●江書軍 陳立妮 蔡曉冉

一、引言

自2003年我國首次提出“建立預算績效評價體系”以來，經(jīng)過近二十年的探索與實踐，已逐步形成了中國特色預算績效管理模式。2018年11月，財政部發(fā)布的《關于貫徹落實〈中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見〉的通知》（財預〔2018〕167號）提出“到2022年底市縣層面要基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系”。但在全面實施預算績效管理的改革中，各級政府呈現(xiàn)出縱向高度不平衡的態(tài)勢，績效管理相關制度的制定與落實普遍存在“上熱下冷”“上強下弱”的問題。而縣級政府作為基層政府治理的核心，直接使用的財政資金占比較高，但對績效管理的實際認知相對較弱、改革執(zhí)行力度相對較小，這種績效管理水平和財力流向相背的狀況，放大了縣級政府資金績效流失的可能性。因此，如何有效識別和破除縣級政府預算績效管理改革中的制約因素，持續(xù)深化改革進度、力度、深度和廣度，推動縣級政府預算管理模式的變革與重構(gòu)，助力縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有深遠意義。

隨著預算績效管理基礎理論、體系框架、研究方法等系統(tǒng)研究的不斷完善，越來越多的學者將注意力聚焦于預算績效管理改革的阻滯成因上。Ho（2015）從制度主義視角出發(fā)，提出差異化的歷史文化以及社會、經(jīng)濟與財政預算制度是預算績效改革的計劃設定與地方執(zhí)行的重要基礎。也有外國學者從政策執(zhí)行理論出發(fā)，認為影響預算績效成敗的因素包括執(zhí)行者的能力與資源（Mauro，2018）、執(zhí)行方式與路徑（Julnes，2001）、領導重視和支持(Frank，2008)等。Lu（2015）結(jié)合美國預算績效實踐，基于立法力度、政治運行、組織能力和推行方式四個維度對影響預算績效改革成敗的因素進行分析。我國學者麻寶斌、段易含（2013）認為影響制度執(zhí)行的因素眾多，并分別從制度因素、人的因素和環(huán)境因素三個維度進行概括。何文盛、蔡澤山（2020）運用定性比較分析法對市級政府層面預算績效改革影響因素的作用路徑進行識別和分析。何文盛、杜麗娜（2021）基于預算績效管理的執(zhí)行視角，通過政策流、過程流和資源流進行了執(zhí)行解釋框架構(gòu)建，對地方政府預算績效改革執(zhí)行舉措以及落地偏差的內(nèi)在機理進行剖析。

綜上所述，現(xiàn)有研究大多從宏觀視角審視制約政府預算績效改革成效的影響因素，未能從根源出發(fā)對影響因素間的內(nèi)在聯(lián)系、影響路徑及作用機理進行系統(tǒng)分析。此外，我國政策制度的推行具有行政主導的特點，制度落實“自上而下”，各級政府層層推進，囿于層級的特殊性及各類因素限制，縣級政府在政策與制度推進過程中的“兩張皮”現(xiàn)象較為普遍，績效管理改革制度落地過程中突出矛盾的下移與學術研究關注點的交叉存在一定空白，圍繞縣級政府預算績效管理改革的研究成果相對較少。文章以縣級政府預算績效管理改革影響因素為研究對象，結(jié)合河南省105個縣（市）區(qū)調(diào)研數(shù)據(jù)，系統(tǒng)梳理縣級政府績效管理改革的制約因素與優(yōu)化路徑，以期為縣級政府預算績效管理改革的縱深發(fā)展提供借鑒和指引。

二、縣級政府預算績效管理改革成效及存在的問題

目前，河南在國家區(qū)域格局中的地位更加突出，在支撐中部崛起、服務全國大局中的戰(zhàn)略地位不斷提升，這對河南省預算績效管理改革提出了更高的要求。鑒于此，筆者基于對河南省105個縣（市）區(qū)實地調(diào)研、訪談及問卷調(diào)查（1866份問卷）的結(jié)果梳理研究表明，隨著預算績效管理改革的不斷推進，縣級政府績效管理改革逐步形成了“入耳”日隆、“入行”愈廣、“入心”漸顯的良好局面，但通過對河南省縣級政府績效管理改革調(diào)研數(shù)據(jù)的分析發(fā)現(xiàn)，縣級政府全面實施預算績效管理依然存在多項阻滯因素亟待優(yōu)化、完善。

（一）河南省縣級政府預算績效管理改革成效

自2018年《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》出臺以來，縣級政府預算績效管理制度體系和職能機構(gòu)逐步建立，涵蓋的內(nèi)容和層次不斷拓展、深化、規(guī)范，預算績效領域改革成效明顯。具體表現(xiàn)為：

1.領導重視，積極推動預算績效管理改革。部分縣（市）區(qū)組建政府部門績效管理改革領導小組，由縣委常委行政領導擔任組長親自抓績效管理工作的落實，為績效管理改革的穩(wěn)步推進奠定了堅實的基礎。

2.建章立制，績效管理制度體系不斷完善。河南省杞縣、孟州市、沁陽市、宜陽縣等大部分縣市已在縣（市）級政府層面出臺預算績效管理的實施意見及配套制度，同時圍繞事前評估、目標管理、績效監(jiān)控、績效評價等全過程制定了各環(huán)節(jié)績效管理操作手冊，為績效管理工作的開展提供了制度保障和技術支持，進一步提升了績效管理工作規(guī)范化、制度化、科學化水平。

3.加強協(xié)同，多方聯(lián)動機制逐步建立。部分縣（市）級政府在河南省財政廳、審計廳印發(fā)的《關于建立全面實施預算績效管理工作協(xié)同聯(lián)動機制的意見》基礎上，細化應用要求，形成由財政、審計、人大、第三方機構(gòu)等共同參與的績效管理協(xié)作模式，協(xié)同開展全面實施預算績效管理督導、調(diào)研、考核工作。

4.硬化約束，考核辦法相繼出臺。在河南省財政廳《市縣財政部門預算績效管理工作考核辦法》的文件指引下，縣級政府通過強化考核以及硬化責任約束，如河南省范縣初步建立“1個意見+5個全過程管理辦法+1個規(guī)程+1個考核辦法”的績效管理制度框架，助推和引導縣級政府將績效管理重點任務落實到位。

（二）縣級政府預算績效管理改革中存在的問題

1.績效管理權(quán)責不明晰。從縣級財政預算績效管理改革的實踐來看，各部門預算管理、資金管理、績效管理的各環(huán)節(jié)相互脫節(jié)，一體化的運行機制尚未建立，使得改革過程中存在主體職能邊界模糊、部門之間相互推諉等不良現(xiàn)象。究其原因主要有兩個方面：一是機構(gòu)設置問題。通過對河南省縣級財政部門的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，30%左右的縣級財政部門未獨立設置績效管理機構(gòu)，缺乏專職績效工作人員，而將該項職能并入投資評審中心、預算科、監(jiān)督檢查等機構(gòu)，績效管理成為一項輔助性工作；二是主體權(quán)責劃分不夠清晰。實際工作中，經(jīng)常出現(xiàn)財政部門干涉預算部門及項目單位相關工作的現(xiàn)象，同時預算部門和項目單位也普遍認為績效管理是財政部門的事，“推責任、甩擔子”，缺乏主體意識，預算部門及項目單位的職責未能有效發(fā)揮。

2.績效管理參與主體能力相對不足。隨著預算績效管理改革向市縣級政府部門縱深推進，縣級政府財政部門、預算部門、第三方機構(gòu)積極參與績效管理的氛圍初步形成，但由于各參與主體理念、認知及能力的差異，績效管理呈現(xiàn)“上熱下冷”的情況，部分領域的績效管理流于形式。究其原因，主要表現(xiàn)為三個方面：一是財政部門績效管理專業(yè)人員不足，大部分縣級政府績效管理股（科）屬于臨時成立，并從預算、監(jiān)督、評審等科室抽調(diào)人員組成，短期內(nèi)專業(yè)素質(zhì)難以提升，專業(yè)勝任能力與預算績效管理工作要求存在一定差距。二是預算部門理念引領不夠。許多預算部門普遍認為，預算績效管理工作對外是財政部門的任務、對內(nèi)是財務科室的任務，與業(yè)務科室關系不大，工作中只安排財務人員對接具體工作，導致工作往往落不了地。同時，61.96%的調(diào)查對象認為預算績效相關工作“執(zhí)行力度不夠”。三是第三方機構(gòu)參與深度不夠。部分縣級政府能夠勝任績效管理服務工作的相關機構(gòu)數(shù)量較少，對事前評估、目標審核、績效評價等環(huán)節(jié)智力協(xié)助能力有限。

3.績效管理提質(zhì)增效基礎支撐不足。隨著縣級政府預算績效管理工作向縱深推進，績效管理基礎支撐不足形成了縣級政府績效管理工作提質(zhì)增效、擴圍升級的瓶頸約束。一是績效評價指標體系與評價標準不完善。盡管中央、省級、市級財政部門制定出臺了較為完善的共性指標體系，但行業(yè)領域的個性化指標庫相對不足，且隨著縣級預算支出范圍的擴大，新增政策和項目不斷增加，已經(jīng)形成的評價標準難以適用，給預算部門實際操作帶來了難度。二是績效信息共享與應用不同步。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，河南省雖已建成“財政管理一體化業(yè)務數(shù)字平臺”，但目前仍處于初始應用階段，距離各級政府和預算部門的業(yè)務、財務、績效等信息實現(xiàn)高度共享仍有一定差距，且全過程預算績效管理的績效信息與結(jié)果往往未能在預算安排、編制、執(zhí)行等環(huán)節(jié)發(fā)揮重要作用(江書軍、蔡曉冉，2020)。三是部門協(xié)調(diào)難度大。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，49.8%的調(diào)查對象認為“部門之間協(xié)調(diào)難度大”是影響預算績效管理工作效果的重要因素，33.3%的調(diào)查對象認為預算績效管理工作的開展增加了財政部門與預算部門之間的矛盾，額外增加了很多工作。

三、縣級政府預算績效管理改革的制約因素分析

基于上述縣級政府改革實踐中面臨的問題與挑戰(zhàn)進行分析發(fā)現(xiàn)，預算績效管理改革成效的發(fā)揮不僅受到業(yè)務人員專業(yè)素養(yǎng)、信息化水平等因素的制約，還會受制于績效環(huán)境、管理制度等要素。因此，文章主要從人員因素、信息化因素、環(huán)境因素及管理因素四個層面對各要素展開系統(tǒng)分析，為后文解釋結(jié)構(gòu)模型因素的梳理與歸類奠定基礎。

（一）人員因素

“人”作為預算績效管理制度的執(zhí)行主體，是唯一具有主觀能動性的要素，在預算績效管理改革進程中發(fā)揮著關鍵作用。當前基層政府許多工作之所以難以落實、推進緩慢，關鍵在于人的問題（楊昆，2019），而聚焦縣級政府績效管理改革，人員因素主要體現(xiàn)在兩個方面：一是人員配置與專業(yè)素養(yǎng)。縣級政府預算績效管理改革質(zhì)量的提升需要充足的人員配置和高素質(zhì)的專業(yè)技能人才作支撐，但囿于部門機構(gòu)編制影響，縣級政府普遍存在績效管理專職人員配置數(shù)量不足、專業(yè)背景不一、年齡結(jié)構(gòu)老化、績效管理經(jīng)驗缺乏等現(xiàn)象，部分績效管理人員對績效管理政策理解不到位，相關績效政策、制度執(zhí)行中與上級要求偏差較大，績效工作質(zhì)量不高。二是專業(yè)技能培訓。近年來受疫情影響，許多縣級財政部門未能有效組織、開展對預算部門的績效管理相關培訓，預算部門業(yè)務人員專業(yè)技能與績效管理工作要求存在較大差距，其專業(yè)素養(yǎng)、業(yè)務水平和服務能力對績效管理相關制度執(zhí)行過程和結(jié)果質(zhì)量無法起到輔助保障（趙早早，2019）。

（二）信息化因素

從信息化因素的層面分析，主要包括信息化平臺建設與應用、績效指標庫和標準庫建設以及績效信息質(zhì)量與共享程度三個方面。具體表現(xiàn)在：一是預算績效管理工作本身要講“效”，管理的效率和效果離不開信息技術的重要支撐（曹洋，2016）。因此，財政部門的信息化平臺建設與推進程度、預算單位的信息化平臺支撐與應用能力是提升“效”的關鍵因素。二是績效指標庫與標準庫建設是提升預算績效管理質(zhì)量的重要一環(huán)，通過將共性指標與各行業(yè)領域的個性指標充分結(jié)合，完善績效評價標準和案例信息，構(gòu)建兼具針對性、科學性和實用性的績效數(shù)據(jù)庫，能夠為各地預算部門績效目標填報、績效自評價等關鍵環(huán)節(jié)工作的開展提供參考依據(jù)和技術支撐（胡志勇、王澤彩，2020）。三是績效信息的質(zhì)量與共享程度是影響預算績效管理全面實施的關鍵因素（馬海濤等，2021）?？冃Ч芾砟撤N程度上是對績效信息的管理，而我國縣級政府職能部門績效信息質(zhì)量不高、透明度低的現(xiàn)象普遍存在，部分存在績效信息缺失、滯后、虛假等問題，嚴重影響著信息共享水平和公共服務質(zhì)量，損害了政府高效和權(quán)威的良好形象（李富貴，2018）。

（三）環(huán)境因素

從環(huán)境因素的層面分析，可細分為內(nèi)部工作環(huán)境和外部發(fā)展環(huán)境，其中內(nèi)部工作環(huán)境主要包含主體權(quán)責界定、部門協(xié)同治理、績效文化氛圍，外部發(fā)展環(huán)境主要體現(xiàn)為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平。一方面，績效管理改革是一個多層次、多環(huán)節(jié)、全方位的長期系統(tǒng)性工程，明確各方主體職責權(quán)限分工，構(gòu)建部門協(xié)同治理機制，培育良好的績效文化氛圍是績效管理改革效能發(fā)揮的重要保障。因此，績效管理改革對內(nèi)而言，需厘清人大、各級政府、財政部門、預算部門、審計部門等主體權(quán)責，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、各盡其責、共同推動；同時，構(gòu)建各部門、各主體之間的協(xié)同治理機制以解決組織分割、職能分散、內(nèi)耗沖突、部門博弈等難題，實現(xiàn)各部門人財物資源整合，改變“重投入輕管理、重支出輕績效”的傳統(tǒng)績效理念，打造良好的績效文化氛圍和工作環(huán)境。另一方面，從全球預算績效改革進程來看，經(jīng)濟下行壓力和財政收支矛盾是促使各國政府實施績效改革的關鍵動因?，F(xiàn)有研究表明，地方經(jīng)濟發(fā)展水平過高或過低的極端條件下，預算績效管理改革都難以推進，顯著制約著我國不同省份預算績效管理的實質(zhì)改革，縣級地方政府層面更是如此（趙早早、何達基，2019）。

（四）管理因素

從管理因素的層面分析，主要包括制度機制保障程度、組織機構(gòu)健全程度、領導管理力度三個方面。首先，制度障礙是政府績效管理的重大挑戰(zhàn)，完善的制度機制保障體系是預算績效管理有法可依、有矩可循的重要支撐（閆娟，2008）。制度障礙具體表現(xiàn)在：一是全過程預算績效管理制度保障體系尚未確立；二是法律法規(guī)不健全；三是實施辦法和配套制度有待進一步完善（鐘瑋，2021）。其次，健全的組織機構(gòu)是提升改革質(zhì)量的重要一環(huán)。獨立設置的專職機構(gòu)將預算績效管理視為主業(yè)，部門的職權(quán)責利“與生俱來”，一方面有利于理順各部門間的權(quán)責關系，促進多元主體協(xié)同治理，另一方面可以倒逼科室機構(gòu)認真履行部門職責，從而提升績效管理成效（周志忍、徐艷晴，2016）。最后，領導管理力度是制度得以順利執(zhí)行且取得良好效果的重要驅(qū)動因素。領導的文化背景、行政習慣和執(zhí)政理念等都決定著其對預算績效管理工作的重視程度，且領導者具有強大的領悟力、號召力、執(zhí)行力及決策力，能夠革新績效管理的目標、戰(zhàn)略、改革力度和效果。

四、優(yōu)化縣級政府預算績效管理改革的路徑選擇

通過上文對人員、信息化、環(huán)境、管理等制約因素的分析發(fā)現(xiàn)，縣級政府預算績效管理改革成效受制于資源因素、環(huán)境因素、管理因素等功能的發(fā)揮，其中資源因素是績效管理改革的關鍵支撐，包含人員專業(yè)技能、信息化水平；環(huán)境因素是銜接管理因素與資源因素的催化劑；管理因素是縣級政府預算績效管理改革順利推進的基礎保障。因此，縣級政府績效管理改革的縱深推進需圍繞三個因素構(gòu)建一個良性互動的改革路徑。

（一）以“資源因素”為核，推動預算績效管理改革提質(zhì)增效

縣級政府預算績效管理改革的高質(zhì)量推進，要以績效數(shù)據(jù)庫的建設為重點，以信息化手段為支撐，以高素質(zhì)人才培育為保障，以豐富、健全的人力、技術、數(shù)據(jù)等資源要素實現(xiàn)績效管理提質(zhì)增效。一是建立縣級政府績效指標庫和標準庫。財政部門要以績效指標庫建設為核心，指導預算部門加快建立分行業(yè)、分領域、分層次的項目或部門個性指標體系，形成規(guī)范完備的一、二、三級指標并細化量化指標標準值，補齊績效指標庫和標準庫缺失建設短板。二是運用信息化手段提高績效管理效率。建議縣級政府在上級政府統(tǒng)一部署下盡快建立績效管理數(shù)據(jù)信息庫和信息數(shù)據(jù)交換平臺的“大數(shù)據(jù)”系統(tǒng)，借助信息化平臺，搭建智能化的績效管理模板，引入大數(shù)據(jù)、云計算等數(shù)據(jù)分析和處理技術，對各環(huán)節(jié)原始績效數(shù)據(jù)進行搜集提取、綜合分析、科學診斷、及時反饋，實現(xiàn)績效管理從“人為判斷”到“智能診斷”轉(zhuǎn)變，打造“數(shù)字績效”。三是重視各類績效參與主體業(yè)務培訓。財政部門要根據(jù)業(yè)務職能部門需求特征制定差異化、分層次的績效培訓計劃，積極培育績效管理專業(yè)人才，提升全員績效專業(yè)素養(yǎng)，逐步形成全員“懂績效、講績效、重績效、用績效”的良好工作氛圍，為高質(zhì)量績效信息的輸出奠定堅實基礎。四是完善縣級政府績效專家?guī)旖ㄔO。財政部門與預算部門應結(jié)合基層特點，完善本級政府績效專家?guī)欤瑸槿^程預算績效管理工作的順利開展、部門人員專業(yè)技能提升、績效管理質(zhì)量提升等提供智力支持。

（二）以“環(huán)境因素”為劑，培育績效改革協(xié)同治理文化氛圍

縣級政府預算績效管理改革“上熱下冷”窘境的改變，需在現(xiàn)有的技術操作層面上，引導各級責任主體從績效理念、權(quán)責界定、文化塑造、行為習慣、價值認同等方面采取有效的改革策略，形成良好的績效管理改革環(huán)境。一方面，需厘清各方權(quán)責，構(gòu)建共建格局。在現(xiàn)有的政府治理體制與權(quán)責分工模式下，各方主體應努力構(gòu)建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、相互合作的預算績效協(xié)同治理格局，避免“缺位”與“越位”現(xiàn)象的發(fā)生。各級黨委政府要加強對預算績效管理的領導；財政部門應在建章立制、組織協(xié)調(diào)等方面履職盡責，發(fā)揮預算績效管理工作的“發(fā)動機”作用；預算部門作為預算績效管理的實施主體，應明確部門績效管理的工作內(nèi)容和邊界；人大、審計、紀委等部門作為預算績效管理的外部監(jiān)督主體，要充分發(fā)揮監(jiān)督問責職責，形成立法機關、審計機關、紀檢監(jiān)察機關對部門實施全過程預算績效監(jiān)督的倒逼機制。另一方面，需強化宣傳引導，培育績效文化。各部門可通過媒體宣傳、財政培訓、專家指導、績效管理制度學習與實務經(jīng)驗交流等方式普及績效知識，將績效理念滲透到預算管理過程中，及時糾正各部門對績效管理工作的認知偏差，逐步形成績效參與人員對績效理念的認同感和對績效管理規(guī)則的普遍性遵從。此外，預算部門需對傳統(tǒng)的“因錢設事”行政組織文化和預算管理理念進行變革，重塑預算部門績效導向的組織文化，培育部門人員在預算管理中的前瞻性、預見性，將績效內(nèi)化為部門的科學理財觀，實現(xiàn)績效管理與部門的預算編制、執(zhí)行、決算等環(huán)節(jié)融為一體。

（三）以“管理因素”為基，健全績效管理運行機制與配套制度

縣級政府績效管理改革的順利開展，需從宏觀的政府治理、微觀的預算績效管理層面硬化部門領導責任約束，健全部門績效管理機構(gòu)設置，并圍繞改革內(nèi)容出臺一系列績效管理辦法、規(guī)程、操作手冊等配套制度，為指導實務工作的順利實施提供基礎保障?；诠芾硪蛩氐囊?，一是健全財政部門績效管理機構(gòu)設置。縣級財政部門需單獨設置預算績效職能機構(gòu)，配備專職績效管理人員，統(tǒng)一負責部門績效管理環(huán)節(jié)各項工作，各業(yè)務職能機構(gòu)厘清部門業(yè)務與績效管理改革的關系，做好協(xié)調(diào)配合工作。二是明確績效管理責任約束與問責機制。通過建立完善的績效獎懲機制，對各級部門形成有效的激勵與約束，激發(fā)其積極推動績效管理改革的內(nèi)在動力；充分發(fā)揮人大在績效問責中的主體作用，加強對各級部門績效管理責任主體的問效和問責，并逐步建立以項目負責人為主體的績效問責機制。三是建立預算績效信息公開機制。相較于中央、省市級部門，縣級政府預算績效信息公開需在公開內(nèi)容、方式、渠道等方面逐步完善，提升利益相關者對預算績效信息的知情權(quán)和資金使用的監(jiān)督權(quán)，增強政府部門公信力。四是完善縣級政府績效管理配套制度體系。縣級政府財政部門應及時制定并出臺全過程預算績效管理辦法、操作手冊等實務性文件，實現(xiàn)績效管理各環(huán)節(jié)工作流程化、制度化；預算部門負責預算績效管理組織、指導，并協(xié)調(diào)、配合財政部門做好事前評估、績效目標設置、績效過程監(jiān)控、績效評價等相關工作。