蔡達

紐約灣區(qū)位于美國東海岸哈德遜河入海口，是公認的全球發(fā)展水平最高、最具影響力的灣區(qū)之一，因擁有全球金融樞紐華爾街而被譽為“金融灣區(qū)”，也是美國制造業(yè)、國際商業(yè)和教育科研中心。從自然條件看，灣區(qū)內(nèi)水域面積寬闊，海岸線長達1600千米，平均水深30米，有著世界級深水港的天然條件，也形成紐約港、新澤西港等美國重要大港。從發(fā)展現(xiàn)狀看，紐約灣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較高，以美國1%左右的面積集聚了7%的人口，創(chuàng)造了10%的GDP，還匯集了2900多家金融證券機構(gòu)和58所世界著名大學。從發(fā)展經(jīng)驗看，高效的區(qū)域規(guī)劃治理能力、發(fā)達的交通網(wǎng)絡(luò)和多元文化融合奠定了紐約灣區(qū)高度開放的基礎(chǔ)。

當前，我國正在構(gòu)建更高水平協(xié)同開放的長三角。作為我國經(jīng)濟發(fā)展最活躍、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強的區(qū)域之一，長三角在國家現(xiàn)代化建設(shè)大局和全方位開放格局中具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位。借鑒紐約灣區(qū)開放發(fā)展經(jīng)驗，將有利于提升長三角構(gòu)建新發(fā)展格局的水平，提升長三角在全球發(fā)展中的能級，帶動我國實現(xiàn)更高水平對外開放。

一、紐約灣區(qū)在美國最先實現(xiàn)開放發(fā)展

紐約灣區(qū)橫跨紐約州、新澤西州、賓夕法尼亞州，在殖民地時期就已實現(xiàn)初步開放。它見證了美國的獨立、發(fā)展和崛起，也呈現(xiàn)出與美國歷史類似的階段特征。

金融中心初步確立階段。1825年伊利運河通航之前，屬于紐約灣區(qū)金融中心初步確立階段。作為進入北美殖民地和加勒比海地區(qū)的唯一港口，紐約港開口寬廣、深淺適當，是天然良港，因此歐洲殖民者多數(shù)將紐約作為踏上新大陸的第一站。紐約港的迅速發(fā)展帶動了紐約地區(qū)的崛起，1668年紐約建市，1791年紐約人口達到3.3萬，并超過費城成為美國第一大城市。第二次英美戰(zhàn)爭后，英美之間貿(mào)易往來需求更為緊密，英國商人試圖重新打開北美市場?？鐕Q(mào)易的日漸興盛帶動了保險、金融、期貨等行業(yè)發(fā)展，紐約作為全球金融中心的地位開始形成。

城市化階段。從伊利運河通航到二戰(zhàn)結(jié)束，是灣區(qū)城市化發(fā)展階段。19世紀70年代，以紐約為核心的美國東北部經(jīng)濟區(qū)逐漸形成，紐約灣區(qū)初具規(guī)模。一戰(zhàn)后，為適應(yīng)灣區(qū)去中心化趨勢，紐約港務(wù)局、紐約區(qū)域規(guī)劃委員會等區(qū)域性規(guī)劃組織開始規(guī)劃灣區(qū)發(fā)展。二戰(zhàn)中，依托港口優(yōu)勢，紐約成為反法西斯國家重要的戰(zhàn)略物資輸出地，帶動了灣區(qū)航運、制造業(yè)、物流等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，經(jīng)濟迅速擺脫大蕭條影響。

后城市化與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整階段。二戰(zhàn)后到20世紀80年代是紐約灣區(qū)發(fā)展的第三階段，灣區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)開始不斷調(diào)整，中心城市率先進入服務(wù)經(jīng)濟階段。第三次科技革命帶動交通、通訊等行業(yè)的革命性發(fā)展，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷改造升級，傳統(tǒng)制造業(yè)不斷萎縮，勞動力也開始向金融、管理等第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。與此同時，灣區(qū)內(nèi)各地區(qū)產(chǎn)業(yè)分工也在調(diào)整，紐約市以金融業(yè)為核心發(fā)展服務(wù)經(jīng)濟，康涅狄格州成為全美制造業(yè)中心之一，新澤西州重點發(fā)展制藥業(yè)，紐約州則著力構(gòu)建宜居環(huán)境，打造以“萊維敦”模式為代表的宜居城鎮(zhèn)，為全美城市郊區(qū)化發(fā)展創(chuàng)造了示范樣板。

穩(wěn)定繁榮階段。20世紀90年代后至今，以紐約為中心的世界級灣區(qū)地位得以確立，紐約灣區(qū)進入穩(wěn)定繁榮階段。這一時期，灣區(qū)逐步完成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，在保持全美第一大港口地位的同時，金融、保險和房地產(chǎn)業(yè)占GDP比例不斷上升?！敖鹑跒硡^(qū)”地位不斷鞏固，目前聚集了眾多跨國公司總部，包括10家全球最大的咨詢公司、35家全美百強法律事務(wù)所、219家銀行總部等，以及20萬家從事專業(yè)服務(wù)業(yè)的公司。受新冠疫情影響，紐約金融業(yè)、制造業(yè)等受到一定影響，但作為世界級灣區(qū)，紐約灣區(qū)對全球經(jīng)濟發(fā)展仍有較強影響力，灣區(qū)整體發(fā)展呈現(xiàn)向好態(tài)勢。

目前，從地區(qū)生產(chǎn)總值、進出口數(shù)據(jù)、外商直接投資、留學生人數(shù)、非英語常用語居民比例、國外出生人口比例等指標看，紐約灣區(qū)是美國最開放的地區(qū)。區(qū)域內(nèi)呈現(xiàn)出以紐約市為單核心的集中分布，等級特征明顯。對區(qū)域周圍輻射作用明顯，呈現(xiàn)出較強的帶動作用。

二、紐約灣區(qū)開放發(fā)展的基本經(jīng)驗

200多年來，高效的區(qū)域規(guī)劃治理能力、發(fā)達的交通基礎(chǔ)設(shè)施以及多元的文化融合，給紐約灣區(qū)帶來了持續(xù)開放的不竭動力。

（一）高效的區(qū)域規(guī)劃治理能力

一方面，建立了區(qū)域規(guī)劃機制。紐約灣區(qū)的區(qū)域規(guī)劃主要由非政府組織——紐約區(qū)域規(guī)劃委員會（the Regional Plan Association， RPA）實施。自1921年成立以來，RPA根據(jù)灣區(qū)發(fā)展所面臨的情況，共制定了4次區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，分別為1929年版、1968年版、1996年版和2017年版。目前灣區(qū)實施的是2017年版，其重點聚焦區(qū)域的轉(zhuǎn)型發(fā)展問題。規(guī)劃以“經(jīng)濟機會、宜居性、可持續(xù)性、治理和財政”四方面問題提出未來紐約灣區(qū)“經(jīng)濟、包容性和宜居性”的目標。作為非官方、非營利組織，RPA已經(jīng)形成一套較為成熟的規(guī)劃范式，這種由“第三部門”主導的跨區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)規(guī)劃模式，突破了行政邊界的限制，有效補充市場機制和政府調(diào)控的不足。

另一方面，形成了部門間協(xié)調(diào)機制。灣區(qū)非常重視運用政府與非政府、行政與市場相結(jié)合手段進行地方治理，通過協(xié)商建立一種各利益主體都認可的協(xié)調(diào)機制。如規(guī)范化土地使用制度（The Uniform Land Use Review Process，ULURP），該制度綜合考慮公眾、社區(qū)、規(guī)劃委員會、地方政府、市議會等主體意見后，進行城市土地利用和審批，提升了灣區(qū)土地利用效率。

（二）發(fā)達的交通基礎(chǔ)設(shè)施

紐約灣區(qū)地理位置優(yōu)越，建設(shè)了發(fā)達的水陸空立體交通網(wǎng)絡(luò)，加之交通部門的協(xié)調(diào)機制，交通基礎(chǔ)設(shè)施“硬聯(lián)通”“軟聯(lián)通”互促互進，使得灣區(qū)在國內(nèi)及國際貿(mào)易中運輸成本優(yōu)勢明顯。

交通基礎(chǔ)設(shè)施“硬聯(lián)通”優(yōu)勢明顯。公路方面，灣區(qū)被多條州際公路所包圍，有貫穿美國東岸的95號、78號、80號、87號州際公路等，這些高速公路構(gòu)成了灣區(qū)發(fā)展的大動脈和重要發(fā)展軸。軌道交通方面，1904年通車的紐約地鐵系統(tǒng)，是世界上較早建設(shè)的公共交通系統(tǒng)，目前日均客流量超過二百萬人次，總運營里程數(shù)為665公里。機場方面，灣區(qū)有五大機場，分別是肯尼迪國際機場（JFK）、拉瓜迪亞機場（LGA）、紐瓦克自由國際機場（EWR）、斯圖爾特國際機場（SWF）和大西洋城機場（ACY），這些機場歸紐約與新澤西港口事務(wù)管理局統(tǒng)籌管理，2019年累計旅客吞吐量超過1.4億人次。此外，灣區(qū)還有一些不屬于港務(wù)局管轄的小型民航機場，如長島的麥克阿瑟機場、威徹斯特機場、曼哈頓直升機機場等。這些機場共同構(gòu)成了紐約灣區(qū)的民航體系，服務(wù)灣區(qū)的發(fā)展。港口方面，灣區(qū)最主要港口是紐約灣，目前年貨物吞吐量接近千萬標箱，是美國東海岸最大集裝箱港口。紐約港具有港寬水深、隱蔽、潮差小、冬季不凍、海岸線長等優(yōu)點，港口腹地廣大，公路網(wǎng)、鐵路網(wǎng)、內(nèi)河航道網(wǎng)和航空運輸網(wǎng)四通八達，是輻射美國、加拿大、墨西哥的外貿(mào)門戶和重要樞紐港。

交通協(xié)調(diào)機制“軟聯(lián)通”作用突出。灣區(qū)通過交通協(xié)調(diào)機構(gòu)的管理和規(guī)劃引導，有效管理了區(qū)域內(nèi)龐大的基礎(chǔ)設(shè)施，使城市功能布局更加合理，交通系統(tǒng)運轉(zhuǎn)更加高效。比較典型的機構(gòu)是紐約新澤西港務(wù)局，該機構(gòu)是灣區(qū)內(nèi)跨區(qū)域的協(xié)調(diào)監(jiān)管機構(gòu)，主要負責灣區(qū)內(nèi)港口和機場的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，通過價格手段在肯尼迪、紐瓦克和拉瓜迪亞三個機場間靈活地調(diào)整航空旅客運量，使運量從相對飽和的大型機場向中小機場分流。在統(tǒng)籌下，各機場仍然保留獨立產(chǎn)權(quán)和市場地位。此外，港務(wù)局還參與了灣區(qū)州際大橋、城軌等方面的投資、建設(shè)和運營。與港務(wù)局類似的機構(gòu)還有大都會運輸署（MTA）、紐約—新澤西—康涅狄格三州交通管理協(xié)調(diào)委員會（TRANSCOM）等。

（三）多元的文化融合

美國是一個由移民發(fā)展起來的國家，移民帶來的多元文化對美國影響深遠，紐約灣區(qū)更是如此。在早期，歐洲移民的到來不僅緩解了勞動力短缺問題，還帶來了龐大的資本和先進的技術(shù)。目前，移民是紐約灣區(qū)人口增長主要來源，它加速了資本積累和工業(yè)化過程，推動灣區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、商業(yè)以及服務(wù)業(yè)的迅速發(fā)展。灣區(qū)多元的文化離不開移民作用。一方面塑造了灣區(qū)的商業(yè)文化。18世紀早期從紐約港出發(fā)前往海外進行貿(mào)易的商人，他們無論種族、膚色和信仰，都以追求利潤的商業(yè)觀念為信條，這種信條使他們充滿了冒險和開拓創(chuàng)新的勇氣，也為灣區(qū)發(fā)展注入了開放的力量。另一方面帶來了多元的文化風貌，塑造了灣區(qū)開放、包容的文化。在灣區(qū)，來自不同國籍、文化背景、生活習俗和宗教信仰的人們在長期的生活中不斷競爭、融合，形成文化認同，共同塑造了灣區(qū)特定的城市精神和多元的文化風貌。

三、借鑒紐約灣區(qū)開放發(fā)展經(jīng)驗，構(gòu)筑更加開放的長三角一體化

黨的二十大報告提出，要“推進高水平對外開放”。長三角地區(qū)是我國開放發(fā)展的前沿高地，借鑒紐約灣區(qū)開放發(fā)展經(jīng)驗，能夠?qū)崿F(xiàn)更高水平開放，放大對其他地區(qū)開放發(fā)展的帶動作用。

（一）構(gòu)建層次分明的“雁行”開放格局

紐約灣區(qū)是單核心的開放格局，應(yīng)借鑒此經(jīng)驗，打造層次分明、分工明確的長三角區(qū)域開放格局。

將上海市作為開放“領(lǐng)頭雁”，定位為長三角經(jīng)濟、社會雙開放中心，起到引領(lǐng)發(fā)展、創(chuàng)新示范的作用。將滬弧形開放帶作為開放“雁身”，由蘇錫常都市圈、南京都市圈、合肥都市圈、杭州都市圈和寧波都市圈組成，包含除上海外25個長江三角洲城市群城市?！把闵怼笔黔h(huán)滬周邊城市連綿地帶，定位為長三角區(qū)域開放次中心和輻射帶動內(nèi)陸開放發(fā)展的主要區(qū)域。作為長三角重要的創(chuàng)新服務(wù)中樞走廊和改革開放先鋒地區(qū)，“雁身”起著集聚高端要素、匯集優(yōu)秀人才、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的功能，能夠把上海的開放優(yōu)勢傳導到內(nèi)陸腹地，輻射帶動長江經(jīng)濟帶和中西部地區(qū)發(fā)展。將長三角腹地區(qū)域作為開放“雁尾”，即由連云港、徐州、阜陽、六安、徽州、溫州一帶組成的長三角最外圍發(fā)展帶。這些地區(qū)在2019年最新被劃入長三角區(qū)域一體化，是長三角開放發(fā)展?jié)摿^大的區(qū)域，在貿(mào)易、投資等外向型經(jīng)濟發(fā)展和國際教育、國際文化等涉外社會因素傳播上具有一定發(fā)展空間。應(yīng)利用“雁尾”的資源優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，定位為長三角輻射內(nèi)陸的過渡區(qū)和承接長三角產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的主功能區(qū)，著重提升服務(wù)上海及環(huán)滬地區(qū)開放發(fā)展的能力。

（二）建設(shè)貫通東西連接南北的交通基礎(chǔ)設(shè)施

紐約灣區(qū)充分利用優(yōu)越的區(qū)位條件，建設(shè)綜合交通體系，減少物流成本，促進地區(qū)進一步開放。與紐約灣區(qū)相比，長三角地理條件更為優(yōu)越，不僅有天然良港群，還有廣闊發(fā)達的內(nèi)陸腹地，經(jīng)濟開放發(fā)展的內(nèi)生動力更為強勁。因此，要發(fā)揮區(qū)位優(yōu)越條件，進一步夯實長三角貫通東西連接南北的交通樞紐地位。

一是打造國際性樞紐港口群。圍繞提升國際競爭力，加強滬浙杭州灣港口分工合作，深化滬浙洋山開發(fā)合作，做大做強上海國際航運中心集裝箱樞紐港，加快推進寧波舟山港現(xiàn)代化綜合性港口建設(shè)。在共同抓好長江大保護的前提下，深化滬蘇長江口港航合作。二是謀劃共建軌道上的長三角。繼續(xù)完善高鐵干線網(wǎng)絡(luò)，重點發(fā)展長三角城際鐵路，推動上海市域鐵路向周邊城市延伸，釋放上海在教育、醫(yī)療、文化等方面的優(yōu)質(zhì)資源，擴大公共服務(wù)的輻射半徑，打造1小時通勤圈。以都市圈同城化通勤為目標，將更多腹地中小城市納入都市圈輻射范圍，帶動郊區(qū)及中小城市發(fā)展，緩解大城市市中心資源壓力，引導區(qū)域和城市空間可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建優(yōu)質(zhì)生活都市圈。繼續(xù)探索上海、南京、杭州等大城市軌道交通向周邊省、市延伸。推動港口鐵路專用線和進港支線建設(shè)，打通鐵路進港“最后一公里”。三是全面提升長三角公路網(wǎng)承載能力。以重要節(jié)點快速通達、區(qū)域范圍全面覆蓋為導向，加快推進都市圈“高等級骨干+基礎(chǔ)覆蓋”公路網(wǎng)絡(luò)。以城區(qū)、功能區(qū)、重要交通樞紐為關(guān)鍵節(jié)點，新增、提升高等級快速城際公路通道，加快建設(shè)網(wǎng)絡(luò)化的高等級快速公路網(wǎng)絡(luò)。四是合力打造世界級機場群。重點推進以浦東、虹橋兩個機場為核心的上海國際航空主樞紐建設(shè)，協(xié)同南京、杭州、合肥、南通、寧波等機場構(gòu)成長三角機場群，服務(wù)長三角開放發(fā)展。

（三）營造規(guī)范高效有序透明的營商環(huán)境

移民塑造的開放文化是紐約灣區(qū)經(jīng)濟的突出特點，對長三角而言應(yīng)著力構(gòu)建開放包容的文化環(huán)境和規(guī)范有序的營商環(huán)境，吸引更多國際化發(fā)展元素集聚長三角。第一，完善海外人才在長三角就業(yè)生活便利化措施，在就業(yè)、教育、醫(yī)療、居住等領(lǐng)域為海外人才提供更多機遇、更優(yōu)服務(wù)和更廣闊空間。第二，塑造規(guī)范有序的市場環(huán)境。持續(xù)放寬市場準入，加大反壟斷和反不正當競爭執(zhí)法力度，營造公平競爭的市場環(huán)境。第三，形成開放包容地區(qū)文化氛圍。積極將上海打造成具有全球影響力的文化中心，深度挖掘紅色文化、海派文化、江南文化資源，使上海成為傳統(tǒng)與現(xiàn)代、人本與科技、精英與大眾、全球與地域等各種形態(tài)的文化開放交融地。深度挖掘南京、杭州等地文化資源，促進各種文化要素有序流動，為文化交流提供有利環(huán)境。

（四）完善協(xié)同聯(lián)動交叉互融的體制機制

紐約灣區(qū)形成了較為靈活的管理體制，有利于區(qū)域一體化有序發(fā)展。可借鑒該經(jīng)驗，進一步創(chuàng)新長三角一體化體制機制，完善基礎(chǔ)性制度安排，促進市場、產(chǎn)業(yè)等協(xié)同開放發(fā)展。第一，借鑒紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會做法，創(chuàng)建跨行政邊界、以區(qū)域整體利益為目標的區(qū)域功能性機構(gòu)和常態(tài)化協(xié)調(diào)機制，在現(xiàn)有長三角一體化發(fā)展領(lǐng)導小組和長三角區(qū)域合作辦公室機制的基礎(chǔ)上，加快建立分領(lǐng)域、分行業(yè)的長三角發(fā)展的功能性機構(gòu)和常態(tài)化協(xié)調(diào)機制。第二，充分利用長三角充足的勞動力、人才、資本、技術(shù)等大量的資源和要素，在投資準入、貿(mào)易監(jiān)管、金融服務(wù)、職業(yè)認證、口岸通關(guān)等領(lǐng)域建立規(guī)則統(tǒng)一的制度體系，強化市場聯(lián)系，推動區(qū)域整體開放發(fā)展，掃清要素自由流動制度性障礙，提升全球資源配置能力。

（作者單位：國家發(fā)展改革委一帶一路建設(shè)促進中心）