劉俊海

一方面禁止國有獨(dú)資公司設(shè)立監(jiān)事會(huì)，并強(qiáng)制其設(shè)置董事會(huì)下屬的審計(jì)委員會(huì)代行其職責(zé)；另一方面允許其他公司自由選擇審計(jì)委員會(huì)模式與監(jiān)事會(huì)模式。這種“二選一”的模式忽視了監(jiān)事會(huì)制度本身的設(shè)計(jì)缺陷，且會(huì)導(dǎo)致未來的審計(jì)委員會(huì)在繼承監(jiān)事會(huì)職責(zé)的衣缽之后，出現(xiàn)“換新瓶裝舊酒”的監(jiān)督失靈窘境

監(jiān)事會(huì)是大陸法系公司法專有的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在英美法系并不存在。監(jiān)事會(huì)雖在我國現(xiàn)行公司法規(guī)定的治理結(jié)構(gòu)中占據(jù)重要地位，但因?qū)嵺`中的公司治理存在有名無實(shí)的形式主義亂象，控股股東、實(shí)際控制人與內(nèi)部控制人的濫權(quán)謀私屢禁不絕，公眾與學(xué)術(shù)界經(jīng)常把公司治理不健全的問題歸咎于監(jiān)事會(huì)監(jiān)督無方、乏力。于是，監(jiān)事會(huì)經(jīng)常淪為公司治理改革話題中的“背鍋俠”。

完善監(jiān)事會(huì)制度本是公司法修改的重中之重。第十三屆全國人大常委會(huì)2021年12月一讀審議的公司法修訂草案一審稿（簡稱“一審稿”）、2022年12月二讀審議的公司法修訂草案二審稿（簡稱“二審稿”）試圖改造監(jiān)事會(huì)制度。但主要變化僅聚焦于縮小監(jiān)事會(huì)的適用范圍，而未觸及監(jiān)事會(huì)的職責(zé)權(quán)限及其運(yùn)行機(jī)制改革。接踵而來的一系列問題是：立法者應(yīng)否回避監(jiān)事會(huì)制度本身的改革？審計(jì)委員會(huì)模式能否取代監(jiān)事會(huì)模式？審計(jì)委員會(huì)的監(jiān)督效能是否必然優(yōu)于監(jiān)事會(huì)？立法者若認(rèn)定我國公司實(shí)踐中的監(jiān)事會(huì)失靈，審計(jì)委員會(huì)是否就不會(huì)失靈？對企業(yè)界與利益相關(guān)者關(guān)注的上述疑點(diǎn)、熱點(diǎn)、爭點(diǎn)、難點(diǎn)問題不能回避，必須作出理性回應(yīng)，以避免改革盲區(qū)、有效確立方向。

制度改革的脈絡(luò)及問題

1993年公司法設(shè)計(jì)的監(jiān)事會(huì)制度的角色定位。在借鑒德國、日本與我國臺灣地區(qū)監(jiān)事會(huì)制度的立法基礎(chǔ)上，1993年公司法將監(jiān)事會(huì)視為現(xiàn)代公司治理中的法定必備的常設(shè)性監(jiān)督機(jī)關(guān)，具體負(fù)責(zé)對公司的財(cái)務(wù)及業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。中國證監(jiān)會(huì)2002年發(fā)布的《上市公司治理準(zhǔn)則》也規(guī)定了監(jiān)事與監(jiān)事會(huì)。監(jiān)事會(huì)制度旨在強(qiáng)化監(jiān)事會(huì)對董事會(huì)與管理者的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)第三只眼對決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的制衡，提升公司經(jīng)營的合法性與合規(guī)性，促進(jìn)公司可持續(xù)發(fā)展。由于股東們難以濟(jì)濟(jì)一堂地面對面監(jiān)督、批評董事會(huì)與經(jīng)理層的業(yè)務(wù)決策及執(zhí)行行為，選任監(jiān)事組成監(jiān)事會(huì)對公司業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)開展監(jiān)督就成為股東們青睞的低成本、高效率監(jiān)督機(jī)制。

2005年公司法對監(jiān)事會(huì)職責(zé)手段與職工代表法定比例的強(qiáng)化。1993年公司法對監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督權(quán)限和手段規(guī)定得比較薄弱。為賦能監(jiān)事會(huì)職責(zé)，2005年公司法對監(jiān)事會(huì)制度進(jìn)行了脫胎換骨的改革，擴(kuò)充了監(jiān)督職權(quán)，強(qiáng)化了監(jiān)督手段。為夯實(shí)職工代表在公司治理中的話語權(quán)與監(jiān)督權(quán)，充分維護(hù)職工權(quán)益，構(gòu)建和諧勞資關(guān)系，2005年公司法要求監(jiān)事會(huì)包括股東代表和適當(dāng)比例職工代表，其中職工代表比例不低于1/3，具體比例由章程規(guī)定。職工代表由職工通過職代會(huì)、職工大會(huì)或其他形式民主選舉產(chǎn)生。遺憾的是，2006年以后的監(jiān)事會(huì)尤其是國有控股公司中的監(jiān)事會(huì)，監(jiān)督能力依然普遍疲軟。

2020年民法典對監(jiān)事會(huì)予以邊緣化的微妙態(tài)度。民法典第八十二條規(guī)定：“營利法人設(shè)監(jiān)事會(huì)或者監(jiān)事等監(jiān)督機(jī)構(gòu)的，監(jiān)督機(jī)構(gòu)依法行使檢查法人財(cái)務(wù)，監(jiān)督執(zhí)行機(jī)構(gòu)成員、高級管理人員執(zhí)行法人職務(wù)的行為，以及法人章程規(guī)定的其他職權(quán)。”該條款主要是對公司法所列監(jiān)事會(huì)職權(quán)的簡述，但第一句話隱含著營利法人不設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的自由選項(xiàng)。監(jiān)事會(huì)角色被邊緣化的細(xì)微變化并非偶然，隱含著立法者對現(xiàn)實(shí)中監(jiān)事會(huì)監(jiān)督乏力、淪為“橡皮圖章”“花瓶”現(xiàn)象的無奈，釋放了允許公司自由選擇單層制與雙層制的善意，透露了化解獨(dú)立董事與監(jiān)事會(huì)疊床架屋的規(guī)則沖突的嘗試，也宣告了監(jiān)事會(huì)可有可無的悲慘命運(yùn)。民法典未把監(jiān)督機(jī)構(gòu)確定為法定必設(shè)機(jī)構(gòu)的態(tài)度預(yù)示著，新公司法允許公司自主選擇不設(shè)立監(jiān)事會(huì)或監(jiān)事。

公司法修訂草案兩審稿對監(jiān)事會(huì)選擇自由的差異化態(tài)度?；诿穹ǖ涞诎耸l的弦外之音，一審稿、二審稿不再致力于推進(jìn)監(jiān)事會(huì)監(jiān)督體系與監(jiān)督能力現(xiàn)代化，而是將修法重點(diǎn)聚焦于監(jiān)事會(huì)適用范圍的差異化政策上。一方面禁止國有獨(dú)資公司設(shè)立監(jiān)事會(huì)，并強(qiáng)制其設(shè)置董事會(huì)下屬的審計(jì)委員會(huì)代行其職責(zé)；另一方面允許其他公司自由選擇審計(jì)委員會(huì)模式與監(jiān)事會(huì)模式。這種“二選一”的模式忽視了監(jiān)事會(huì)制度本身的設(shè)計(jì)缺陷，且會(huì)導(dǎo)致未來的審計(jì)委員會(huì)在繼承監(jiān)事會(huì)職責(zé)的衣缽之后，出現(xiàn)“換新瓶裝舊酒”的監(jiān)督失靈窘境。

“二選一”不如“三選一”

一審稿允許公司選擇單層制治理模式的立法嘗試。為鼓勵(lì)不同公司治理模式的公平競爭、優(yōu)化我國企業(yè)“走出去”與外商來華投資的營商環(huán)境，筆者曾在本世紀(jì)初建議立法者步法國與日本之后塵，允許上市公司自由選擇獨(dú)立董事制度或監(jiān)事會(huì)制度，以終結(jié)獨(dú)立董事與監(jiān)事會(huì)疊床架屋的現(xiàn)象，節(jié)約公司治理成本。但前提條件是，獨(dú)立董事制度與監(jiān)事會(huì)制度本身都需要進(jìn)行大刀闊斧的改革。其中，獨(dú)立董事制度向英美法系看齊，監(jiān)事會(huì)制度與歐陸法系尤其是北歐西歐模式對標(biāo)。為降低公司的監(jiān)督成本，一審稿允許章程選擇只設(shè)董事會(huì)、不設(shè)監(jiān)事會(huì)的單層制治理模式。該模式要求公司設(shè)置由董事組成的審計(jì)委員會(huì)監(jiān)督公司財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)并行使其他章定職權(quán)。股份公司審計(jì)委員會(huì)過半數(shù)委員須為非執(zhí)行董事，且任何委員均不得擔(dān)任經(jīng)理或財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人。

二審稿允許審計(jì)委員會(huì)成為監(jiān)事會(huì)等效替代機(jī)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)。為實(shí)現(xiàn)審計(jì)委員會(huì)與監(jiān)事會(huì)的實(shí)質(zhì)功能等效，二審稿將一審稿規(guī)定的審計(jì)委員會(huì)職責(zé)簡化為監(jiān)事會(huì)法定職權(quán)。對股份公司審計(jì)委員會(huì)的人員組成和資格提出了詳細(xì)要求：股份公司可按章程規(guī)定在董事會(huì)中設(shè)置審計(jì)委員會(huì)行使監(jiān)事會(huì)法定職權(quán)，不設(shè)監(jiān)事會(huì)或監(jiān)事；審計(jì)委員會(huì)由三名以上董事組成，獨(dú)董應(yīng)過半數(shù)且至少一名獨(dú)董是會(huì)計(jì)專業(yè)人士，獨(dú)董不得在公司擔(dān)任除董事外的其他職務(wù)，且不得與公司存在任何可能影響其獨(dú)立客觀判斷的關(guān)系；公司可按章程規(guī)定在董事會(huì)設(shè)置其他委員會(huì)。

審計(jì)委員會(huì)模式與監(jiān)事會(huì)模式“二選一”的方案完善。首先，建議將審計(jì)委員會(huì)模式與監(jiān)事會(huì)模式的“二選一”方案修改為“三選一”方案：審計(jì)委員會(huì)模式、監(jiān)事會(huì)模式或?qū)徲?jì)委員會(huì)與監(jiān)事會(huì)并存模式。鼓勵(lì)公司理性自治是公司法現(xiàn)代化的必由之路。理性自治源于公司作為營利法人的本質(zhì)屬性，乃市場無形之手。立法者、監(jiān)管者和裁判者應(yīng)尊重和保障公司自治權(quán)。公司法應(yīng)盡量為公司自治預(yù)留空間，確保其在公司法規(guī)范體系處于基礎(chǔ)性地位。要鼓勵(lì)立法者與公司的制度競爭。要允許公司自由選擇治理結(jié)構(gòu)和規(guī)則，監(jiān)督機(jī)構(gòu)與模式的選擇屬公司自治范疇。

其次，立法者不應(yīng)以或明或暗的直接或間接方式，表達(dá)監(jiān)事會(huì)不如審計(jì)委員會(huì)更理想或更有效率的主觀偏好。春江水暖鴨先知。在最標(biāo)準(zhǔn)的股份公司審計(jì)委員會(huì)模式下，多數(shù)委員是有專業(yè)能力的獨(dú)董。委員們的專業(yè)素養(yǎng)無可挑剔，但多數(shù)委員有工作主業(yè)，不在公司坐班，存在信息不對稱與津貼激勵(lì)不充分的問題。相比之下，多數(shù)監(jiān)事會(huì)成員為公司雇員，對董事高管的背信懶惰了如指掌。只要監(jiān)事為人方正，拒絕與董事高管進(jìn)行利益勾兌，也能敢于開展有效監(jiān)督。因此，審計(jì)委員會(huì)與監(jiān)事會(huì)只能由股東們通過章程作出選擇，立法者不宜做傾向性、暗示性引導(dǎo)。

再次，即使公司自主選擇審計(jì)委員會(huì)模式，也不應(yīng)忽視職工監(jiān)事的政治社會(huì)功能。無論德國還是我國監(jiān)事會(huì)中的職工代表，不僅有著商法層面的商業(yè)元素，也有社會(huì)法層面的社會(huì)元素。民主治理既是傳統(tǒng)國有企業(yè)的善治核心，也是現(xiàn)代公司包括民營公司的良治指標(biāo)。民主治理的對立面是集權(quán)化治理、一元化治理、少數(shù)者治理。勞動(dòng)者是企業(yè)的核心利益相關(guān)者。勞動(dòng)安全與福祉對勞動(dòng)者的重要性，不遜于股息紅利對投資者的重要性。勞動(dòng)者缺乏投資者的風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)抗御能力。勞動(dòng)資本的流動(dòng)性普遍弱于股權(quán)資本的流動(dòng)性。民主治理是社會(huì)本位對個(gè)人本位的挑戰(zhàn)，是對傳統(tǒng)私人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)制度的創(chuàng)新。職工參與民主治理在不同所有制企業(yè)的表現(xiàn)形式與具體機(jī)制有所不同，但其理念與效果殊途同歸。實(shí)踐已經(jīng)并將繼續(xù)證明，勞資對立的企業(yè)無法可持續(xù)發(fā)展。建議在保留監(jiān)事會(huì)的公司中保留職工監(jiān)事席位，在不設(shè)監(jiān)事會(huì)的公司的審計(jì)委員會(huì)中保留不低于三分之一的職工代表。

充實(shí)監(jiān)事會(huì)監(jiān)督職權(quán)

在比較公司法上有個(gè)奇怪現(xiàn)象。我國與日本的監(jiān)事會(huì)制度追根溯源都源于德國；日本先借鑒德國經(jīng)驗(yàn)，我國又借鑒日本的監(jiān)事會(huì)制度。但在實(shí)踐中，德國監(jiān)事會(huì)比中國和日本的監(jiān)事會(huì)更有監(jiān)督實(shí)效。根本原因在于：德國監(jiān)事會(huì)位高權(quán)重，是董事會(huì)的上位機(jī)關(guān)，且享有四大職權(quán)——董事任免權(quán)、董事報(bào)酬決定權(quán)、重大決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)，而中日兩國的監(jiān)事會(huì)無前三項(xiàng)權(quán)。因此，制度移植時(shí)僅注重監(jiān)事會(huì)的組織機(jī)構(gòu)，而忽視了其法定職責(zé)，最后導(dǎo)致南橘北枳。這是需要汲取的教訓(xùn)。

當(dāng)然，我國監(jiān)事會(huì)監(jiān)督功能失靈的更深層次原因在于代理人（董事、監(jiān)事與高管）與被代理人（公司及其全體股東）之間的代理關(guān)系本身蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)成本與道德風(fēng)險(xiǎn)。不理順代理人、被代理人與第三人之間的代理關(guān)系，既難以激活監(jiān)事會(huì)制度，也難以激活董事會(huì)制度與法定代表人制度。因此，健全我國代理制度也是完善監(jiān)事會(huì)制度的底層邏輯之一。

對照現(xiàn)行公司法、一審稿、二審稿，監(jiān)事會(huì)的七項(xiàng)職權(quán)未發(fā)生變化——檢查公司財(cái)務(wù)；監(jiān)督董事高管執(zhí)行職務(wù)行為，對違反法律法規(guī)、章程或股東會(huì)決議的董事高管提出罷免建議；當(dāng)董事高管行為損害公司利益時(shí)，要求董事高管予以糾正；提議召開臨時(shí)股東會(huì)會(huì)議，在董事會(huì)不履行召集和主持股東會(huì)會(huì)議職責(zé)時(shí)召集和主持股東會(huì)會(huì)議；向股東會(huì)會(huì)議提出提案；起訴董事高管；章定其他職權(quán)。建議從制度改革入手，全面提升監(jiān)事會(huì)在公司治理中的話語權(quán)、影響力與監(jiān)督力。監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督職權(quán)應(yīng)擴(kuò)張為十類。

第一，監(jiān)事會(huì)享有財(cái)務(wù)檢查權(quán)。監(jiān)事會(huì)既可檢查本公司的財(cái)務(wù)，也可基于股東的知情權(quán)尤其是查賬權(quán)，對子孫公司的經(jīng)營、業(yè)務(wù)及財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行調(diào)查。該項(xiàng)權(quán)力可由每位監(jiān)事獨(dú)立行使，無須通過監(jiān)事會(huì)的決議，由監(jiān)事會(huì)集體組織財(cái)務(wù)檢查。人多力量大。監(jiān)事會(huì)定期或者不定期集體組織財(cái)務(wù)大檢查聲勢浩大，也應(yīng)鼓勵(lì)。

第二，享有違法人員彈劾權(quán)。監(jiān)事會(huì)有權(quán)對董事、高管及其他職工執(zhí)行公司職務(wù)的行為進(jìn)行監(jiān)督，對違反法律、法規(guī)、章程或股東會(huì)決議的董事、高管分別向選任機(jī)關(guān)（股東會(huì)、董事會(huì)、總經(jīng)理）提出罷免建議。

第三，享有違法行為糾正權(quán)。當(dāng)董事、高管及其他職工的行為損害公司的利益時(shí)，監(jiān)事會(huì)有權(quán)要求其予以糾正。既包括防患于未然型的糾正行為，也包括亡羊補(bǔ)牢型的糾正行為。

第四，享有股東會(huì)召集請求權(quán)與自行召集權(quán)。監(jiān)事會(huì)有權(quán)提議召開臨時(shí)股東會(huì)會(huì)議，在董事會(huì)不履行法律規(guī)定的召集和主持股東會(huì)會(huì)議職責(zé)時(shí)召集和主持股東會(huì)會(huì)議。股東會(huì)召集權(quán)分為主動(dòng)召集（依職權(quán)）與被動(dòng)召集（依股東之請求）。

第五，享有提案權(quán)。監(jiān)事會(huì)有權(quán)向股東會(huì)會(huì)議提出提案。這些提案自動(dòng)進(jìn)入股東會(huì)的表決日程，董事會(huì)與管理層無權(quán)阻止。

第六，享有董事與高管報(bào)酬方案制定權(quán)、對董事高管績效的評價(jià)權(quán)。2018年《上市公司治理準(zhǔn)則》規(guī)定：“監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督記錄以及進(jìn)行財(cái)務(wù)檢查的結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為對董事、高級管理人員績效評價(jià)的重要依據(jù)?！彪m然股東會(huì)對董事報(bào)酬方案享有決策權(quán)，但審議表決的董事與高管報(bào)酬方案應(yīng)當(dāng)由監(jiān)事會(huì)提出。鑒于公司法授權(quán)董事會(huì)確定總經(jīng)理薪酬的規(guī)定，在實(shí)踐中經(jīng)常淪為管理層自定薪酬的潛規(guī)則，建議股東統(tǒng)一上收全部董事與高管的薪酬確定權(quán)。

第七，享有報(bào)告權(quán)。《上市公司治理準(zhǔn)則》規(guī)定：“監(jiān)事會(huì)發(fā)現(xiàn)董事、高級管理人員違反法律法規(guī)或者公司章程的，應(yīng)當(dāng)履行監(jiān)督職責(zé)，并向董事會(huì)通報(bào)或者向股東大會(huì)報(bào)告，也可以直接向中國證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)、證券交易所或者其他部門報(bào)告?！痹摋l規(guī)定應(yīng)當(dāng)入法。

第八，享有訴權(quán)。應(yīng)股東之請求，監(jiān)事會(huì)有權(quán)代表公司對失信的董事、高管、職工及其他損害公司利益的第三人提起訴訟。監(jiān)事會(huì)決定對兼任法定代表人的董事長或總經(jīng)理提起訴訟時(shí)，監(jiān)事長可以被列為原告公司的法定訴訟代表人。若監(jiān)事會(huì)怠于或拒絕對前述被告提起訴訟，股東有權(quán)徑直向法院提起股東代表訴訟。

第九，享有董事任免提名權(quán)。股東會(huì)享有董事任免決策權(quán)，但決策依據(jù)應(yīng)來自監(jiān)事會(huì)的提名建議及其事實(shí)與理由。董事任免提名權(quán)攸關(guān)董事的“頂戴花翎”，董事自然會(huì)慎獨(dú)自律。對于董事會(huì)聘任的高管，監(jiān)事會(huì)應(yīng)享有否決權(quán)。

第十，享有章程規(guī)定的其他職權(quán)。為強(qiáng)化監(jiān)事會(huì)監(jiān)察權(quán)限，章程可賦予監(jiān)事會(huì)更多的決策與審核權(quán)限。例如，監(jiān)事會(huì)可就部分對外投資、擔(dān)?；蛘哧P(guān)聯(lián)交易事項(xiàng)行使監(jiān)督權(quán)與決策權(quán)。又如，在董事或高管與公司簽署合同時(shí)，監(jiān)事代表公司實(shí)施法律行為。代表公司的監(jiān)事長或監(jiān)事在此種特定情形下當(dāng)然享有代表公司的職務(wù)代表權(quán)。

為推進(jìn)公司治理現(xiàn)代化，建議新公司法兼收并蓄，固本培元，抓大放小，既要適度充實(shí)監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督權(quán)限與監(jiān)督手段，也要擴(kuò)張各類公司自由選擇審計(jì)委員會(huì)、監(jiān)事會(huì)或?qū)徲?jì)委員會(huì)疊加監(jiān)事會(huì)的三種模式。監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督內(nèi)容兼有會(huì)計(jì)與業(yè)務(wù)監(jiān)督，合法性（合規(guī)性）與妥當(dāng)性監(jiān)督，事先事中與事后監(jiān)督。監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督職權(quán)是權(quán)力，更是義務(wù)。監(jiān)事會(huì)必須勤勉履職，戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，如臨深淵，如履薄冰，不辱使命。

我國監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督功能不盡如人意，成因復(fù)雜，但無非源于三個(gè)因素：人、制度與文化。公司良治既靠好制度，也靠好人（包括好股東、高管），還靠好文化。好人越受褒獎(jiǎng)、越受尊重、越得氣場，好人就越來越多，壞人就越來越少、越來越孤立，最終被淘汰。但識人難，識人標(biāo)準(zhǔn)也千差萬別。好制度比好人更靠得住。離開了好制度，很多公司會(huì)陷入人存業(yè)興、人亡企息的人治怪圈。好人與好制度相輔相成。茫茫人海，堯舜圣賢難覓。有了好制度，好人不甘、不敢也不愿墮落；壞人也會(huì)見賢思齊，壞人干壞事很難得逞，即使偶爾得逞也要承擔(dān)慘痛的法律制裁。當(dāng)然，若由好人落實(shí)好制度更是錦上添花。好制度既包括自上而下的外生法律規(guī)則，也包括自下而上的內(nèi)生法律規(guī)則。有形的制度約束一群人，無形的文化影響上千年。既要完善公司治理制度，還要弘揚(yáng)核心價(jià)值觀，打造透明、誠信、創(chuàng)新、負(fù)責(zé)的公司治理文化與社會(huì)氛圍。正所謂大道無形。

作者系中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo)。本文為全國人大常委會(huì)法工委2019年度重點(diǎn)課題“公司法修改研究”與全國工商聯(lián)2022年度委托課題“民營經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)”的階段性研究成果