許佳 中電建建筑集團(tuán)有限公司

PPP 項目屬于政府和私營企業(yè)合作共建的項目，且項目體現(xiàn)公共性特點，有關(guān)方面的風(fēng)險管理，有助于減少這一類型項目運行過程中的問題發(fā)生率，促進(jìn)這一項目優(yōu)質(zhì)高效開展[1]。因此，應(yīng)注重PPP 項目風(fēng)險管理。本文以中電建建筑集團(tuán)有限公司為例，進(jìn)行PPP 項目風(fēng)險管理及措施建議研究，為這一工作開展提供有益借鑒。

一、PPP 項目風(fēng)險管理要點

（一）風(fēng)險管理針對性

隨著我國公共事業(yè)快速發(fā)展，相應(yīng)的PPP 項目數(shù)量和需求皆不斷增加，且每個項目的相關(guān)方、融資模式、管理機(jī)制、合同簽訂、建設(shè)環(huán)境、使用環(huán)境等各有不同，因此，不同PPP 項目的風(fēng)險管理需求各有不同，為了提升風(fēng)險管理水平和效果，必須針對項目實際情況，設(shè)置相應(yīng)的風(fēng)險管理體系并實施，實現(xiàn)精準(zhǔn)管理、精確管理、精細(xì)管理的目標(biāo)[2]。此外，風(fēng)險管理需要一定的成本投入，必須在有關(guān)方面強(qiáng)化成本意識，做到在有效控制PPP 項目風(fēng)險的基礎(chǔ)之上，盡量降低風(fēng)險管理成本[3]。

（二）風(fēng)險管理持續(xù)性

基于風(fēng)險的特點分析，其不可完全消除，只能通過有效的防控手段，盡量對其進(jìn)行控制和削弱，使其保持在一定水平之內(nèi)[4]。而PPP 項目也具有一定的周期，在整個壽命周期之內(nèi)，皆需關(guān)注風(fēng)險管理，有效開展這一工作，保證項目正常運行，高質(zhì)量發(fā)揮使用價值[5]。結(jié)合上述的分析得出，PPP 項目風(fēng)險管理應(yīng)體現(xiàn)持續(xù)性特點，建立全壽命周期的風(fēng)險防控體系，強(qiáng)化風(fēng)險管理效果。但是，項目周期越長，相應(yīng)風(fēng)險管理壓力越大，風(fēng)險管理投入越多，相關(guān)方應(yīng)對此理性分析，提高認(rèn)識，強(qiáng)化風(fēng)險管理基礎(chǔ)建設(shè)[6]。

（三）風(fēng)險管理多元性

風(fēng)險管理方法研究不斷深入，相應(yīng)的模式不斷改進(jìn)，與之相關(guān)的技術(shù)也不斷創(chuàng)新，從而為PPP 項目風(fēng)險管理工作開展提供有力支持。但在實踐過程中，不同的風(fēng)險管理方法優(yōu)劣勢各有不同，為了強(qiáng)化風(fēng)險管理效果，應(yīng)體現(xiàn)多元性特點，即管理方法多元化，相互借力，取長補(bǔ)短[7]。此外，基于風(fēng)險管控理論的視角分析，在有關(guān)方面工作開展時，還應(yīng)注重風(fēng)險管理主體多元化，實現(xiàn)PPP 項目風(fēng)險共擔(dān)，強(qiáng)化風(fēng)險管理力量，減輕風(fēng)險管理壓力。

二、PPP 項目風(fēng)險來源分析

PPP 項目的風(fēng)險主要包括可控風(fēng)險和不可控風(fēng)險。其中，可控風(fēng)險是指可以通過有效的控制手段對其進(jìn)行管控的風(fēng)險。不可控風(fēng)險，則是指一些難以控制的外部風(fēng)險，例如，突發(fā)公共衛(wèi)生事件，影響政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境，帶來的項目風(fēng)險，難以掌控。以中電建建筑集團(tuán)有限公司為例，其負(fù)責(zé)的PPP 項目風(fēng)險主要來自政策、信用、融資、管理、市場、合同等各個方面，其中，政策、信用、融資、管理屬于主要風(fēng)險，應(yīng)對其提高重視，強(qiáng)化管理。具體如表1 所示。

表1 中電建建筑集團(tuán)有限公司PPP 項目風(fēng)險

（一）政策風(fēng)險

我國PPP 項目雖然處于快速發(fā)展階段，但其相關(guān)的法律法規(guī)依然不夠完善，產(chǎn)生政策風(fēng)險，具體表現(xiàn)在以下兩個方面：其一，缺乏統(tǒng)一性。我國PPP 項目的立法層次較多，法律法規(guī)較多，從而導(dǎo)致相關(guān)法律法規(guī)缺乏統(tǒng)一性，產(chǎn)生一定矛盾，增加項目風(fēng)險。例如，中電建建筑集團(tuán)有限公司的PPP 項目，所處地域不同，地方政府為了推動項目開展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)，將會為其提供一定的政策支持，如果與國家和其他部門的政策存在差異，將會影響項目的使用周期、使用權(quán)責(zé)、資金來源、經(jīng)濟(jì)效益等各方面內(nèi)容，產(chǎn)生矛盾和風(fēng)險；其二，周期內(nèi)的政策波動性。國家在PPP 項目方面的政策處于不斷變化和調(diào)整之中，且其他政策雖然并不是針對PPP 項目建立，亦在有關(guān)方面具有一定的適用性。加之項目周期較長，增加了政策波動性風(fēng)險，導(dǎo)致新的政策與原有政策存在差異，不利于項目建設(shè)和運營管理過程中問題解決。

（二）信用風(fēng)險

信用風(fēng)險，是指PPP 項目參與方信用較差，未按照合同約定履行職責(zé)和義務(wù)，或者拒絕履行相應(yīng)職責(zé)和義務(wù)，從而增加項目風(fēng)險，影響項目質(zhì)量和正常運行。分析其原因，主要包括以下兩個方面：其一，信用評估體系不完善。PPP 項目建設(shè)部門對于其他參與方的信用評估工作重視不夠，投入較少，缺乏針對性的信用評估體系，難以準(zhǔn)確界定參與方的信用等級和綜合實力，致使一些信用較差的單位也參與項目建設(shè)，增加問題發(fā)生率；其二，信用管理工作滯后。PPP 項目參與方的信用問題，將會受到多種因素影響，致使其發(fā)生變化。例如，中電建建筑集團(tuán)有限公司PPP 項目建設(shè)時，一些參與方在參與項目之前信譽(yù)較好，因后續(xù)經(jīng)營不善或者體制改革等多種因素影響，弱化其綜合實力，從而增加信譽(yù)風(fēng)險。因此，參與方的信譽(yù)處于變化之中，應(yīng)跟蹤管理。

（三）融資風(fēng)險

PPP 項目建設(shè)融資工作，具體由項目公司負(fù)責(zé)，需要在固定時間之內(nèi)完成這一工作。但由于相關(guān)制度和工作人員自身問題，增加了融資風(fēng)險。其中，在制度方面，則是其需要社會資本提供增信措施，從而增加對社會資本的限制性，提升融資難度，難以按時完成融資工資，影響項目正常運行。在工作人員方面，其融資方面的綜合素質(zhì)不足，存在風(fēng)險意識較差、責(zé)任感不足、融資專業(yè)素質(zhì)較低等問題，導(dǎo)致融資工作風(fēng)險較大。例如，中電建建筑集團(tuán)有限公司PPP 項目融資，存在工作人員為了完成融資任務(wù)，弱化資本來源審核力度的問題，導(dǎo)致一些“不良”資本進(jìn)入項目資金鏈之中，增加資金使用成本和風(fēng)險。

（四）管理風(fēng)險

PPP 項目管理風(fēng)險，主要來自管理人員、管理制度、管理方法等方面，因其難以滿足項目管理需求，導(dǎo)致管理目標(biāo)無法實現(xiàn)，從而增加項目風(fēng)險。以中電建建筑集團(tuán)有限公司為例，相關(guān)方面的風(fēng)險產(chǎn)生原因如下：其一，職責(zé)設(shè)置不科學(xué)。PPP 項目體現(xiàn)合作共建的特點，因此，也應(yīng)進(jìn)行風(fēng)險共擔(dān)和協(xié)作管理。但是，在實踐過程中，相關(guān)的職責(zé)設(shè)置不科學(xué)，產(chǎn)生職責(zé)不清晰的問題，致使相關(guān)方互相推諉，影響管理目標(biāo)實現(xiàn)。例如，在問題發(fā)生之后，應(yīng)怎樣確定各方的責(zé)任，怎樣進(jìn)行問題彌補(bǔ)等，皆需要明確。尤其是一些問題解決，需要較大的成本投入，相關(guān)方為了自身利益，從而弱化其積極性；其二，協(xié)同管理機(jī)制不完善。PPP 項目管理需要各方協(xié)同，才能統(tǒng)籌使用管理資源，強(qiáng)化管理效果。當(dāng)前，中電建建筑集團(tuán)有限公司有關(guān)方面的協(xié)同管理機(jī)制不完善，致使各方難以快速做出反應(yīng)，協(xié)同管理，弱化管理效果，增加風(fēng)險。例如，政府部門在項目建設(shè)中存在新的需求，但并未對其明確，處于議定狀態(tài)。而負(fù)責(zé)建設(shè)和管理的企業(yè)對其難以及時了解，依然按照原方案實施，致使后期的整改和變動較大，增加進(jìn)度、資金等各方面的風(fēng)險。

三、PPP 項目風(fēng)險管理措施建議

（一）政策風(fēng)險管理措施建議

首先，統(tǒng)一國家相關(guān)部門有關(guān)PPP 項目方面的管理政策。對于這一工作，需要政府相關(guān)部門主導(dǎo)，其他各層級立法部門參與，對于現(xiàn)有的法律法規(guī)進(jìn)行分析，總結(jié)其存在的矛盾和不足，統(tǒng)一整改。改變法律法規(guī)較多，且存在內(nèi)部矛盾的現(xiàn)象。同時，在有關(guān)方面工作開展時，還應(yīng)廣泛搜集企業(yè)的建議，作為法律法規(guī)制定依據(jù)，體現(xiàn)法律法規(guī)的實用性。如果地方政府或者其他立法部門需要出臺與之相關(guān)的政策，應(yīng)分析其與“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”之間是否存在矛盾，并上交相關(guān)管理部門審核，通過之后方可實施，降低政策風(fēng)險。具體工作流程如圖1 所示。

圖1 政策改進(jìn)流程

其次，加強(qiáng)項目全壽命周期管控，避免政策波動帶來的影響。在有關(guān)方面的風(fēng)險控制時，可以通過合同和協(xié)商機(jī)制建立來結(jié)局。其中，在合同方面，則詳細(xì)闡釋如果發(fā)生政策波動，怎樣應(yīng)對，以保證各方利益，促進(jìn)項目優(yōu)質(zhì)高效運行。在協(xié)商機(jī)制方面，則是根據(jù)一些突發(fā)事件，召開PPP項目相關(guān)方協(xié)調(diào)會議，商討如何應(yīng)對其帶來的影響，體現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)，協(xié)同解決的原則，這也是風(fēng)險管控理論的重要思想更體現(xiàn)。例如，中電建建筑集團(tuán)有限公司在進(jìn)行項目建設(shè)時，因疫情影響進(jìn)度滯后，工程款結(jié)算也隨之延期，影響PPP 項目正常實施。為了解決這一問題，需協(xié)商調(diào)整進(jìn)度計劃，申請增加預(yù)先支付款項的額度，減輕項目資金壓力和稅務(wù)影響。

（二）信用風(fēng)險管理措施建議

PPP 項目信用風(fēng)險管理，應(yīng)采取如下措施：其一，完善PPP 項目參與方信用評估體系。PPP 項目建設(shè)方為了提升信用風(fēng)險管理水平和效果，應(yīng)建立信用評估體系，對于所有參與方的資金實力、技術(shù)實力、管理實力、社會形象等進(jìn)行考察和測評，得出結(jié)果和結(jié)論，作為其是否具有參與PPP 項目建設(shè)資格的依據(jù)，有效控制其信用風(fēng)險。具體操作時，可以將這一工作與招投標(biāo)結(jié)合在一起，作為投標(biāo)資格審核的一部分；其二，建立動態(tài)化的信用風(fēng)險管理機(jī)制。PPP 項目開展時，為了降低信用風(fēng)險，應(yīng)建立動態(tài)化的信用風(fēng)險管理機(jī)制，對參與方的信用情況實時監(jiān)督，如果其存在問題，及時分析和解決，避免影響擴(kuò)大化。例如，中電建建筑集團(tuán)有限公司在有關(guān)方面工作開展時，某一承包方因受到市場波動影響，資金運轉(zhuǎn)較差，資金鏈斷裂風(fēng)險較高，從而使其難以墊付項目建設(shè)費用，增加其履行合同約定的信用風(fēng)險。為了解決這一問題，中電建建筑集團(tuán)有限公司應(yīng)主動為其提供幫助，借助銀行、政府等力量，為其提供資金支持。同時，還應(yīng)在工程款支付方面給予“綠燈”，適當(dāng)調(diào)整支付時間和額度。

（三）融資風(fēng)險管理措施建議

其一，優(yōu)化融資制度。PPP 項目在建設(shè)時，為了有效控制融資風(fēng)險，保證融資效率，降低融資難度和成本，應(yīng)組織由政府相關(guān)部門統(tǒng)一擔(dān)保的增信機(jī)制，從而為社會資本融入提供有力支持。這不僅有助于降低PPP 項目融資風(fēng)險，還能夠借助政府部門的力量加強(qiáng)對社會資本的管控效果；其二，提升融資方面工作人員的綜合素質(zhì)。PPP 項目融資風(fēng)險管理，應(yīng)注重人的因素，因此，必須組建高素質(zhì)的融資管理團(tuán)隊，降低融資風(fēng)險。以中電建建筑集團(tuán)有限公司為例，在有關(guān)方面工作開展時，組建專業(yè)化的融資管理隊伍，并對其進(jìn)行融資工作風(fēng)險管控培訓(xùn)，具體包括融資渠道拓展、融資模式選擇、資本審核、融資過程監(jiān)督等各方面內(nèi)容，降低融資風(fēng)險。同時，還應(yīng)采取終身追責(zé)模式，與融資工作人員簽訂“融資責(zé)任書”，根據(jù)融資中的問題，適當(dāng)追責(zé)，提升其在有關(guān)方面的責(zé)任意識和投入度，降低因工作人員自身因素導(dǎo)致的融資風(fēng)險。

（四）管理風(fēng)險方面措施建議

通過有效的管理體系設(shè)置和實施降低PPP 項目風(fēng)險，具體措施制定如下：其一，基于風(fēng)險管理視角進(jìn)行各方職責(zé)設(shè)置。在實踐過程中，需要結(jié)合PPP 項目的需求、風(fēng)險情況、各方的實力和角色，統(tǒng)籌分析，協(xié)調(diào)設(shè)置各方的職責(zé)，為項目運行提供有力保障。其中，政府則負(fù)有監(jiān)督和指導(dǎo)的職責(zé)，企業(yè)則具有具體工作落實的職責(zé)，對于合同中約定的內(nèi)容，各方應(yīng)按照約定履職，對于合同約定以外的問題，協(xié)商解決。同時，在合同中明確提出，所有相關(guān)方皆應(yīng)參與項目風(fēng)險管理，皆具有風(fēng)險管理的責(zé)任。此外，對于一些難以解決的問題，可以在職責(zé)設(shè)置方面適當(dāng)調(diào)整，由其他方負(fù)責(zé)，提升管理水平，降低管理風(fēng)險。以中電建建筑集團(tuán)有限公司為例，一些分包方的現(xiàn)場管理水平較低，且對于智慧工地管理系統(tǒng)了解不足，使用較少，增加管理風(fēng)險。為了解決這一問題，在職責(zé)設(shè)置方面，由中電建建筑集團(tuán)有限公司代為公立，并收取一定的管理費用，做到一舉多得；其二，完善系統(tǒng)管理機(jī)制。PPP項目在有關(guān)方面應(yīng)設(shè)置“24 小時在線協(xié)同管理平臺”，做到及時溝通與交流，快速反應(yīng)。同時，各方還應(yīng)根據(jù)項目開展需求，及時對一些可能存在的問題和即將發(fā)生的變更等進(jìn)行研討，協(xié)同制定相應(yīng)方案，使各方對其有所了解，做到未雨綢繆，便于及時準(zhǔn)備，協(xié)同實施。

四、結(jié)語

綜上所述，PPP 項目在建設(shè)與運營過程中，應(yīng)注重風(fēng)險管理，加強(qiáng)風(fēng)險管理投入，提升風(fēng)險管理水平，降低問題發(fā)生率。具體操作時，應(yīng)體現(xiàn)風(fēng)險管理的針對性、持續(xù)性和多元性，結(jié)合項目實際特點和風(fēng)險管理理論，制定政策風(fēng)險、信用風(fēng)險、融資風(fēng)險、管理風(fēng)險等方面的措施，有效控制項目風(fēng)險，保證其優(yōu)質(zhì)高效運行。