□常鵬飛 任海明 高敬鈺 周旭東 趙力琴

農(nóng)業(yè)保險（以下簡稱“農(nóng)險”）工作是“三農(nóng)”工作的組成部分。近年來，中央一號文件多次提出加快發(fā)展政策性農(nóng)險，提出要完善保險補貼政策、提高部分險種補貼比例、增加補貼品種等。目前，我國農(nóng)險總保費規(guī)模已位居世界第二，且農(nóng)險在幫助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者轉(zhuǎn)移規(guī)避損失、平滑政策農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟財政支出、維護農(nóng)村社會生產(chǎn)生活穩(wěn)定等方面發(fā)揮了積極作用。

根據(jù)《中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼試點管理辦法》（財金〔2007〕25 號）、《關(guān)于印發(fā)〈中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼管理辦法〉的通知》（財金〔2021〕130 號）及《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10 號）等相關(guān)文件，對農(nóng)險資金績效評價開展研究，希望通過該研究，能夠進一步提高相關(guān)單位對財政資金的使用績效，推動農(nóng)險高質(zhì)量發(fā)展。

指標體系設(shè)置

通過研究，農(nóng)險資金績效評價指標體系思考如表所示，部分“*”為選設(shè)指標，可以根據(jù)實際情況進行調(diào)整。

表農(nóng)業(yè)保險資金績效評價指標體系框架

農(nóng)險保費項目實施難點與風險點

一是保險保障困難。農(nóng)業(yè)存在著標的小、農(nóng)民收入低、生產(chǎn)分散的問題，從而造成了政策性農(nóng)險保費收費難、承保難、展業(yè)難的問題較為突出，但展業(yè)作為保險機構(gòu)的生命線，農(nóng)險發(fā)展首先要解決的就是保險機構(gòu)的展業(yè)，而這類問題保險機構(gòu)無法有效解決，也就成為當?shù)卣稗r(nóng)牧部門需要首先解決的問題。

二是缺乏“頂層設(shè)計”。在我國的農(nóng)險管理體系中，縱向有中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府參與，橫向涉及多個政府部門，體系龐大復雜。然而，各個部門間沒有明確的職責劃分，部分職責交叉重疊，溝通協(xié)調(diào)效率不高，導致農(nóng)險工作的碎片化，不能形成系統(tǒng)化的制度體系，造成農(nóng)險運行不良，不利于農(nóng)險工作統(tǒng)籌推進。

三是保障水平較低。當前，我國農(nóng)險主要承保自然風險，而對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者面臨的價格變動等因素造成的市場風險保障力度還未完全建立實施。尤其是規(guī)模經(jīng)營主體投入大量的土地流轉(zhuǎn)成本、勞動成本等遠高于農(nóng)險的保障水平，以承包自然風險為主的農(nóng)險難以有效防范市場變動帶來的收入損失，造成農(nóng)牧民投保積極性降低。

四是部門權(quán)責不明?，F(xiàn)有政策及法規(guī)未對政府在農(nóng)險制度和經(jīng)營活動中的職責作出明確要求，導致各級政府及相關(guān)部門在項目實施過程中出現(xiàn)“缺位”和“越位”的現(xiàn)象。如：個別政府缺乏健全的農(nóng)險工作機制、監(jiān)管效率低下，導致政府“缺位”。個別政府干涉保險公司產(chǎn)品開發(fā)、承保理賠等具體業(yè)務(wù)，甚至延遲撥付農(nóng)險保費補貼，造成政府“越位”。

相關(guān)建議及應(yīng)對策略

一是解決組織依托。隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，農(nóng)牧部門作為項目實施主管部門，需要牽頭制定相應(yīng)的政策及辦法，積極探索和引導有能力農(nóng)牧戶創(chuàng)建新型農(nóng)業(yè)主體，按照農(nóng)畜產(chǎn)業(yè)特點，建立新的農(nóng)業(yè)模式，如專業(yè)大戶、家庭牧場、農(nóng)民合作社等企業(yè)，使經(jīng)營生產(chǎn)達到規(guī)?；⒓s化、專業(yè)化和市場化。

二是建立執(zhí)行機構(gòu)。如何劃分政府部門和社會參與者的職能職責，使兩者既能發(fā)揮合力，又能發(fā)揮地方政府與社會參與者的積極性，是事關(guān)農(nóng)險的重要任務(wù)。在此，農(nóng)牧部門應(yīng)會同政府、財政、保險公司等部門（單位），成立農(nóng)險工作小組，負責農(nóng)險的總體牽頭執(zhí)行，這樣有利于政府和社會參與者保險事權(quán)的劃分，有利于農(nóng)險高質(zhì)量發(fā)展。

三是加強保險力度。農(nóng)牧部門要會同財政部門及保險公司，制定符合當?shù)氐谋ｋU補貼政策，加大農(nóng)險支持力度。首先，要逐步推進直接補貼政策向間接補貼政策轉(zhuǎn)變，或保持直接補貼的總量不變，增加間接補貼的總量，進行增量改革，從而實現(xiàn)過渡性改革。其次，要在總量上加大對農(nóng)險的補貼額度，優(yōu)化農(nóng)險補貼的使用范圍和農(nóng)險的保險險種。

四是實行差異化管理。根據(jù)政策保險和商業(yè)保險的性質(zhì)及對象不同，須對其實行差異化管理。對于政策性保險，無論是在保險對象、保險費率上，還是在公司招標以及財政補貼方式上，政府應(yīng)當發(fā)揮引導作用，實現(xiàn)國家發(fā)展農(nóng)險業(yè)務(wù)的政策目標。對于商業(yè)性保險業(yè)務(wù)而言，應(yīng)由保險公司自主經(jīng)營，充分發(fā)揮市場機制作用，各級政府不能進行過多的干預。

績效評價過程的重難點

涉及單位多，評價主體難以區(qū)分。項目在實施過程中，地方農(nóng)牧局應(yīng)為牽頭部門，但實際實施過程中，農(nóng)險項目涉及的有財政、農(nóng)業(yè)、氣象局等多個部門，具體誰牽頭負責卻沒有明確規(guī)定，導致在農(nóng)險績效評價工作推動過程中，難以形成部門合力，部分數(shù)據(jù)難以收集，評估對象難以區(qū)分，影響了農(nóng)險績效評價工作的實際效果。

覆蓋范圍廣，現(xiàn)場調(diào)研地區(qū)需謹慎選擇。由于農(nóng)險承保范圍大、投保人數(shù)多，因此在選擇現(xiàn)場調(diào)研地區(qū)時，需要結(jié)合地區(qū)實際情況進行謹慎選擇，使用隨機抽樣和分層抽樣、整群抽樣以及多階段抽樣相結(jié)合的方法，科學地選取現(xiàn)場調(diào)研的地區(qū)和對象，盡量科學、全面、有重點地對現(xiàn)場調(diào)研的區(qū)域和主體進行選擇，以獲取真實的、具有代表性的調(diào)研數(shù)據(jù)和結(jié)論。

查勘過程難，事后評價難以獲取準確數(shù)據(jù)。項目在實際執(zhí)行過程中，保險經(jīng)辦機構(gòu)在承保過程中，尤其是勘察核實階段存在較多困難，如承保作物種類難以確定：青貯玉米和普通玉米在期初外形相似，非專業(yè)人士難以通過外觀進行直接分辨；又如土地權(quán)屬難以劃分：同村之間的土地承包一般不會簽訂紙質(zhì)合同，業(yè)務(wù)人員難以分辨土地的實際歸屬及實際面積等。上述問題會造成承保真實性和準確性方面存在問題，導致評價的難度加大。

補貼內(nèi)容多，績效評價指標體系難確定。由于農(nóng)險項目涉及補貼險種多，評價指標須適應(yīng)各項內(nèi)容支出的不同特點，因此，短時間要設(shè)置適應(yīng)各補貼內(nèi)容的評價指標難度較大。如種植及養(yǎng)殖涉及種植保險與養(yǎng)殖保險，我們需同時設(shè)置種植與養(yǎng)殖保險的指標。且項目實施由于承保時間、范圍、面積存在不確定性，主管部門對年度情況掌握不及時，造成績效目標與實際情況結(jié)合不足的情況發(fā)生，影響績效評價指標的設(shè)置。

績效意識弱，績效評價效益數(shù)據(jù)獲取難度大。農(nóng)險項目在實施后，最大的效益產(chǎn)生對象就是在農(nóng)牧民，但近年來自然災(zāi)害發(fā)生少或局部發(fā)生災(zāi)害，保險理賠額度相對較低，造成農(nóng)牧民對與自己切身利益相關(guān)的政策意識較為淡薄，對與自己“相距甚遠”的績效評價更是漠不關(guān)心甚至抵觸，從而在績效評價工作組進行滿意度調(diào)查或項目效益核查時，農(nóng)牧民無法講述并提供需要的數(shù)據(jù)或資料，導致在績效評價過程中，效益數(shù)據(jù)獲取難度大。