楊林
摘 要:隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展,地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。為防范化解重大金融風(fēng)險(xiǎn),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展,必須制定行之有效的治理措施,構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。本文通過(guò)理論分析探究財(cái)政分權(quán)體制對(duì)地方政府債務(wù)增長(zhǎng)的原因及其引發(fā)的后果,并創(chuàng)新性探索地方政府債務(wù)有序管理的路徑。
關(guān)鍵詞:財(cái)政分權(quán);地方政府債務(wù);優(yōu)惠政策
引言
財(cái)政分權(quán)制度顯著改變了我國(guó)政府的治理結(jié)構(gòu),我國(guó)越來(lái)越倚重地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和提供公共服務(wù)等方面的作用。為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程、提高轄區(qū)內(nèi)公共事業(yè)和人民生活水平,地方政府主動(dòng)或者被動(dòng)投入大量資金,財(cái)政收入和支出失衡,財(cái)政壓力加大,債務(wù)問題嚴(yán)重。本文分析財(cái)政分權(quán)體制對(duì)地方政府債務(wù)增加的影響及其原因研究后,提出制定可行性政策措施的若干建議。
一、地方政府債務(wù)的增加受財(cái)政體制嚴(yán)格的作用所影響
(一)分稅制改革與土地財(cái)政激發(fā)地方政府融資需求
1994年,為改變改革開放后財(cái)政包干制造成的“窮中央、富地方”狀況,全國(guó)開啟分稅制改革。中央和地方之間重新劃分收入和支出范圍,財(cái)政收入權(quán)利上收,支出責(zé)任下移,地方政府陷入財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配狀態(tài)。而同時(shí),我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展全力加速,各地政府均透露出顯著的剛性支出需求。特別是在醫(yī)療養(yǎng)老、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面。在整改財(cái)政分權(quán)過(guò)程中,土地出讓制度中的土地出讓金被劃分到地方政府名下。鑒于此,各地地方政府為了調(diào)節(jié)赤字壓力,先后采取如下方式:其一是狹義層面的土地財(cái)政,即通過(guò)土地出讓獲得大量出讓金收入,增加財(cái)政收入;其二是以對(duì)地方性金融機(jī)構(gòu)發(fā)展支持的方式取得信貸資金,并且把金融機(jī)構(gòu)定位到基于土地資源之上的預(yù)算外收入交易平臺(tái)的位置上(陳寶東和鄧曉蘭,2017)。在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi),各地方政府的土地財(cái)政增長(zhǎng)均保持高速發(fā)展。然而,因?yàn)橹醒胝{(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng),再加上土地資源有限,土地出讓在總額和面積上均有所回落。財(cái)政分權(quán)的實(shí)行,會(huì)導(dǎo)致預(yù)算缺口不斷拉大,而依賴土地財(cái)政的模式難以為繼,地方政府為了把預(yù)算缺口補(bǔ)上,只能抉擇使用間接或直接融資的方式。這是地方政府債務(wù)增長(zhǎng)的最重要?jiǎng)右颉?/p>
(二)四萬(wàn)億元救市計(jì)劃加速地方政府隱性債務(wù)增長(zhǎng)
2008年,金融危機(jī)席卷全球,我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)陷入低迷。中央推出四萬(wàn)億元投資計(jì)劃以救市,其中七成都由地方政府和地方國(guó)企牽頭;另一方面,房地產(chǎn)市場(chǎng)下滑導(dǎo)致地方政府的重要收入來(lái)源嚴(yán)重縮水。為了順利達(dá)成經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的目標(biāo),地方融資平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模在短期內(nèi)大幅拓展。審計(jì)署公布的全國(guó)地方政府性債務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示,與2010年的10.72萬(wàn)億元[《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果(審計(jì)署2011年第35號(hào)公告)》]相比,2013年6月全國(guó)地方政府性債務(wù)增加數(shù)超過(guò)1/2,高達(dá)17.89萬(wàn)億元[《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果(審計(jì)署2013年第32號(hào)公告)》],對(duì)比債務(wù)余額增速和年均復(fù)合增長(zhǎng)率(22.32%),財(cái)政收入的增速放慢。為了把中央政府出臺(tái)的貨幣政策和財(cái)政政策全面踐行下去,地方政府通過(guò)地方融資平臺(tái)大量開展基礎(chǔ)設(shè)施投資、優(yōu)惠政策引資等。這種方式則完美躲避了那一時(shí)期法律法規(guī)的制約。并且由于其期限長(zhǎng)、規(guī)模大的特點(diǎn),再加上地方政府的隱性擔(dān)保,長(zhǎng)期都徘徊在監(jiān)管灰色地帶。一旦通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資汲取動(dòng)力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式成型,地方政府將很難主動(dòng)把該融資途徑排除在外。
(三)新《預(yù)算法》使得地方政府融資途徑受限
從1997年開始,全國(guó)地方政府性債務(wù)規(guī)模的增速便穩(wěn)定在20%到30%之間,特別是在1998年和2009年這兩年,一度直沖到48.2%和69.12%[《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果(審計(jì)署2011年第35號(hào)公告)》]。因?yàn)閭鶆?wù)限額管理方式的實(shí)行,地方政府現(xiàn)存的隱性債務(wù)直接演變成潛在風(fēng)險(xiǎn),對(duì)金融平穩(wěn)發(fā)展造成脅迫。如今,部分債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)率較高的省份已相繼發(fā)生無(wú)力償還或城投平臺(tái)債務(wù)違約的風(fēng)險(xiǎn)事件。除此之外,雖然嚴(yán)格的債務(wù)管理模式從未間斷執(zhí)行,但地方政府違規(guī)舉債還是被頻頻曝出。所以,“堵而不疏”的方式在政府債務(wù)制度過(guò)渡期并不可行。
二、財(cái)政分權(quán)助長(zhǎng)地方政府債務(wù)的原因
(一)財(cái)政分權(quán)影響政府融資決策的三個(gè)方面
1.財(cái)政分權(quán)激發(fā)地方政府積極性
通過(guò)財(cái)政分權(quán),地方政府能夠持有經(jīng)濟(jì)發(fā)展收益權(quán),可同步提高公共資源配置的協(xié)調(diào)性及配置效率。完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境給予地方政府之間充足的競(jìng)爭(zhēng),激勵(lì)政府加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)直接拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),通過(guò)政策優(yōu)惠、制度創(chuàng)新引進(jìn)投資,提高資本投資效率吸引更多資本。這些措施往往需要若干個(gè)大型的、期限長(zhǎng)的、直接回報(bào)率低的項(xiàng)目共同參與,同時(shí)也要求長(zhǎng)期的財(cái)政收入予以匹配。地區(qū)的財(cái)政分權(quán)程度越高,其在公共資源配置、財(cái)政收入?yún)f(xié)調(diào)方面的能力靈活性就越強(qiáng),越有希望向產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)借力以促進(jìn)資本報(bào)酬率的提高,在投融資活動(dòng)中政府越有可能占據(jù)主導(dǎo)位置。
2.財(cái)政分權(quán)給予地方政府預(yù)算硬約束
事實(shí)上,義務(wù)和權(quán)利是相輔相成的。當(dāng)?shù)胤秸畵碛薪?jīng)濟(jì)發(fā)展收益權(quán)后,便失去了中央政府在財(cái)政支出方面的扶持。礙于預(yù)算上的硬約束要求,地方政府的當(dāng)務(wù)之急便是把財(cái)政資源的使用效率提高,低效的大規(guī)模的資本利用模式已不再適用。低效率項(xiàng)目難以上馬,無(wú)法繼續(xù)采用提高效率以騰出基礎(chǔ)建設(shè)或公共物品更高需求的投資空間的辦法,融資動(dòng)力將加速流失。隨著財(cái)政分權(quán)程度的降低,地方政府支配收入就越受限。這時(shí),經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就越需要債務(wù)融資的參與。
3.財(cái)政分權(quán)有利于發(fā)揮地方政府的信息優(yōu)勢(shì)
在取得公共需求信息時(shí),地方政府具有靈活性和便捷性,在財(cái)政分權(quán)制度的作用下,地方政府能根據(jù)獲得的信息對(duì)資源進(jìn)行合理分配。但因?yàn)槭芪覈?guó)戶籍制度等約束,并不支持民眾采取“用腳投票”的方式,導(dǎo)致地方政府不樂于利用信息優(yōu)勢(shì)對(duì)下負(fù)責(zé)而更樂于對(duì)上負(fù)責(zé)?;仡欁哌^(guò)的歷程,在市場(chǎng)中資本是最為匱乏的,所以資本也就自然成為了地方政府的搶奪對(duì)象。客觀來(lái)說(shuō),基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出居高不下這也是一大根源所在。
(二)晉升激勵(lì)影響政府官員選擇經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式
改革開放后,晉升激勵(lì)是各個(gè)地方政府官員大力推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)高速發(fā)展的重要而明顯的動(dòng)力??己酥笜?biāo)主要是轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平、公共物品供給水平等政績(jī),同時(shí),如果沒有重大失誤或貪腐違紀(jì),大部分考核運(yùn)用的結(jié)果都是晉升或平調(diào)。在晉升方面,其對(duì)年限要求極為嚴(yán)苛。所以基于同一任期中,隨著任職年限的推移,其面臨的政績(jī)壓力也隨之增加,會(huì)更加傾向于通過(guò)融資規(guī)模擴(kuò)大來(lái)對(duì)基礎(chǔ)建設(shè)加大力度。這種政績(jī)工程呈現(xiàn)出規(guī)模大、年限長(zhǎng)的特點(diǎn),債務(wù)融資方式最為匹配融資結(jié)構(gòu)與融資期限。
雖然我國(guó)政府的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制相對(duì)健全,但受實(shí)際操作限制,無(wú)法對(duì)地方政府實(shí)行全面有效的監(jiān)督。而地方政府官員受考核和晉升激勵(lì)制度影響,勢(shì)必有機(jī)會(huì)主義傾向。地方官員任期普遍在三年左右,也有極個(gè)別在五年以上。所以在早期任職時(shí),地方官員一般不會(huì)選擇使用配置手段參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是,在任職時(shí)間的推移下,晉升考核壓力持續(xù)加大,地方官員便在壓力的驅(qū)動(dòng)下強(qiáng)行介入經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
(三)地方政府性債務(wù)成因綜合分析
長(zhǎng)期處于財(cái)政分權(quán)體制的實(shí)施下,再加上晉升壓力的存在,中國(guó)地方政府能發(fā)展到如今的龐大借債融資規(guī)模,絕非單一原因所構(gòu)成的,它主要取決于社會(huì)發(fā)展結(jié)構(gòu)和中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制。一般來(lái)說(shuō),國(guó)有商業(yè)銀行和個(gè)別城商行身上均有兩個(gè)屬性,分別是政策屬性和金融機(jī)構(gòu)屬性。地方政府融資平臺(tái)其本質(zhì)也屬于金融媒介,除了有期限長(zhǎng)、穩(wěn)定的城投項(xiàng)目作為投資對(duì)象外,還有政策支持以及政府信譽(yù)和財(cái)政收入為自我擔(dān)保。多重優(yōu)勢(shì)加疊,使得地方政府融資平臺(tái)具備低風(fēng)險(xiǎn)屬性,商業(yè)銀行或其他融資機(jī)構(gòu)從安全性與持續(xù)性層面衡量,更愿意面向有地方政府隱性或顯性兜底的城投公司借貸,都愿意投資城投債。數(shù)量巨大的城投債由地方政府承擔(dān)還本付息的兜底責(zé)任,這部分隱性債務(wù)因缺乏監(jiān)管與審計(jì),難以準(zhǔn)確衡量其真實(shí)規(guī)模。
以平臺(tái)公司為媒介進(jìn)行融資,地方政府可享受如下益處:首先,較土地出讓,債務(wù)融資方式更占據(jù)優(yōu)勢(shì)。一方面,地方政府的土地資源是能夠計(jì)量的,土地出讓價(jià)格與房地產(chǎn)市場(chǎng)息息相關(guān),地方政府要保證土地融資的規(guī)模,就不得不推高土地價(jià)格,這條路徑不僅不可持續(xù),而且會(huì)產(chǎn)生干擾民生、打亂市場(chǎng)等負(fù)面作用;另一方面,在那一時(shí)期國(guó)家并未做到有效監(jiān)管債務(wù)融資,融資主體可以更為自由地選擇隱蔽化的手段和資金使用途徑。其次,債務(wù)融資還款這一長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)與地方官員任期約束、晉升激勵(lì)的短期激進(jìn)目標(biāo)之間存在顯著的不適應(yīng)性;所以本屆政府可以在任期內(nèi)探索怎樣以融資為跳板全力發(fā)展建設(shè)經(jīng)濟(jì),而不是緊盯著還款來(lái)源不放。
三、有關(guān)地方政府債務(wù)管理的政策建議
(一)拓寬地方政府的融資渠道
地方政府需要完善支出和收入的管理框架,在對(duì)財(cái)政收入來(lái)源拓展的同時(shí),為公共服務(wù)及時(shí)供給提供保障。比如健全地方稅收制度、實(shí)施更靈活的轉(zhuǎn)移支付制度等。加快構(gòu)建規(guī)范化的地方政府融資體系,將政府主導(dǎo)和市場(chǎng)化運(yùn)作相結(jié)合拓寬融資渠道。同時(shí)還需增強(qiáng)資金供給機(jī)構(gòu)的資金實(shí)力,建立財(cái)政資金與社會(huì)資金相結(jié)合的資本補(bǔ)充機(jī)制。
(二)合理劃分中央與地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)
對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō),加強(qiáng)財(cái)權(quán)能使地方政府有效控制財(cái)政收支,逐步獨(dú)立于債務(wù)融資之外;擴(kuò)大事權(quán)則帶來(lái)更大的支出責(zé)任,提高其承擔(dān)公共事務(wù)與服務(wù)的成本。沒有財(cái)權(quán)相匹配的事權(quán)將轉(zhuǎn)化為債務(wù),所以有必要對(duì)各級(jí)政府職責(zé)細(xì)分確定,對(duì)地方政府手中的財(cái)權(quán)統(tǒng)籌協(xié)調(diào),有效緩解赤字背后的融資需求。
要根據(jù)中央和地方的特點(diǎn)及優(yōu)勢(shì)對(duì)事權(quán)進(jìn)行分配,將和地方密切相關(guān)的事宜交由地方政府,而中央則負(fù)責(zé)對(duì)需要調(diào)配資源的工作進(jìn)行負(fù)責(zé)。在沒有清晰界定的事項(xiàng)管理上,由中央和地方共同協(xié)商決定,各司其職。
(三)將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)加入政府官員考核機(jī)制
在政府官員考核機(jī)制中增加在任期間舉債合理性、債務(wù)償付、舉債的長(zhǎng)期影響、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題解決情況等因素,將政府債務(wù)納入到政府官員經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)范疇,為地方政府高風(fēng)險(xiǎn)債務(wù)建立更長(zhǎng)期的追責(zé)制度。同時(shí)也要把GDP等經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)的評(píng)價(jià)權(quán)重合理下調(diào),而不是只通過(guò)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情況衡量官員績(jī)效。以有限的資源和財(cái)力為轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民的美好生活帶來(lái)實(shí)在利益,并為人民群眾提供更好的生存環(huán)境,才是領(lǐng)導(dǎo)干部最重要的政績(jī)。
(四)加強(qiáng)建設(shè)地方政府債務(wù)管理制度
進(jìn)一步明確財(cái)政部門在地方政府債務(wù)管理中的位置,對(duì)地方政府債務(wù)的生成和實(shí)際清償實(shí)時(shí)跟進(jìn)。在全口徑預(yù)算管理中列入地方政府性債務(wù)收支這一項(xiàng),作為中長(zhǎng)期項(xiàng)目參與編制,嚴(yán)格審查債務(wù)收支預(yù)算的規(guī)范性、合理性,提升債務(wù)預(yù)算執(zhí)行的管理效率。要建設(shè)常規(guī)的披露信息核準(zhǔn)審查機(jī)制、財(cái)政披露信息體系等,確立統(tǒng)一的債務(wù)披露和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn),對(duì)地方政策債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)波動(dòng)進(jìn)行24小時(shí)監(jiān)控。
(五)加快構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制
深入分析地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生因素并合理分類,巧借風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別等對(duì)各級(jí)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平和風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)客觀估算。設(shè)立科學(xué)有效的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系,重點(diǎn)包括債務(wù)依存率、負(fù)債率、償債率等,對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果積極采取應(yīng)對(duì)和監(jiān)控措施,嚴(yán)格控制地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大。構(gòu)建多部門聯(lián)合監(jiān)測(cè)和防控機(jī)制。地方各級(jí)政府要依照各項(xiàng)法律規(guī)定做好政府舉債融資的信息公開,接受社會(huì)監(jiān)督。聯(lián)合人民銀行、財(cái)政、證監(jiān)、國(guó)家金融監(jiān)管局等部門創(chuàng)建大數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)平臺(tái),實(shí)現(xiàn)部門與部門之間的數(shù)據(jù)效驗(yàn)和信息共享,經(jīng)常性公示監(jiān)測(cè)結(jié)果,實(shí)施跨部門監(jiān)管和問題懲治。
結(jié)束語(yǔ)
隨著地方債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大,其引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也影響區(qū)域財(cái)政、金融安全,而中央政府勢(shì)必會(huì)為地方政府債務(wù)兜底買單,長(zhǎng)此以往會(huì)影響全國(guó)范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)安全。對(duì)此我們需要治理地方債務(wù)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),權(quán)衡發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系,探討地方債務(wù)治理的有效機(jī)制。
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(作者單位:遼寧省鐵嶺市銀州區(qū)財(cái)政和政府債務(wù)管理服務(wù)中心)