袁立科 韓佳偉

中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京，100038

當(dāng)今世界百年未有之大變局正在加速演進(jìn)、愈加激蕩，科技發(fā)展成為大變局格局變化的關(guān)鍵力量。新興技術(shù)作為技術(shù)更新和技術(shù)創(chuàng)新的動(dòng)力之源，顯現(xiàn)出強(qiáng)大的革命性、破壞性和顛覆性，對(duì)未來國家安全利益、全球戰(zhàn)略格局和國際社會(huì)秩序都將產(chǎn)生廣泛且深刻的影響。新興技術(shù)治理議題成為各國高度關(guān)注的熱點(diǎn)，它不僅事關(guān)能否在未來獲得先發(fā)優(yōu)勢，更關(guān)系到能否有效維護(hù)國家安全并獲取國際競爭優(yōu)勢。近年來，在中美科技博弈的背景下，新興技術(shù)治理的實(shí)際效能除了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)價(jià)值的考量之外，“國家安全”價(jià)值日益凸顯，這增加了治理的復(fù)雜性和不確定性。因此，在充分理解、認(rèn)識(shí)新興技術(shù)發(fā)展安全風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，分析新興技術(shù)治理的戰(zhàn)略動(dòng)因，并評(píng)估新形勢下我國新興技術(shù)國家安全與創(chuàng)新發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)，有助于探索國家安全關(guān)切下新興技術(shù)治理的有效路徑。

一、新興技術(shù)發(fā)展的安全風(fēng)險(xiǎn)與治理挑戰(zhàn)

目前，無論是學(xué)術(shù)界還是政策界對(duì)新興技術(shù)的界定并沒有形成共識(shí)，從政策操作層面來看，準(zhǔn)確或統(tǒng)一界定新興技術(shù)的內(nèi)涵與外延比較困難且無必要，相關(guān)國家或國際組織多以列清單而非釋義的方式劃定新興技術(shù)范圍。[1]但學(xué)術(shù)界對(duì)新興技術(shù)所具有的不確定性、顛覆性等特征具有一定的共識(shí)，認(rèn)為新興技術(shù)創(chuàng)新特質(zhì)明顯，可能對(duì)未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展乃至經(jīng)濟(jì)-社會(huì)結(jié)構(gòu)都產(chǎn)生巨大影響[2-4]，引發(fā)安全風(fēng)險(xiǎn)并帶來治理挑戰(zhàn)。

（一）新技術(shù)革命引發(fā)的安全風(fēng)險(xiǎn)

從歷次工業(yè)革命的歷史來看，每一次新技術(shù)的突破都會(huì)給人類社會(huì)及地球環(huán)境帶來巨大改變與沖擊，還將影響人類的社會(huì)運(yùn)作、政府體制、法律法規(guī)甚至出現(xiàn)國際經(jīng)濟(jì)政治中心版圖的調(diào)整。新技術(shù)革命不僅影響生產(chǎn)方式，帶來社會(huì)轉(zhuǎn)型的契機(jī)，也在推動(dòng)人類發(fā)展的同時(shí)，潛藏著難以預(yù)測的風(fēng)險(xiǎn)。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨新契機(jī)，但是新興技術(shù)創(chuàng)新在提升人類征服、改造自然能力的同時(shí)，也會(huì)在有限時(shí)空內(nèi)集中釋放負(fù)面效應(yīng)，縮短人類認(rèn)識(shí)、防范風(fēng)險(xiǎn)及消弭沖突的時(shí)間；技術(shù)快速更迭帶來巨大的不確定性，引發(fā)挑戰(zhàn)現(xiàn)有法律法規(guī)、技術(shù)濫用等新問題，對(duì)傳統(tǒng)道德倫理準(zhǔn)則帶來沖擊，并挑戰(zhàn)現(xiàn)有的政府監(jiān)管和治理秩序，使科技安全問題越來越棘手。近年來，基因編輯技術(shù)、人機(jī)共生、人機(jī)接口等前沿科技迅猛發(fā)展，在為公眾帶來新變化和新愿景的同時(shí)，給人類社會(huì)帶來的倫理失范風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)顯現(xiàn)，一些重大科技倫理事件突破了人類的倫理底線和價(jià)值尺度。[5]科技安全使社會(huì)變革的規(guī)律性風(fēng)險(xiǎn)增多，推動(dòng)科技創(chuàng)新與制度創(chuàng)新、深化改革形成歷史交匯，亟須高度關(guān)注科技革命和產(chǎn)業(yè)變革對(duì)社會(huì)的顛覆性影響，防范技術(shù)革命的震動(dòng)性影響，充分釋放科技創(chuàng)新推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的正向動(dòng)能。[6]

（二）顛覆性技術(shù)帶來的產(chǎn)業(yè)變革風(fēng)險(xiǎn)

顛覆性技術(shù)是一類復(fù)雜性強(qiáng)、影響深遠(yuǎn)和廣泛的技術(shù)，其來源十分復(fù)雜，可能是由新的技術(shù)路線發(fā)展而成，也可能是由重大核心技術(shù)的突破或以實(shí)現(xiàn)交叉融合為基礎(chǔ)的技術(shù)升級(jí)產(chǎn)生。顛覆性技術(shù)可以通過快速潛入和替代的方式顛覆傳統(tǒng)或主流技術(shù)，對(duì)發(fā)展路徑、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)文化和軍事格局等產(chǎn)生迅速、深刻、劇烈的顛覆和重構(gòu)，引發(fā)規(guī)則和格局等變革，而且隨著技術(shù)不斷迭代發(fā)展、融合顛覆，其可能帶來不確定性的疊加式升級(jí)。[7]當(dāng)前，信息領(lǐng)域人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的突破有可能會(huì)引發(fā)其他領(lǐng)域的技術(shù)變革。這些顛覆性技術(shù)在創(chuàng)造新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的同時(shí)，也會(huì)顛覆現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)，使現(xiàn)有投資、人才、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、規(guī)則“歸零”，從而引發(fā)產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、價(jià)值鏈重構(gòu)，帶來巨大的影響，沖擊產(chǎn)業(yè)安全。顛覆性技術(shù)的發(fā)展，不是一個(gè)線性過程，而是會(huì)像沖擊波那樣，產(chǎn)生二級(jí)和三級(jí)效應(yīng)，直至終結(jié)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，重構(gòu)社會(huì)版圖，改寫大國排序。因此，顛覆性技術(shù)的創(chuàng)新通常被認(rèn)為是“游戲規(guī)則改變者”，如互聯(lián)網(wǎng)、GPS、隱身飛機(jī)等，這些足以顛覆戰(zhàn)爭乃至世界格局的新興技術(shù)都源自美國國防高級(jí)研究計(jì)劃局（DARPA）的創(chuàng)新，正是這些創(chuàng)新成果奠定了美國國家安全的基石。顛覆性技術(shù)的創(chuàng)新過程復(fù)雜、影響深遠(yuǎn)悠長、技術(shù)突變迅速，可以通過快速潛入和替代的方式顛覆傳統(tǒng)技術(shù)或主流技術(shù)，并引發(fā)規(guī)則和格局的變革，因而成為新興技術(shù)治理的核心對(duì)象。

（三）新興技術(shù)領(lǐng)域已成為大國博弈的重要戰(zhàn)場

當(dāng)前，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革突飛猛進(jìn)，以人工智能、量子信息和5G 通信等為代表的新興技術(shù)不斷取得突破，科學(xué)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展加速滲透融合，給世界帶來了巨大影響甚至是革命性的變化?？茖W(xué)技術(shù)在經(jīng)濟(jì)競爭的邏輯下變成驅(qū)動(dòng)全球化發(fā)展的核心，同時(shí)不斷反饋演變?yōu)槿蚧母偁庍^程。也就是說，科學(xué)技術(shù)已經(jīng)外溢成全球化的競爭系統(tǒng)，變成經(jīng)濟(jì)、技術(shù)競爭的重要工具。在國際技術(shù)競爭大背景下，新興技術(shù)作為一種關(guān)鍵的、排他性的國家力量，逐步從支撐國家安全諸要素的后臺(tái)走向前臺(tái)，成為影響國家安全和經(jīng)濟(jì)競爭力的關(guān)鍵力量。新興技術(shù)領(lǐng)域取代傳統(tǒng)地緣政治要素，可能打破未來經(jīng)濟(jì)與軍事力量的平衡體系，成為大國競爭的重要戰(zhàn)場。這種將技術(shù)安全化的戰(zhàn)略觀，一方面由新興技術(shù)的破壞性和革命性本質(zhì)所決定，另一方面由大國博弈“落后即出局”的嚴(yán)酷性所決定。[8]新興技術(shù)創(chuàng)新模糊了傳統(tǒng)的軍事沖突界限，增加了軍事斗爭的手段，這可能會(huì)使被保護(hù)國在大國延伸威懾的保護(hù)下發(fā)起小規(guī)模沖突，以實(shí)現(xiàn)自己部分政治和軍事目標(biāo)，從而給國際安全帶來不穩(wěn)定因素。[9]

二、新興技術(shù)治理成為中美科技博弈的重點(diǎn)

近年來，美國社會(huì)技術(shù)民族主義呈現(xiàn)不斷上升的趨勢，在美國決策層已經(jīng)形成一定共識(shí)，而且智庫、學(xué)界為這一波技術(shù)民族主義推波助瀾，使技術(shù)領(lǐng)域成為美國戰(zhàn)略界認(rèn)定的大國競爭的主要舞臺(tái)。[10]維護(hù)美國科技領(lǐng)先地位，避免遭到競爭對(duì)手或潛在競爭對(duì)手的沖擊，構(gòu)成了這一時(shí)期美國技術(shù)民族主義的核心要旨。新興技術(shù)治理成為維護(hù)國家安全和創(chuàng)新兩大支柱的重要保障，這既體現(xiàn)在美國的大戰(zhàn)略上，也體現(xiàn)在國會(huì)的相關(guān)立法中，還體現(xiàn)在美國政府的科技發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向、各種技術(shù)保護(hù)政策上，以及各類智庫的政策主張中。

（一）新興技術(shù)治理突出安全偏好

當(dāng)前，國際格局和地緣政治博弈加劇，傳統(tǒng)技術(shù)發(fā)展早期重發(fā)展輕安全的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)不絕于耳，國際社會(huì)各方對(duì)新興技術(shù)治理的認(rèn)識(shí)從一開始就不再局限于技術(shù)發(fā)展本身，而是從國家安全與戰(zhàn)略競爭的角度予以高度重視。[1]美國戰(zhàn)略與國際研究中心（CSIS）連續(xù)發(fā)布新興技術(shù)治理相關(guān)報(bào)告1，報(bào)告主要就3 個(gè)方面作出闡述：1.發(fā)展中國家在應(yīng)用新興技術(shù)上具有后發(fā)優(yōu)勢，尤其是中國正借此超越美國，并在世界上擴(kuò)展其影響力。2.各國政府和科技公司之間的緊張局勢在加劇，保護(hù)主義與本土化趨勢抬頭。3.新興技術(shù)治理應(yīng)關(guān)注3 個(gè)維度：其一，新興技術(shù)發(fā)展和應(yīng)用正在加速，政府可能監(jiān)管不足或過度監(jiān)管；其二，美國對(duì)關(guān)鍵技術(shù)的主導(dǎo)地位正在削弱，私營部門在國防中發(fā)揮的作用不斷提升；其三，新技術(shù)新應(yīng)用對(duì)國家安全與民主的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)正在加劇。2020年10月15日，美國白宮發(fā)布的《關(guān)鍵與新興技術(shù)國家戰(zhàn)略》報(bào)告指出，美國將在最高優(yōu)先級(jí)的關(guān)鍵與新興技術(shù)領(lǐng)域發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，在最高優(yōu)先級(jí)的關(guān)鍵與新興技術(shù)領(lǐng)域與盟友和合作伙伴共同作出貢獻(xiàn)，并管理其他關(guān)鍵與新興技術(shù)領(lǐng)域的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，最終通過推進(jìn)國家安全創(chuàng)新基地建設(shè)和保護(hù)技術(shù)優(yōu)勢兩大戰(zhàn)略支柱，保持美國在關(guān)鍵與新興技術(shù)領(lǐng)域的全球領(lǐng)先地位2。2022年8月9日，美國總統(tǒng)拜登簽署生效的《2022年芯片與科學(xué)法案》，以強(qiáng)化美國半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈安全和維護(hù)國家安全為由，對(duì)美國本土的半導(dǎo)體制造和其他相關(guān)前沿領(lǐng)域的科研活動(dòng)提供了巨額的財(cái)政撥款和投資稅收抵免等產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠舉措，加速關(guān)系到國家安全的納米技術(shù)、量子計(jì)算、人工智能、下一代通信、計(jì)算機(jī)硬件、生物技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和其他新興技術(shù)的創(chuàng)新和發(fā)展。

（二）美國視中國為其新興技術(shù)領(lǐng)域霸權(quán)的挑戰(zhàn)者

近年來，美國一直渲染中國在科技領(lǐng)域?qū)γ绹奶魬?zhàn)，甚至提出美國已迎來了新的“斯普尼克時(shí)刻”，認(rèn)為中國已經(jīng)取代美國成為世界頂級(jí)高科技制造商，是人工智能（AI）、5G、量子信息科學(xué)（QIS）、半導(dǎo)體、生物技術(shù)和綠色能源等21世紀(jì)基礎(chǔ)技術(shù)領(lǐng)域的重要競爭對(duì)手3。美國認(rèn)為，當(dāng)今世界的戰(zhàn)場主要在信息科技，包括半導(dǎo)體、大數(shù)據(jù)、5G 移動(dòng)通信、下一代網(wǎng)絡(luò)、網(wǎng)絡(luò)標(biāo)準(zhǔn)、人工智能與量子計(jì)算等，美國不但想掌握軍事與國際話語權(quán)，更想掌控關(guān)鍵技術(shù)及以供應(yīng)鏈為基礎(chǔ)的全球經(jīng)貿(mào)體系。同時(shí)，歐盟也希望在大國競爭的年代扮演更為積極與重要的角色。4美國智庫繼續(xù)指責(zé)中國大規(guī)模進(jìn)行國家補(bǔ)貼、強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓、盜竊知識(shí)產(chǎn)權(quán)、實(shí)施國家資本主義模式、利用雙邊協(xié)議和全球商業(yè)政治網(wǎng)絡(luò)削弱美國人權(quán)和自由的全球主張等3。從其內(nèi)容來看，報(bào)告對(duì)我國新興技術(shù)發(fā)展抱有很大敵意，存在較大誤解和歪曲，值得我國警惕，預(yù)示著未來美國政府可能會(huì)采取一些對(duì)華不友好的舉措，預(yù)計(jì)將繼續(xù)采取長期的法律限制與短期的行政阻礙相結(jié)合的方式在全球范圍內(nèi)對(duì)我國筑起技術(shù)壁壘，實(shí)施廣泛的脫鉤措施。

三、我國新興技術(shù)治理面臨的挑戰(zhàn)

我國正處于由大變強(qiáng)實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興的關(guān)鍵時(shí)期，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革同我國轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換形成歷史性交匯，科技變革、社會(huì)轉(zhuǎn)型、大國競爭等多重壓力疊加，我國新興技術(shù)領(lǐng)域研發(fā)基礎(chǔ)薄弱，面臨的科技安全風(fēng)險(xiǎn)突出，亟待加強(qiáng)新興技術(shù)治理。

（一）研發(fā)基礎(chǔ)薄弱，關(guān)鍵核心技術(shù)“卡脖子”問題突出

我國新興技術(shù)研發(fā)積累不足，研發(fā)集成薄弱，需要投入的研發(fā)成本高，而且受到國際專利的制約，技術(shù)創(chuàng)新面臨很大的挑戰(zhàn)。在以高端芯片、基礎(chǔ)軟件、核心發(fā)動(dòng)機(jī)、高檔數(shù)控機(jī)床、特種材料等為代表的諸多戰(zhàn)略性領(lǐng)域，大量關(guān)鍵核心技術(shù)仍舊掌握在以歐、美、日為代表的發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，我國研究水平和產(chǎn)業(yè)能力依然與之存在很大差距，“卡脖子”受制于人問題仍然突出。[11]2021年，我國集成電路進(jìn)口額攀升至約4326億美元，同比增長23.6%。5我國大規(guī)模集成電路芯片與工藝技術(shù)、類腦芯片技術(shù)、射頻與毫米波芯片技術(shù)、光傳感與成像芯片、光電融合集成技術(shù)等研發(fā)基礎(chǔ)還比較薄弱，產(chǎn)業(yè)化的成本較高。集成電路及專用設(shè)備、操作系統(tǒng)與工業(yè)軟件、智能制造核心信息設(shè)備、航空發(fā)動(dòng)機(jī)、農(nóng)業(yè)裝備等與世界頂尖技術(shù)差距巨大。集成電路產(chǎn)業(yè)的光刻機(jī)、通信裝備產(chǎn)業(yè)的高端芯片、軌道交通裝備產(chǎn)業(yè)的軸承和運(yùn)行控制系統(tǒng)、電力裝備產(chǎn)業(yè)的燃?xì)廨啓C(jī)熱部件，以及飛機(jī)、汽車等行業(yè)的設(shè)計(jì)和仿真軟件等仍需進(jìn)口。[12]產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力弱，部分領(lǐng)域技術(shù)嚴(yán)重依賴進(jìn)口，受制于人，導(dǎo)致存在“卡脖子”隱患。同時(shí)，新興技術(shù)國家安全影響與國際專利制約程度呈正相關(guān)，國家安全重要性越是突出，國際技術(shù)競爭就越激烈。涉及航空動(dòng)力系統(tǒng)、高端數(shù)控機(jī)床、機(jī)器人控制和高端醫(yī)療設(shè)備以及重大科學(xué)儀器等產(chǎn)業(yè)的很多核心技術(shù)我國還遠(yuǎn)沒有掌握。[11]

（二）重大技術(shù)差距明顯，創(chuàng)新競爭力不足

近年來，我國技術(shù)正處于快速追趕過程中，實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，但一些重要技術(shù)較美、歐、日仍顯落后，領(lǐng)先企業(yè)的競爭力仍有待提高。主要科技強(qiáng)國在一些新興技術(shù)領(lǐng)域掌握著大量關(guān)鍵核心技術(shù)，形成技術(shù)壁壘和市場壟斷地位，從而掌握了在國際競爭中的技術(shù)主導(dǎo)權(quán)。根據(jù)韓國2020年對(duì)120 項(xiàng)重點(diǎn)技術(shù)開展評(píng)估的結(jié)果，在最優(yōu)、領(lǐng)先、追趕、后發(fā)、落后5 個(gè)等級(jí)中，美國80%以上的技術(shù)為最優(yōu)水平，近15%的技術(shù)居領(lǐng)先地位，歐盟分別有近1/4 和1/3 的技術(shù)為最優(yōu)和領(lǐng)先水平，日本有1/3 以上的技術(shù)為最優(yōu)或領(lǐng)先，60%的技術(shù)處于追趕中，而中國只有3 項(xiàng)技術(shù)為最優(yōu)或領(lǐng)先水平，80%以上的技術(shù)處于追趕狀態(tài)，近17%的技術(shù)處于后發(fā)狀態(tài)。6在23 項(xiàng)科技領(lǐng)域國際大獎(jiǎng)中，截至2018年9月，中國（包括港澳臺(tái)地區(qū)）僅有14 人獲獎(jiǎng)，美國1144 人，英國277 人，加拿大92 人，法國88 人，德國67 人，俄羅斯65 人，日本59 人。[13]在基于專利情況遴選出的全球百強(qiáng)創(chuàng)新機(jī)構(gòu)中，2022年，中國大陸有5 家機(jī)構(gòu)入圍，與法國（8 家）、德國（9 家）還有距離，與美國（18 家）、日本（35 家）相距甚遠(yuǎn)7。根據(jù)《MIT 科技評(píng)論》每年評(píng)選出的“十大突破性技術(shù)”，在2016—2021年共60 項(xiàng)重大技術(shù)中，美國機(jī)構(gòu)或企業(yè)作為主要參與者的技術(shù)有50 多項(xiàng)，中國僅有10 項(xiàng)左右8。在新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)競爭力方面，2020年，我國制藥業(yè)和航空航天業(yè)占全球出口份額分別為3.1%和1.6%，雖高于日本，但與其他科技強(qiáng)國的差距比較明顯。其中，美國和德國制藥業(yè)出口份額分別占全球的7.9%和14.0%，美國航空航天業(yè)接近30%，法國、德國、英國超過10%9。2018年，中國制藥業(yè)企業(yè)研發(fā)投入強(qiáng)度為5.4%，遠(yuǎn)低于美國（41.0%）、日本（32.8%）、德國（16.2%）；計(jì)算機(jī)、電子和光學(xué)產(chǎn)業(yè)企業(yè)研發(fā)投入強(qiáng)度為10.4%，而日本、法國超過30%，美國、德國超過20%，英國為14.5%9。這一定程度上反映了我國在知識(shí)高度密集、需要大量研發(fā)投入的新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)中與發(fā)達(dá)國家存在較大差距。

（三）缺乏足夠重視，體制機(jī)制不完善

當(dāng)前，我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正處于轉(zhuǎn)型期，政府非常重視科技自身的創(chuàng)新發(fā)展，但對(duì)構(gòu)建新興技術(shù)治理環(huán)境未給予充分的重視?？傮w上說，目前我國政府主要關(guān)注新興技術(shù)的快速發(fā)展及與其他產(chǎn)業(yè)的融合，對(duì)新興技術(shù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)缺乏足夠的重視。新興技術(shù)開發(fā)與應(yīng)用加速演進(jìn)，科技管理部門很難準(zhǔn)確把握鼓勵(lì)新興技術(shù)發(fā)展與有效監(jiān)管之間的平衡。近年來，一系列突出公共事件的出現(xiàn)表明，中國距離現(xiàn)代技術(shù)安全風(fēng)險(xiǎn)其實(shí)并不遙遠(yuǎn)，既應(yīng)快速了解既有安全風(fēng)險(xiǎn)、潛在的風(fēng)險(xiǎn)，還應(yīng)重視監(jiān)管存在的問題。同時(shí)，數(shù)字安全和隱私保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)突出，網(wǎng)絡(luò)等虛擬空間充斥著虛假信息，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)政策差別大，對(duì)國家安全也產(chǎn)生了重大影響。

我國長期以來重視政府在科技管理中的作用，政府自上而下地組織創(chuàng)新資源分配和創(chuàng)新主體的活動(dòng)，在未來技術(shù)發(fā)展方向的遴選及布局中發(fā)揮主導(dǎo)作用。新興技術(shù)不斷出現(xiàn)交叉融合的態(tài)勢，面臨全球化的生態(tài)、健康、社會(huì)倫理的風(fēng)險(xiǎn)威脅，對(duì)新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)問題的認(rèn)識(shí)卻主要集中在科學(xué)家群體，社會(huì)大眾在這方面知之甚少，新興技術(shù)常伴隨非常規(guī)后果，因此，以專業(yè)權(quán)威、中心式為主要特點(diǎn)的傳統(tǒng)決策模式面臨治理困境。新興技術(shù)的發(fā)展存在不確定性風(fēng)險(xiǎn)，專家與利益相關(guān)者、公眾之間的溝通機(jī)制不健全，保障其他利益相關(guān)者參與技術(shù)治理的制度和法律有待優(yōu)化。

四、我國新興技術(shù)治理的對(duì)策與路徑

要堅(jiān)持以習(xí)近平總書記提出的“四個(gè)面向”戰(zhàn)略方向?yàn)橐I(lǐng)，把新興技術(shù)治理體系作為中國特色國家創(chuàng)新體系建設(shè)的重要組成部分，推動(dòng)科技創(chuàng)新與國家安全“雙輪驅(qū)動(dòng)”，協(xié)同發(fā)力，形成新時(shí)代我國科技改革發(fā)展的新格局，把科技自立自強(qiáng)作為國家發(fā)展戰(zhàn)略支撐，有效應(yīng)對(duì)美國的“技術(shù)圍堵”，降低強(qiáng)制脫鉤帶來的負(fù)面影響。

（一）強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)與系統(tǒng)謀劃

堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于科技倫理治理和國家安全的重要論述和重要指示批示精神，做到新興技術(shù)治理與科技創(chuàng)新同謀劃、同部署、同步局，堅(jiān)持“倫理先行、依法依規(guī)、敏捷治理、立足國情、開放合作”的治理要求，強(qiáng)化底線思維和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，堅(jiān)持促進(jìn)創(chuàng)新與防范風(fēng)險(xiǎn)相統(tǒng)一，加快推進(jìn)我國新興技術(shù)治理各項(xiàng)工作，為科技事業(yè)健康發(fā)展保駕護(hù)航。

（二）完善新興技術(shù)領(lǐng)域治理相關(guān)體制機(jī)制

第一，完善國家技術(shù)預(yù)測長效機(jī)制，建立定期大規(guī)模技術(shù)預(yù)測與及時(shí)動(dòng)態(tài)研判相結(jié)合的機(jī)制。研究制定重點(diǎn)領(lǐng)域關(guān)鍵技術(shù)清單，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系和監(jiān)測預(yù)警機(jī)制。第二，主動(dòng)跟蹤各國顛覆性技術(shù)創(chuàng)新的研發(fā)部署、策略調(diào)整，研判人工智能、基因編輯、區(qū)塊鏈等技術(shù)發(fā)展帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，強(qiáng)化顛覆性技術(shù)規(guī)?；瘧?yīng)用場景的社會(huì)實(shí)驗(yàn)、經(jīng)濟(jì)分析、倫理研究，健全完善“法律、自律、他律”的治理體系建設(shè)，努力降低轉(zhuǎn)型的社會(huì)成本，協(xié)同推進(jìn)相關(guān)重點(diǎn)科技領(lǐng)域的治理創(chuàng)新，努力主導(dǎo)新興技術(shù)領(lǐng)域全球規(guī)則制定，提出更多中國方案。第三，建立完善新興技術(shù)系統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查、上報(bào)和反饋機(jī)制，掌握重點(diǎn)科技領(lǐng)域主要資源、內(nèi)外環(huán)境及科技人員安全狀態(tài)。引入客觀分析系統(tǒng)，加強(qiáng)定量分析研究，提高科技安全評(píng)估的科學(xué)性和前瞻性，提升在逆變環(huán)境中的承受、適應(yīng)和迅速恢復(fù)的應(yīng)對(duì)能力。

（三）分類推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，強(qiáng)化源頭供給與戰(zhàn)略反制兩手抓

“不發(fā)展是最大的不安全”，創(chuàng)新發(fā)展才是解決問題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。其一，強(qiáng)化基礎(chǔ)研究，筑強(qiáng)創(chuàng)新基石。面向未來世界科技發(fā)展前沿，要加強(qiáng)科學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，啟動(dòng)若干具有世界一流水平、支撐多學(xué)科研究的重大科技基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)研建設(shè)，建立原創(chuàng)、引領(lǐng)的基礎(chǔ)理論和創(chuàng)新方法，探索最底層的科學(xué)規(guī)律，掌握最基礎(chǔ)的技術(shù)工藝，厚植科技創(chuàng)新的知識(shí)根基，促進(jìn)科技規(guī)律持續(xù)發(fā)現(xiàn)和創(chuàng)造性運(yùn)用。完善學(xué)科體系，推動(dòng)學(xué)科持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)學(xué)科交叉融合，鼓勵(lì)科學(xué)家攻克前沿科學(xué)難題。保證基礎(chǔ)性、系統(tǒng)性、前沿性技術(shù)研究和技術(shù)研發(fā)持續(xù)推進(jìn)，強(qiáng)化自主創(chuàng)新成果的源頭供給。其二，堅(jiān)持揚(yáng)長避短，打造非對(duì)稱優(yōu)勢。針對(duì)產(chǎn)業(yè)變革趨勢和國別競爭形式的變化，有針對(duì)性地部署一批掌控核心知識(shí)產(chǎn)權(quán)，具備絕對(duì)的制造集成優(yōu)勢和資源獨(dú)占優(yōu)勢領(lǐng)域的戰(zhàn)略布局，形成體系化制衡和撒手锏制勝的優(yōu)化組合，提升戰(zhàn)略反制能力。

（四）采取敏捷靈活的治理方式，構(gòu)建多層次治理體系

新興技術(shù)發(fā)展具有快速迭代、不確定性等特征，單一維度的立法和監(jiān)管很難適應(yīng)治理需求，應(yīng)理性對(duì)待發(fā)展與安全的辯證關(guān)系，構(gòu)建多層次治理體系。在基本理念上，新興技術(shù)治理應(yīng)從國際技術(shù)競爭大背景入手，避免一刀切式的、一蹴而就的治理方式，應(yīng)以領(lǐng)域細(xì)分和風(fēng)險(xiǎn)防范管理為導(dǎo)向，按照“急用先立、成熟先立”的原則，針對(duì)新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，遵循包容審慎、敏捷靈活、鼓勵(lì)創(chuàng)新等治理理念，同時(shí)考慮不同應(yīng)用場景可能存在的負(fù)面影響，提出分類分級(jí)分層的治理方案。在人工智能、基因編輯等新興技術(shù)領(lǐng)域采取行業(yè)自律、技術(shù)指南、倫理框架等靈活治理方式，探索制定前瞻性規(guī)則，推動(dòng)先行先試，緩解法律剛性帶來的發(fā)展阻力，同時(shí)對(duì)新興技術(shù)研發(fā)進(jìn)行審慎評(píng)估，在可能引發(fā)安全風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域，設(shè)立負(fù)面清單，建立紅區(qū)或研發(fā)限制規(guī)范，確?？萍枷蛏?。貫徹人類命運(yùn)共同體理念，支持科研團(tuán)體、專家學(xué)者、企業(yè)主動(dòng)搭建新興技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展制度建設(shè)合作平臺(tái)，積極參與國際標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則制定。針對(duì)新興技術(shù)領(lǐng)域機(jī)器人異化、生物安全風(fēng)險(xiǎn)管控和治理等重大國際共性問題，加強(qiáng)立法政策研究，提出中國方案，貢獻(xiàn)中國智慧，發(fā)揮中國作用。

五、結(jié)語

作為新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的核心驅(qū)動(dòng)力量，新興技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展在為社會(huì)提供強(qiáng)大發(fā)展動(dòng)力和支撐平臺(tái)的同時(shí)，也給國家安全治理帶來一系列挑戰(zhàn)。新興技術(shù)發(fā)展已經(jīng)成為重構(gòu)社會(huì)版圖和競爭格局的大國博弈戰(zhàn)場。在中美科技博弈的背景下，新興技術(shù)治理在助力創(chuàng)新的同時(shí)，突出安全偏好，尤其是“國家安全”，需要充分理解、認(rèn)識(shí)新興技術(shù)發(fā)展的安全風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，探索將國家安全要素鑲嵌于新興技術(shù)治理的有效路徑。要認(rèn)清新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革博弈加劇的態(tài)勢，以及中美科技競爭關(guān)系的長期性和復(fù)雜性，評(píng)估中國在關(guān)鍵領(lǐng)域技術(shù)的發(fā)展水平，是理解新形勢下新興技術(shù)治理邏輯的重要基礎(chǔ)。新興技術(shù)之所以“新”，是因?yàn)槠渚哂行路f性、高速增長、不確定性等特點(diǎn)，發(fā)展過程中形成的風(fēng)險(xiǎn)情境及作用機(jī)制也要求新的治理思路、治理方式、治理手段，治理體系上的轉(zhuǎn)型與變革是新興技術(shù)治理的重要保障。及時(shí)地識(shí)別新興技術(shù)安全風(fēng)險(xiǎn)，適時(shí)地作出調(diào)整，“軟”“硬”兩手齊抓共建，不僅應(yīng)在治理思維和機(jī)制上積極回應(yīng)新興技術(shù)發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)，還應(yīng)打好科技自立自強(qiáng)主動(dòng)仗，塑造新發(fā)展優(yōu)勢，這將是我國今后相當(dāng)長一個(gè)時(shí)期新興技術(shù)治理的目標(biāo)與任務(wù)，有很多問題值得進(jìn)一步研究并在實(shí)踐中探尋答案。

注釋：

1.參見2020年2月14日美國戰(zhàn)略與國際研究中心（CSIS）發(fā)布的《雙子塔：在新興技術(shù)治理中維護(hù)國家安全和國家創(chuàng)新》（https://www.csis.org/analysis/twin-pillars-upholding-national-security-and-nationalinnovation-emerging-technologies），3月18日發(fā)布的《核陰影下的態(tài)勢感知技術(shù)和危機(jī)決策》（https://nuclearnetwork.csis.org/final-report-under-the-nuclear-shadow-situational-awareness-technology-and-crisisdecisionmaking/），4月17日發(fā)布的《情報(bào)優(yōu)勢：美國情報(bào)新興技術(shù)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)》（https://www.csis.org/analysis/intelligence-edge-opportunities-and-challenges-emerging-technologies-us-intelligence）等。

2.參見美國白宮2020年10月15日發(fā)布的《關(guān)鍵與新興技術(shù)國家戰(zhàn)略》（https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2020/10/National-Strategy-for-CET.pdf）。

3.參見2021年12月7日哈佛大學(xué)貝爾福科學(xué)與國際事務(wù)中心發(fā)布的《偉大的技術(shù)競爭：中國與美國》（The Great Tech Rivalry：China vs the U.S.）。

4.參見Carl Bildt于2019年7月19日在Financial Times發(fā)布的報(bào)道Europe risks irrelevance in the age of great power competition（https://www.ft.com/content/c4f8d89c-a898-11e9-90e9-fc4b9d9528b4）。

5.來源于中華人民共和國海關(guān)總署海關(guān)統(tǒng)計(jì)：2021年12月進(jìn)口主要商品量值表（美元值）（http://www.customs.gov.cn//customs/302249/zfxxgk/2799825/302274/302277/302276/4127373/index.html）。

6.數(shù)據(jù)來源：韓國科技評(píng)估與規(guī)劃研究院（KISTEP）發(fā)布的《2020年技術(shù)水平評(píng)估》。

7.數(shù)據(jù)來源：根據(jù)科睿唯安發(fā)布的《2022年度全球百強(qiáng)創(chuàng)新機(jī)構(gòu)》整理。

8.數(shù)據(jù)來源：根據(jù)麻省理工學(xué)院《MIT科技評(píng)論》（2016—2021年）整理。

9.數(shù)據(jù)來源：經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）數(shù)據(jù)庫。