吳小易

（作者單位：中共成都市委黨校對外培訓部）

2021年，中央一號文件提出深入推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革，基本完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革階段性任務，發(fā)展壯大農(nóng)村新型集體經(jīng)濟。全國人大常委會通過的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》規(guī)定，國家鞏固和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，發(fā)展壯大農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟。財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部也印發(fā)了《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務制度》，從財務管理主體與職責、資金籌集、資產(chǎn)運營、收支管理及收益分配、產(chǎn)權(quán)管理、財務信息管理等方面，提出加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務管理，規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務行為，促進農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展。同時，四川省也相繼出臺了《四川省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例》《四川省鄉(xiāng)村振興促進條例》。這一系列法律法規(guī)的出臺，為發(fā)展壯大農(nóng)村新型集體經(jīng)濟提供了法律保障，同時，也為農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展壯大指明了方向。筆者以四川省崇州市為例，梳理總結(jié)了其農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀、做法和成效，以點帶面對發(fā)展壯大農(nóng)村新型集體經(jīng)濟，推動鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和農(nóng)民增收提供參考。

一、崇州市農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀

崇州地處成都平原西部，天府之國的腹心，素有“蜀中之蜀”“蜀門重鎮(zhèn)”美譽。全市幅員面積1 089平方千米，耕地面積58萬畝，呈“四山一水五分田”格局，轄15個鎮(zhèn)（街道），163個村（社區(qū)），常住人口75萬。崇州是國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)建設試點縣、全國農(nóng)村閑置宅基地和閑置農(nóng)房盤活利用試驗縣、全國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范縣、全國新型職業(yè)農(nóng)民培育試點縣、國家農(nóng)業(yè)綜合標準化示范市、全國農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)園區(qū)、全國農(nóng)村水系聯(lián)通試點示范縣、全國鄉(xiāng)村治理體系建設試點示范縣、四川省重要糧食生產(chǎn)基地、油菜生產(chǎn)基地。2020年被評為四川省鄉(xiāng)村振興先進縣、入選中國西部百強縣市，2021年被評為國家級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、全國“四好農(nóng)村路”示范縣、國家全域旅游示范區(qū)、四川省鄉(xiāng)村振興先進縣“回頭看”優(yōu)秀縣。崇州文化底蘊深厚，生態(tài)環(huán)境優(yōu)美，產(chǎn)業(yè)基礎雄厚，發(fā)展勢頭強勁。2021年，全市實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值442.59億元，按可比價計算（下同），比上年增長（下同）8.7%，其中，第一產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)增加值41.08億元，增長5.4%；第二產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)增加值220.99億元，增長10.6%；第三產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)增加值180.52億元，增長7.5%。三產(chǎn)對經(jīng)濟增長的貢獻率分別為7.7%、57.0%和35.3%。三產(chǎn)結(jié)構(gòu)比為9.3：49.9：40.8。城鄉(xiāng)居民人均可支配收入分別達45 081元、28 322元，分別增長8.7%、10%，城鄉(xiāng)居民收入比為1.59：1。

近年來，崇州市立足本地生態(tài)、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎、功能定位，圍繞做優(yōu)做強“三大功能”（即以“天府糧倉”為核心功能，以“消費電子、智能居家、古鎮(zhèn)旅游”為特色功能，以“高品質(zhì)生活宜居地”為基本功能），以建設新時代更高水平的“天府糧倉”核心示范區(qū)為引領，以實施“天府好田”“天府好糧”“天府鄉(xiāng)游”“天府鄉(xiāng)居”四大工程建設為載體，建成以糧油為主導產(chǎn)業(yè)的國家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化示范區(qū)，打造綠色生態(tài)、宜居宜業(yè)、智慧韌性的郊區(qū)新城，努力詮釋公園城市示范區(qū)的鄉(xiāng)村表達。構(gòu)建“農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)民富裕富足”的全域振興格局，推動崇州農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化邁向全省乃至全國前列。

（一）集體經(jīng)濟組織情況

2018年，全市全面推開鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整改革，推進村級建制調(diào)整改革，同步調(diào)整村民小組、優(yōu)化社區(qū)設置。調(diào)整后，村（社區(qū)）平均面積6.3平方千米、平均常住人口4 605人（調(diào)整前，全市村（社區(qū)）平均面積4.3平方千米、平均常住人口3 130人）。全市建制村（含社區(qū)）從253個減為172個、減少81個（其中原有社區(qū)減少12個）、減幅32%；村民小組（含居民小組）從3 783個減為2 182個、減少1 601個、減幅42%。全市由原232個村級集體經(jīng)濟組織，調(diào)整為163個村級集體經(jīng)濟組織，其中94個行政村均有村級集體經(jīng)濟組織、78個社區(qū)中69個有集體經(jīng)濟組織。

（二）集體經(jīng)濟資產(chǎn)情況

1.鎮(zhèn)級資源資產(chǎn)。鎮(zhèn)級集體資源資產(chǎn)37處，其中閑置資產(chǎn)13處、出租20處。鎮(zhèn)級固定資產(chǎn)107處，其中閑置32處、出租19處、自營34處、自用15處。

2.村級資源資產(chǎn)。村級資源資產(chǎn)369處，其中出租120處、閑置111處（已盤活21處）、自用48處、自營20處。村級固定資產(chǎn)808處，其中閑置148處（已盤活33處）、自營117處、自用194處、出租210處。

3.村級總資產(chǎn)收入。2020年底，全市村級集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)價值12.9億元，其中固定資產(chǎn)價值7.75億元、經(jīng)營性固定資產(chǎn)價值從改革前的1.41億元增為2.34億元（改革后集體經(jīng)濟使用一批、市場運營開發(fā)一批）、閑置房屋資產(chǎn)價值1 215萬元。村集體經(jīng)濟總收入達2.71億元，其中城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理專項保障資金和村級運轉(zhuǎn)經(jīng)費經(jīng)營性收入占53%，村集體經(jīng)濟總收入100萬以上的達到16個。

4.村級規(guī)范管理方面。完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織章程，建立健全法人治理機制。通過建立農(nóng)村集體經(jīng)濟運行新機制，充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理集體資產(chǎn)、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟、服務集體成員等作用。2021年底前全面完成村級集體經(jīng)濟組織規(guī)范設立、制度健全、管理有序，村集體經(jīng)濟收入達到100萬元以上的村5個；到2022 年基本消除村級集體經(jīng)濟收入10萬元以下的村；到2025年，全市合并村集體經(jīng)濟將實現(xiàn)完全融合，村級集體經(jīng)濟收入30萬元以上的村占比將達到50%以上，將培育一批集體經(jīng)濟收入達到100萬元以上集體經(jīng)濟強村。

（三）集體經(jīng)濟運管情況

1.全面完成農(nóng)村集體資源清產(chǎn)核資，實行村級三大類資產(chǎn)“清單管理、動態(tài)更新”。梳理出村級資源資產(chǎn)369處，閑置111處，閑置率30%；村級固定資產(chǎn)808處，閑置148處，閑置率18%。目前已制定資源資產(chǎn)盤活方案的53處，剩余206處已經(jīng)制定盤活方案。盤活利用要結(jié)合村（社區(qū)）便民服務體系建設、公益事業(yè)、集體經(jīng)濟發(fā)展等需要，對村（社區(qū)）閑置資產(chǎn)的盤活利用，探索推動“四個一批”（便民服務提升一批、公益事業(yè)改建一批、集體經(jīng)濟使用一批、市場運營開發(fā)一批）等盤活方式。力爭做到盤活一處銷號一處，未盤活閑置資產(chǎn)鎮(zhèn)（街）要指導村（社區(qū)）制定閑置資產(chǎn)實施方案，農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和鎮(zhèn)（街）要加強審核閑置資產(chǎn)實施方案等相關工作。

2.制定《崇州市開展合并村集體經(jīng)濟融合發(fā)展工作方案》，目前還有14個村（社區(qū)）涉及 30個村集體經(jīng)濟組織是以原集體經(jīng)濟組織賦碼登記開展工作。將提倡采取“A股（原村股份）+B股（合并村股份）”等方式統(tǒng)一股份量化，預計2022年整合完成。通過“資源穩(wěn)定、收益平衡，存量穩(wěn)定、增量平衡，項目支持平衡、村村幫扶平衡”等方式實現(xiàn)漸進性利益平衡，通過聯(lián)合經(jīng)營、政策扶持、項目支持、新增收益等方式逐步縮小原村差異，實現(xiàn)完全融合、共同發(fā)展。

3.創(chuàng)建發(fā)揮示范引領作用，開展崇州市級集體經(jīng)濟發(fā)展示范村建設，每年評選“集體經(jīng)濟發(fā)展示范村”10個，培育一批“顯示度高、帶動力強、輻射范圍廣”的集體經(jīng)濟發(fā)展示范村。開展集體經(jīng)濟發(fā)展試點工作，全市確定村級集體經(jīng)濟發(fā)展試點村（社區(qū)）16個，其中隆興鎮(zhèn)梁景村、街子鎮(zhèn)益善村、江源街道唐興社區(qū)等盤活資源利用7個，白頭鎮(zhèn)和樂社區(qū)等盤活利用資產(chǎn)4個，廖家鎮(zhèn)全興村等盤活利用林盤5個。計劃總投資10 588萬元，其中財政投資1 695萬元、集體自籌1 712萬元、成員自籌538萬元、企業(yè)投資6 643萬元。另外，市財政安排100萬元財政資金，每年10萬元，年底采取“以獎代補”方式對完成村級集體經(jīng)濟發(fā)展年度目標的村進行獎勵。

4.完善“投資公司+集體經(jīng)濟組織（合作社）+第三方平臺（社會資本）”合作模式，深化“一個精品林盤（聚落）催生出一個規(guī)范服務業(yè)企業(yè)”創(chuàng)新做法，創(chuàng)新集體經(jīng)濟發(fā)展模式。

二、存在的問題

（一）村干部發(fā)展村級集體經(jīng)濟的動力與激勵普遍不足

由于村黨支部書記、村民委員會主任、村集體經(jīng)濟組織法定代表人“一肩挑”的全面推行，村主要負責人成為了集體經(jīng)濟組織負責人。但由于激勵機制不健全，村干部往往沒有政績壓力和升遷激勵，加之多數(shù)村干部在經(jīng)營管理集體經(jīng)濟組織方面沒有報酬，“多勞多得”得不到體現(xiàn)，因此無論從政治還是經(jīng)濟利益上村干部都缺乏動力發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟。此外，村干部往往陷于繁重的行政事務而無暇顧及經(jīng)濟工作。以五星村為例，該村高志偉表示作為書記整日忙于會議、接待、處理矛盾糾紛等工作，導致對于村級集體經(jīng)濟組織規(guī)范運營發(fā)展工作有心無力，其本人作為回鄉(xiāng)企業(yè)家的專業(yè)特長得不到充分發(fā)揮。

（二）集體資產(chǎn)管理缺乏嚴格約束與規(guī)范監(jiān)督

一方面，村干部的考核評價制度尚不健全，另一方面，集體資產(chǎn)具有的非排他性和不可分割性使得個體村民不愿意也沒能力去監(jiān)督集體資產(chǎn)的處置和經(jīng)營情況。這種上無約束，下無監(jiān)督的狀況，造成了村干部對集體資產(chǎn)的處置具有較大的自由裁量權(quán)，而這種自由往往會導致村干部對集體資產(chǎn)隨意處置，從而導致村民集體利益受損。走訪調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)多數(shù)村“三資”管理缺乏細則和工作流程，所有權(quán)的落實、使用權(quán)的實現(xiàn)不明晰、不規(guī)范。

（三）集體經(jīng)濟收益分配機制不適應人口流動需要

隨著通信技術的發(fā)展以及城鄉(xiāng)融合進程的加快，農(nóng)村的人口流動變得極其活躍，這就導致了“離開本村去往其他地方居住的村民是否仍屬于本村成員”和“原本生活于其他地方但是現(xiàn)今居住于本村的村（居）民是否屬于本村成員”兩個問題的產(chǎn)生。而“成員權(quán)”的界定直接決定了村民是否有權(quán)利參與村集體經(jīng)濟收益分配，集體經(jīng)濟收益分配機制如不迅速作出調(diào)整，將可能削弱村內(nèi)成員發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的信心與干勁。如五星村目前共有100余位新村民在村內(nèi)發(fā)展民宿等產(chǎn)業(yè)，直接帶動了村集體物業(yè)經(jīng)濟發(fā)展和周邊業(yè)態(tài)提升，但由于村級集體經(jīng)濟成員的封閉性，導致新村民這一群體無法從村級集體經(jīng)濟發(fā)展中直接受益，挫傷了其積極性。

（四）村級集體經(jīng)濟組織財務管理制度不健全

農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展壯大后，需要按照市場經(jīng)濟規(guī)律運行，集體經(jīng)濟才能得到更充分發(fā)展，而當前崇州市的村股份經(jīng)濟合作聯(lián)合社登記賦碼后，尚未實現(xiàn)獨立有效運行，所調(diào)查的幾個聯(lián)合社還處于“空殼”狀態(tài)，仍然依附于村委會運行，沒有實現(xiàn)嚴格意義上的“政經(jīng)分離”，這導致集體經(jīng)濟組織財務管理制度如大額支出管理制度等的不規(guī)范，同時集體經(jīng)濟組織賬務支出行政經(jīng)費等現(xiàn)象也時有發(fā)生，為集體經(jīng)濟發(fā)展壯大埋下隱患。本次調(diào)研幾個村都表示將聘請專業(yè)財務人員，盡快實現(xiàn)賬務分設，推動“政經(jīng)分離”。

（五）財政投入主體與登記賦碼后聯(lián)合社錯位

由于村一級發(fā)展壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)意愿強烈，因此在登記賦碼前各村已有一些農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體初具規(guī)模，又因過去村級集體經(jīng)濟組織缺位與近幾年財政投入向農(nóng)村傾斜等因素疊加，這些新型經(jīng)營主體代行了集體經(jīng)濟組織職能，登記賦碼完成后，財政投入形成資產(chǎn)亟須歸位。如大雨村此前實施的川西林盤保護修復項目，以蜀禹農(nóng)鄉(xiāng)村旅游專業(yè)合作社代行了集體經(jīng)濟組織職能，建議盡快明晰各方權(quán)益，落實所有權(quán)和收益權(quán)歸集體、使用權(quán)歸蜀禹農(nóng)鄉(xiāng)村旅游專業(yè)合作社的權(quán)益分配機制。

三、對策與建議

基于上述問題，當務之急是健全集體經(jīng)濟組織法人治理機制，以構(gòu)建“五個一”現(xiàn)代管理運營機制和探索發(fā)展壯大集體經(jīng)濟新路徑為重點，推動村級集體經(jīng)濟組織全面步入市場化、法治化、規(guī)范化的發(fā)展壯大之路。

一是一個層級經(jīng)營決策。嚴格執(zhí)行村內(nèi)重大事項、重要問題、重要工作都由村黨組織主導決策的機制，凡上級投入到村集體的各類資金項目都應由村黨組織牽頭落實，嚴格遵循“四議兩公開一監(jiān)督”制度，明確集體經(jīng)濟組織向村黨組織負責、遇重大事項向村黨組織報告等要求，不斷強化村黨組織在基層事務中的主導權(quán)，形成黨建引領下的集體經(jīng)濟發(fā)展壯大機制。

二是一套班子民主監(jiān)督。健全村集體經(jīng)濟監(jiān)督管理機制，構(gòu)建集體經(jīng)濟組織“成員代表大會+理事會+監(jiān)事會”現(xiàn)代法人治理框架，規(guī)范集體經(jīng)濟組織章程，對內(nèi)發(fā)揮監(jiān)事會監(jiān)督效能和理事會保障集體資產(chǎn)安全職能，對外引入集體經(jīng)濟專員，賦予其外部監(jiān)督管理職能，構(gòu)建“理事會+監(jiān)事會+集體經(jīng)濟專員”監(jiān)督體系。

三是一個法人主體對外。強化賦碼登記后聯(lián)合社法人主體地位，加快確認財政投入形成資產(chǎn)的歸屬，理順村級集體經(jīng)濟組織與新型集體經(jīng)濟組織關系，明確村級集體經(jīng)濟組織框架，引導財政投入或項目實施統(tǒng)一歸于集體經(jīng)濟組織名下，由村級集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一分配實施運營。

四是一個賬戶基本結(jié)算。村級集體經(jīng)濟組織完成登記賦碼后，村股份經(jīng)濟合作聯(lián)合社賬務要與村委會賬務進行分設，落實“村財鎮(zhèn)管”制度，聘請有專業(yè)資質(zhì)的財務人員參與管理，確保村級集體經(jīng)濟組織的財務收支通過聯(lián)合社賬務一個“漏斗”進出。

五是一個賬套統(tǒng)一核算。對集體經(jīng)濟組織賬務進行規(guī)范化整治，糾正以現(xiàn)金賬代行財務賬的現(xiàn)象。以每個鎮(zhèn)（街道）為基本單位，匯總形成全市村級集體經(jīng)濟組織賬務，依托成都市農(nóng)村三資管理平臺健全崇州市村級集體經(jīng)濟組織賬務管理系統(tǒng)，將全市村級集體經(jīng)濟組織賬務納入賬務管理系統(tǒng)統(tǒng)一監(jiān)管。

六是探索發(fā)展壯大集體經(jīng)濟新路徑。圍繞發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟、深挖土地潛力、盤活存量資源、推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展、拓展服務項目“五大重點”，鼓勵支持集體經(jīng)濟組織盤活低效閑置資產(chǎn)、興建農(nóng)業(yè)設施、承接社區(qū)服務等，發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟，實現(xiàn)助農(nóng)增收。