王喆　陳偉偉

開發(fā)區(qū)的創(chuàng)辦和發(fā)展，是我國改革開放四十年成功實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)追趕、創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)奇跡的關(guān)鍵舉措。當(dāng)前開發(fā)區(qū)的內(nèi)部條件和外部環(huán)境發(fā)生了深刻變化，開發(fā)區(qū)又一次走到了體制上率先改革、結(jié)構(gòu)上加快升級(jí)、技術(shù)上引領(lǐng)發(fā)展的新關(guān)口。如何審時(shí)度勢、把握先機(jī)、開拓創(chuàng)新、實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，越來越成為一個(gè)現(xiàn)實(shí)焦點(diǎn)問題。本文圍繞新時(shí)期開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)面臨的主要挑戰(zhàn)以及未來發(fā)展的目標(biāo)定位等問題進(jìn)行探討，以期為助推開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展建言獻(xiàn)策。

一、開發(fā)區(qū)是改革開放進(jìn)程的偉大創(chuàng)舉

我國實(shí)行改革開放以來，創(chuàng)辦開發(fā)區(qū)是一個(gè)偉大創(chuàng)舉。從1984年在東部地區(qū)14個(gè)沿海港口城市創(chuàng)辦第一批國家級(jí)開發(fā)區(qū)以來，在以“先富”帶動(dòng)“后富”為邏輯基礎(chǔ)的區(qū)域遞推發(fā)展模式影響下，開發(fā)區(qū)從東部地區(qū)迅速擴(kuò)散和復(fù)制到中西部地區(qū)，在我國呈現(xiàn)出大江南北“遍地開花”式的空間分布格局，且形成了類型多樣和功能完備的開發(fā)區(qū)體系。根據(jù)中國開發(fā)區(qū)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至目前，全國開發(fā)區(qū)總數(shù)達(dá)2781家，包括國家級(jí)開發(fā)區(qū)674家（其中，國家級(jí)經(jīng)開區(qū)230家，國家級(jí)高新區(qū)172家，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)166家，邊/跨境合作區(qū)19家，國家自貿(mào)區(qū)21家，國家新區(qū)19家，國家級(jí)自創(chuàng)區(qū)23家，其他國家級(jí)開發(fā)區(qū)24家）和省級(jí)開發(fā)區(qū)2107家。開發(fā)區(qū)憑借體制機(jī)制、創(chuàng)新要素、政策優(yōu)惠等方面的優(yōu)勢，快速發(fā)展成為輻射帶動(dòng)周邊區(qū)域發(fā)展的增長極和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)前行的重要載體。

經(jīng)過多年的發(fā)展和培育，我國開發(fā)區(qū)整體素質(zhì)明顯改善，綜合實(shí)力躍上新臺(tái)階。一是成為繁榮區(qū)域經(jīng)濟(jì)的重要載體。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021年230家國家級(jí)經(jīng)開區(qū)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值13.7萬億元，財(cái)政收入2.5萬億元，稅收收入2.2萬億元，分別占全國GDP的12.0%、12.5%和12.9%;2021年172家國家高新區(qū)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值15.3萬億元，占全國GDP的比重達(dá)13.4%。二者合計(jì)占到了全國GDP的1/4以上。二是成為推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要平臺(tái)。各類開發(fā)區(qū)通過產(chǎn)業(yè)集聚，不斷延伸產(chǎn)業(yè)功能，鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新，推進(jìn)節(jié)能降耗，在提升創(chuàng)新能力、促進(jìn)節(jié)能減排等方面發(fā)揮了引領(lǐng)作用。2020年，國家高新區(qū)企業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)內(nèi)部支出占園區(qū)生產(chǎn)總值比例為6.8%，是全國的2.8倍;每萬人發(fā)明專利的申請(qǐng)、授權(quán)、擁有數(shù)量分別達(dá)到198.1件、76.3件、421.6件，是全國平均水平的11.1倍、12.9倍和13.9倍;勞動(dòng)生產(chǎn)率為36.2萬元/人，是全國的3.1倍。三是成為吸納社會(huì)就業(yè)的重要渠道。隨著我國開發(fā)區(qū)由以工業(yè)制造業(yè)為主向制造業(yè)與服務(wù)業(yè)雙輪驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變，開發(fā)區(qū)吸納就業(yè)人口不斷增加，不僅為農(nóng)民工解決了就業(yè)問題，而且還不斷吸收應(yīng)屆大學(xué)生、社會(huì)人員、留學(xué)回國人才和各方面專業(yè)人才。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國22個(gè)省市區(qū)的工業(yè)園區(qū)共吸納就業(yè)人口超過2000萬人，約占全國工業(yè)從業(yè)人員的1/4。

二、開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)面臨的新挑戰(zhàn)及原因

國家創(chuàng)辦開發(fā)區(qū)38年成績斐然。同時(shí)，也必須清醒地看到，隨著改革開放的不斷深化，開發(fā)區(qū)所具有的制度優(yōu)勢逐漸減弱，開發(fā)區(qū)在進(jìn)一步尋求轉(zhuǎn)型升級(jí)和創(chuàng)新發(fā)展過程中存在不少問題，突出表現(xiàn)在五大方面：

（一）管理體制和政策體系不完善，開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型創(chuàng)新缺少強(qiáng)有力的制度支撐

從全國來看，開發(fā)區(qū)普遍存在著體制不順、機(jī)制不活、政策不優(yōu)的問題。

一是現(xiàn)行管理體制不適應(yīng)開發(fā)區(qū)發(fā)展的現(xiàn)狀。我國行政機(jī)構(gòu)設(shè)置序列中沒有開發(fā)區(qū)，各級(jí)開發(fā)區(qū)管委會(huì)僅作為上一級(jí)政府的行政派出機(jī)構(gòu)，國家層面也沒有專門關(guān)于開發(fā)區(qū)發(fā)展與管理的法律、法規(guī)。這導(dǎo)致開發(fā)區(qū)及管委會(huì)法律地位的不明晰，在實(shí)踐中極易引發(fā)行政職權(quán)與行政職責(zé)不統(tǒng)一的問題。隨著開發(fā)區(qū)的飛速發(fā)展，城市區(qū)域、規(guī)模和人口迅速擴(kuò)大，行政和社會(huì)事務(wù)日益紛繁復(fù)雜，需要不斷拓展管理服務(wù)職能邊界，建立機(jī)構(gòu)、配置人員加以應(yīng)對(duì)。

二是多頭管理機(jī)制加大了政策協(xié)同的難度。開發(fā)區(qū)通常是由商務(wù)、科技、發(fā)改等職能部門通過縱向業(yè)務(wù)管道對(duì)園區(qū)進(jìn)行指導(dǎo)和管理。有關(guān)部門出臺(tái)促進(jìn)開發(fā)區(qū)發(fā)展的文件不少，但“碎片化”問題突出，很多政策相互制約甚至無法落地。隨著國家對(duì)開發(fā)區(qū)清理整頓工作的不斷深入，原本賦予開發(fā)區(qū)管委會(huì)的立項(xiàng)、規(guī)劃、土地等審批權(quán)限上收，使得開發(fā)區(qū)獨(dú)有的“事權(quán)一致、精簡高效”的優(yōu)勢逐步弱化。

三是現(xiàn)行各類政策效果不斷下降。一些政策由于分屬不同部門，受制于部門之間的權(quán)力分割;或只是一些原則性指導(dǎo)性意見，操作性不強(qiáng)，落地效果大打折扣。比如，針對(duì)高新技術(shù)企業(yè)的稅收優(yōu)惠多為“事后優(yōu)惠”，而自主創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)高、周期長，迫切需要事前就給予支持。

（二）發(fā)展方向不清晰與優(yōu)惠政策泛濫，致使各類開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)低端重復(fù)、缺乏特色

很多開發(fā)區(qū)對(duì)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的編制和實(shí)施不重視、不嚴(yán)肅、不系統(tǒng)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展依然沿用“優(yōu)惠政策強(qiáng)拉硬拽+揀到籃子就是菜”的老思路。

一是缺乏對(duì)園區(qū)發(fā)展的準(zhǔn)確定位。由于缺乏科學(xué)的規(guī)劃和戰(zhàn)略研究，不少開發(fā)區(qū)功能定位不清晰，在招商引資、產(chǎn)業(yè)選擇、配套體系建設(shè)等方面往往存在一定的盲目性，導(dǎo)致企業(yè)簡單“扎堆”的現(xiàn)象較為普遍，產(chǎn)業(yè)集約集聚水平不高，部分園區(qū)產(chǎn)業(yè)碎片化問題嚴(yán)重。結(jié)果導(dǎo)致開發(fā)區(qū)發(fā)展方式簡單粗放，發(fā)展速度日趨減緩，發(fā)展空間不斷壓縮。

二是低端落后產(chǎn)業(yè)占用了開發(fā)區(qū)有限的資源。在很多開發(fā)區(qū)，出于招商引資需要，高耗能、高污染但短期效益突出的低端產(chǎn)業(yè)被納入園區(qū)，占用了大量資源，而需要長期扶持的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)反而經(jīng)常遇到用地、融資等方面的困難，在一定程度上還處于初步發(fā)展階段。

三是泛濫的優(yōu)惠政策不利于培育特色產(chǎn)業(yè)。為引入資本和項(xiàng)目，各地開發(fā)區(qū)在各類優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上，出現(xiàn)了優(yōu)惠政策攀比。目前，各地各種園區(qū)的免稅政策大同小異，有些地區(qū)減免稅已經(jīng)達(dá)到8—10年，甚至實(shí)行零地價(jià)。這種現(xiàn)象，既破壞了市場經(jīng)濟(jì)公平競爭規(guī)則，也不利于開發(fā)區(qū)發(fā)揮優(yōu)勢、聚焦特色。

四是引進(jìn)項(xiàng)目無法提升園區(qū)創(chuàng)新能力。目前，開發(fā)區(qū)工業(yè)專利的70%集中在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)專利的80%集中在產(chǎn)業(yè)鏈的中低端。這一定程度上導(dǎo)致目前許多核心技術(shù)和關(guān)鍵部件大量依靠進(jìn)口，缺乏自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的核心技術(shù)和知名品牌。

（三）土地資源約束趨緊，開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)缺少騰挪空間

長期“土地?fù)Q發(fā)展”造成工業(yè)用地短缺，供地指標(biāo)緊缺與土地浪費(fèi)問題在各級(jí)開發(fā)區(qū)并存。在國家嚴(yán)控用地指標(biāo)的背景下，發(fā)展空間受限日益成為開發(fā)區(qū)繼續(xù)發(fā)展擴(kuò)張的制約瓶頸。

一是粗放式發(fā)展造成土地資源嚴(yán)重緊缺。為了吸引外商投資，一些地區(qū)采用低地價(jià)招商甚至零地價(jià)招商。長期的工業(yè)用地不集約利用，造成了工業(yè)用地短缺和土地價(jià)格上漲。

二是現(xiàn)行開發(fā)區(qū)用地模式不利于盤活存量。由于園區(qū)土地使用模式仍然為使用權(quán)出讓的單一模式，政府在處理閑置土地時(shí)遇到了很大阻礙。有的企業(yè)完成前期投入后長期撂荒剩余土地，嚴(yán)重影響了開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)的不斷升級(jí)。但是由于他們?cè)缫讶〉猛恋厥褂脵?quán)證，只要沒破產(chǎn)拍賣，土地資源就可以公然閑置，開發(fā)區(qū)難以盤活存量土地。

（四）軟環(huán)境發(fā)展滯后，開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型內(nèi)生動(dòng)力不足

在現(xiàn)行體制機(jī)制和考評(píng)體系下，不少開發(fā)區(qū)只重視招商引資數(shù)量、產(chǎn)銷規(guī)模、出口總額等數(shù)量指標(biāo)，而普遍忽視創(chuàng)新能力、服務(wù)體系等質(zhì)量指標(biāo)。

一是產(chǎn)城融合水平較低。多數(shù)園區(qū)僅僅是作為生產(chǎn)和制造基地而存在，金融、物流、商貿(mào)等綜合配套功能缺失，園區(qū)生產(chǎn)、生活、研發(fā)等各個(gè)環(huán)節(jié)不匹配，難以集聚中高端人才，區(qū)域內(nèi)的社會(huì)治理也困境重重。

二是園區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后。從國際發(fā)展趨勢看，當(dāng)前全球服務(wù)業(yè)產(chǎn)值比重已超過60%，發(fā)達(dá)國家超過70%。而國內(nèi)園區(qū)服務(wù)業(yè)產(chǎn)值比重只有30%到40%，遠(yuǎn)低于國際水平，服務(wù)業(yè)層次總體較低，新興服務(wù)業(yè)規(guī)模較小，生產(chǎn)性服務(wù)功能薄弱。

三是部分園區(qū)還存在環(huán)境治理問題。部分地方園區(qū)發(fā)展水平較低，缺少綠色低碳循環(huán)發(fā)展的意識(shí)和辦法，導(dǎo)致資源能源浪費(fèi)嚴(yán)重，環(huán)境污染嚴(yán)重，給整個(gè)園區(qū)污染控制和管理帶來很大困難，部分開發(fā)區(qū)成為當(dāng)?shù)氐摹拔廴驹础薄?/p>

（五）人才隊(duì)伍管理的矛盾日漸突出，難以支撐和推動(dòng)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型創(chuàng)新升級(jí)

開發(fā)區(qū)經(jīng)過近40年發(fā)展，在取得巨大成績同時(shí)，內(nèi)部管理體制中的干部人事管理面臨的挑戰(zhàn)越來越大。

一是干部隊(duì)伍管理出現(xiàn)了挑戰(zhàn)。隨著優(yōu)惠政策收緊及外部資源瓶頸約束，開發(fā)區(qū)部分干部在創(chuàng)業(yè)時(shí)期形成的闖勁和干勁呈弱化態(tài)勢，坐享其成的想法多了，開拓創(chuàng)新的動(dòng)力少了，對(duì)進(jìn)一步發(fā)展的激情不足、畏難情緒增多，觀念老化、創(chuàng)新不足的問題比較突出。

二是人才流動(dòng)機(jī)制癥結(jié)重重。由于開發(fā)區(qū)待遇、級(jí)別較高，干部們往往不愿意平調(diào)交流出來，大多數(shù)只愿意在開發(fā)區(qū)管理體制內(nèi)循環(huán)發(fā)展。近年來，有的開發(fā)區(qū)設(shè)立了多個(gè)功能分區(qū)，主要作用是解決處級(jí)、科級(jí)干部的身份和待遇問題，管理功能尚未發(fā)揮或發(fā)揮一般。開發(fā)區(qū)外面的優(yōu)秀干部進(jìn)不去，內(nèi)部干部能上不能下，與當(dāng)初開發(fā)區(qū)干部管理初衷相背離。

三是高端人才匱乏限制了園區(qū)與企業(yè)管理水平的提升。當(dāng)前勞動(dòng)力市場無法滿足園區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)所需要的園區(qū)綜合管理人才、企業(yè)經(jīng)營管理人才、技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新人才以及經(jīng)驗(yàn)豐富的技術(shù)技能人才等資源。同時(shí)，吸引這些人才來園區(qū)發(fā)展的支持力度也不夠。針對(duì)高端人才的安居樂業(yè)配套保障政策很有限，協(xié)助高端人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的平臺(tái)有待進(jìn)一步建設(shè)完善。

上述問題產(chǎn)生的原因是多方面的，表面上看，有的是因?yàn)楦骷?jí)政府片面追求GDP的慣性思維導(dǎo)致的爭相設(shè)園建園擴(kuò)園的強(qiáng)烈沖動(dòng)，有的是因?yàn)楝F(xiàn)行園區(qū)審批管理權(quán)力分割、中央和省級(jí)政府對(duì)各類園區(qū)的規(guī)劃引領(lǐng)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能發(fā)揮不夠等。但導(dǎo)致開發(fā)區(qū)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的深層次原因主要可以歸納為以下三點(diǎn)：

第一，政策效應(yīng)的邊際遞減。隨著我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略由效率優(yōu)先向協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變，開發(fā)區(qū)政策得以迅速推廣復(fù)制，呈現(xiàn)出“遍地開花”的空間布局。但開發(fā)區(qū)對(duì)優(yōu)惠政策的過度依賴，還造成了政府制度創(chuàng)新和企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的惰性。

第二，激勵(lì)機(jī)制的扭曲。地方政府在中國區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著重要角色，“晉升錦標(biāo)賽模式”不但是理解我國經(jīng)濟(jì)增長和政府激勵(lì)的重要線索，對(duì)開發(fā)區(qū)的發(fā)展也有較強(qiáng)解釋力度。然而，在此激勵(lì)機(jī)制安排下，地方政府官員的晉升需求也導(dǎo)致了開發(fā)區(qū)短期發(fā)展與長期發(fā)展之間的矛盾，最直接的體現(xiàn)是開發(fā)區(qū)難以形成有效的產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，進(jìn)駐企業(yè)（產(chǎn)業(yè)）質(zhì)量不高，損害了開發(fā)區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力。

第三，發(fā)展路徑的鎖定。我國開發(fā)區(qū)近40年發(fā)展選擇的是一條以GDP增長、招商引資、項(xiàng)目引進(jìn)和加工模仿為主的發(fā)展路徑，在收益遞增和循環(huán)累積機(jī)制作用下，該發(fā)展路徑不斷得以強(qiáng)化和被鎖定。同時(shí)，這一發(fā)展路徑高度依賴優(yōu)惠政策的供給，甚至可能陷入“技術(shù)引進(jìn)—落后—再引進(jìn)—再落后”的“死循環(huán)”，嚴(yán)重阻礙了開發(fā)區(qū)的自主創(chuàng)新能力。

追根溯源，最根本的在于，由政府主導(dǎo)的、以追求規(guī)模為主要目標(biāo)的發(fā)展方式已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢下創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的新要求，不符合“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念和“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”的根本要求，也不利于新形勢下開發(fā)區(qū)發(fā)揮在構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局中的重要戰(zhàn)略擔(dān)當(dāng)作用。為此，開發(fā)區(qū)必須從管理體制和發(fā)展模式上進(jìn)行系統(tǒng)性改造和全面升級(jí)，變優(yōu)惠政策洼地為制度創(chuàng)新高地，使之適應(yīng)當(dāng)前的生產(chǎn)力水平、新的發(fā)展格局和使命導(dǎo)向。

三、新時(shí)期開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)要錨定新目標(biāo)新定位

當(dāng)前，我國已開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程，開發(fā)區(qū)再次處于發(fā)展的歷史機(jī)遇期，需要打破以優(yōu)惠政策為外生激勵(lì)的舊的路徑鎖定效應(yīng)，內(nèi)化集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)并形成良性的累積循環(huán)，不斷強(qiáng)化自主創(chuàng)新能力，不斷強(qiáng)化開發(fā)區(qū)的對(duì)內(nèi)開放與跨地區(qū)合作，加快實(shí)現(xiàn)由高速增長向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)變。為此，需要進(jìn)一步圍繞提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平以促進(jìn)構(gòu)建新發(fā)展格局、推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、貫徹新發(fā)展理念推動(dòng)碳達(dá)峰碳中和工作、立足新發(fā)展階段統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展實(shí)現(xiàn)共同富裕等一系列重大國家發(fā)展戰(zhàn)略的研究工作，更好地挖掘開發(fā)區(qū)作為發(fā)展“橋頭堡”的潛能，加快推動(dòng)自身實(shí)現(xiàn)“從對(duì)外開放到國內(nèi)國際雙循環(huán)、從高速增長到高質(zhì)量發(fā)展、從外圍到中心、從專業(yè)化到多樣化、從生產(chǎn)到生活、從效率到公平、從地的繁榮到人的繁榮”的全方位轉(zhuǎn)變，成為引領(lǐng)新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的重要陣地，成為構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)機(jī)制的重要戰(zhàn)略支點(diǎn)。

第一，從對(duì)外開放到國內(nèi)國際雙循環(huán)。對(duì)外開放是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)代化動(dòng)力，而開發(fā)區(qū)則是承擔(dān)對(duì)外開放功能的重要空間載體。當(dāng)前，全球化進(jìn)程受阻、國際市場不景氣，開發(fā)區(qū)應(yīng)立足國內(nèi)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)，充分利用國際國內(nèi)兩個(gè)市場和兩種資源，堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、改革推動(dòng)、開放帶動(dòng)的原則，充分發(fā)揮功能優(yōu)勢，推動(dòng)多口岸的合作機(jī)制，打造多層次的立體多元的開放空間，實(shí)現(xiàn)口岸門戶樞紐、多元貿(mào)易樞紐、綜合服務(wù)樞紐等平臺(tái)功能的系統(tǒng)集成。

第二，從高速增長到高質(zhì)量發(fā)展。過去近四十年開發(fā)區(qū)以實(shí)現(xiàn)GDP的快速增長為主要目標(biāo)，在激勵(lì)制度扭曲和區(qū)域競爭加劇背景下，地方政府在開發(fā)區(qū)建設(shè)中存在引資質(zhì)量和水平不高、自主創(chuàng)新不足、土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重和生態(tài)環(huán)境惡化等問題。黨的二十大報(bào)告指出推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的五個(gè)重要著力點(diǎn)：構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制;建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系;全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興;促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展;推進(jìn)高水平對(duì)外開放。開發(fā)區(qū)作為最能夠體現(xiàn)一個(gè)地方發(fā)展活力的窗口，在上述五個(gè)方面可以也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更大的作用。在新時(shí)代背景下，未來的發(fā)展目標(biāo)應(yīng)是把開發(fā)區(qū)打造成高質(zhì)量發(fā)展的引領(lǐng)示范區(qū)。

第三，從外圍到中心。早期階段，開發(fā)區(qū)與所在城市的關(guān)系具有典型的中心（城市區(qū)域）—外圍（開發(fā)區(qū)）的空間結(jié)構(gòu)。優(yōu)惠政策的激勵(lì)使得開發(fā)區(qū)與其他城市區(qū)域相比具備政策優(yōu)勢，吸引了企業(yè)進(jìn)駐和勞動(dòng)力遷移。同時(shí)通過擴(kuò)散效應(yīng)促進(jìn)臨近區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使其由城市外圍向中心轉(zhuǎn)變。

第四，從專業(yè)化到多樣化。由于同一行業(yè)內(nèi)的企業(yè)在開發(fā)區(qū)內(nèi)集聚促進(jìn)了技術(shù)和信息的交流，從而極大促進(jìn)了開發(fā)區(qū)及其臨近區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長和技術(shù)進(jìn)步。但專業(yè)化經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致了開發(fā)區(qū)間產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象嚴(yán)重，進(jìn)而導(dǎo)致區(qū)域間惡性競爭，造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)。因而，為保障開發(fā)區(qū)可持續(xù)發(fā)展，地方政府應(yīng)關(guān)注開發(fā)區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)之間的技術(shù)關(guān)聯(lián)和協(xié)同發(fā)展，以多樣化經(jīng)濟(jì)方式獲得集聚經(jīng)濟(jì)最大化的正向溢出效應(yīng)。

第五，從生產(chǎn)到生活。開發(fā)區(qū)是推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要類型之一，過去的發(fā)展事實(shí)表明其主要承擔(dān)了生產(chǎn)功能，在轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力方面有著較大貢獻(xiàn)，但并未給產(chǎn)業(yè)工人提供便利的生活。產(chǎn)城融合是我國開發(fā)區(qū)未來發(fā)展的重要方向。以生產(chǎn)功能為基礎(chǔ)不斷完善生活功能是我國城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求，也是開發(fā)區(qū)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

第六，從效率到公平。開發(fā)區(qū)最早創(chuàng)辦于東部沿海地區(qū)，隨著時(shí)間的推移逐漸推廣復(fù)制至相對(duì)落后的中西部地區(qū)，反映出我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略由突出效率到注重區(qū)域協(xié)調(diào)和公平的理念變化。從長期看，區(qū)域間公平會(huì)實(shí)現(xiàn)更高的效率水平。小空間尺度的開發(fā)區(qū)是促進(jìn)區(qū)域間均衡發(fā)展和縮小區(qū)域差距的重要路徑之一。在堅(jiān)持提升效率做大“蛋糕”的基礎(chǔ)上，開發(fā)區(qū)未來發(fā)展應(yīng)在注重效率的同時(shí)，兼顧區(qū)域發(fā)展平衡。

第七，從地的繁榮到人的繁榮。發(fā)展的根本目的是為了人民。新發(fā)展階段下，開發(fā)區(qū)應(yīng)秉持以人民為中心的發(fā)展觀，要以人民的利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，把生產(chǎn)的集聚空間轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)生活融合的生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的宜居地，重視開發(fā)區(qū)內(nèi)部的就業(yè)、社會(huì)保障、教育和醫(yī)療等公共服務(wù)的供給，讓人民切實(shí)享受到發(fā)展成果，提升人民幸福感、滿足感和獲得感，實(shí)現(xiàn)從“地的繁榮”到“人的繁榮”的轉(zhuǎn)變。

（本文系2022年度國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院重點(diǎn)課題“關(guān)于深化開發(fā)區(qū)管理制度改革、促進(jìn)開發(fā)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展若干重大問題研究”成果）

（王喆，國家發(fā)展改革委體管所副研究員。陳偉偉，國家發(fā)展改革委體管所副研究員）