馬雷軍

摘要總體國家安全觀是我國安全發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)思想，對教育系統(tǒng)做好安全工作具有重要的指導(dǎo)意義。隨著形勢和問題的不斷變化，當(dāng)前學(xué)校安全治理需要實現(xiàn)從絕對安全到相對安全、從學(xué)校安全到全面安全、從具體思維到系統(tǒng)思維、從事后處置到全程防治、從實踐驅(qū)動到理論策動的理念轉(zhuǎn)型，以適應(yīng)學(xué)校安全治理的發(fā)展趨勢。

關(guān)鍵詞 學(xué)校安全治理；總體國家安全觀；相對安全；系統(tǒng)思維；全程防治

中圖分類號G63

文獻(xiàn)標(biāo)識碼B

文章編號1002-2384（2023）02-0037-04

注釋：① 本文系中國教育科學(xué)研究院基本科研業(yè)務(wù)費專項資金2022年度重點項目“教育法法典化立法研究”（項目編號：GYB2022003）的研究成果。

百年未有之大變局使得我國面對的安全形勢日趨復(fù)雜。為了應(yīng)對安全領(lǐng)域的新形勢、新問題，我國在2014年提出了總體國家安全觀?？傮w國家安全觀是建立在對安全整體認(rèn)識的基礎(chǔ)上，由政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等于一體的國家安全體系，[1]是多層次、全方位的國家安全指導(dǎo)思想，[2]是我國重要的國家發(fā)展戰(zhàn)略。

學(xué)校安全作為總體國家安全系統(tǒng)中的重要組成部分，不僅僅影響國家整體安全戰(zhàn)略的實施和效果，還肩負(fù)著培養(yǎng)未來公民安全素養(yǎng)的任務(wù)?？傮w國家安全觀對學(xué)校安全治理提供了全新的“頂層設(shè)計”和發(fā)展思路。因此，教育系統(tǒng)需要在總體國家安全觀的指導(dǎo)下，以全新的學(xué)校安全治理理念適應(yīng)總體國家安全觀的發(fā)展需要，更好地承擔(dān)立德樹人、保證師生全方位安全的任務(wù)。

人們對于學(xué)校安全存在著絕對安全與相對安全兩種觀點。絕對的學(xué)校安全觀認(rèn)為學(xué)校要通過系統(tǒng)的安全治理，達(dá)到不存在安全隱患、不發(fā)生安全事故的安全狀態(tài)。但絕對的學(xué)校安全觀僅僅是我們的一種良好愿望，在現(xiàn)實中是不可能存在的。這是因為事故的發(fā)生有一定的概率，概率論中存在“沒有零概率現(xiàn)象”的理論和偶然獨立法則（從本質(zhì)上將極難發(fā)生的現(xiàn)象作為實際問題，就等于現(xiàn)實上不會發(fā)生，稱此為獨立法則）。針對絕對安全觀，有學(xué)者提出相對安全觀，認(rèn)為“安全意味著可以容許的風(fēng)險程度，比較地?zé)o受損害之憂和損害概率低的通用術(shù)語”。[3]無論從理論上還是實踐上，人類都無法制造出絕對安全的狀況，這既有技術(shù)方面的限制，也有經(jīng)濟(jì)成本方面的限制。[4]

近些年，作為學(xué)校安全治理主流理念的絕對安全觀將安全與事故對立，以安全事故發(fā)生與否作為衡量一所學(xué)校安全工作優(yōu)劣以及是否追究學(xué)校、教師責(zé)任的唯一依據(jù)，即在實踐中要求學(xué)校絕對不能發(fā)生任何安全事故。這就使得基層學(xué)校為了避免來自行政部門、社會輿論、學(xué)生家長的各種壓力，更為了避免事故發(fā)生后的責(zé)任承擔(dān)，不得不采取一切方法避免各類事故的發(fā)生，甚至包括取消必要的教育教學(xué)活動，如取消春游、校外參觀以及足球等具有一定危險性的體育活動，嚴(yán)格限制學(xué)生在?；顒訄鏊突顒觾?nèi)容，拆除學(xué)校單雙杠等必要的體育設(shè)施。

重視學(xué)校師生生命安全是安全治理范疇的理念進(jìn)步，但是我們不能從一個極端走到另一個極端。絕對安全觀在某種程度上能將學(xué)校安全事故發(fā)生幾率降到最低，但這是以犧牲學(xué)生身心全面發(fā)展為代價的，是與立德樹人的教育根本任務(wù)相背離的，是與教育教學(xué)的基本規(guī)律相抵觸的，是與培養(yǎng)社會主義建設(shè)者和接班人的歷史使命不相符的。學(xué)校務(wù)必高度重視安全工作，但是安全工作必須在遵循人的身心發(fā)展規(guī)律、保證學(xué)生全面發(fā)展、保障學(xué)校正常教育教學(xué)的前提下開展。

針對上述問題，習(xí)近平總書記在2018年全國教育大會上特別強(qiáng)調(diào)，各級黨委和政府要為學(xué)校辦學(xué)安全托底，解決學(xué)校后顧之憂，維護(hù)老師和學(xué)校應(yīng)有的尊嚴(yán)，保護(hù)學(xué)生生命安全。[5]針對學(xué)校安全事故處理的種種不規(guī)范現(xiàn)象，教育部聯(lián)合最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和司法部在2019年發(fā)布了《關(guān)于完善安全事故處理機(jī)制維護(hù)學(xué)校教育教學(xué)秩序的意見》，有效遏制了學(xué)校安全事故發(fā)生后的“校鬧”行為，維護(hù)了學(xué)校的教育教學(xué)秩序，保證了師生的正當(dāng)權(quán)利。教育部在2021年頒布的《未成年人學(xué)校保護(hù)規(guī)定》中明確要求：學(xué)校不得設(shè)置侵犯學(xué)生人身自由的管理措施，不得對學(xué)生在課間及其他非教學(xué)時間的正當(dāng)交流、游戲、出教室活動等言行自由設(shè)置不必要的約束。這些舉措都為教育系統(tǒng)貫徹落實相對安全觀提供了保障，從而使我們正視學(xué)校安全事故的客觀性，理性對待現(xiàn)實中發(fā)生的安全事故，嚴(yán)格區(qū)分意外事故和責(zé)任事故。相對安全觀不僅讓校長和教師在教育教學(xué)上有更多貫徹立德樹人教育根本任務(wù)的空間，為所有的學(xué)生提供全面、系統(tǒng)、安全、健康的教育環(huán)境，更支持和鼓勵學(xué)校開展足球、冰雪運動等一些具有較高風(fēng)險的特色體育活動。

當(dāng)然，相對安全觀并不是不顧學(xué)生安全，而是在為學(xué)生提供安全環(huán)境的前提下，處理好以下幾方面的基礎(chǔ)性問題。一是依法區(qū)分意外事故和責(zé)任事故的不同歸責(zé)原則，將非人為責(zé)任事故納入“容錯范疇”；二是通過完善學(xué)校安全事故處理的途徑、組織、機(jī)制，保障有合法、多元、通暢的途徑，運用法治思維和法治方法解決因?qū)W生傷害事故引發(fā)的家校矛盾；三是通過完善綜合保險機(jī)制和建立賠償基金機(jī)制，解決各類安全事故的賠償資金來源問題，如江蘇省南通市通過政府買單的形式為學(xué)生購買綜合保險，將所有學(xué)生傷害事故都納入保險范疇。

傳統(tǒng)的學(xué)校安全理念是指學(xué)校內(nèi)部的安全，即從空間上對學(xué)校安全的范疇進(jìn)行界定。在以往的學(xué)校安全治理當(dāng)中，也往往將學(xué)校的地理范疇作為劃分教育系統(tǒng)和學(xué)校安全職責(zé)的依據(jù)，即學(xué)校圍墻里面的安全屬于學(xué)校管理，圍墻外面的安全屬于其他主體管理。但我們在實際工作中逐漸認(rèn)識到，這種傳統(tǒng)的學(xué)校安全治理責(zé)任劃分制約了學(xué)校安全工作的效果，因為學(xué)校內(nèi)部的安全工作需要外部力量的支持，而學(xué)生在校外的安全也需要學(xué)校的支持。這就需要我們實現(xiàn)從學(xué)校安全到全面安全的理念轉(zhuǎn)換，具體包括三重含義，即要實現(xiàn)政府、學(xué)校、家庭、社會四位一體的安全治理模式，要通過學(xué)校安全教育提升學(xué)生校外安全的教育效果，要樹立通過學(xué)校安全教育保證學(xué)生終身安全的教育理想。

其一，學(xué)校安全治理需要政府、學(xué)校、家庭和社會的協(xié)同治理。首先是明確各個政府部門對于學(xué)校安全治理的職責(zé)，這在《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》等法律法規(guī)中有明確規(guī)定。但是我們要認(rèn)識到，教育系統(tǒng)外部及政府機(jī)構(gòu)對于學(xué)校內(nèi)部的安全治理也負(fù)有重要職責(zé)。例如：2022年剛剛頒布的《中小學(xué)法治副校長聘任與管理辦法》明確規(guī)定，在中小學(xué)任職的法治副校長要參與學(xué)校的安全管理。同時，家長委員會和社區(qū)組織也要參與學(xué)校的安全治理。

其二，學(xué)校要通過安全教育提升學(xué)生在校外的安全。學(xué)校的安全教育不僅僅要確保學(xué)生在學(xué)校內(nèi)部的安全，更重要的是要讓他們掌握與年齡相符的安全意識、安全知識和安全技能，使其在家庭或社會遇到危險時也能采取正確及時的避險措施，從而保證自己的人身安全，減少學(xué)生在校外發(fā)生意外事故的幾率。

其三，學(xué)校要通過安全教育保證學(xué)生的終身安全。例如：對于人工呼吸、心肺復(fù)蘇、滅火器使用等安全技能，如果學(xué)生在基礎(chǔ)教育階段不能很好地掌握，那么他們中的部分學(xué)生就可能再也沒有機(jī)會接受系統(tǒng)的培訓(xùn)。有數(shù)據(jù)表明，目前發(fā)達(dá)國家公共場所猝死人士的心肺復(fù)蘇成功率達(dá)38%，而我國不足1%；發(fā)達(dá)國家公眾接受急救培訓(xùn)率達(dá)60%～92%，而我國不足1%。[6]2021年，教育部頒布《關(guān)于開展全國學(xué)校急救教育試點工作的通知》，針對試點學(xué)校開展急救知識教育和技能培訓(xùn)。這項工作意味著學(xué)校的安全教育不僅僅要保證學(xué)生當(dāng)下安全，更要解決學(xué)生終身安全的問題。

從學(xué)校安全到全面安全的理念轉(zhuǎn)型，代表著社會整體的安全觀念提升，預(yù)示著今后公民安全素養(yǎng)的進(jìn)步，這將為實現(xiàn)總體國家安全觀奠定堅實基礎(chǔ)。

學(xué)校安全治理中的具體思維是指在學(xué)校安全治理過程中，針對特定的安全事故提出特定的防治措施，如我國在近幾年針對學(xué)生欺凌、學(xué)生性侵等問題陸續(xù)出臺了一些防治舉措。但是我們還要看到，具體事件的防治不僅僅要針對事故的現(xiàn)象，更要針對事故的本質(zhì)和成因。安全問題是個系統(tǒng)工程問題，安全系統(tǒng)是把安全的各個要素考慮在內(nèi)，以系統(tǒng)的觀點來研究安全，從而形成安全系統(tǒng)。[7]系統(tǒng)是由要素組成的有機(jī)統(tǒng)一體，而整體性是系統(tǒng)最基本的特性。系統(tǒng)作為整體，它的性質(zhì)和功能是由各個要素綜合協(xié)調(diào)產(chǎn)生的；處于系統(tǒng)中的各個要素，其性能受到系統(tǒng)整體性的制約，同時也反作用于整個系統(tǒng)。[8]所以，系統(tǒng)思維的理念意味著學(xué)校安全治理不能僅僅頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳、就事論事，而要從系統(tǒng)各個要素相互關(guān)聯(lián)的視角統(tǒng)籌謀劃學(xué)校安全治理。

例如：針對學(xué)生欺凌問題的防治，我們可以從四個層面進(jìn)行統(tǒng)籌運作。首先，從學(xué)生欺凌的發(fā)生機(jī)制來看，不僅僅要針對學(xué)生開展欺凌防治教育，更要從學(xué)生欺凌的形成視角審視學(xué)生欺凌問題與學(xué)生家庭關(guān)系、學(xué)生學(xué)業(yè)成績、學(xué)生性格特征的關(guān)系，從根源上阻斷學(xué)生欺凌的產(chǎn)生可能。其次，從學(xué)生欺凌的防治主體來看，學(xué)生欺凌防治是學(xué)校教育、家庭教育和社會教育協(xié)力的效果，必須通過三方系統(tǒng)施策才能從根本上解決學(xué)生欺凌問題。再次，從發(fā)生環(huán)境看，破窗理論從安全學(xué)的視角闡釋了外在環(huán)境對人的內(nèi)在動機(jī)具有重要的影響。所以，一個民主、團(tuán)結(jié)、平等、有序、整潔的學(xué)校和班級環(huán)境就不容易產(chǎn)生學(xué)生欺凌現(xiàn)象。最后，從整體育人的視角看，學(xué)生欺凌的防治實際上是學(xué)校整體育人的重要組成部分，學(xué)校能否尊重學(xué)生的個體權(quán)利、能否遵循因材施教的教育原則、能否遵循學(xué)生身心發(fā)展的基本規(guī)律，直接影響著一所學(xué)校學(xué)生欺凌防治的效果。

所以，學(xué)校的安全治理不僅需要對癥下藥，更需要在統(tǒng)籌考慮學(xué)校安全系統(tǒng)甚至整個學(xué)校運轉(zhuǎn)系統(tǒng)的各個構(gòu)成要素的基礎(chǔ)上綜合施策，從系統(tǒng)的視角考慮各個系統(tǒng)要素對學(xué)校系統(tǒng)的作用與反作用。這就要求我們跳出以往解決學(xué)校安全問題的具體思維導(dǎo)向，從未成年學(xué)生的身心發(fā)展規(guī)律出發(fā)、從有利于學(xué)校教育教學(xué)實踐出發(fā)、從有利于教育事業(yè)整體戰(zhàn)略發(fā)展出發(fā)去解決誘發(fā)學(xué)校事故發(fā)生的本質(zhì)和核心問題，運用系統(tǒng)思維從源頭上對癥解決，從整體系統(tǒng)防治。

四、從事后處置到全程防治的理念轉(zhuǎn)型

東漢史學(xué)家荀悅在《申鑒·雜言》中有一段話：“先其未然謂之防，發(fā)而止之謂之救，行而責(zé)之謂之戒。防為上，救次之，戒為下?！边@段話闡釋了事先預(yù)防、事中應(yīng)對與事后處置在安全防治中的作用與效果。學(xué)校安全事故的根源在于學(xué)校面臨的各種風(fēng)險源，所以學(xué)校安全治理的最高層次應(yīng)當(dāng)是加強(qiáng)預(yù)防，避免事故的發(fā)生，即“使用少量錢預(yù)防，而不是花大量錢治療”。[9]同時，現(xiàn)實中事故永遠(yuǎn)會有一定的發(fā)生幾率，另外還有地震等自然災(zāi)害以及犯罪分子侵害等人為事故是我們無法準(zhǔn)確預(yù)測和防范的。因此，我們需要建立完善的應(yīng)急體系，最大程度確保將事故損失降到最低。

新中國成立后很長一段時間，我國學(xué)校安全治理的重點主要在事后處置。以1994年為例，國家教委發(fā)布的安全領(lǐng)域相關(guān)文件多以事故通報為主，如針對浙江省縉云縣翻船事故發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)安全工作的緊急通知》，針對遼寧省瓦房店市小學(xué)生撲救山火造成傷亡事件發(fā)布的《關(guān)于嚴(yán)禁中小學(xué)生參加撲救山林火災(zāi)的緊急通知》，針對湖北省武漢市某中學(xué)群體斗毆事件發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)重大傷亡等事件請示報告工作的通知》等。本世紀(jì)以來，學(xué)校安全治理逐漸從事后通報、事后追責(zé)的事后處置模式開始向全程治理模式轉(zhuǎn)變，主要表現(xiàn)在學(xué)校安全預(yù)防體系和學(xué)校安全應(yīng)急體系逐步得到重視，該理念在2006年教育部頒布的《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》中得到較為充分的體現(xiàn)。

國際安全應(yīng)急普遍將安全應(yīng)急管理的程序分為減緩（Mitigation）、準(zhǔn)備（Preparation）、響應(yīng)（Response）、恢復(fù)（Recover）四個階段。[10]其中“減緩”是通過積極的行動減少事故發(fā)生的風(fēng)險，如建立安全組織、制定安全制度等；“準(zhǔn)備”是發(fā)展應(yīng)對安全事故爆發(fā)的能力，如制定安全應(yīng)急預(yù)案、建立安全預(yù)警機(jī)制等；“響應(yīng)”是減少事故損害的行動，如事故發(fā)生后的損害控制、危害評估、救援急救等；“恢復(fù)”是遭受損害的主體恢復(fù)到正常狀態(tài)的行動，如心理安撫、媒體應(yīng)對、設(shè)施重建、教學(xué)恢復(fù)等。所以，從學(xué)校安全全程治理的視角來看，我國學(xué)校安全工作在應(yīng)對安全事故方面還存在很多漏洞和空白，例如各地的安全預(yù)警機(jī)制亟待建立。

2017年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)幼兒園安全風(fēng)險防控體系建設(shè)的意見》，從全程治理的視角提出建立科學(xué)系統(tǒng)、切實有效的學(xué)校安全風(fēng)險防控體系。在該意見的指引下，建構(gòu)貫穿全程、點面結(jié)合、相互銜接、系統(tǒng)有序的安全治理程序以及規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，必將成為今后我國學(xué)校安全治理的趨勢。

相對于美國、日本等一些國家，我國學(xué)校安全相關(guān)理論研究起步較晚，成果相對比較薄弱，無論在政策擬定還是實踐指導(dǎo)中都難以為學(xué)校安全治理實踐提供足夠的引領(lǐng)與支撐。相對于理論研究，我國近些年學(xué)校安全治理的進(jìn)展更多的是依靠基層工作人員的實踐智慧，全國各地在安全治理實踐中陸續(xù)產(chǎn)生了一些具有示范和推廣性的安全管理經(jīng)驗和模式，如河北省學(xué)校安全隱患網(wǎng)格化管理模式、廣西梧州安全標(biāo)準(zhǔn)化管理模式等。在此背景下，實踐驅(qū)動成為當(dāng)前我國各級教育行政部門和各級各類學(xué)校提升學(xué)校安全治理水平的主要推動力量。這種現(xiàn)象甚至導(dǎo)致很多人對于學(xué)校安全理論研究的重要性和必要性產(chǎn)生了誤解和質(zhì)疑，認(rèn)為學(xué)校安全治理完全是實務(wù)操作的范疇，缺乏理論研究的價值。也正是因為缺乏理論研究的支撐，當(dāng)前我國學(xué)校安全治理進(jìn)入了發(fā)展的平臺期，很難取得實質(zhì)性的提升和突破，如近兩年我國中小學(xué)生溺水和自殺的數(shù)量又有所反彈。

學(xué)校安全治理需要相關(guān)學(xué)科理論的支撐，學(xué)校安全相關(guān)的基礎(chǔ)學(xué)科主要有安全科學(xué)與工程、應(yīng)急學(xué)。安全科學(xué)與工程是研究人類生產(chǎn)及生活過程中事故、災(zāi)難的發(fā)展機(jī)理和規(guī)律及其預(yù)防與應(yīng)對的科學(xué)體系。而應(yīng)急學(xué)是近些年在我國剛剛興起的學(xué)科，是以災(zāi)害應(yīng)急管理與危機(jī)處置為主要研究對象的學(xué)科。學(xué)校安全治理在很大程度上依賴安全學(xué)與應(yīng)急學(xué)的內(nèi)容在教育領(lǐng)域的應(yīng)用。但遺憾的是，目前國內(nèi)安全學(xué)與應(yīng)急學(xué)的專家極少關(guān)注學(xué)校安全方向的研究，形成了相關(guān)學(xué)者只研究其他領(lǐng)域的安全和應(yīng)急問題，唯獨不研究自己所在教育行業(yè)安全和應(yīng)急問題的怪相。而教育學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者也因為缺乏相關(guān)的專業(yè)學(xué)科支撐，難以將學(xué)校安全治理上升到一定的理論高度，尤其是提升理論的應(yīng)用性。

除了安全科學(xué)與工程以及應(yīng)急學(xué)，學(xué)校安全治理還涉及教育學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)、心理學(xué)、情報學(xué)等諸多學(xué)科。基于學(xué)校安全研究的綜合學(xué)科屬性，我們急需教育內(nèi)外部的研究人員共同關(guān)注學(xué)校安全的相關(guān)理論問題研究，建構(gòu)學(xué)校安全研究的相關(guān)理論體系，為學(xué)校安全治理提供理論支撐，以理論策動的方式提升學(xué)校安全治理的水平。

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（編輯 崔若峰）