徐清源　張雅琪

“十四五”時期，我國生態(tài)文明建設(shè)進入了以降碳為重點戰(zhàn)略方向、推動減污降碳協(xié)同增效的關(guān)鍵時期。同時，伴隨著城鎮(zhèn)化的推進和人民生活水平的提高，城市生活垃圾的產(chǎn)生、清運、管理和處置已成為城市建設(shè)的重要內(nèi)容之一。據(jù)生態(tài)環(huán)境部《2020年全國大、中城市固體廢物污染環(huán)境防治年報》統(tǒng)計，2019年全國196個大、中城市的生活垃圾產(chǎn)生量達23560.2萬噸，其中城市生活垃圾產(chǎn)生量最多的上海市、北京市均超過1000萬噸。許多城市生活垃圾處理設(shè)施能力處于“緊平衡”狀態(tài)，如何從“垃圾圍城”中突圍成為許多城市發(fā)展進程中的現(xiàn)實問題。

在積極推進新型智慧城市建設(shè)的背景下，以數(shù)字化手段賦能城市生活垃圾分類處理和回收利用是推進城市精細化治理、優(yōu)化人居環(huán)境的基本要求，也是倡導廣大市民形成綠色低碳生活方式、助力實現(xiàn)減污降碳目標的有效途徑，更是建設(shè)無廢城市、綠色城市、智能城市的重要內(nèi)容。

一、城市生活垃圾治理的政策演進

城市生活垃圾治理是市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點領(lǐng)域之一，伴隨著城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化步伐的加快，我國城市生活垃圾治理也不斷強化了分類回收、垃圾減量化、資源化利用等可持續(xù)、綠色化的發(fā)展理念和政策措施。各個城市在遵循國家和省級要求的基礎(chǔ)上，根據(jù)本地實際情況，制定相關(guān)規(guī)章制度和管理辦法，開展垃圾分類、回收利用、清運處理等具體工作。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2022年底，全國各地出臺了400余部與生活垃圾分類相關(guān)的地方法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，城市生活垃圾全周期治理的政策體系日趨完善。本文回顧發(fā)現(xiàn)，自1992年至今，我國城市生活垃圾分類和回收利用相關(guān)的政策演進大體上經(jīng)歷了醞釀萌芽、探索實踐和體系完善三個階段。

（一）醞釀萌芽階段（1992—2000年）

此階段始于1992年。20世紀90年代，倡導經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展成為各國共識，1992年，我國在聯(lián)合國《21世紀議程》框架下發(fā)布了《中國21世紀議程》，首次提出要分類收集處置城市生活垃圾。1995年，我國首部涉及城市生活垃圾分類的法律《固體廢物污染環(huán)境防治法》出臺，提出要推行生活垃圾分類制度，確立了政府推動、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜、簡便易行的原則。在此階段，生活垃圾治理的重點在于推進污染防治和垃圾末端處理的監(jiān)督管理。

（二）探索實踐階段（2000—2016年）

此階段始于2000年左右。2000年6月，建設(shè)部確定了北京、上海、南京、杭州等8個城市為生活垃圾分類收集試點城市，在垃圾分類、資金組織、實施監(jiān)督等方面取得了一定的經(jīng)驗。為促進與規(guī)范各地有序開展城市生活垃圾分類，國家標準《城市生活垃圾分類標志》、行業(yè)標準《城市生活垃圾分類及其評價標準》等先后于2003年、2004年出臺，為全國各地開展城市生活垃圾分類提供了指導和依據(jù)。2007年發(fā)布的《城市生活垃圾管理辦法》則提出了框架性的城市生活垃圾分類流程，為地方立法提供了參考。隨后，城市生活垃圾分類配套法律法規(guī)與促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的法律法規(guī)陸續(xù)出臺、相互補充，為實踐層面垃圾分類綠色化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展奠定了良好的政策基礎(chǔ)。

（三）體系完善階段（2016年至今）

2016年12月，中央財經(jīng)工作領(lǐng)導小組第十四次會議上提出“要普遍推行垃圾分類制度”。2017年，《生活垃圾分類制度實施方案》正式印發(fā)，提出到2020年底“基本建立垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)和標準體系，形成可復制、可推廣的生活垃圾分類模式”，并在方案中提供了具體可操作的生活垃圾分類舉措。2019年起全國地級及以上城市全面啟動生活垃圾分類工作，各地因地制宜出臺了生活垃圾分類方法和回收流程。據(jù)住建部統(tǒng)計，到2020年底，首批試點開展生活垃圾分類的46個重點城市已建成垃圾分類處理系統(tǒng)，社區(qū)覆蓋率已達86.6%。至今，全國各地的城市生活垃圾分類管理法規(guī)基本完善，形成了覆蓋各層級、各區(qū)域的政策法規(guī)體系。

二、當前城市生活垃圾治理中存在的問題

經(jīng)過30余年的發(fā)展，我國各級各地城市生活垃圾治理的政策體系逐漸走向完善，但也存在著指導性和約束力不強、執(zhí)行效果有限、難以量化考核，垃圾源頭分類和收運處理環(huán)節(jié)銜接不暢，數(shù)字化手段工具應(yīng)用不足，市民垃圾分類理念尚未形成等問題。部分城市率先開展了垃圾分類的試點工作，并取得了一定成效，但在垃圾減量化、資源化、綠色化、智能化處理等方面仍然有待探索。

理念與規(guī)范的普及力度不夠。許多城市尚未研究制訂城市生活垃圾分類相關(guān)的管理辦法、分類標準、實施方案、考核評價等配套性政策，城市垃圾分類治理基本處于“有倡議缺標準、靠自發(fā)無懲戒”的狀態(tài)，大部分地區(qū)尚未開展生活垃圾強制性分類。與此同時，在養(yǎng)成長期混合投放的垃圾處置習慣后，許多市民對垃圾分類的重要作用和參與渠道了解有限，缺乏垃圾分類基本知識，未能自發(fā)參與到前端垃圾分類和減量化行動中。

垃圾分類處理的各環(huán)節(jié)銜接不暢。目前許多城市整體上仍然采取混合收運與處理模式，垃圾分類管理集中在前端分類投放環(huán)節(jié)，缺乏分類收運和后端處理的配套措施，如缺少與前端分類品種相配套、相銜接的專用收集轉(zhuǎn)運車輛和處置利用設(shè)施設(shè)備，不能完全滿足垃圾分類清運和處理需求，導致“先分后混”“混裝混運”，使前端分類喪失意義，也給末端焚燒與填埋設(shè)施帶來巨大壓力。

運營盈利模式仍在探索。受收運效率低下、資源化利用率不高、各環(huán)節(jié)銜接不暢等因素制約，當前城市生活垃圾分類處理的市場化、智能化運營模式仍在探索階段，尚未形成穩(wěn)定的盈利模式。具有高附加值的可回收物利用難以有效反哺回收行業(yè)，且大量固體低值廢棄物（如廢玻璃、廢木料、廢布料、利樂包等）因回收利潤低廉未能得到有效回收，固廢環(huán)保產(chǎn)業(yè)仍是“價值洼地”。

尚未形成系統(tǒng)性的智能回收網(wǎng)絡(luò)。目前已有許多城市嘗試引入數(shù)字化手段推動垃圾分類的精細化回收治理，提高市民參與的積極性，如網(wǎng)上預約回收再利用、設(shè)置智能垃圾桶和智能回收站、為垃圾分類投放兌換線上積分或信用分等。但目前各類智能手段覆蓋范圍較小、持續(xù)性不足，且不同區(qū)域、不同環(huán)節(jié)的智能回收設(shè)施未必兼容，難以實現(xiàn)規(guī)模化高效運行。

三、城市生活垃圾治理的國際經(jīng)驗比較

日本、德國、新加坡和美國等國家的城市生活垃圾治理起步較早，在城市生活垃圾的分類方式、流程監(jiān)管、權(quán)責切分、公眾參與、市場化機制等方面形成了因地制宜的管理制度和操作方法。

日本制定詳細生活垃圾分類管理與激勵政策。日本在城市生活垃圾分類管理方面起步較早，自2000年日本政府發(fā)布《推進循環(huán)型社會形成基本法》起，構(gòu)建“循環(huán)型社會”上升到了國家戰(zhàn)略高度，目前已形成從中央到地方的健全的生活垃圾分類法律體系，明確了政府、企業(yè)、各類社會組織、公民需要在生活垃圾分類、回收和再利用各環(huán)節(jié)承擔的職責，起到了較好的規(guī)范作用。同時，日本各級政府出臺了適配的垃圾分類獎懲措施，鼓勵企業(yè)、公民廣泛參與到垃圾分類事業(yè)中來，如明確了企業(yè)對制造過程中產(chǎn)生的廢棄物負有處置責任，支持企業(yè)回收再利用廢棄物，要求每戶家庭定期參與垃圾分類回收處置工作等。此外，日本政府通過學校教育、主題參觀、專題培訓等方式大力宣傳推廣垃圾分類相關(guān)規(guī)定措施，并每年表彰在構(gòu)建循環(huán)型社會中作出突出貢獻的個人、團體、企業(yè)和城市。

新加坡以“3R”為核心嚴格生活垃圾分類處理。新加坡貫徹“3R”（Reduce、Reuse、 Recycle，即減量化、再利用、再循環(huán)）的理念，制定了完善的城市生活垃圾分類處理相關(guān)法律法規(guī)標準，并采取多種手段嚴格推行。生活垃圾減量化方面，新加坡政府推行產(chǎn)品精簡包裝、使用可循環(huán)材料包裝等措施，分別于2007年、2012年發(fā)起產(chǎn)品生產(chǎn)商、批發(fā)商等廣泛簽署“自愿包裝協(xié)議”以減少包裝數(shù)量。生活垃圾的回收再利用方面，在政府、企事業(yè)單位、社區(qū)、學校等場所部署了大量的垃圾分類回收設(shè)施，以垃圾回收企業(yè)為主體開展收集和加工處理工作，并采用使用者支持垃圾處理費、廢棄資源再利用等方式獲取盈利，形成了可持續(xù)的垃圾分類回收盈利模式。生活垃圾資源化循環(huán)方面，通過對垃圾收集、運輸、處理環(huán)節(jié)中垃圾類型及源頭等信息的跟蹤，實現(xiàn)了對于各類非填埋垃圾的再利用處置。城市生活垃圾分類處理模式方面，采取政府主導、企業(yè)參與的模式，通過政府采購，經(jīng)由公開招標選取有資質(zhì)的垃圾收集商承擔垃圾處理工作。

德國從法律法規(guī)、基礎(chǔ)設(shè)施和市場化手段等方面推進垃圾分類與資源化利用。德國早在1972年頒布了《廢棄物處理法》（后于2012年修訂為《廢棄物管理法》），明確了垃圾分類處理的減量化、再利用、再循環(huán)原則，并從產(chǎn)品包裝減量與廢棄處理、垃圾填埋處理等方面細化了管理舉措，目前德國聯(lián)邦和各州環(huán)保法規(guī)數(shù)量超過了8000部。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，據(jù)不完全統(tǒng)計，德國共有超過15000座垃圾處理設(shè)施，并從上世紀90年代啟用條形碼技術(shù)對城市生活垃圾開展溯源。在運營模式方面，由企業(yè)承擔垃圾收集和回收等工作，并以多元的市場化激勵措施鼓勵公眾參與垃圾分類，如對回收價值低的垃圾處理進行收費、對飲料售賣采取包裝押金制、對垃圾分類回收處理行業(yè)提供補貼等。

美國推行市場化的垃圾分類回收方式。美國采取政府采購服務(wù)的模式將垃圾分類回收業(yè)務(wù)委托給專業(yè)公司運作，專業(yè)公司向居民收取一定的垃圾處理費用以盈利，實現(xiàn)了整個垃圾分類回收體系的可持續(xù)運行。美國對于垃圾精細化分類回收處置的需求較低，采取源頭初步分類、運送至處理工廠二次分類的模式處置。

上述國家在城市生活垃圾分類處置方面開展了長期的實踐探索，積累了許多值得參考借鑒的經(jīng)驗，例如，通過以政府指導、市場主導的模式開展城市生活垃圾分類，政府承擔立法和規(guī)范、引導行業(yè)發(fā)展的職責，行業(yè)企業(yè)在政府的激勵和約束下高效開展垃圾分類處置。再如建立了垃圾分類收集處置與循環(huán)的閉環(huán)體系，從源頭減量的同時，將垃圾視為一種可利用的資源，實現(xiàn)了生活垃圾的再利用、再循環(huán)。以及通過綜合運用多種技術(shù)手段，對垃圾的分類和流轉(zhuǎn)過程進行追蹤和溯源管理，加強對垃圾分類多方主體責任落實的約束力。

四、數(shù)字化手段助力城市生活垃圾治理的啟示與建議

參考借鑒城市生活垃圾治理方面的國際經(jīng)驗，并結(jié)合我國現(xiàn)實情況，本文建議借助我國各地紛紛推進新型智慧城市建設(shè)、信息基礎(chǔ)設(shè)施快速普及的基礎(chǔ)和優(yōu)勢，積極將數(shù)字化工具應(yīng)用于城市生活垃圾治理的評估評價、宣傳引導、溯源管理、過程控制和運營模式中，推動城市生活各個場景從源頭減污降碳，促進城市綠色化、智能化發(fā)展。

（一）強化政策實施，加強規(guī)范引導和評估評價

加快完善城市生活垃圾管理相關(guān)的法律法規(guī)、標準體系和配套政策，明確城市生活垃圾的投放、分類、收集、清運、回收利用、無害化處理等各環(huán)節(jié)的基本要求和責任主體，強化城市生活垃圾治理的執(zhí)法力度，保障引導性政策和監(jiān)管處罰措施的具體落實。同時，建議在新型智慧城市、綠色智慧城市的建設(shè)評價過程中，將城市循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量效益、城市生活垃圾治理的精細化智能化水平等內(nèi)容納入到評價體系之中，實現(xiàn)以評促建、以評促改，使得數(shù)字化手段助力城市生活垃圾治理取得實效。

（二）線上線下相結(jié)合，加強環(huán)保理念宣傳引導

面向公眾這一生活垃圾源頭減量和分類的目標群體，通過線上線下多渠道多方式加強環(huán)保理念和生活垃圾分類知識的宣傳引導。在學校教育層面，參考其他國家垃圾分類“進學校、進課堂、進教材”的經(jīng)驗，“從娃娃抓起”培養(yǎng)公民環(huán)境保護意識，引導兒童、青少年群體主動參與到生活垃圾減量化、垃圾分類和回收再利用等活動中。在社區(qū)實踐方面，建議以社區(qū)為基點，結(jié)合社區(qū)網(wǎng)格化治理，采用標語海報、宣傳展板、社區(qū)廣播、公益講座、志愿活動等方式開展生活垃圾分類的集中培訓、入戶指導和現(xiàn)場分類督導。在多媒體宣傳方面，統(tǒng)籌運用各類電視廣播、報紙雜志、網(wǎng)站、手機應(yīng)用程序、公眾號、微博、短視頻、小程序等多種媒介方式，宣傳普及生活垃圾分類的理念與知識，引導線上線下互動參與，營造低碳環(huán)保的社會氛圍。

（三）探索數(shù)字化“碳足跡”賬戶，從源頭推動垃圾減量減碳

跟蹤國際上有關(guān)“碳足跡”“數(shù)字產(chǎn)品護照”的研究和實踐進展，適時構(gòu)建針對個人、組織、產(chǎn)品或活動的數(shù)字化碳足跡賬戶，引入數(shù)字化工具，建立碳排放計算模型，記錄并反映不同產(chǎn)品或活動的生產(chǎn)、流通、消費等各個環(huán)節(jié)產(chǎn)生的碳排放數(shù)據(jù)，估算各類主體或活動直接或間接導致的溫室氣體排放情況。引導消費者形成更低碳環(huán)保的消費觀念和生活方式，減少消費或使用高污染、高碳排放的產(chǎn)品，同時倒逼生產(chǎn)者改進綠色低碳的生產(chǎn)工藝和生產(chǎn)決策，從源頭上實現(xiàn)減污降碳。

（四）提升前端分類回收智能化水平，優(yōu)化市民參與體驗

結(jié)合智慧城市、智慧社區(qū)建設(shè)，應(yīng)用5G、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)，加強城市生活垃圾分類、收集、轉(zhuǎn)運等環(huán)節(jié)的智能化改造，充分利用移動互聯(lián)網(wǎng)和消費互聯(lián)網(wǎng)的廣泛普及，提供便利化回收服務(wù)。在硬件設(shè)施部署方面，可參考國內(nèi)部分城市或城區(qū)開展的“互聯(lián)網(wǎng)+智能垃圾分類”模式。在街道社區(qū)、小區(qū)內(nèi)布設(shè)設(shè)施語音引導垃圾正確分類，部署對生活垃圾稱重計量的智能垃圾箱、垃圾站或支持自動識別并收購可回收物的智能回收箱、回收站，通過線上APP與線下回收設(shè)施相結(jié)合的形式，為市民提供全天候、自動化、便利化的垃圾分類和回收服務(wù)，實現(xiàn)對社區(qū)生活垃圾的產(chǎn)生和分類投放、轉(zhuǎn)運情況的統(tǒng)計分析和監(jiān)管。在個性化回收服務(wù)方面，可借鑒部分回收企業(yè)通過APP、微信公眾號或小程序等形式開展的查詢生活垃圾投放點、各類型可回收物回收點等地圖信息查詢服務(wù)，提供舊衣、舊書、二手數(shù)碼產(chǎn)品、大小家電乃至低價值可回收物的預約上門回收服務(wù)。在激勵和約束措施方面，可參考上海的“綠色賬戶”制度，個人、家庭、組織均可建立綠色環(huán)保檔案，并通過“自助開通、自助積分、自由兌換”的方式參與到垃圾分類和激勵兌現(xiàn)中，積分可以兌換如公園門票、代金券等，提升居民參與垃圾分類的自主性和獲得感。

（五）推進垃圾全流程監(jiān)管評估，實現(xiàn)“過程可控”

在智慧城市管理的平臺體系中，可考慮建設(shè)城市生活垃圾智能化管理平臺，與城市管理、環(huán)境保護、社區(qū)管理服務(wù)等領(lǐng)域共享垃圾分類主題的信息與數(shù)據(jù)。應(yīng)用垃圾桶、收運車輛身份識別碼、視頻監(jiān)控和物聯(lián)網(wǎng)感知設(shè)備等方式采集信息，對城市生活垃圾的來源、經(jīng)停、去向等進行系統(tǒng)化記錄和監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)、干預垃圾分類和回收處理中的違規(guī)違法行為。借鑒日本、德國等國家的垃圾分類績效評估經(jīng)驗，建立生活垃圾產(chǎn)生源頭投放量、分類情況、分類收運量、分類處理量、資源回收量的大數(shù)據(jù)采集和統(tǒng)計評估體系。動態(tài)監(jiān)控垃圾管理各環(huán)節(jié)的收運效率，實現(xiàn)對垃圾產(chǎn)生源、前端收集、清運單位、處理單位的責任落實情況“有數(shù)可依”，有針對性地對前端分類情況不理想、垃圾異常增多、混收混運等情況進行排查處理，不斷優(yōu)化垃圾分類、清運、回收、處理等各環(huán)節(jié)人力、車輛、空間、可回收物等資源利用效率。

（六）設(shè)計差異化付費模式，探索可持續(xù)運營的發(fā)展模式

借鑒部分國外城市垃圾收費模式經(jīng)驗，面向企業(yè)，可采用生產(chǎn)者責任延伸制度，即生產(chǎn)者要對產(chǎn)品的全生命周期負責，須自行或委托專業(yè)機構(gòu)對產(chǎn)品進行回收、處理和再利用，并由生產(chǎn)者承擔費用;面向居民，采用產(chǎn)生者付費、差異化收費方式，如階梯計價法、按桶（袋）付費法、隨垃圾袋征收法、按重量或體積付費法等收費方式。為實現(xiàn)垃圾分類的長效機制，建議通過利用前端智能回收設(shè)施實現(xiàn)智能化分揀和計量，按照“分類計價、計量收費”的方式建立健全垃圾處理計量收費機制，促進源頭減量，反哺垃圾處理行業(yè)提升服務(wù)質(zhì)效，實現(xiàn)垃圾回收處理行業(yè)的智慧化運營和可持續(xù)發(fā)展。

（徐清源，國家信息中心智慧城市發(fā)展研究中心首席分析師。張雅琪，國家信息中心智慧城市發(fā)展研究中心）