閔 婉

湖北警官學院，湖北 武漢 430000

一、我國警務公開制度的沿革與意義

警務公開是指公安機關依照法律規(guī)定的原則、范圍、方式和程序將其在執(zhí)法過程和管理服務工作中收集和保存的各類警務信息向社會公眾或特定主體予以公開的行為。［1］《人民警察法》第四十四條規(guī)定：“人民警察機關作出的與公眾利益直接有關的規(guī)定，應當向公眾公布。”公安部于1999年5月10日發(fā)出的《關于在全國公安機關普遍實行警務公開制度的通知》中規(guī)定：“公安機關的執(zhí)法辦案和行政管理工作，除法律法規(guī)規(guī)定不能公開的事項外，都要予以公開。”該通知明確規(guī)定警務公開主要包括公安機關的執(zhí)法依據(jù)、公安機關開展執(zhí)法活動的相關制度和程序、公安機關的警務工作紀律等方面的內(nèi)容，自此，警務公開制度在全國公安機關開始穩(wěn)步推行。各地公安機關按通知部署，積極開展警務公開實踐，不斷推動警務公開制度的優(yōu)化。

2012年10月，公安部為進一步規(guī)范警務公開制度，印發(fā)了《公安機關執(zhí)法公開規(guī)定》，該規(guī)定將“執(zhí)法公開”界定為公安機關依照法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件規(guī)定，向社會公眾或者特定對象公開刑事、行政執(zhí)法的依據(jù)、流程、進展、結果等相關信息，以及開展網(wǎng)上公開辦事的活動。這是我國第一部全面規(guī)范警務公開工作的規(guī)范性文件，相比之前的相關制度而言，這一規(guī)定更為全面系統(tǒng)，為公安機關執(zhí)法公開工作構建了涵蓋基本原則、內(nèi)容方式以及監(jiān)督保障等制度的全方位、系統(tǒng)性的框架體系，對公安機關警務公開工作進一步走向制度化、科學化，具有重要的推動作用。

2018年8月，公安部對《公安機關執(zhí)法公開規(guī)定》進行了修訂，并于2018年12月1日正式施行，將其適用范圍限定為公安機關主動公開執(zhí)法信息，以及開展網(wǎng)上公開辦事，而公民、法人或者其他組織申請獲取執(zhí)法信息的，則依據(jù)《政府信息公開條例》的規(guī)定辦理。此外，新規(guī)定將公安機關作出的行政處罰決定、行政復議結果等生效法律文書納入警務公開的項目，同時明確規(guī)定了公開法律文書的具體操作規(guī)范。針對網(wǎng)上公開辦事的服務類型，新規(guī)定也作出了與時俱進的修訂。最后，新規(guī)定還進一步優(yōu)化了執(zhí)法公開的監(jiān)督保障規(guī)則，尤其是對互聯(lián)網(wǎng)政府公開平臺的建設和運作提出了具體要求?？梢?，新修訂的《公安機關公開執(zhí)法規(guī)定》能更好地對接《政府信息公開條例》，二者共同為新時代公安機關警務公開工作的深化發(fā)展提供了系統(tǒng)化的制度保障。

警務公開制度的意義主要體現(xiàn)在兩個方面，一是對社會公眾來說，警務公開制度能有效保障廣大社會公眾的知情權、參與權和監(jiān)督權。保障知情權是實現(xiàn)參與權和監(jiān)督權的前提，而警務公開則是保障知情權的前提，通過警務公開，社會公眾能充分獲取公安機關的公開執(zhí)法信息，了解各項執(zhí)法依據(jù)和相關規(guī)章制度，參與公共事務的討論和決策，監(jiān)督公安機關及警務人員的違規(guī)、違法甚至犯罪行為，有效提高公共決策的科學性和公正性；二是對公安機關而言，警務公開有助于規(guī)范公安機關執(zhí)法行為，促進公安機關嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。政府信息是行政權力運行的載體，政府信息公開則是政府工作全領域、全口徑、全流程的外化表現(xiàn)。［2］將公安機關警務活動公開于民眾的視線之下，不僅有助于促進公安機關各項服務職能的不斷優(yōu)化，也能督促公安機關嚴格依法履行職權，通過民眾的監(jiān)督確保警務人員的廉潔自律、規(guī)范執(zhí)法，避免權力的濫用，保障公共利益的實現(xiàn)。

二、《民法典》背景下人格權保護的強化

人格權是指民事主體享有的以人格利益為客體的民事權利的總稱，包括一般人格權和具體人格權。一般人格權是指以人格自由、人格獨立和人格尊嚴等一般人格權益為內(nèi)容的人格權。具體人格權是指生命權、健康權、身體權、姓名權和名稱權、肖像權、名譽權、榮譽權、隱私權以及個人信息權益等以具體人格權益為內(nèi)容的各種人格權。我國《民法典》為順應時代“以人為本”的立法理念，全方位加大了對人格權的保護力度。

（一）體例上的強化

傳統(tǒng)大陸法系國家的民法存在“重物輕人”的體系缺陷。傳統(tǒng)民法主要調(diào)整財產(chǎn)關系和人身關系，財產(chǎn)關系在分則里表現(xiàn)為物權、合同債權；人身關系分為兩大部分，一是人格權，二是身份關系，身份關系分別規(guī)定在婚姻家庭和繼承制度里，而人格權在分則里則完全沒有涉及到，這是一個重大缺陷。［3］我國《民法典》則突破這一傳統(tǒng)模式，首次將人格權獨立成編，這一重大革新既彌補了大陸法系國家傳統(tǒng)立法體系上存在的上述缺陷，也從立法形式上充分體現(xiàn)了我國《民法典》對人格權保護的高度重視。

（二）內(nèi)容上的強化

《民法典》除了在體例上作出了加強人格權保護的重大突破之外，在內(nèi)容上也同樣強化了對人格權的保護制度。首先是人格權保護范疇的拓展：在物質(zhì)性人格權方面，《民法典》第一千零二條明確將自然人的生命權范疇擴展為生命健康和生命尊嚴，一千零四條則明確將自然人的健康權范疇擴展為身體健康和心理健康。在精神性人格權方面，《民法典》第一千零一十七條將具備混淆可能的筆名、網(wǎng)名、字號、姓名和名稱的簡稱等均納入保護，大大拓展了姓名權和名稱權的保護范疇；第一千零二十三條將自然人的聲音納入人格權保護范疇；第一千零三十二條將自然人的私人生活安寧納入隱私權的保護范疇；第一千零三十四條將自然人的個人信息納入人格權保護范疇。其次是保護制度的創(chuàng)新：《民法典》第一千零九條首次明確規(guī)定了與人體基因、人體胚胎相關醫(yī)學和科研活動的底線原則；第一千零一十條首次明確規(guī)定了性騷擾的認定和規(guī)制規(guī)則；第一千零二十九條首次明確規(guī)定了民事主體的信用評價查詢及異議規(guī)則。最后是救濟規(guī)則的突破：《民法典》第九百九十五條規(guī)定了人格權請求權制度；第九百九十六條規(guī)定了違約行為導致人格權受到侵害并造成嚴重精神損害的情況下的精神損害賠償制度；第九百九十七條規(guī)定了對侵害人格權違法行為的禁令制度。

三、警務公開與人格權保護的沖突

如前所述，我國《民法典》保護的人格權類型非常廣泛，但并非所有類型的人格權都會與警務公開制度產(chǎn)生沖突，一般而言，警務公開可能會涉及到的人格權沖突主要集中在肖像權、名譽權、隱私權以及個人信息領域。警務公開與人格權保護的沖突實質(zhì)上是社會公眾的知情權與當事人的人格權之間的沖突，雖然二者都是現(xiàn)代民主法治社會中民眾應當享有的基本權利，但二者并不總是能得以兼顧，其沖突主要可以體現(xiàn)在兩個維度。

（一）警務公開可能會侵害案件當事人或第三人的人格權

《公安機關執(zhí)法公開規(guī)定》第十條規(guī)定：“公安機關應當向社會公開涉及公共利益、社會高度關注的重大案事件調(diào)查進展和處理結果?！痹谶@種情況下，由于要對涉案信息進行公布，一旦在公布案情時以各種形式直接或間接透露當事人的身份情況、配發(fā)含有當事人影像的視頻或照片資料，就極易發(fā)生侵害當事人肖像權、隱私權或個人信息權益的問題。如果因公布案情事實有誤或措辭不當?shù)仍驅е掳讣斒氯嘶蛏姘傅谌说纳鐣u價降低，社會聲譽減損，則可能構成對名譽權的侵犯。除此之外，在特殊情況下，如果警務公開中公布案情信息的方式方法不當，還有可能發(fā)生侵犯涉案當事人人格尊嚴等一般人格權的問題。

（二）人格權保護的泛化可能會阻礙警務公開的實施

《公安機關執(zhí)法公開規(guī)定》第六條規(guī)定：“公安機關不得向權利人以外的公民、法人或者其他組織公開涉及商業(yè)秘密、個人隱私的執(zhí)法信息?！备鶕?jù)這一規(guī)定，隱私權等人格權的保護成為了法定的警務公開阻卻事由。但由于執(zhí)法實踐中對個人隱私的理解不同，導致對涉隱私信息豁免公開原則的適用標準無法統(tǒng)一，從而造成隱私權等人格權保護的泛化，具體表現(xiàn)為公安執(zhí)法機關在沒有充分依據(jù)的情況下，以隱私權等人格權保護為借口拒絕權利人提出的警務公開申請，導致警務公開制度不能切實有效地貫徹執(zhí)行。

四、警務公開與人格權保護的平衡措施

（一）合理限制警務公開的范圍

對警務信息應當區(qū)分處理，將其區(qū)分為公開信息和非公開信息。從人格權保護的角度出發(fā)，凡公開后會對當事人或第三人的人格權益造成損害的信息均歸屬于非公開信息，一般不納入警務公開范疇。這里的人格權益不僅包括《政府信息公開條例》第十五條和《公安機關公開執(zhí)法規(guī)定》第六條所列舉的“個人隱私”，還應當包括肖像、聲音、名譽、個人信息等具體人格權益以及人格尊嚴等一般人格權益。以上述標準區(qū)分公開信息與非公開信息時也存在例外情形——公共利益優(yōu)先。所謂公共利益優(yōu)先，是指即使某些信息屬于當事人或第三人人格權益相關信息，但是如果不公開這些信息會對公共利益造成重大影響，則這些信息仍應歸屬于公開信息的范疇。

因此，要準確區(qū)分公開信息和非公開信息，一方面要嚴格以《民法典》的具體規(guī)定和基本原則為依據(jù)，對隱私權等人格權益的概念和范疇進行準確界定和適用，避免因人格權保護的泛化影響警務公開的效果；另一方面也要嚴格以警務公開制度設立的核心目的和價值為限對公共利益的概念和范疇進行準確解釋和適用，避免因公共利益優(yōu)先制度的濫用導致人格權益的損害。

（二）準確適用警務公開的比例原則

行政法意義上的比例原則是警務公開中始終應當遵循的基本原則。所謂比例原則，是指國家干預手段和目的之間的合比例性，具體表現(xiàn)為適當性、必要性和狹義比例三個方面，適當性是指行政機關采取的行政執(zhí)法手段應當有助于目的的實現(xiàn)；必要性是指行政機關在實施行政行為時應當在各種能夠實現(xiàn)目的的手段中選擇侵害最小的一種；狹義比例是指行政機關在行政行為中損害的利益與達到的目的應當相稱。［4］

具體到警務公開與人格權保護的沖突問題上，比例原則體現(xiàn)為公安機關公開涉及當事人或第三人人格權益的相關信息時，一定要全面考量這一信息公開行為是否確實符合設立警務公開制度的目的和初衷，即公開該信息是否能真正提升公安機關的執(zhí)法規(guī)范化水平，是否能切實對警務人員廉潔公正執(zhí)法起到督促效果，或者公開該信息是否確實有助于提升廣大人民群眾對公安工作的整體滿意度，促進公共利益的實現(xiàn)；如果為了達成上述目的必須公開涉及人格權益的警務信息時，公安機關應當充分考量如何盡可能減少這類警務信息的公開對當事人或第三人人格權益可能造成的損害或影響，例如盡可能采取匿名化方式進行公開，或者盡可能在信息公開的內(nèi)容、方式和影響范圍等方面進行適當控制等，通過這些措施力求達到警務公開手段和目的之間的均衡、適當、合比例，即從社會效果來看，因警務公開所維護的社會公共利益確實大于因該警務信息公開所損害的個人人格權益。

（三）不斷優(yōu)化警務公開的程序規(guī)范

如前所述，警務公開中人格權益與公共利益之間可能存在一定程度的沖突和博弈，在此過程中，公安機關作為執(zhí)法機關，享有決定是否公開警務信息的決策權，為了避免該權力濫用，勢必需要對警務公開的決策過程進行嚴格規(guī)范的程序制約，通過程序正義的方式為實體正義提供一定的保障，以實現(xiàn)警務公開與人格權益保護的平衡。但我國目前的相關規(guī)定并不完善，僅《政府信息公開條例》第三十二條有所涉及，該條款規(guī)定：“依申請公開的政府信息公開會損害第三方合法權益的，行政機關應當書面征求第三方的意見?！边@一規(guī)定僅適用于依申請公開的情形，對政府依職權主動公開的情形并不適用。而在警務公開中因公安機關主動公開而發(fā)生人格權益沖突的情形并不少見。因此，建議在《公安機關執(zhí)法公開規(guī)定》中完善相關規(guī)定，如規(guī)定不論是公安機關依職權主動公開還是依申請公開，只要警務信息公開中可能會涉及到當事人或第三人人格權益被侵害的情形，則該當事人或第三人均享有異議權和答辯權。同時還應對公安機關的通知及回復義務、當事人及第三人的異議和答辯方式及流程均作出相應的規(guī)定，從程序上確保當事人及第三人能充分發(fā)表不同意見，從而促進公安機關的警務公開決策程序更透明，結果更公正。