李南山

集團(tuán)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，是建設(shè)世界一流企業(yè)的重要制度保障。加強(qiáng)子公司出資監(jiān)督要切實(shí)做實(shí)監(jiān)事會(huì)，發(fā)揮監(jiān)事會(huì)固有的出資監(jiān)督特點(diǎn)，完善出資企業(yè)股權(quán)的全生命周期管理，這無(wú)疑是加強(qiáng)集團(tuán)治理型管控重要的制度選擇

優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、提高治理水平一直是公司需要解決的核心問(wèn)題，監(jiān)督機(jī)制是分權(quán)制衡的核心內(nèi)容。不少?lài)?guó)家通過(guò)修訂法律提高監(jiān)督機(jī)制的有效性。著名的美國(guó)薩班斯法案，就是在安然事件后加強(qiáng)公司內(nèi)外監(jiān)督的產(chǎn)物。德國(guó)為克服監(jiān)事會(huì)履職障礙，通過(guò)修法完善了監(jiān)事選任機(jī)制、信息獲取制度、監(jiān)事獨(dú)立性保障。日本在本世紀(jì)初，連續(xù)修訂商法強(qiáng)化監(jiān)事會(huì)職權(quán)，加強(qiáng)外部監(jiān)事制度建設(shè)；適應(yīng)資本輸出與加強(qiáng)國(guó)際合作的需要，允許公司根據(jù)實(shí)際情況選擇不同的監(jiān)督模式，符合法定條件的公司可以選擇單層制，首開(kāi)單層制與雙層制并存模式的先河。各國(guó)公司監(jiān)督機(jī)制的法律調(diào)整，凸顯監(jiān)督機(jī)制在貫徹分權(quán)制衡原則中的重要性。

2022年12月，公司法修訂草案二審稿發(fā)布，明確國(guó)有獨(dú)資公司不設(shè)監(jiān)事會(huì)與監(jiān)事，由董事會(huì)審計(jì)委員會(huì)行使監(jiān)事會(huì)職權(quán)；另外，有限責(zé)任公司和股份公司是否設(shè)監(jiān)事會(huì)或監(jiān)事，實(shí)行“股東意思自治”的原則。這是我國(guó)公司監(jiān)督格局的重大變化，表明我國(guó)公司治理將從雙層制向單層制與雙層制并存過(guò)渡。不設(shè)監(jiān)事會(huì)、監(jiān)事會(huì)與董事會(huì)審計(jì)委員會(huì)可由股東們“二選一”，顯現(xiàn)了立法上傾向于單層制治理的趨勢(shì)。需要注意的是，監(jiān)事會(huì)制度仍有相當(dāng)?shù)膬r(jià)值，尤其是對(duì)于國(guó)有企業(yè)、集團(tuán)公司，做實(shí)監(jiān)事會(huì)不乏意義。

30年實(shí)踐成就：從外派監(jiān)事會(huì)到公司監(jiān)事會(huì)

我國(guó)監(jiān)事會(huì)制度始于1992年的《股份有限公司規(guī)范意見(jiàn)》，1993年公司法加以確認(rèn)。制度的實(shí)踐可分為兩大類(lèi)型。一類(lèi)是國(guó)務(wù)院向國(guó)有大型企業(yè)派出的監(jiān)事會(huì)即“外派監(jiān)事會(huì)”，前身是1998年設(shè)立的稽察特派員制度。監(jiān)事會(huì)主席由副部長(zhǎng)級(jí)干部擔(dān)任；監(jiān)事會(huì)對(duì)企業(yè)定期檢查和不定期地進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)檢查，每年向國(guó)務(wù)院提交監(jiān)督檢查報(bào)告；2003年國(guó)務(wù)院國(guó)資委成立后，負(fù)責(zé)外派監(jiān)事會(huì)的日常工作管理。2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，不再設(shè)立國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)，國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等職責(zé)一并劃入審計(jì)署。外派監(jiān)事會(huì)在監(jiān)督性質(zhì)上，屬于國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的外部行政性監(jiān)督；在監(jiān)督方法上，主要依據(jù)企業(yè)年報(bào)獨(dú)立審計(jì)基礎(chǔ)上形成評(píng)價(jià)意見(jiàn)，與國(guó)家審計(jì)方法相近。加上行政性外部監(jiān)督的代理成本高企，在國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中同類(lèi)職能歸并調(diào)整，可以說(shuō)是實(shí)至名歸。另一類(lèi)是依公司法設(shè)立的監(jiān)事會(huì)，依法代理股東行使監(jiān)督功能，在監(jiān)督的有效性方面一直是褒少貶多，常有“獨(dú)立董事不獨(dú)立、監(jiān)事會(huì)監(jiān)督不到位”之評(píng)說(shuō)。

時(shí)至2023年，監(jiān)事會(huì)制度運(yùn)行30載，在完善中國(guó)特色公司監(jiān)督機(jī)制方面，已取得大量經(jīng)驗(yàn)與成就。

首先，增強(qiáng)了“有權(quán)必有責(zé)、行權(quán)受監(jiān)督”的分權(quán)制衡治理意識(shí)。其次，在監(jiān)督功能定位、增強(qiáng)獨(dú)立性、信息溝通、強(qiáng)化檢查等方面取得成績(jī)。比如深圳等地方國(guó)企全面推行紀(jì)委書(shū)記兼監(jiān)事會(huì)主席模式，通過(guò)股東代理監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督相結(jié)合，增強(qiáng)監(jiān)督的權(quán)威性，破除同級(jí)難以監(jiān)督的困局。再者，金融公司大力推行外部監(jiān)事制度、行使董事高管履職評(píng)價(jià)建議權(quán)等，在守住金融業(yè)不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)方面起到了基礎(chǔ)性作用；地方國(guó)資市場(chǎng)化公開(kāi)招聘外部監(jiān)事并實(shí)行契約化管理，有效提高監(jiān)事會(huì)履職能力與專(zhuān)業(yè)化水平。

尤其是，在母子公司結(jié)構(gòu)的大型集團(tuán)，子公司監(jiān)事會(huì)與董事會(huì)一起構(gòu)成集團(tuán)管控的治理主通道，股權(quán)監(jiān)事的組織派出、權(quán)責(zé)界定、履職管理、信息監(jiān)管和考核評(píng)價(jià)等，已構(gòu)成集團(tuán)公司治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分。在集團(tuán)對(duì)子公司管控體系中，監(jiān)事會(huì)具有“檢查全面、監(jiān)督同步、報(bào)告及時(shí)”的固有特點(diǎn)，采用監(jiān)事會(huì)制度，相對(duì)于在董事會(huì)下設(shè)審計(jì)委員會(huì)履行監(jiān)事會(huì)職責(zé)的創(chuàng)新之舉來(lái)說(shuō)，無(wú)疑更具有一定的比較優(yōu)勢(shì)。

可以說(shuō)，監(jiān)事會(huì)在中國(guó)實(shí)踐30年，為繼續(xù)探索做實(shí)監(jiān)事會(huì)的路徑積累了實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)。

建一流呼喚：做實(shí)做強(qiáng)監(jiān)事會(huì)

我國(guó)進(jìn)入全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新征程后，“加快建設(shè)世界一流企業(yè)”正成為大型集團(tuán)公司發(fā)展的方向。集團(tuán)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，是建設(shè)世界一流企業(yè)的重要制度保障。當(dāng)前，國(guó)有企業(yè)改革三年行動(dòng)的主要目標(biāo)已基本實(shí)現(xiàn)；集團(tuán)對(duì)子公司下放經(jīng)營(yíng)決策權(quán)，按照分權(quán)制衡原則，必須同步加強(qiáng)出資監(jiān)督，對(duì)集團(tuán)管控模式提出了“從行政型管控向治理型管控”的新挑戰(zhàn)——加強(qiáng)子公司出資監(jiān)督要切實(shí)做實(shí)監(jiān)事會(huì)，發(fā)揮監(jiān)事會(huì)固有的出資監(jiān)督特點(diǎn)，完善出資企業(yè)股權(quán)的全生命周期管理，無(wú)疑是加強(qiáng)集團(tuán)治理型管控重要的制度選擇?？捎腥缦屡e措：

第一，出資監(jiān)督定位要“實(shí)”，依法循規(guī)增強(qiáng)權(quán)威性。以公司法為依據(jù)，堅(jiān)持股東委托的出資監(jiān)督定位，把子公司監(jiān)事會(huì)的職責(zé)列入公司章程，圍繞貫徹落實(shí)集團(tuán)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，從維護(hù)出資權(quán)益角度對(duì)子公司董事會(huì)、經(jīng)理層履職的合法合理性進(jìn)行監(jiān)督；將檢查履職情況納入集團(tuán)管控的報(bào)告體系。加強(qiáng)監(jiān)督的權(quán)威性方面，可以借鑒深圳市等地方國(guó)企全面推行紀(jì)委書(shū)記兼監(jiān)事會(huì)主席的經(jīng)驗(yàn)，探索將監(jiān)事會(huì)監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督相結(jié)合。中國(guó)特色公司治理結(jié)構(gòu)“特”就特在黨的領(lǐng)導(dǎo)。監(jiān)事會(huì)職能與紀(jì)檢監(jiān)察、巡視巡察等黨內(nèi)監(jiān)督相連接，可以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督、調(diào)查、問(wèn)責(zé)的閉環(huán)運(yùn)作，為監(jiān)事會(huì)對(duì)子公司經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督提供有力手段。黨內(nèi)監(jiān)督與監(jiān)事會(huì)相結(jié)合，管住“關(guān)鍵少數(shù)”與黨管干部的一致性，更可增強(qiáng)監(jiān)事會(huì)履職權(quán)威性。另外，不少集團(tuán)在派出股權(quán)監(jiān)事方面的成功經(jīng)驗(yàn)值得推廣，如派出監(jiān)事的“高配”原則，外部監(jiān)事的市場(chǎng)化選聘和契約化管理等，都可有效解決監(jiān)事會(huì)監(jiān)督職能被虛化的問(wèn)題。

第二，監(jiān)督履職方法要“實(shí)”，專(zhuān)業(yè)化手段提升有效性。術(shù)業(yè)有專(zhuān)攻。監(jiān)事會(huì)履職要以問(wèn)題導(dǎo)向，必須堅(jiān)持專(zhuān)業(yè)化的履職手段與方向，才能及時(shí)發(fā)現(xiàn)、提出問(wèn)題。

·在派出監(jiān)事制度上，要堅(jiān)持“專(zhuān)職化、專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化”方向，從選聘制度、監(jiān)事會(huì)成員結(jié)構(gòu)上保證具有發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的能力。

·完善子公司監(jiān)事會(huì)和監(jiān)事的履職程序與勤勉盡職規(guī)范，要根據(jù)集團(tuán)明確的檢查監(jiān)督重點(diǎn)，按時(shí)定期開(kāi)展疑點(diǎn)線索的篩選與專(zhuān)項(xiàng)檢查，加強(qiáng)問(wèn)題分析梳理，?形成問(wèn)題臺(tái)賬，區(qū)分問(wèn)題性質(zhì)及嚴(yán)重程度，通過(guò)必要的質(zhì)詢(xún)或調(diào)查，以《工作建議書(shū)》《風(fēng)險(xiǎn)提示單》《約談通知書(shū)》以及質(zhì)詢(xún)函等方式，以“列單+督辦”模式，確定整改責(zé)任人，制定整改措施，限期整改到位，督促董事會(huì)和高管層合規(guī)經(jīng)營(yíng)，推進(jìn)重大問(wèn)題盡快化解，構(gòu)成集團(tuán)管控的重大風(fēng)險(xiǎn)的防控屏障。

·加強(qiáng)監(jiān)事會(huì)與公司內(nèi)部各監(jiān)督部門(mén)職能的聯(lián)動(dòng)對(duì)接。比如公司內(nèi)部審計(jì)一直履行兩種職責(zé)：為經(jīng)理層針對(duì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行的監(jiān)督反饋；為決策層提供的公司整體情況和重大信息。所以，需要制度界定內(nèi)審主要職責(zé)為誰(shuí)服務(wù)。既然監(jiān)督機(jī)構(gòu)必須獨(dú)立于經(jīng)理層，那么內(nèi)部審計(jì)管理權(quán)既可以歸董事會(huì)，也可以歸監(jiān)事會(huì)。興業(yè)銀行實(shí)施內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)事會(huì)審計(jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)，豐富了監(jiān)事會(huì)檢查監(jiān)督直接手段，解決了監(jiān)事會(huì)“光桿司令、手下無(wú)兵”的問(wèn)題。當(dāng)然，即使內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)，監(jiān)事會(huì)也可以通過(guò)業(yè)務(wù)流程的對(duì)接，實(shí)施與專(zhuān)業(yè)監(jiān)督之間信息與資源共享，提升監(jiān)事會(huì)精準(zhǔn)找出問(wèn)題的專(zhuān)業(yè)性。

第三，檢查監(jiān)督效果要“實(shí)”，對(duì)接大監(jiān)督體系提高協(xié)同性?，F(xiàn)代公司治理表明，單一監(jiān)督往往難以發(fā)揮很大作用，多元監(jiān)督機(jī)制相互協(xié)同配合，才能形成常態(tài)長(zhǎng)效的監(jiān)督合力。既然監(jiān)事會(huì)是法定的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)風(fēng)控、合規(guī)監(jiān)督的要求寫(xiě)入了公司法，那么監(jiān)事會(huì)在集團(tuán)大監(jiān)督體系建設(shè)中必須要“有位”和“有為”，充分發(fā)揮在集團(tuán)管控體系中的治理監(jiān)督主通道作用。在內(nèi)部控制體系中，監(jiān)事會(huì)通過(guò)日常檢查公司財(cái)務(wù)，在夯實(shí)公司一流財(cái)務(wù)管理體系上，要成為發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的“吹哨人”。在合規(guī)管理體系中，監(jiān)事會(huì)通過(guò)出席與列席會(huì)議與活動(dòng)，同步監(jiān)督董事高管履職行為，要成為督促關(guān)鍵少數(shù)規(guī)范行權(quán)的“監(jiān)督人”。在全面風(fēng)險(xiǎn)管理中，監(jiān)事會(huì)在風(fēng)控程序中，要成為風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題整改的“督促人”。在經(jīng)營(yíng)責(zé)任體系中，監(jiān)事會(huì)可依據(jù)“監(jiān)事會(huì)可以要求董事、高級(jí)管理人員提交執(zhí)行職務(wù)的報(bào)告”法定職責(zé)，積極行使監(jiān)事會(huì)的評(píng)價(jià)監(jiān)督權(quán)、人事評(píng)價(jià)權(quán)，運(yùn)用商業(yè)判斷原則用好容錯(cuò)機(jī)制，成為董事高管履職評(píng)價(jià)的“建議人”。

“路雖遠(yuǎn)行則將至，事雖難做則必成?！蓖晟乒颈O(jiān)督機(jī)制是世界性治理難題。在公司法修改與不懈實(shí)踐的共同努力下，我國(guó)公司監(jiān)督機(jī)制定能闖出一條具有中國(guó)特色的路徑，這應(yīng)該也是一種制度與道路自信！

作者系上海國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)研究院研究員，曾任寶鋼集團(tuán)監(jiān)事