■溫利鋒

一、新時代內(nèi)部審計溯源

1.內(nèi)部審計的概念。

內(nèi)部審計是指依據(jù)國家法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)章制度，對主體單位的資金使用、經(jīng)濟活動內(nèi)部控制、風險管理、經(jīng)濟責任履行情況等領域實施獨立審計監(jiān)督，并提出評價、建議的獨立機構，以促進單位經(jīng)營管理合規(guī)高效運行，進而完善內(nèi)部治理，實現(xiàn)主體單位可持續(xù)發(fā)展。

2.內(nèi)部審計的歷史沿革。

蘇區(qū)時期主要的內(nèi)部審計機構有四類，分別為：（1）中國共產(chǎn)黨內(nèi)部審計機構、國家郵政總局內(nèi)部審計機構（1932 年7 月19 日的《中華蘇維埃共和國郵政總局通知（第二號）》要求閩贛兩省各級郵局將收支情況上報郵局審查統(tǒng)計）、合作社內(nèi)部審計機構、軍隊內(nèi)部審計機構（1930 年9 月，紅一方面軍印發(fā)的《紅軍士兵委員會章程》，規(guī)定士委會有審查軍隊經(jīng)濟、監(jiān)督軍隊給養(yǎng)的權力，1932 年2 月17 日，中華蘇維埃共和國中央革命軍事委員會頒發(fā)了《經(jīng)理工作問題提案》，同時制定了《經(jīng)濟公開條例》?！稐l例》分為賬目審查、賬目公布及賬簿單據(jù)保存三個部分）。

紅色蘇區(qū)內(nèi)部審計制度的演變主要經(jīng)歷了三個階段：自1922 年中國共產(chǎn)黨成立初至1931 年的財審分離型的財政（經(jīng)濟）審查委員會階段，1932 年的財審合一型的財政人民委員部審計處階段和1933 年至1934 年發(fā)展為財審分離型的中央審計委員會階段。

除了在上述部門建立了內(nèi)部審計機構外，在國民經(jīng)濟部、國家機關中都設有內(nèi)部審計機構，實施內(nèi)部監(jiān)督，成為政府審計的有效補充，并最終形成中央審計委員會為主體，部門單位內(nèi)部審計為補充的審計制度體系。

內(nèi)部審計機構和內(nèi)部審計制度，在蘇區(qū)時期的革命斗爭中扮演著重要的角色，是蘇區(qū)黨政機關及企事業(yè)單位揭露問題和糾正官僚主義錯誤必不可少的組織和手段。在特殊背景下提高了有限財政資源的使用效率，為我國廉政審計的發(fā)展提供寶貴歷史經(jīng)驗借鑒。

二、新時代內(nèi)部審計面臨的風險挑戰(zhàn)

1.新時代內(nèi)部審計面臨的風險。

在中華民族偉大復興的歷史重要時刻，我國恰逢“百年未有之大變局”，面對世界經(jīng)濟動蕩、新冠疫情反復侵襲，我們應高度重視防范化解制約“兩個百年”奮斗目標實現(xiàn)進程的各類重大風險。

2019 年9 月3 日，習近平總書記在中共中央黨校（國家行政學院）中青年干部培訓班秋季學期開班式講話中強調(diào)指出：“當前和今后一個時期，我國發(fā)展進入各種風險挑戰(zhàn)不斷積累甚至集中顯露的時期，面臨的重大斗爭不會少，而且越來越復雜。”2021 年12 月中央經(jīng)濟工作會議強調(diào):我國經(jīng)濟發(fā)展面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力，在各領域進入新發(fā)展階段新形勢下，我國發(fā)展內(nèi)外環(huán)境發(fā)生深刻變化，需要正確認識和把握防范化解重大風險，繼續(xù)按照穩(wěn)定大局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分類施策、精準拆彈的方針，抓好風險處置工作。大數(shù)據(jù)時期，內(nèi)部審計的難度增加，內(nèi)部審計既要考慮應對綜合外部環(huán)境帶來的各類重大風險，還需要重視單位組織內(nèi)部的制度缺陷、財務報錯、審計數(shù)據(jù)等風險因素。內(nèi)部審計在探索實現(xiàn)全域內(nèi)部審計中，也需要提升對風險管理的能力，在應對風險挑戰(zhàn)中發(fā)揮組織內(nèi)部機構的獨特優(yōu)勢和作用。

2.新時代內(nèi)部審計面臨的挑戰(zhàn)。

（1）組織機構設置不健全。

①缺乏獨立性的內(nèi)部審計機構。據(jù)2020 年A 市Q縣統(tǒng)計填報的322 個單位中，僅有3 個機關單位、1 個事業(yè)單位和1 個團體組織設有內(nèi)部審計機構，其中的3個組織機構內(nèi)部審計與財務會計合并運作管理，內(nèi)部審計機構和其職能缺乏獨立性，此外，國有企業(yè)設有內(nèi)審機構數(shù)為0 個。

②內(nèi)部審計工作的獨立性得不到保障。企業(yè)的內(nèi)部審計機構和制度是根據(jù)國有企業(yè)自身發(fā)展需求情況而量身定制，并由企業(yè)高層或董事會直接管理，內(nèi)部審計與本組織機構的從屬關系決定著日常審計工作的開展容易受內(nèi)部管理者或董事會的制約，缺乏實質(zhì)上的獨立操控空間。

（2）內(nèi)部審計制度不完善。

①內(nèi)部審計的法律規(guī)章制度不健全，內(nèi)審工作開展受制約。由于各企事業(yè)單位之間的內(nèi)部審計規(guī)章制度差異性較大，當前我國企業(yè)之間在內(nèi)部審計計劃、內(nèi)審流程、審計質(zhì)量管理、結果懲處運用等方面還未能形成統(tǒng)一規(guī)章制度，內(nèi)部審計的審計質(zhì)量受制約。

②現(xiàn)存的內(nèi)審規(guī)范和管理體系不夠健全，獨立性監(jiān)督職能受限。內(nèi)部審計的法律地位決定著它與本單位的從屬關系，受單位內(nèi)部直接領導和制約，審計監(jiān)督的權限范圍局限于單位組織內(nèi)部，內(nèi)部審計的權限自由具有狹隘性。

③內(nèi)審執(zhí)行機制不健全。有些內(nèi)審機構的審計人員業(yè)務能力水平高，但內(nèi)部審計是由單位內(nèi)部決策領導，如果存在內(nèi)部控制、主體價值和主體目標導向的管理體系不健全，使得內(nèi)部審計中發(fā)現(xiàn)了問題，卻不能夠按規(guī)范流程執(zhí)行信息披露和上報，無法真正實現(xiàn)內(nèi)部獨立性監(jiān)督職能。

（3）專業(yè)專職內(nèi)審人員缺乏。

①高素質(zhì)復合型專業(yè)人員缺乏。一方面，目前審計工作人員的知識面局限于財務和會計領域的相關知識，而大數(shù)據(jù)信息化時代，對審計時效與數(shù)據(jù)信息化的操作提出了更高的要求，審計從業(yè)人員既需要懂得財務會計專業(yè)知識，還對法律法規(guī)、計算機掌握水平提出了更高的要求。在熟知法規(guī)的情況下，需要較好地運用信息化技術和大數(shù)據(jù)知識提升內(nèi)部審計效率和質(zhì)量。另一方面，內(nèi)審機構中人員結構分布不均衡。（A 市Q縣為例）組織機構和企事業(yè)單位中，高素質(zhì)、核心專業(yè)的審計人員占比較低，例如有內(nèi)部審計職能的5 個機構中，獨立性設置內(nèi)部審計機構的實為2 個，Q 縣內(nèi)審人員（共41 名）中僅6 名為專職內(nèi)部審計人員，大學本科14 人，中級職稱10 人，高級職稱4 人，無職稱19人，審計相關專業(yè)中會計類16 人，法律類1 人。

②秉公執(zhí)法廉潔自律意識有待提高，高政治站位的審計人員緊缺。在內(nèi)審隊伍中，不同程度地存在廉潔意識薄弱、執(zhí)法不嚴問題和對審計發(fā)現(xiàn)的問題隱瞞不報等現(xiàn)象，內(nèi)審工作成果的準確性及以成果為導向的研究效用難以得到保障，致使一些部門內(nèi)部審計機構形同虛設，內(nèi)審工作監(jiān)督效用缺失。

③內(nèi)審價值觀落后。部分業(yè)務人員和管理者對內(nèi)審工作的價值認識不到位或者存在曲解，如管理者對審計責任界定不清、隱瞞回避內(nèi)審監(jiān)管，導致被審計單位存在問題難以被發(fā)現(xiàn)，或者內(nèi)審監(jiān)督因從屬關系致信息披露受影響。

④內(nèi)部審計的現(xiàn)代化發(fā)展受制約。新時代的內(nèi)部審計是以風險管理新模式為目標導向，內(nèi)部審計作為內(nèi)部經(jīng)濟風險控制的重要組成部分，其內(nèi)控風險的管理體制和制度構建跟不上國家審計發(fā)展這一大環(huán)境的步伐。內(nèi)部審計的整個過程要以單位財務風險為導向，而若是單位財務的內(nèi)控制度不完善，內(nèi)部審計和內(nèi)部風險控制就不能基于單位財務的全局管理進行風險評估，無法及時有效識別單位財務面臨的各類風險。利益責任主體缺乏風險管理意識，對風險管制重視不夠，相關風險管制的體制機制形同虛設，財務報錯風險不可避免，共同制約著內(nèi)部審計工作的開展。

三、創(chuàng)新內(nèi)部審計的應對策略

內(nèi)部審計作為政府、企事業(yè)單位等主體內(nèi)部設立的獨立部門，依據(jù)國家法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)章制度，對主體單位的資金使用、經(jīng)濟活動進行內(nèi)部控制、風險管理，以及所屬單位主要負責人經(jīng)濟責任履行情況等領域實施獨立、客觀的審計監(jiān)督、評價和建議。

一方面具有獨特法律地位。國家審計具有憲法地位，《中華人民共和國憲法》第九十一條和第一百零九條分別規(guī)定，國務院設立審計機關和縣級以上的地方各級人民政府設立審計機關。

另一方面，它肩負著風險管控和審計監(jiān)督的職能。在內(nèi)部控制制度基礎上，內(nèi)部審計對本單位或者本企業(yè)的運行管理就資產(chǎn)、負債和損益等方面開展審計并進行風險評估進而提供真實、準確的財務結果信息，為領導層決策和管控提供正確的參照導向和經(jīng)濟管理查漏補缺。內(nèi)審機構的審計監(jiān)督對單位組織經(jīng)濟活動進行審計監(jiān)督，既為落實國家的方針、政策、財經(jīng)法規(guī)服務，也為本部門、本單位的經(jīng)營管理服務。獨立的內(nèi)部審計機構扮演著雙重角色，代表本單位和國家深入有效地對組織內(nèi)的貪污腐敗、財務作假、擠占挪用等違法違規(guī)問題和決策進行獨立、系統(tǒng)審查，揭露國家經(jīng)濟運作中的制度、管理問題。

2021 年5 月6 日國務院常務會議通過的《中華人民共和國審計法（修正草案）》，新增了第六章關于內(nèi)部審計中進一步細化了內(nèi)部審計對象、內(nèi)部審計機構管理、內(nèi)部審計范圍等規(guī)定，倒逼組織需完善內(nèi)部審計建設?！吨腥A人民共和國審計法》第二十九條規(guī)定，依法屬于審計機關審計對象的單位，應當按照國家有關規(guī)定建立健全內(nèi)部審計制度。

1.建立健全內(nèi)審機制和體系。

（1）逐步完善和設置獨立的內(nèi)部審計機構。針對基層企事業(yè)單位應設而未設置內(nèi)審機構的主體單位，量身定制適合其自身發(fā)展的內(nèi)部審計機構和制度，由企業(yè)高層或董事會直接管理，并多樣化配齊內(nèi)審人員，如由審計機關外派總審計師的方式引入具備核心專業(yè)的審計人才，減少內(nèi)部審計中存在的干擾因素，給予調(diào)配內(nèi)部審計人員的獨立區(qū)。

（2）制定規(guī)范化內(nèi)審制度標準。首先，以地域法規(guī)為遵循，探索統(tǒng)一的內(nèi)審格式和有針對性的審計方向內(nèi)容，統(tǒng)一制定出臺內(nèi)審標準和并發(fā)布審計計劃，確實實現(xiàn)利益相關者的準確、完整、有效監(jiān)督。其次，隨時實地抽查單位內(nèi)部審計的實際情況，督促其對審計計劃的遵照執(zhí)行情況，實現(xiàn)內(nèi)部控制效果。將內(nèi)部審計工作真正作為評價被審單位管理績效的重要依據(jù)，倒逼行業(yè)主體對內(nèi)部審計工作的重視，并依據(jù)內(nèi)部審計實際成果出具指導性意見和建議，進一步督促和引導被審計單位的健康發(fā)展。在審計計劃管理、審計業(yè)務開展等方面加強與國家審計的協(xié)作，避免審計工作重復、減少監(jiān)管盲區(qū)，確保監(jiān)管到位，擴大審計覆蓋面，在監(jiān)督管理的過程中找到問題，發(fā)現(xiàn)痛點。通過加強國家審計與內(nèi)部審計的互動，提高審計成效。

（3）不斷完善財務風險、經(jīng)濟的內(nèi)控制度，探索風險導向型的新型內(nèi)部審計模式。內(nèi)控制度是內(nèi)部審計工作運行的基礎，為單位財務工作的開展提供風險預判功能，降低甚至避免單位財務經(jīng)預判可能出現(xiàn)的風險，進而弱化風險程度。企事業(yè)單位財務內(nèi)部需要不斷提高控制風險的意識，建立完善的重視風險管理機制，細化、明確各崗位的職責，確實有效評估和控制單位財務風險，制定發(fā)揮內(nèi)控制度的作用。完善的單位財務內(nèi)控制度能為單位的財務經(jīng)營管理提供制度支撐，促進單位財務風險的全面評估，推動現(xiàn)代風險導向模式下的內(nèi)部審計的開展。

（4）統(tǒng)一制定規(guī)范化的內(nèi)部審計管理、技術要求。在國家審計的領導下，完善審計人員管理、審計資源整合等方面的制度和體系，將有效促進整個審計體系的合理、規(guī)范化發(fā)展。在推進國家審計和內(nèi)部審計工作結合發(fā)展的過程應該頒布相關的法律制度和體系，針對審計的內(nèi)容、程序方法等制定相關的規(guī)章制度，規(guī)范內(nèi)部審計工作的質(zhì)量，從而實現(xiàn)國家審計和內(nèi)部審計協(xié)同發(fā)展。

2.加強審計隊伍建設，配齊配強內(nèi)審工作人員。

（1）建立審計人才資源庫，實現(xiàn)審計人才資源共享。多樣化吸收高素質(zhì)的核心專業(yè)審計人才充實內(nèi)審人員隊伍，通過建立內(nèi)審機構專業(yè)審計人員信息庫、成立審計專業(yè)人才協(xié)會等方式，加強審計系統(tǒng)工作人員的交流合作，給審計線內(nèi)人員在業(yè)務專業(yè)技能方面提供互補學習平臺，為審計過程中合理調(diào)配和使用審計人才“智慧”提供基礎，實現(xiàn)人才資源優(yōu)勢最大化。

（2）設置總審計師信息資源庫，由審計機關外派總審計師對其他單位內(nèi)部審計機構進行專業(yè)監(jiān)督和指導。并建立內(nèi)部審計監(jiān)督指導隊伍，探索將內(nèi)部審計融入國家審計項目的具體實施過程，加快形成“上審下”及“審、幫、促”的內(nèi)部審計管理體制，切實提高內(nèi)部審計質(zhì)量。國家審計應建立內(nèi)部審計監(jiān)督指導隊伍，定期對內(nèi)部審計進行監(jiān)督和指導，促進內(nèi)部審計與國家審計的方向目標保持一致，同時確保內(nèi)部審計在單位內(nèi)部的管理地位和審計權威。

3.強化內(nèi)部審計的監(jiān)督和指導。

（1）不斷加強黨和國家審計對內(nèi)部審計的領導，提升綜合審計認知。強化內(nèi)部審計主體責任及風險意識，提升審計業(yè)務人員和管理者對內(nèi)部審計工作的價值認知能力，通過學習“專題+宣講+自學”等形式，營造良好的內(nèi)部審計環(huán)境。

（2）充分發(fā)揮審計“保駕護航”作用。審計監(jiān)督是資產(chǎn)安全、經(jīng)濟安全以及政策落實等方面的護航者。黨的十九屆四中全會將“完善黨和國家監(jiān)督體系”列為重要內(nèi)容并作出專門部署，十九屆六中全會指明了“完善黨和國家監(jiān)督體系”的目標，任務更加明確，路徑更加清晰。要完善內(nèi)部審計，國家審計更需要定位和思考各級審計機關、企事業(yè)單位、內(nèi)部審計之間的關系，進而指導內(nèi)審工作合法、合理開展，并加強其間的審計技術、經(jīng)驗交流，通過數(shù)據(jù)整合、挖掘問題原因以促進被審計單位改正發(fā)展途徑，倒逼審計業(yè)務良好開展。

四、結束語

內(nèi)部審計在國家審計這個大系統(tǒng)中共同發(fā)揮著“預防風險、揭示問題、抵御危機”的“免疫功能”效應和扮演著十分重要的角色。在當前重大風險挑戰(zhàn)下，為推動國家審計全局事業(yè)的科學發(fā)展，共同促進國家經(jīng)濟、社會健康運行，更好的保障人民的根本利益，不但需要從優(yōu)化審計資源配置等方面完善人員隊伍建設，健全內(nèi)部審計制度和體系，更需要注重加強國家審計對內(nèi)部審計的指導和監(jiān)督。這樣，內(nèi)部審計才能在新的歷史環(huán)境下適應大環(huán)境帶來的挑戰(zhàn)，從容應對內(nèi)部審計工作本身所面臨的風險，體現(xiàn)其應有的法律地位和監(jiān)督職能。