劉 超 陳國強(qiáng)

安徽師范大學(xué)法學(xué)院，安徽 蕪湖 241000

難民問題是人類歷史上長期存在的一個(gè)國際問題，尤其是近半個(gè)世紀(jì)以來，西方國家暴力干涉他國的內(nèi)政，一些地區(qū)的民族宗教問題不斷激化，局部性的沖突一直在不斷發(fā)生，也導(dǎo)致沖突地區(qū)大量的平民喪失了基本的物質(zhì)生活保障和基本權(quán)利保障，許多流離失所的居民不得不背井離鄉(xiāng)前往歐洲國家尋求庇護(hù)。與此同時(shí)，由于自然災(zāi)害、土地荒漠化、海平面上升等原因，造成大規(guī)模的環(huán)境難民，而在國際法中，仍沒有相關(guān)的法律可循來保障環(huán)境難民的權(quán)利。難民問題成為當(dāng)今社會人們?nèi)找鎻V泛關(guān)注的問題。

一、難民保護(hù)現(xiàn)有國際法體系概述

（一）國際人權(quán)法中的相關(guān)規(guī)定

從根本上來說，難民問題就是人權(quán)問題，難民問題的產(chǎn)生就是因?yàn)榉N種原因，難民在其居住國內(nèi)的物質(zhì)生存需求和精神需求得不到基本保障，對難民的國際保護(hù)就屬于國際法上人權(quán)保護(hù)的一個(gè)組成部分，國際人權(quán)法的基本原則和一般性的規(guī)范也當(dāng)然地同樣適用于難民。國際人權(quán)法的基本文件包括1945年的《聯(lián)合國憲章》、1948年的《世界人權(quán)宣言》、1966年的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》和《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》，它們共同構(gòu)成了“國際人權(quán)憲章”。以上這些文件不僅作為國際法上保障基本人權(quán)的法律依據(jù)，同時(shí)也是作為保護(hù)難民基本權(quán)利的法律依據(jù)。

（二）專門性的難民保護(hù)國際公約

目前在國際社會，“國際難民保護(hù)的一般性、根本性的文件是聯(lián)合國大會1951年于日內(nèi)瓦通過的《關(guān)于難民地位的公約》（以下簡稱《1951年公約》）與1967年《關(guān)于難民地位的議定書》（以下簡稱《1967年議定書》），這兩份國際文件構(gòu)成了國際難民保護(hù)的法律框架，是國際難民制度的基石?！保?］同時(shí)這兩個(gè)公約的保護(hù)制度還被規(guī)定在一些地區(qū)性的難民保護(hù)文件中以及一些國家的國內(nèi)難民保護(hù)立法中。

公約的規(guī)定當(dāng)中最重要的創(chuàng)舉要屬難民保護(hù)的“不推回原則”，它的主要內(nèi)容包括邊境不拒絕、不驅(qū)逐和不引渡。這一重要原則是難民權(quán)利的一條核心原則，“不被‘推回’對于難民而言就意味著給予庇護(hù)，即允許難民進(jìn)入尋求避難的國家，給予其保護(hù)，并不將其驅(qū)逐出境?！保?］《1951年公約》的制定內(nèi)容本身也帶有濃郁的政治色彩，第一條第一款就對難民適用的時(shí)間和地點(diǎn)設(shè)置了限制，直至《1967年議定書》取消這一限制擴(kuò)大了適用范圍。

（三）區(qū)域性的難民保護(hù)法律文件

然而即使有了普遍性的公約，公約內(nèi)容相比實(shí)際問題還是具有相對滯后性和僵化性。許多因戰(zhàn)爭、內(nèi)亂和自然災(zāi)害造成的流離失所的難民就無法在法律上得到別國的保護(hù)，特別是中東、非洲等一些地區(qū)由于戰(zhàn)爭沖突不斷、國家動蕩內(nèi)亂加之自然災(zāi)害，造成了大批難民涌現(xiàn)。在普遍公約不能充分全面保障難民權(quán)利時(shí)，就需要一些區(qū)域性的難民保護(hù)法律文件，其中最主要的就是1969年非洲統(tǒng)一組織頒布的《關(guān)于非洲難民問題某些特定方面的公約》（以下簡稱《非洲難民公約》）和拉丁美洲區(qū)域組織1984年頒布的《卡塔赫納宣言》。這兩個(gè)文件在原有難民定義的基礎(chǔ)上做出了重要的補(bǔ)充，使得更多需要被保護(hù)的難民被納入了保護(hù)的范圍，發(fā)展了國際難民法。

雖然有許多保護(hù)難民權(quán)利的國際條約和文件，但這些條約和文件所規(guī)定的內(nèi)容還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，國際難民保護(hù)的法律體系仍停留在起步階段，許多現(xiàn)實(shí)緊迫的問題在法律上沒有依據(jù)可循，得不到有效解決，大量難民的基本權(quán)利還有待得到法律的保障。

二、現(xiàn)有體系下難民保護(hù)面臨的國際法問題

（一）難民保護(hù)面臨的國際法理論問題

1.國際法傳統(tǒng)的難民定義不能涵蓋新的難民現(xiàn)象

要解決難民問題，首先要解決的就是定義的問題，“定義涉及這類問題或者現(xiàn)象的性質(zhì)以及相應(yīng)解決途徑和政策的選擇，但學(xué)者和決策者們難以在這個(gè)問題上達(dá)成共識。”［3］《1951年公約》對難民進(jìn)行的定義顯然是限制了難民的范圍，在時(shí)間上僅僅把在1951年1月1日以前發(fā)生的事件所造成的流離失所的人歸為難民，對這個(gè)時(shí)間點(diǎn)之后所發(fā)生的難民問題并沒有法律拘束力，在地理上也把難民僅僅限定在歐洲，用意明顯是為了針對當(dāng)時(shí)的蘇聯(lián)和東歐的一些社會主義國家在二戰(zhàn)后產(chǎn)生的大量難民。

《1951年公約》的地域和時(shí)間限制大大地阻礙了聯(lián)合國對難民的救治工作，《1967年議定書》取消了《1951年公約》當(dāng)中難民定義的地域和時(shí)間阻礙，雖然相比于之前的難民定義有了一定的擴(kuò)展，但《1967年議定書》中只將難民產(chǎn)生的原因歸結(jié)為種族、宗教、國籍、屬于某一社會群體或具有某種政治見解五種，這也將如戰(zhàn)爭、內(nèi)亂、自然災(zāi)害以及環(huán)境危機(jī)這些可能造成難民的原因統(tǒng)統(tǒng)排除在外。在隨后的《非洲難民公約》和《卡塔赫納宣言》中，難民定義雖得到了一定的擴(kuò)充，但效力也僅僅是區(qū)域性的。

除此之外，“氣候變化引起的土地荒漠化、海平面上升、突發(fā)性自然災(zāi)害等問題接踵而至，導(dǎo)致‘氣候難民’大量涌現(xiàn)?！保?］同時(shí)出現(xiàn)了因國內(nèi)經(jīng)濟(jì)崩潰被迫流落異國尋找發(fā)展機(jī)會的經(jīng)濟(jì)難民。這些新增加的難民群體的身份尚未被大部分主權(quán)國家所認(rèn)可，也就無法得到國際社會充分的法律保障。

2.國際法軟法的性質(zhì)使得義務(wù)履行缺乏約束力

聯(lián)合國下屬的聯(lián)合國難民署是在難民保護(hù)工作中發(fā)揮著不可替代作用的國際組織。依照公約規(guī)定，各國應(yīng)當(dāng)協(xié)同展開難民的救助工作，配合聯(lián)合國難民署的決議，但無論是何種難民救助的國際組織，哪怕是聯(lián)合國難民署，它的決議決策對于各國政府也沒有什么強(qiáng)制力可言。聯(lián)合國難民署只能在各國之間充當(dāng)著協(xié)調(diào)各方調(diào)配資源的角色，對于主權(quán)國家領(lǐng)土范圍內(nèi)的難民救治工作缺乏話語權(quán)。在現(xiàn)實(shí)的操作過程中，許多國家會利用本國的自由裁量權(quán)去規(guī)避接受難民，從程序上將難民拒之門外，甚至部分國家寧愿選擇通過資助他國而讓別的國家代為接受處置難民。

在救助難民和國家利益的選擇面前，國家利益始終仍是首位的，許多國家在國家利益和難民利益發(fā)生沖突時(shí)，往往都會選擇無視國際法的規(guī)定，自行其是，根本原因還是規(guī)定難民保護(hù)的國際公約缺乏強(qiáng)制力作保障，違背的成本較低。如果締約國違反公約所規(guī)定的義務(wù)，拒絕救助難民，甚至是侵害了難民的權(quán)利，聯(lián)合國難民署所能采取的措施也是少之甚少，國際輿論終究不是制裁的手段。

（二）難民保護(hù)面臨的國際法現(xiàn)實(shí)問題

1.接受國和難民的現(xiàn)實(shí)現(xiàn)狀不利于難民的保護(hù)

在國際法上，聯(lián)合國承擔(dān)的是居中協(xié)調(diào)和監(jiān)督的責(zé)任，而具體到真正的實(shí)踐中，國家才是承擔(dān)著大部分難民保護(hù)工作責(zé)任和成本支出的主體。

（1）難民的甄別。近年來，數(shù)量龐大的難民涌向歐美國家，這就需要大量能夠甄別難民身份的專業(yè)人士以及科學(xué)有效的甄別方法。面對每天數(shù)以萬計(jì)的難民，現(xiàn)行的甄別機(jī)制根本滿足不了，大多數(shù)人都是在未得到庇護(hù)國批準(zhǔn)的前提下進(jìn)入了該國，這也導(dǎo)致大量的非法移民蒙混在其中進(jìn)入他國。

（2）難民的大量涌入也可能給庇護(hù)國帶來一系列經(jīng)濟(jì)社會問題。因?yàn)閼?zhàn)爭、政治、宗教等原因，難民們被迫離開自己原來的國家，而他們大都來自一些經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平相對落后的國家。當(dāng)中的大部分人都是文化素質(zhì)較低，加之語言不通，在進(jìn)入庇護(hù)國后想要居住并從事工作就只能從事底層勞動者的工作，這也就意味著難民將爭奪掉庇護(hù)國國內(nèi)本來一批基層勞動者的工作。因此難民很難融入到庇護(hù)國當(dāng)?shù)氐纳鐣?，甚至?xí)l(fā)難民與當(dāng)?shù)鼐用裰g的矛盾沖突。

近年來，歐美國家民粹主義的勢力有所抬頭并不斷發(fā)展，他們將難民、移民與失業(yè)、恐怖主義聯(lián)系在一起，正好迎合了民眾的排外情緒，這種情況也導(dǎo)致了全球范圍內(nèi)各個(gè)國家的難民緊縮政策，國際社會的難民保護(hù)形勢十分嚴(yán)峻。

2.難民救助的資金來源有限

“聯(lián)合國難民署在處理國際難民事務(wù)中起著重要作用，一是幫助世界各地的流離失所者，二是尋求長久地解決難民問題的方案?！保?］聯(lián)合國難民署的一項(xiàng)基本救助措施就是修建難民營，為難民提供基本的物質(zhì)生活保障，在此過程中，需要聯(lián)合國難民署大量的人員保障，需要聯(lián)合國維和部隊(duì)提供安全保障，然而難民救治工作，最根本的依賴還是物質(zhì)資金保障。難民救助工作每日都需要投入大量的資金，聯(lián)合國難民署救助工作的資金來源主要是成員國的捐助，個(gè)人向難民署的捐助只占很小一部分。聯(lián)合國難民署每年的預(yù)算有2%由聯(lián)合國撥款，其余98%全都是由各個(gè)成員國認(rèn)捐，而許多成員國認(rèn)捐后常常是拖延多年不肯兌現(xiàn)，因此，聯(lián)合國難民署長期存在著經(jīng)費(fèi)短缺的問題。

難民署的救助工作的開展和行動的實(shí)施取決于經(jīng)費(fèi)的多少，而在聯(lián)合國難民署的經(jīng)費(fèi)來源中最主要的就是美國和西歐國家以及日本等發(fā)達(dá)國家，這些國家還會向難民署施壓，試圖控制這些經(jīng)費(fèi)的用處，以達(dá)到自己的政治目的，這在一定程度上影響了難民署作為獨(dú)立的國際組織有效開展難民救治工作，資金的獨(dú)立運(yùn)作也是難民署正常開展工作所面臨的一個(gè)亟待解決的問題。

三、難民保護(hù)問題的國際法解決對策

（一）加強(qiáng)國際立法工作，完善有關(guān)難民保護(hù)的國際公約制度

1.擴(kuò)大國際法上難民定義的范圍

首先應(yīng)當(dāng)將環(huán)境難民納入難民定義的范疇，保護(hù)因嚴(yán)重的環(huán)境惡化而導(dǎo)致生存環(huán)境遭受破壞，被迫離開其原住地或原籍國前往另外一地避難的人。同時(shí)可以借鑒《非洲難民公約》《卡塔赫納宣言》這兩個(gè)國際上區(qū)域性的國際規(guī)范中關(guān)于難民的定義，將造成難民原因之一的國籍去掉，將那些因?yàn)樵獾搅送鈬致浴⒄碱I(lǐng)或者是國家內(nèi)部動亂，而不得不離開原住國去往他國避難的人也納入國際法的保護(hù)范圍，使得大量的戰(zhàn)爭難民能夠獲得國際法上認(rèn)可的難民地位。

2.完善難民保護(hù)過程中的程序性規(guī)定

為了防止締約國利用程序漏洞來逃避保護(hù)責(zé)任，可以在條約中增加保護(hù)難民的程序性規(guī)定。包括對難民的甄別規(guī)定，“對難民的甄別是個(gè)十分專業(yè)且復(fù)雜的難題，對難民的審查和甄別既需要大量時(shí)間也需要一定數(shù)量的專業(yè)人員，當(dāng)大規(guī)模外來者涌入，這種逐一進(jìn)行的難民甄別程序就變得十分不切實(shí)際?！保?］而聯(lián)合國難民署在這方面有著多年的經(jīng)驗(yàn)，可以在總結(jié)其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上出臺關(guān)于難民甄別的細(xì)節(jié)性的規(guī)定；以及關(guān)于庇護(hù)安置的規(guī)定，由于這屬于締約國國內(nèi)的管轄范圍，所以只能提出一些原則性的能夠被普遍認(rèn)可的規(guī)范，特別是遏制一些因?yàn)檎我蛩囟鴮㈦y民拒之門外的情況；對公約中的除外條款設(shè)置嚴(yán)格的適用條件，以防止一些國家利用其規(guī)避庇護(hù)責(zé)任。

（二）明確對難民權(quán)利保護(hù)的國家責(zé)任，積極促進(jìn)難民融入接收國當(dāng)?shù)丨h(huán)境

在難民問題方面，難民的權(quán)益會產(chǎn)生和庇護(hù)國國內(nèi)利益有矛盾沖突的情況，庇護(hù)國在承擔(dān)救助難民的義務(wù)的同時(shí)，也會對本國產(chǎn)生巨大成本。即使是為了解決難民救助問題，也不能與國家主權(quán)原則這一國際法基本原則相違背。

1.立法層面上的引導(dǎo)

對簽署了《1951年公約》和《1967年議定書》的國家，引導(dǎo)國家在公約和議定書的基礎(chǔ)上，制定國內(nèi)的難民保護(hù)法律法規(guī)與之銜接，雖然有的國家已經(jīng)制定了相關(guān)的一些規(guī)范，但都是避重就輕，沒有什么現(xiàn)實(shí)的可操作性。國內(nèi)法制定的保護(hù)難民的標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)當(dāng)?shù)陀趪H條約所規(guī)定的基本標(biāo)準(zhǔn)，還有國際公認(rèn)的基本原則也應(yīng)當(dāng)寫入國內(nèi)立法中。只有形成了國際法與國內(nèi)法相銜接的體系，難民的權(quán)利才能得到更好的保障。

2.后續(xù)工作制度

國際社會和庇護(hù)國都應(yīng)制定一套難民救助的后續(xù)工作制度，幫助難民在庇護(hù)國開始工作和生活，能夠融入當(dāng)?shù)氐纳鐣Ｔ谶M(jìn)入庇護(hù)國國內(nèi)后，可以對他們進(jìn)行分流安置，避免群體集聚而增加的安全隱患，也有助于他們更好融入當(dāng)?shù)厣鐣Ｔ诒Ｕ掀浠緳?quán)利的基礎(chǔ)上，可以為其提供一些學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，幫助他們學(xué)習(xí)當(dāng)?shù)卣Z言，讓難民有發(fā)展的機(jī)會，這對難民和當(dāng)?shù)厣鐣加泻锰帯?/p>

（三）建立有效的難民保護(hù)國際分工協(xié)作機(jī)制

在整個(gè)國際社會難民的救助過程中，聯(lián)合國難民署一直居于組織協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者的地位，但在難民問題不斷復(fù)雜化，難民人數(shù)迅猛增加的當(dāng)今社會，缺乏強(qiáng)制力的難民署也已經(jīng)是超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，“聯(lián)合國還應(yīng)發(fā)揮其系統(tǒng)內(nèi)各專門機(jī)構(gòu)、機(jī)關(guān)、區(qū)域委員會、計(jì)劃等的職能作用，促進(jìn)控制非法移民的國際法的實(shí)施?！保?］

加強(qiáng)難民署和其他國際組織分工合作，諸如國際紅十字會、世界糧食組織、世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國教科文組織，建立長效的分工協(xié)作機(jī)制，明確責(zé)任分配。同時(shí)也要加強(qiáng)同各個(gè)國家間的溝通協(xié)調(diào)，各國也應(yīng)當(dāng)依據(jù)國際公約積極協(xié)助聯(lián)合國難民署以及其他國際組織開展難民保護(hù)工作。必要時(shí)可以對不同類型成因造成的難民進(jìn)行區(qū)分工作，對不同類型的難民進(jìn)行針對性的保護(hù)工作。

國際社會應(yīng)當(dāng)建立一套難民預(yù)警機(jī)制，提前分析地區(qū)局勢，特別是對難民頻發(fā)的地區(qū)要重點(diǎn)關(guān)注，對可能將產(chǎn)生大量難民的國家或地區(qū)進(jìn)行提前研判和做好早期的準(zhǔn)備工作，做好風(fēng)險(xiǎn)防范也可以減少庇護(hù)國在難民保護(hù)時(shí)的損失。