李攀勤

（作者單位：云南省農(nóng)業(yè)科學(xué)院國(guó)際農(nóng)業(yè)研究所）

目前我國(guó)的內(nèi)控框架借鑒的是COSO內(nèi)控整體框架，基于COSO內(nèi)控整體框架，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是內(nèi)部控制活動(dòng)的起點(diǎn)，也是內(nèi)控管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展邁入新階段，作為管理和無(wú)償使用著國(guó)家大量資金與資產(chǎn)的事業(yè)單位，其在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中會(huì)面臨更多不確定性風(fēng)險(xiǎn)，因此，探討建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作機(jī)制，有效防范、化解風(fēng)險(xiǎn)很有必要。

一、事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作現(xiàn)狀

多數(shù)事業(yè)單位作為不以營(yíng)利為目的的社會(huì)公益性服務(wù)組織，中心工作會(huì)單純放在完成國(guó)家賦予的特定職責(zé)使命上，如科研單位做科研、教育單位搞教學(xué)等，很容易忽視對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管控，建立健全內(nèi)控制度的主動(dòng)性不足。目前內(nèi)控工作推進(jìn)的有效方式是依賴內(nèi)控報(bào)告的編報(bào)。雖然按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》）規(guī)定，單位應(yīng)當(dāng)建立定期的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。但風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是否開展并沒有作為事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告定性分析是否合格的核心評(píng)價(jià)指標(biāo)，再加上多數(shù)事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)及職工不清楚風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的關(guān)鍵作用，缺乏相關(guān)專業(yè)知識(shí)，因此從近幾年的內(nèi)控管理上看，普遍未開展一年一次的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，重大決策程序缺少風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估環(huán)節(jié)，評(píng)估頻次不符合《規(guī)范》規(guī)定?？傮w來(lái)看，多數(shù)事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作要么停滯不前，要么流程不規(guī)范，要么評(píng)估方法運(yùn)用不適當(dāng)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估未實(shí)現(xiàn)常態(tài)化的動(dòng)態(tài)管理，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作機(jī)制普遍未建立。

二、事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重要作用

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是單位自我內(nèi)控管理的動(dòng)態(tài)化管理過(guò)程，是內(nèi)部控制活動(dòng)的起點(diǎn)和重要環(huán)節(jié)。事業(yè)單位資金的主要來(lái)源是財(cái)政撥款及完成特定任務(wù)的無(wú)償性資金。雖然事業(yè)單位不是為了營(yíng)利，但要履行好國(guó)家賦予的職能職責(zé)，服務(wù)好社會(huì)，確保事業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在防范廉政風(fēng)險(xiǎn)和業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面起著非常關(guān)鍵的作用。

一方面，被曝光出來(lái)的貪污挪用公款、私設(shè)“小金庫(kù)”、超標(biāo)超范圍報(bào)銷費(fèi)用、侵吞濫用國(guó)有資產(chǎn)等違紀(jì)違法現(xiàn)象屢見不鮮，也暴露出事業(yè)單位正面臨著公信力喪失、權(quán)力失控、行為不當(dāng)、貪污舞弊等風(fēng)險(xiǎn)。事業(yè)單位通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)關(guān)鍵業(yè)務(wù)的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)采取有效措施進(jìn)行事前防范，確保每一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)處于有效的控制和監(jiān)督之下，極大有助于防范舞弊和預(yù)防腐敗，是保證干部清正、單位清廉、政治清明的有效手段。

另一方面，風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)與內(nèi)部控制目標(biāo)一致。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不單純?cè)谝?guī)避舞弊、腐敗等“負(fù)面”風(fēng)險(xiǎn)上起作用，同時(shí)也在防止工作效率和資金使用效益低下、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不注重績(jī)效、影響單位戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)等方面發(fā)揮著積極的作用。

三、事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作機(jī)制構(gòu)建思路

（一）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作組的設(shè)立

從獨(dú)立性、專業(yè)性和內(nèi)控管理經(jīng)驗(yàn)上考慮，優(yōu)先選擇借助第三方社會(huì)中介力量開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，其次選擇不直接接觸經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的紀(jì)檢監(jiān)察審計(jì)部門兼任。但多數(shù)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)設(shè)置較為簡(jiǎn)單，無(wú)獨(dú)立的紀(jì)檢監(jiān)察審計(jì)部門，又因預(yù)算資金有限，常年委托社會(huì)中介力量介入不太現(xiàn)實(shí)，因此，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作組可以由關(guān)鍵業(yè)務(wù)歸口部門的關(guān)鍵人員及紀(jì)檢監(jiān)察人員等組成。但這些成員來(lái)自平級(jí)部門，難免相互“放水”、繞道而行，為確保風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估質(zhì)量，單位負(fù)責(zé)人應(yīng)作為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)主持全面工作，親自主抓建立工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，上級(jí)主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)部門風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的指導(dǎo)及監(jiān)督檢查。

（二）風(fēng)險(xiǎn)管控目標(biāo)的設(shè)立

單位是按照“自上而下”的過(guò)程設(shè)定控制目標(biāo)的。首先根據(jù)單位自身的職能定位，合理設(shè)置事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃，通過(guò)與內(nèi)控總體目標(biāo)緊密結(jié)合，從單位層面和業(yè)務(wù)層面對(duì)總體目標(biāo)進(jìn)行具體化設(shè)置。通過(guò)目標(biāo)設(shè)定，單位就可以識(shí)別出關(guān)鍵因素進(jìn)行控制，使之按既定目標(biāo)運(yùn)行。

（三）風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別就是運(yùn)用一定的方法，判明事業(yè)單位面臨或隱含的各類風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程，是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重要環(huán)節(jié)?！兑?guī)范》采用清單法分別列示了單位層面和預(yù)算管理、收支管理、政府采購(gòu)管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理及合同管理等6個(gè)主要業(yè)務(wù)層面的重要風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注點(diǎn)。鑒于各個(gè)事業(yè)單位職責(zé)定位大相徑庭，不同階段業(yè)務(wù)開展各有側(cè)重，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別時(shí)可根據(jù)單位風(fēng)險(xiǎn)管控實(shí)際需要，適當(dāng)調(diào)整重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容。在持續(xù)開展業(yè)務(wù)層面的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別時(shí)，還應(yīng)關(guān)注業(yè)務(wù)流程圖的更新、制度之間的銜接、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)管控的連貫性等。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別方法其實(shí)就是完成基礎(chǔ)風(fēng)險(xiǎn)信息采集的方法。事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)管理缺乏經(jīng)驗(yàn)，在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別方法的運(yùn)用上可借鑒企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估經(jīng)驗(yàn)，以內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)卷為主要載體開展內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估，這樣會(huì)更直觀和可靠。在問(wèn)卷調(diào)查表設(shè)計(jì)上，鑒于多數(shù)事業(yè)單位在內(nèi)控建設(shè)初期，編制內(nèi)控手冊(cè)時(shí)曾開展過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，在以后的常態(tài)化管理中，設(shè)計(jì)問(wèn)卷調(diào)查表時(shí)應(yīng)考慮工作時(shí)間、人員精力及財(cái)力等工作成本，在風(fēng)險(xiǎn)顆粒度選擇上，應(yīng)適當(dāng)剔除過(guò)于枝節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)，但對(duì)于剩余風(fēng)險(xiǎn)可適當(dāng)降低風(fēng)險(xiǎn)顆粒度，便于后期具體控制措施的制定。不要太關(guān)注問(wèn)卷得分，主要看特殊反映出的極少選項(xiàng)，挖掘出苗頭性問(wèn)題。

（四）風(fēng)險(xiǎn)分析

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作組采用適當(dāng)?shù)亩亢投ㄐ苑椒?，進(jìn)一步分析風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性及其對(duì)實(shí)現(xiàn)單位目標(biāo)的影響，確定內(nèi)部控制需要注意的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和優(yōu)先級(jí)，并提交各責(zé)任部門。在分析方法運(yùn)用方面，定量分析主要運(yùn)用在有歷史財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、行業(yè)參考標(biāo)準(zhǔn)等可量化的分析上；定性方法主要憑個(gè)人的豐富工作經(jīng)驗(yàn)或者較高的專業(yè)素質(zhì)進(jìn)行判斷。但為了克服分析的主觀性，無(wú)論是定性還是定量都要有客觀的標(biāo)準(zhǔn)參考。在標(biāo)準(zhǔn)描述方面，定性直接用文字描述，定量用數(shù)量描述。

風(fēng)險(xiǎn)可能性和影響程度的檔次設(shè)定要根據(jù)單位的需求。精準(zhǔn)并不是評(píng)估的目的，重點(diǎn)是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)水平的排序，運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)矩陣表或風(fēng)險(xiǎn)地形圖都可得到風(fēng)險(xiǎn)排序結(jié)果。風(fēng)險(xiǎn)水平排序應(yīng)從風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率和帶來(lái)的后果兩個(gè)方面進(jìn)行綜合考量，重點(diǎn)在剩余風(fēng)險(xiǎn)上。風(fēng)險(xiǎn)影響程度和發(fā)生概率兩項(xiàng)都是居高的風(fēng)險(xiǎn)水平排最前，其次是一高一中的，接著是兩項(xiàng)都是中度的，再接著是一高一低的，然后是一中一低的，最后是兩項(xiàng)都低的。風(fēng)險(xiǎn)分析出來(lái)的結(jié)果有適用期，要警惕風(fēng)險(xiǎn)趨勢(shì)的變化。

（五）風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)分析篩出了需要關(guān)注和優(yōu)先管理的風(fēng)險(xiǎn)，各風(fēng)險(xiǎn)管理負(fù)責(zé)部門應(yīng)提出風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略和切實(shí)有效的內(nèi)控措施。單位應(yīng)組織有關(guān)專家對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防控方法進(jìn)行論證，盡量少選擇風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，多想方設(shè)法從降低風(fēng)險(xiǎn)方面考慮，因?yàn)槭聵I(yè)單位在履職的過(guò)程難免會(huì)遇到不可回避的風(fēng)險(xiǎn)。比如，科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是科研單位履職奮斗的方向，面對(duì)無(wú)數(shù)次科學(xué)試驗(yàn)失敗，短期內(nèi)可能表現(xiàn)是國(guó)家資源無(wú)效耗費(fèi)，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，也許科研成果對(duì)國(guó)家的貢獻(xiàn)不可小覷。所以，風(fēng)險(xiǎn)策略選擇應(yīng)從單位風(fēng)險(xiǎn)承受能力出發(fā)，結(jié)合內(nèi)部控制措施有效范圍綜合考慮，對(duì)于選用風(fēng)險(xiǎn)降低策略的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化控制措施。

（六）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估成果輸出及跟蹤管理

通過(guò)定期或適時(shí)地對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行收集、分析及處理，“自下而上”匯總出風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息結(jié)果是領(lǐng)導(dǎo)班子系統(tǒng)了解和改善單位風(fēng)險(xiǎn)管控現(xiàn)狀的重要參考依據(jù)。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告主要包括結(jié)論和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)建議等。單位內(nèi)控評(píng)價(jià)部門或評(píng)價(jià)組應(yīng)將檢查跟蹤風(fēng)險(xiǎn)管理工作的落實(shí)情況上報(bào)領(lǐng)導(dǎo)班子，并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理工作進(jìn)行績(jī)效考評(píng)。

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估流程是一個(gè)循環(huán)的動(dòng)態(tài)化管理過(guò)程。隨著事業(yè)單位外部環(huán)境的變化、戰(zhàn)略目標(biāo)的轉(zhuǎn)變、業(yè)務(wù)的調(diào)整和風(fēng)險(xiǎn)承受能力的不同等，在上一輪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果得到有效運(yùn)用后，還需持續(xù)開展日常風(fēng)險(xiǎn)信息的采集，不斷更新風(fēng)險(xiǎn)信息，調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方案，才能提升風(fēng)險(xiǎn)信息的準(zhǔn)確性和及時(shí)性，以便管理決策層調(diào)整內(nèi)控管理。同時(shí)，為了提高風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作效率，搭建信息共享平臺(tái)，要善于利用數(shù)字信息化的技術(shù)優(yōu)勢(shì)改變傳統(tǒng)的工作模式，逐步實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分析及處理的內(nèi)控管理信息化。

為了從容預(yù)防和化解各類風(fēng)險(xiǎn)，事業(yè)單位應(yīng)從講政治的高度的高度，加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)，以勇于實(shí)踐和敢于探索的精神，主動(dòng)補(bǔ)齊風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作機(jī)制建設(shè)這項(xiàng)短板。通過(guò)增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和預(yù)警能力，提高風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與控制水平，為事業(yè)單位健康快速發(fā)展保駕護(hù)航。