guī)定：“凡符合教師資格考試報名條件和教師資格認(rèn)定關(guān)于思想政治素質(zhì)、普通話水平、身體條件等要求的高校畢業(yè)生，可以先上崗從事教育教學(xué)相關(guān)工作，再參加考試并取得教師資格。”在2022 年5 月國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好高校畢業(yè)生等青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的通知》中提出：受疫情影響嚴(yán)重地區(qū)，可以繼續(xù)實行教師資格“先上崗、再考證”的階段性措施。 “先上崗、再考證”實際上降低了教師資格的準(zhǔn)入門檻，為了實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)的目標(biāo)，教師資格的考試和認(rèn)定可以暫時不作為獲得教師資格的前提條件。這一改革措施突破了傳統(tǒng)的行政許可的程序，允許未取得職業(yè)資格的申請人先行從事一些輔助性的工作。

免試認(rèn)定制度是國家在師范生教師資格認(rèn)定制度上再次引入的最新改革。 長期以來，師范生無需參加統(tǒng)一的教師資格考試，可持畢業(yè)證書申請直接認(rèn)定相應(yīng)的教師資格。 從2015 年開始，全國實行中小學(xué)和幼兒園教師資格“國考”改革，教師資格認(rèn)定由“雙軌”走向“單軌”，把師范生也納入教師資格考試的范疇［12］。 而隨著對教師培養(yǎng)質(zhì)量要求的提高，也為了保障高校畢業(yè)生就業(yè)穩(wěn)定，國家對教育類研究生和師范生實行教師資格免試認(rèn)定制度。 2018 年1 月中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》（以下簡稱《意見》），其中提出：“完善教師資格考試政策，逐步將修習(xí)教師教育課程、參加教育教學(xué)實踐作為認(rèn)定教育教學(xué)能力、取得教師資格的必備條件。”為了貫徹落實《意見》的要求，教育部于2020 年9 月和2022 年1 月分別發(fā)布了《教育類研究生和公費師范生免試認(rèn)定中小學(xué)教師資格改革實施方案》和《關(guān)于推進(jìn)師范生免試認(rèn)定中小學(xué)教師資格改革的通知》。 其中要求實施免試認(rèn)定改革的高校建立師范生教育教學(xué)能力的考核制度，考核制度包括培養(yǎng)過程性考核和師范生教師職業(yè)能力測試。 經(jīng)過考核后，高校對符合標(biāo)準(zhǔn)的教育類研究生和公費師范生頒發(fā)《師范生教師職業(yè)能力證書》（以下簡稱《證書》）。 相比于一般認(rèn)定制度，免試認(rèn)定制度在認(rèn)定依據(jù)和認(rèn)定程序上有所不同。 具體而言，對于教育類研究生和師范生的教師資格認(rèn)定依據(jù)是《證書》，其中包含了對思想品德和教育教學(xué)能力的考核，相比于統(tǒng)一考試而言，對準(zhǔn)教師的考核更為全面和深入。在認(rèn)定程序上，免試認(rèn)定需要首先由各個高校將獲得《證書》的信息統(tǒng)一上報給省級教育行政部門，再由各省級教育行政部門上報到教育部教師資格認(rèn)定指導(dǎo)中心。 申請人在網(wǎng)報時選擇免試認(rèn)定的渠道，之后由教師資格認(rèn)定機構(gòu)對此進(jìn)行審查。

（二）許可后監(jiān)管

在審管分離的情況下，行政機關(guān)關(guān)注的重點逐漸從事前審查轉(zhuǎn)移到事中事后監(jiān)管。 告知承諾和“先上崗、再考證”等都是在許可前審查時允許行政相對人存在某些特殊的情況，這些制度的適用在一定程度上降低了教師資格準(zhǔn)入的門檻，教師資格認(rèn)定的審查也逐漸從實質(zhì)審查轉(zhuǎn)化為形式審查，行政機關(guān)對申請材料審查的嚴(yán)格程度也有所下降。 教育行政部門的實質(zhì)性審查更加依靠事中事后監(jiān)管實現(xiàn)，因此，對教師資格認(rèn)定后的監(jiān)管環(huán)節(jié)提出了更高的要求。 教育行政部門對教師資格的后續(xù)監(jiān)管，主要包括對教師資格的定期注冊以及及時處置不符合條件的教師資格。

1.定期注冊制度

定期注冊要求教育行政部門在固定周期內(nèi)對教師資格予以檢查。 2012 年8 月國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強教師隊伍建設(shè)的意見》中提出：“全面實施教師資格考試和定期注冊制度?！?013 年8月教育部頒布的《中小學(xué)教師資格定期注冊暫行辦法》中第二條規(guī)定：“教師資格定期注冊是對教師入職后從教資格的定期核查。 中小學(xué)教師資格實行五年一周期的定期注冊。 定期注冊不合格或逾期不注冊的人員，不得從事教育教學(xué)工作。”第十條規(guī)定了注冊不合格的情形：“違反《中小學(xué)教師職業(yè)道德規(guī)范》和師德考核評價標(biāo)準(zhǔn)，影響惡劣；一個定期注冊周期內(nèi)連續(xù)兩年以上（含兩年）年度考核不合格；依法被撤銷或喪失教師資格?！痹?021 年11 月教育部發(fā)布的《教師法（修訂草案）（征求意見稿）》中也增加了有關(guān)定期注冊的規(guī)定：教師資格證書實行定期注冊制度。 注冊不合格的，教師資格證書失效，不能繼續(xù)從事教育教學(xué)工作。

定期注冊實質(zhì)上是行政機關(guān)實施的行政檢查行為，即教育行政部門對于在任教師的資質(zhì)進(jìn)行重新審查，對教師隊伍進(jìn)行監(jiān)督，及時清退不符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的教師。 在行政機關(guān)認(rèn)定教師資格之后，通過五年一周期的定期注冊，對于教師進(jìn)行定期的評價。 根據(jù)《中小學(xué)教師資格定期注冊暫行辦法》的規(guī)定，教師資格定期注冊審查的材料包括：教師資格證書、教師聘用合同、師德表現(xiàn)證明、年度考核證明以及教師培訓(xùn)證明等。 目前教師資格定期注冊的審查主要是形式性的，即教育行政部門對于教師的相關(guān)材料進(jìn)行審查，給出注冊合格或不合格的結(jié)論。

2.撤銷教師資格④

《行政許可法》第六十九條規(guī)定了行政機關(guān)可以撤銷行政許可的情形，其中包括“對不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人準(zhǔn)予行政許可的”。 如果被許可人在簽訂《個人承諾書》時或者在提交其他申請材料時存在隱瞞的情況，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的行政或刑事責(zé)任。 《行政許可法》第七十九條規(guī)定：被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予行政處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。 《教師法》《教師資格條例》中具體規(guī)定了撤銷教師資格的情況，如果教師存在弄虛作假、騙取教師資格的情形，其教師資格會被教育行政部門撤銷，自撤銷之日起五年內(nèi)不得重新申請認(rèn)定教師資格。 行政機關(guān)授予申請人行政許可后，如果在事后查明該申請人不符合相關(guān)條件，及時撤銷行政許可，這也是行政機關(guān)在糾正違法行為，履行保護(hù)社會公共利益的責(zé)任。

在“放管服”改革的背景下，教育行政部門監(jiān)管的重心由事前轉(zhuǎn)移到事中事后環(huán)節(jié)中，因此，應(yīng)當(dāng)在行政許可后的行政檢查和行政處罰過程中，對于教師資格進(jìn)行持續(xù)監(jiān)管。 目前教育行政部門與其他行政部門也開展了聯(lián)合檢查的執(zhí)法活動，加強對于教師隊伍的整治。 例如，在2020 年9 月最高檢發(fā)布的“教職員工準(zhǔn)入查詢違法信息犯罪的典型案例”［13］中提及，江蘇省常州市檢察院與市教育局、市公安局于2020 年出臺了《常州市教師資格認(rèn)定及教職員工聘任動態(tài)聯(lián)動機制管理辦法》，要求教育行政部門、學(xué)校和培訓(xùn)機構(gòu)在教師資格認(rèn)定和教職員工招聘錄用環(huán)節(jié)進(jìn)行違法犯罪記錄核查，并開展了教師資格全面清查專項行動，對于不符合要求的教師作出了撤銷教師資格的決定。 撤銷教師資格屬于事后監(jiān)管的常用措施，要求行政機關(guān)及時對于教師的情況進(jìn)行動態(tài)的監(jiān)管，而不是僅僅停留在許可前的靜態(tài)審查，這也提高了教師遵守相關(guān)法律法規(guī)規(guī)范和職業(yè)準(zhǔn)則的積極性。

四、對教師資格認(rèn)定制度改革的反思與建議

“放管服”改革對教育行政許可制度的發(fā)展提出了更高的要求，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在許可理念和行為上有所改變，在為行政相對人提供便捷條件的同時加強對于行政相對人的持續(xù)監(jiān)管。 “放”要求行政機關(guān)進(jìn)一步改進(jìn)許可前審查的方式，減輕申請人的材料負(fù)擔(dān)。 “管”旨在加強不同行政機關(guān)之間的審管協(xié)同，同時注重事中事后監(jiān)管?！胺背珜?dǎo)行政機關(guān)不斷提高服務(wù)意識和服務(wù)能力。 教師資格認(rèn)定制度改革也應(yīng)以此為目標(biāo)，持續(xù)推進(jìn)加以完善。

（一）改進(jìn)許可前審查方式

教師資格認(rèn)定制度在許可前審查環(huán)節(jié)通過采取告知承諾、補試或免試等改革措施，簡化了材料提交的方式，無疑減輕了申請人的材料負(fù)擔(dān)。 特別是告知承諾制用契約形式處理法律上的強制性規(guī)定，用雙方合意處理傳統(tǒng)上行政機關(guān)的單方權(quán)力行為，是行政許可邁向市場化的重要舉措［14］。但是，目前在法律法規(guī)層面并未對告知承諾這一審查方式作出規(guī)定，告知承諾的適用受到一定限制。

在相關(guān)政策和地方性改革中，告知承諾的適用范圍已在逐漸明確并擴展。 2020 年10 月國務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于全面推行證明事項和涉企經(jīng)營許可事項告知承諾制的指導(dǎo)意見》中提出：要按照最大限度利民便民原則，特別是在資格考試、健康體檢等方面的證明事項上實行告知承諾制。 一些地方在教師資格認(rèn)定的許可前審查中，也開始將告知承諾的適用擴展到對于健康體檢的證明上，例如，天津市自2019 年、貴州省自2022年開始，申請人可以選擇用承諾的方式代替體檢合格證明。 從“放管服”改革的趨勢來講，告知承諾制的適用可以簡化材料提交的程序，降低申請人的時間成本，同時提高行政機關(guān)的審查效率。故而可以適時將地方性改革的有益經(jīng)驗上升為法律法規(guī)的規(guī)定，進(jìn)一步擴大告知承諾的適用范圍，使得教師資格認(rèn)定制度在許可前審查的材料提交方式上更加符合“減證便民”的要求。

（二）加強審批和監(jiān)管協(xié)同

在相對集中許可權(quán)改革的背景下，有些地方行政部門的職權(quán)進(jìn)行了劃轉(zhuǎn)，將審批權(quán)集中于行政審批部門，產(chǎn)生了審批權(quán)和監(jiān)管權(quán)分離的情況。在成立行政審批部門并且由其承擔(dān)教師資格認(rèn)定職能的地方，行政審批部門負(fù)責(zé)許可前的審查事項，教育行政部門側(cè)重于對教師資格進(jìn)行許可后的監(jiān)管。 需要注意的是，審批權(quán)和監(jiān)管權(quán)分離只是起點，關(guān)鍵在于后續(xù)推動兩者良性互動，實現(xiàn)“審管協(xié)同”的效果［15］。 因此，需要進(jìn)一步明確行政審批部門與教育行政部門的職權(quán)劃分，加強審批權(quán)和監(jiān)管權(quán)之間的協(xié)同。

對于將教師資格認(rèn)定職權(quán)劃轉(zhuǎn)到行政審批部門的地方而言，需要打破“誰審批誰監(jiān)管”的思維，明確不同行政部門的職責(zé)范圍，同時運用技術(shù)手段加強行政部門之間的協(xié)作。 在《綱要》中提出：推動國務(wù)院部門權(quán)責(zé)清單的構(gòu)建，同時調(diào)整完善地方各級政府部門權(quán)責(zé)清單。 因此，不同層級的行政審批部門和教育行政部門應(yīng)當(dāng)構(gòu)建并完善權(quán)責(zé)清單制度，還應(yīng)設(shè)立權(quán)責(zé)清單動態(tài)管理機制，明確在教師資格管理過程中各自的職權(quán)和責(zé)任事項。 面對審管分離的情況，應(yīng)當(dāng)落實在《綱要》中提出的加快推進(jìn)信息化平臺建設(shè)和政務(wù)數(shù)據(jù)有序共享，為實現(xiàn)行政審批部門和教育行政部門的審管協(xié)同提供更為切實的保障。 以數(shù)字化為依托，可以極大地提升各級政府及其工作部門之間的關(guān)聯(lián)性、依存性，有助于推動形成更高水平的整體政府［16］。 因此，今后應(yīng)當(dāng)提高各行政部門的信息化水平，不僅為教師資格申請人提供更為明確的指導(dǎo)，還可以促進(jìn)行政部門之間的高效溝通，推動實現(xiàn)審管協(xié)同的效果。

（三）注重事中事后監(jiān)管

隨著“放管服”改革的推行，行政機關(guān)對于教師資格申請者的許可前審查的要求有所降低，但如果沒有設(shè)立健全的監(jiān)管配套措施，可能會影響教師資格認(rèn)定制度的改革效果。 目前教育行政部門的工作重心逐漸轉(zhuǎn)移到事中事后監(jiān)管環(huán)節(jié)，因此，需要不斷完善各類許可后監(jiān)管的措施，完善定期注冊制度和撤銷教師資格的方式，以更好地規(guī)范教師隊伍的發(fā)展。

對于定期注冊制度而言，有必要建立多元主體參與的考核評價方式，同時細(xì)化考核評價標(biāo)準(zhǔn)，更加客觀公平地對教師的真實表現(xiàn)情況進(jìn)行評價，對教師進(jìn)行實質(zhì)性的評估和檢查。 就教師資格的撤銷而言，教育行政部門應(yīng)當(dāng)及時聯(lián)合其他部門開展檢查活動，對教師是否具備申請資格或符合法定條件進(jìn)行檢查并及時處置。 在《關(guān)于建立教職員工準(zhǔn)入查詢性侵違法犯罪信息制度的意見》中第二條規(guī)定：最高人民檢察院、教育部與公安部聯(lián)合建立信息共享工作機制。 教育部統(tǒng)籌、指導(dǎo)各級教育行政部門及教師資格認(rèn)定機構(gòu)實施教職員工準(zhǔn)入查詢制度，公安部協(xié)助開展查詢工作，最高人民檢察院進(jìn)行法律監(jiān)督。 今后教育行政部門應(yīng)當(dāng)構(gòu)建對教師資格的全面和持續(xù)監(jiān)管體系，與其他行政部門開展常態(tài)化聯(lián)合檢查機制，并且及時清退不符合教師資質(zhì)的人員，以提高教師隊伍的整體素質(zhì)。

（四）提高服務(wù)意識和能力

目前行政機關(guān)與行政相對人的關(guān)系呈現(xiàn)逐漸平等的發(fā)展趨勢，行政機關(guān)更加注重對行政相對人的行為進(jìn)行積極的引導(dǎo)。 行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)將強制性措施和非強制性措施進(jìn)行結(jié)合，既要通過讓行政相對人承擔(dān)不利后果的方式規(guī)范其行為，也要采取提供建議或支持等方式激發(fā)行政相對人主動遵守規(guī)定的積極性。 行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政相對人的現(xiàn)狀和需求的變化，采取不同的措施，不斷提高服務(wù)意識和服務(wù)能力。

行政機關(guān)在教師資格認(rèn)定的過程中，還應(yīng)不斷改進(jìn)為行政相對人提供服務(wù)的方式，推進(jìn)申請材料的電子化和申請流程的透明化，同時注重與行政相對人的溝通。 目前教師資格認(rèn)定主要采取的是網(wǎng)上申報和現(xiàn)場確認(rèn)相結(jié)合的程序。 今后可以全面推行申請認(rèn)定的電子化，在網(wǎng)上而非現(xiàn)場完成所有工作，提高行政機關(guān)“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”的水平。 申請流程透明化要求受理教師資格認(rèn)定的行政機關(guān)對教師資格申請的流程進(jìn)行及時完整的公示，使得申請人能夠詳細(xì)了解申請的時間節(jié)點和需要準(zhǔn)備的材料。 行政機關(guān)還應(yīng)當(dāng)加強與行政相對人之間的互動，可以通過完善門戶網(wǎng)站中在線咨詢的方式，了解行政相對人在申請教師資格的過程中面臨的困惑，及時予以解答，為行政相對人提供更為針對性的服務(wù)。

注釋：

① “陳百順與南寧市教育局案”，廣西壯族自治區(qū)南寧市中級人民法院行政裁定書（2018）桂01 行終308 號。

② 2001 年上海市浦東新區(qū)頒布了《浦東新區(qū)企業(yè)設(shè)立、開業(yè)試行告知承諾審批方式的細(xì)則》，在企業(yè)注冊登記中規(guī)定告知承諾制，之后上海市陸續(xù)頒布了一些與告知承諾制度相關(guān)的規(guī)范，并于2018 年頒布《上海市行政審批告知承諾管理辦法》，對告知承諾的適用作出了更為系統(tǒng)的規(guī)定。

③ “袁鴻偉與蕪湖市教育局、蕪湖市人民政府案”，安徽省蕪湖市鳩江區(qū)人民法院行政判決書（2019）皖0207 行初66 號。

④ 我國《教師法》使用的“撤銷”概念，意味著教師資格的自始無效，不同于教師因后續(xù)違法行為導(dǎo)致的“喪失”或被“吊銷”教師資格，后者意指自吊銷之日起教師資格無效。 但在現(xiàn)實的教育實踐中，并未將二者予以嚴(yán)格區(qū)分，這樣處理也有利于保持教育法律關(guān)系的穩(wěn)定性。