□劉志芹

（中共睢寧縣委黨校，江蘇 徐州 221200）

土地問(wèn)題和農(nóng)民關(guān)系緊密，是農(nóng)民賴以生存的根本。在農(nóng)村各項(xiàng)制度中土地制度是關(guān)鍵一環(huán)。在貫徹落實(shí)中央、省新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)決策部署的新形勢(shì)下，睢寧縣被江蘇省確定為土地制度綜合改革試點(diǎn)地區(qū)，理應(yīng)適應(yīng)客觀實(shí)際，率先探索出蘇北地區(qū)土地制度綜合改革的新路，并為江蘇省其他類似地區(qū)改革提供參考借鑒。

1 睢寧縣土地制度綜合改革的背景

1.1 土地制度綜合改革的緣由和依據(jù)

中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳2015 年初聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，新一輪的農(nóng)村土地制度改革由此拉開了帷幕。城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進(jìn)展迅速，隨著形勢(shì)的變化，如何實(shí)現(xiàn)土地紅利最大化，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，成為縣域土地改革極為緊迫的課題。

按照中央決策部署，睢寧縣結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況出臺(tái)了《睢寧縣土地制度綜合改革試點(diǎn)實(shí)施意見》，以“優(yōu)化空間、節(jié)約集約、提升效益、生態(tài)富民”為目標(biāo)，積極探索縣域土地制度綜合改革、節(jié)約集約用地新路徑。通過(guò)多規(guī)合一、土地綜合整治、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、土地供應(yīng)制度等一系列改革，取得了較好的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益，走出了具有睢寧特色的土地改革新路徑，這些做法得到了國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部的高度認(rèn)可，睢寧縣也由此被江蘇省確定為土地制度綜合改革試點(diǎn)樣板地區(qū)[1]。

1.2 土地制度綜合改革的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題考量

1.2.1 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌開發(fā)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展亟須整合優(yōu)化縣域各類規(guī)劃

長(zhǎng)期以來(lái)，睢寧縣現(xiàn)行的各類規(guī)劃體系由于各自獨(dú)立、缺乏銜接，未形成城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃體系，導(dǎo)致各規(guī)劃中涉及空間資源利用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不協(xié)調(diào)、表述方式不一致、規(guī)劃期限不統(tǒng)一，進(jìn)而導(dǎo)致空間管理無(wú)序、土地資源浪費(fèi)、生態(tài)環(huán)境失衡，影響和制約了縣域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌開發(fā)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展。

1.2.2 睢寧黃河故道流域土地利用效率和效益偏低

睢寧縣境內(nèi)黃河故道全長(zhǎng)69.5 km，低收入群眾有21 萬(wàn)人，生產(chǎn)生活水平落后，土地利用方式粗放，資源節(jié)約集約利用水平較低，基礎(chǔ)配套設(shè)施缺乏，農(nóng)村集體建設(shè)用地面積2.61 萬(wàn)hm2，戶均0.09 hm2，形式單一，空心村嚴(yán)重，一直是睢寧縣乃至江蘇省發(fā)展的洼地，嚴(yán)重制約了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

1.2.3 城鄉(xiāng)土地自由轉(zhuǎn)換渠道不通暢

睢寧縣整體發(fā)展尚處于工業(yè)化初期、中期，依賴土地空間支撐發(fā)展是常態(tài)。在新增建設(shè)用地指標(biāo)受限的前提下，只能通過(guò)減少集體建設(shè)用地來(lái)增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地。同時(shí)，受傳統(tǒng)土地利用模式影響，農(nóng)村土地粗放利用，導(dǎo)致農(nóng)村土地和城市土地之間自由轉(zhuǎn)換渠道不通暢。

1.2.4 農(nóng)村土地有效流轉(zhuǎn)管理等方面仍存在瓶頸制約因素

農(nóng)村耕地資源長(zhǎng)期分散，不僅增加了電力、水利等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)無(wú)法規(guī)?；?jīng)營(yíng)，宅基地置換存在土地平衡、資金平衡等瓶頸。農(nóng)村宅基地分布零散、粗放利用嚴(yán)重，個(gè)別地區(qū)違法用地和違章建筑現(xiàn)象十分突出。

1.3 土地制度綜合改革的基本要求和主要任務(wù)

1.3.1 堅(jiān)守紅線

嚴(yán)格貫徹落實(shí)中央提出的土地改革要求，農(nóng)村土地制度改革要切實(shí)做到“三不”，即不能改變土地所有制、不能改變土地用途、不能損害農(nóng)民基本權(quán)益?！叭弧笔羌t線，也是底線，無(wú)論什么時(shí)候，農(nóng)村土地制度改革都要牢固堅(jiān)持守住這個(gè)紅線，不能有任何搖擺。

1.3.2 堅(jiān)持惠農(nóng)

農(nóng)村土地制度改革是解決“三農(nóng)”問(wèn)題、推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要突破口。目前，在農(nóng)民自愿的前提下，通過(guò)盤活農(nóng)民集中居住地和集體建設(shè)用地，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，通過(guò)加快耕地流轉(zhuǎn)、加強(qiáng)耕地經(jīng)營(yíng)保護(hù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化、常態(tài)化經(jīng)營(yíng)，達(dá)到最大限度盤活農(nóng)村土地、增加農(nóng)民收入的目的。

1.3.3 主要任務(wù)

依托“多規(guī)合一”，綜合整治農(nóng)村土地，布局調(diào)整村莊建設(shè)用地，統(tǒng)一登記不動(dòng)產(chǎn)、農(nóng)房農(nóng)宅、復(fù)墾區(qū)優(yōu)質(zhì)耕作層構(gòu)建試點(diǎn)，達(dá)到優(yōu)化鎮(zhèn)村布局、有效增加耕地面積、農(nóng)村建設(shè)用地“減量化”、持續(xù)提升耕地質(zhì)量和效益、有效保障農(nóng)民權(quán)益等目標(biāo)，走出具有睢寧特色的以土地制度綜合改革撬動(dòng)發(fā)展道路。

2 睢寧縣土地制度綜合改革的主要做法

2.1 聚焦規(guī)劃制度，推進(jìn)“多規(guī)合一”改革

睢寧縣根據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃和全縣發(fā)展的實(shí)際需要，在尊重農(nóng)民意愿、符合土地利用總體規(guī)劃和鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的前提下，有機(jī)對(duì)接經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)藍(lán)圖，讓“總體規(guī)劃、空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地利用、交通水利、生態(tài)環(huán)?！钡榷囗?xiàng)規(guī)劃合為一體。在優(yōu)化重大產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目布局中，科學(xué)劃定縣、鎮(zhèn)、村開發(fā)邊界，科學(xué)劃定基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線，大力推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，并以此編制了睢寧縣土地綜合整治實(shí)施規(guī)劃，推動(dòng)農(nóng)村人口向主城區(qū)、中心鎮(zhèn)和新型農(nóng)村集中居住區(qū)集聚，產(chǎn)業(yè)向省級(jí)開發(fā)區(qū)和功能區(qū)集中。同時(shí)，按照“建設(shè)用地總量減少，耕地總量增加”的總體定位，要求城鎮(zhèn)開發(fā)以棚戶區(qū)改造、盤活存量土地為主，建新區(qū)原則上使用集體建設(shè)用地，確保實(shí)現(xiàn)盤活存量土地、依法規(guī)范用地和節(jié)約集約用地目標(biāo)。

2.2 聚焦節(jié)約集約利用，推進(jìn)土地綜合整治改革

一是開展黃河故道流域土地綜合整治試點(diǎn)改革。睢寧縣境內(nèi)黃河故道全長(zhǎng)69.5 km，村莊建設(shè)用地2.61 萬(wàn)hm2，莊體土地既分散又零亂，通過(guò)土地綜合整治改革可節(jié)約集體建設(shè)用地1.33 萬(wàn)hm2。針對(duì)此狀況，睢寧縣通過(guò)土地綜合整治改革，使得土地資源有效整合，耕地面積持續(xù)增加，加速城鄉(xiāng)發(fā)展空間不斷拓展進(jìn)程。2015 年以來(lái)，睢寧縣共申報(bào)實(shí)施增減掛鉤、占補(bǔ)平衡和工礦廢棄地復(fù)墾項(xiàng)目213 個(gè)、總規(guī)模0.33 萬(wàn)余hm2，可新增耕地0.33 萬(wàn)hm2。二是推進(jìn)農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)。堅(jiān)持“整體規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、分步實(shí)施”“留得住青山綠水、記得住鄉(xiāng)愁”的理念，讓縣域公共資源能盡快大幅度輻射到村鎮(zhèn)，讓農(nóng)民可以享受到更好的、更多的城市公共資源，讓祖祖輩輩在鄉(xiāng)村生活的農(nóng)民擁有現(xiàn)代化生活模式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2021 年底，睢寧縣共建設(shè)新型農(nóng)民集中居住區(qū)46 個(gè)，其中，鯉魚山莊、湖畔槐園、官路等已成為睢寧特色鄉(xiāng)村的名片。三是加快推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)。目前，已建成高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田3.2 萬(wàn)hm2，這些高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田布局合理、生產(chǎn)要素集聚、設(shè)施裝備先進(jìn)、科學(xué)水平領(lǐng)先、經(jīng)營(yíng)機(jī)制完善、輻射帶動(dòng)明顯，帶來(lái)多方面的效果，提升了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、改善了農(nóng)民生活環(huán)境、實(shí)現(xiàn)了糧食增產(chǎn)農(nóng)業(yè)增效、增強(qiáng)了集體經(jīng)濟(jì)、增加了農(nóng)民收入。同時(shí)，根據(jù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)定位和未來(lái)發(fā)展需求，在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過(guò)程中，正著手規(guī)劃建設(shè)一批具有烘干、倉(cāng)儲(chǔ)功能的農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心[2]。

2.3 聚焦確權(quán)頒證，推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革

睢寧縣是全國(guó)15 個(gè)不動(dòng)產(chǎn)登記窗口聯(lián)系點(diǎn)之一，也是江蘇省不動(dòng)產(chǎn)登記和農(nóng)房農(nóng)宅統(tǒng)一登記試點(diǎn)縣[3]。睢寧縣為有效改善農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記發(fā)證工作，解決農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記中的難題，制定出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理、推進(jìn)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記工作的實(shí)施意見》，切實(shí)保障了廣大農(nóng)民通過(guò)住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押增加財(cái)產(chǎn)性收入。

2.4 聚焦土地使用，推進(jìn)土地供應(yīng)制度改革

一是探索實(shí)施工業(yè)用地出讓制度改革，采用差別化供地、彈性出讓、先租后讓等方式，切實(shí)提高工業(yè)用地以及城鎮(zhèn)土地的效益。采用工業(yè)用地彈性出讓（出讓年限30 年）方式，目前工業(yè)用地彈性出讓已完成38.47 hm2，實(shí)行建設(shè)用地批后監(jiān)管、供地后監(jiān)管、動(dòng)態(tài)巡查等措施。制定《加強(qiáng)用地審批管理辦法》，建立項(xiàng)目用地會(huì)審制度，確保項(xiàng)目用地科學(xué)依法規(guī)范。開展低效工業(yè)用地清理工作，促進(jìn)低效產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)。出臺(tái)《加強(qiáng)工業(yè)用地管理盤活低效工業(yè)用地的意見》，盤活閑置用地17.33 hm2。二是加速推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)。目前，睢寧縣累計(jì)建成高標(biāo)準(zhǔn)廠房160 萬(wàn)m2，在建80 萬(wàn)m2。給予高標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)一系列優(yōu)惠措施，如減免基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等。這些做法有效保障了高標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)的加速推進(jìn)。三是嚴(yán)格執(zhí)行土地保護(hù)監(jiān)管制度。制定《睢寧縣領(lǐng)導(dǎo)干部違反土地管理規(guī)定行為責(zé)任追究辦法》《加強(qiáng)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)管落實(shí)共同責(zé)任機(jī)制的意見》等文件。著力推動(dòng)違法用地整改，對(duì)新增違法用地堅(jiān)持“零容忍”態(tài)度。創(chuàng)建開展土地執(zhí)法模范縣，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與”同步發(fā)力，“土地執(zhí)法模范縣、土地執(zhí)法模范鎮(zhèn)、土地執(zhí)法模范村”同步創(chuàng)建，構(gòu)建國(guó)土資源管理新格局，使依法管地用地成為地方政府的自覺(jué)意識(shí)和實(shí)踐準(zhǔn)則，為推動(dòng)睢寧縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展提供了規(guī)范高效的資源保障。

3 睢寧縣土地制度綜合改革試點(diǎn)價(jià)值評(píng)析

3.1 用地空間布局優(yōu)化升級(jí)

通過(guò)“多規(guī)合一”規(guī)劃編制，睢寧縣將形成科學(xué)合理的城、鎮(zhèn)、村布局結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口向縣城區(qū)、中心鎮(zhèn)域和新型農(nóng)民集中居住區(qū)遷移和聚集，產(chǎn)業(yè)向省級(jí)開發(fā)區(qū)和功能區(qū)集中，優(yōu)化了城鄉(xiāng)布局，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)藍(lán)圖。

3.2 耕地?cái)?shù)量質(zhì)量同步顯著提升

增加耕地面積、提升耕地質(zhì)量始終是睢寧縣土地綜合整治工作的重點(diǎn)。近幾年，睢寧縣預(yù)計(jì)通過(guò)增減掛鉤、耕地占補(bǔ)平衡、工礦廢棄地復(fù)墾等產(chǎn)生新增耕地0.07 萬(wàn)hm2以上，計(jì)劃每年建設(shè)0.667 萬(wàn)hm2高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，結(jié)合土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，推廣農(nóng)田托管經(jīng)營(yíng)模式，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；N植，每年增收糧食3 000～4 500 kg/hm2，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。通過(guò)實(shí)施復(fù)墾區(qū)優(yōu)質(zhì)耕作層構(gòu)建試點(diǎn)來(lái)有效提升土壤質(zhì)量。

3.3 建設(shè)用地總量有序縮減

依托黃河故道流域土地綜合整治，以整村推進(jìn)模式每年實(shí)施0.1 萬(wàn)hm2莊體地綜合整治，每年減少0.07 萬(wàn)hm2以上農(nóng)村建設(shè)用地。睢寧縣有2.61 萬(wàn)hm2農(nóng)村集體建設(shè)用地，到2020 年睢寧縣減少建設(shè)用地規(guī)模0.2 萬(wàn)hm2左右，有序?qū)崿F(xiàn)建設(shè)用地“減量化”目標(biāo)。同時(shí)，通過(guò)實(shí)施農(nóng)民自愿退出宅基地等優(yōu)惠政策，引導(dǎo)農(nóng)村富余人口向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移，最大限度防止農(nóng)村集中居住區(qū)出現(xiàn)新的空置率。

3.4 農(nóng)民合法權(quán)益得到保障

在農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)過(guò)程中，通過(guò)降低成本、資金補(bǔ)助等方法確保低收入困難戶能住上新房；給予自愿放棄宅基地進(jìn)城居住的農(nóng)民3 萬(wàn)～5 萬(wàn)元，并且在戶籍、教育、就業(yè)等方面盡可能滿足農(nóng)民的利益訴求。對(duì)于新建成的農(nóng)民集中居住區(qū)統(tǒng)一發(fā)放不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證書，充分保障了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益。

4 睢寧縣土地制度綜合改革的啟示

4.1 統(tǒng)籌推進(jìn)是農(nóng)村土地制度綜合改革試點(diǎn)實(shí)踐的客觀要求

土地規(guī)劃、土地產(chǎn)權(quán)和土地供應(yīng)制度緊密關(guān)聯(lián)，客觀上其是一個(gè)系統(tǒng)、一個(gè)整體。城鄉(xiāng)土地的系統(tǒng)性、整體性決定了土地規(guī)劃、土地產(chǎn)權(quán)和土地供應(yīng)制度改革統(tǒng)籌協(xié)同推進(jìn)，只有這樣才能科學(xué)、規(guī)范、有效地保證土地改革。單兵突進(jìn)式的改革會(huì)影響改革經(jīng)驗(yàn)的復(fù)制和推廣。睢寧縣的土地制度綜合改革從根本上改變了城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)、建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。協(xié)同推進(jìn)“多規(guī)合一、土地綜合整治、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、土地供應(yīng)制度”等多項(xiàng)改革，最大限度地釋放土地紅利，實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約、生態(tài)富民的目標(biāo)，也為其他地方縣域土地制度綜合改革提供了可借鑒、可復(fù)制、可推廣的“睢寧經(jīng)驗(yàn)”。

4.2 完善產(chǎn)權(quán)、科學(xué)規(guī)劃是農(nóng)村土地制度綜合改革試點(diǎn)的基本方向

土地管理離不開科學(xué)的規(guī)劃制度，同時(shí)現(xiàn)代土地管理離不開明晰的產(chǎn)權(quán)制度。市場(chǎng)失靈可以通過(guò)科學(xué)的規(guī)劃實(shí)現(xiàn)有效矯正，科學(xué)的規(guī)劃可以最大限度減少對(duì)土地權(quán)利的不正當(dāng)干預(yù)。明晰的產(chǎn)權(quán)制度不僅可以有效保護(hù)土地所有者的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而且可以優(yōu)化土地資源配置，促進(jìn)土地集約利用。合理應(yīng)用產(chǎn)權(quán)制度和規(guī)劃制度是土地資源配置實(shí)現(xiàn)效益最大化和最優(yōu)化的保障。睢寧縣在推進(jìn)土地制度綜合改革中，一方面通過(guò)科學(xué)構(gòu)建功能完善、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、布局合理的城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃體系，消除了盲目建設(shè)帶來(lái)的城鄉(xiāng)開發(fā)脫節(jié)和資源浪費(fèi)現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)了土地綜合整治的科學(xué)、規(guī)范、可操作。另一方面及時(shí)為農(nóng)民集中居住區(qū)辦理產(chǎn)權(quán)證，保障廣大農(nóng)民通過(guò)產(chǎn)權(quán)抵押增加財(cái)產(chǎn)性收入。

4.3 改善民生、促進(jìn)發(fā)展是農(nóng)村土地制度綜合改革試點(diǎn)的根本目標(biāo)

改善農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活條件、縮小城鄉(xiāng)差距、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，是開展農(nóng)村土地制度改革的必然要求和目的所在。在推進(jìn)土地綜合整治進(jìn)程中，睢寧縣圍繞土地整理，破解土地要素制約，為發(fā)展拓寬空間、增強(qiáng)動(dòng)力。同時(shí)，綜合考慮各鎮(zhèn)（集中居住區(qū)）的區(qū)位、資源、人口等因素，從實(shí)際出發(fā)，因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，結(jié)合大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新，在集中居住區(qū)附近建設(shè)小型標(biāo)準(zhǔn)廠房，積極招引服裝、飾品加工等小微企業(yè)，為經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)、農(nóng)民快速增收創(chuàng)造條件。在推進(jìn)人口集中居住區(qū)建設(shè)中，睢寧縣建立群眾民主參與機(jī)制，讓群眾參與規(guī)劃、建設(shè)和管理全過(guò)程，切實(shí)讓群眾成為建設(shè)主體，做到順應(yīng)群眾要求、符合群眾意愿、達(dá)到群眾滿意，真正讓廣大群眾得到實(shí)惠，擁有獲得感和幸福感。