袁 武

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 西亞非洲研究所，北京 100101)

冷戰(zhàn)后，非洲沖突出現(xiàn)了一些新的特點(diǎn)。沖突多為內(nèi)部沖突，并具有示范和外溢效應(yīng)。這些沖突無(wú)論從規(guī)模、烈度、時(shí)間等角度而言，多屬于大規(guī)模的內(nèi)戰(zhàn)。這些內(nèi)戰(zhàn)造成當(dāng)事國(guó)及其所處地區(qū)整體局勢(shì)的動(dòng)蕩，例如塞拉利昂沖突(1991～1997年)、剛果(金)沖突(1997～2003年)、索馬里內(nèi)戰(zhàn)(1991年迄今)、利比里亞內(nèi)戰(zhàn)(1989～1997年)、盧旺達(dá)大屠殺(1994年)、安哥拉內(nèi)戰(zhàn)(1975～2002年)等。這些沖突和內(nèi)戰(zhàn)對(duì)非洲的安全和穩(wěn)定造成了嚴(yán)重的威脅，并影響到了非洲的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而冷戰(zhàn)后非洲戰(zhàn)略地位的下降，聯(lián)合國(guó)和西方大國(guó)在非洲強(qiáng)制和平的失敗導(dǎo)致他們減少了對(duì)非洲的軍事介入。由此，非洲國(guó)家開(kāi)始了自主解決本大陸沖突的探索。

一、冷戰(zhàn)后非洲沖突的新特點(diǎn)

冷戰(zhàn)結(jié)束之后，隨著國(guó)際形勢(shì)趨于緩和，一些被兩極爭(zhēng)霸體制掩蓋的宗教、民族矛盾和領(lǐng)土糾紛全面爆發(fā)，釀成了劇烈的沖突和局部戰(zhàn)爭(zhēng)。其中尤其以非洲為甚。冷戰(zhàn)結(jié)束迄今，非洲安全形勢(shì)主要呈現(xiàn)以下新的特點(diǎn)。

第一個(gè)特點(diǎn)是沖突多以國(guó)內(nèi)沖突為主。聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)加利1995年在一篇題為“《和平綱領(lǐng)》補(bǔ)篇”的立場(chǎng)文件中說(shuō)，當(dāng)今世界上的大多數(shù)沖突都是國(guó)家內(nèi)部沖突，參加打仗的有正規(guī)軍和非正規(guī)軍，平民是主要的受害者，而且許多國(guó)家機(jī)構(gòu)被摧毀。在1988年初期曾有5次維和行動(dòng)，其中只有一次涉及國(guó)家內(nèi)部的沖突。此后設(shè)立的21次維和行動(dòng)中，有13次是國(guó)家內(nèi)部沖突。[1](P35)1996年在世界上爆發(fā)的35場(chǎng)內(nèi)部沖突幾乎有一半目前正在非洲進(jìn)行，戰(zhàn)爭(zhēng)死亡人數(shù)每年超過(guò)一千人。[2](P308)1994年盧旺達(dá)大屠殺死難80萬(wàn)人，1998～2003年的剛果(金)內(nèi)戰(zhàn)更是導(dǎo)致數(shù)百萬(wàn)傷亡。由于非洲目前的沖突多屬于國(guó)內(nèi)沖突，給沖突的解決帶來(lái)了很大的挑戰(zhàn)。這主要是對(duì)一國(guó)內(nèi)部沖突進(jìn)行維和或干預(yù)涉及主權(quán)和不干預(yù)他國(guó)內(nèi)政原則。

第二個(gè)特點(diǎn)是沖突具有外溢效應(yīng)和示范效應(yīng)，會(huì)造成沖突的擴(kuò)散和蔓延，從而導(dǎo)致地區(qū)或區(qū)域的局勢(shì)動(dòng)蕩。冷戰(zhàn)后非洲大部分流血沖突發(fā)生在主權(quán)邊界的范圍之內(nèi)，他們都有一定的地區(qū)背景，而且國(guó)內(nèi)沖突造成區(qū)域性的影響。在非洲，國(guó)內(nèi)沖突多會(huì)通過(guò)一種形式或其他方式將鄰國(guó)卷入。這在主權(quán)虛弱、政權(quán)合法性受到挑戰(zhàn)、邊界犬牙交錯(cuò)的非洲是非常真實(shí)的。正如穆罕默德·阿尤布所說(shuō)：“孱弱的國(guó)家政權(quán)，從定義上來(lái)說(shuō)是很容易變成國(guó)家間問(wèn)題?！卞钊醯姆侵迖?guó)家政府即使在和平年代也很少能夠控制邊界，防止走私人員和非法人員流動(dòng)。[3](P146～147)

另外，非洲還存在大量的跨界部族。在帝國(guó)主義瓜分非洲之前，非洲國(guó)家基本上都是由某些輪廓模棱兩可的山川、湖泊、沙漠、荒原分開(kāi)的。在瓜分非洲的狂潮中，經(jīng)過(guò)帝國(guó)主義間的激烈爭(zhēng)奪，到一戰(zhàn)前夕，非洲大陸50來(lái)個(gè)國(guó)家和地區(qū)的邊界已基本形成。這些國(guó)家和地區(qū)的邊界總長(zhǎng)達(dá)4.64萬(wàn)公里。其中按經(jīng)線(xiàn)或緯線(xiàn)劃的邊界占44%，用直線(xiàn)或曲線(xiàn)的幾何方法劃定的邊界占30%，用河川、湖泊或山脈等自然邊界構(gòu)成的占26%，結(jié)果原先非洲國(guó)家的傳統(tǒng)邊界被破壞了，各民族的聚居區(qū)域被破壞了。昔日屬于同一個(gè)民族或部族，現(xiàn)在被分割在不同的國(guó)家和地區(qū)，形成了跨界民族或部族。在西非廣大地區(qū)，許多民族聚居區(qū)域被弄得四分五裂。例如，原先由于歷史上和地理上的因素，西非尤其是幾內(nèi)亞灣沿岸地區(qū)，民族分布與自然地理、經(jīng)濟(jì)區(qū)劃一樣是東西方向延伸的。但帝國(guó)主義者在劃定這個(gè)地區(qū)勢(shì)力范圍時(shí)，卻主要沿南北走向。其結(jié)果是使這一帶民族或部族聚居區(qū)域比非洲其他地區(qū)更加支離破碎。非洲之角的索馬里被分為意屬索馬里、英屬索馬里、法屬索馬里、埃塞俄比亞的歐加登地區(qū)和英屬肯尼亞的東北地區(qū)。[4](P581～582)這些跨界民族或部族使一國(guó)國(guó)內(nèi)的民族或部族問(wèn)題不再是一國(guó)內(nèi)部的問(wèn)題，很有可能使其他共同擁有該跨界民族或部族的鄰國(guó)卷入。因此，非洲的沖突通常根源于地方性的斗爭(zhēng)而展現(xiàn)于整個(gè)區(qū)域性的舞臺(tái)。

第三個(gè)特點(diǎn)是隨著1996年非洲第二輪多黨民主選舉的有序進(jìn)行，以及一些非洲國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人通過(guò)武力奪取政權(quán)后，非洲國(guó)家進(jìn)入了緩慢的穩(wěn)定發(fā)展進(jìn)程中。這些非洲新一代領(lǐng)導(dǎo)人的上臺(tái)使非洲的國(guó)際政治格局發(fā)生了一定程度的變化，這當(dāng)中一些國(guó)家正聯(lián)合形成一個(gè)新的政治、軍事集團(tuán)，雖然相當(dāng)小，但渴望在非洲大陸擁有更大的發(fā)言權(quán)。他們不斷干預(yù)周邊的危機(jī)和沖突，成為威脅地區(qū)穩(wěn)定的不穩(wěn)定因素。烏干達(dá)和盧旺達(dá)先后干預(yù)了1996～1997年的卡比拉推翻蒙博托的扎伊爾內(nèi)戰(zhàn)和1998年8月爆發(fā)的剛果(金)內(nèi)戰(zhàn)，造成中部非洲地區(qū)局勢(shì)動(dòng)蕩。剛果(金)內(nèi)戰(zhàn)也先后卷入7個(gè)非洲國(guó)家參戰(zhàn)，以致有西方媒體稱(chēng)之為“第一次非洲大戰(zhàn)”。

另外，非洲這些依靠武力上臺(tái)的新領(lǐng)導(dǎo)人雖然由于共同的經(jīng)歷以及在推翻各自國(guó)內(nèi)的統(tǒng)治者的斗爭(zhēng)中相互支持，甚至并肩作戰(zhàn)，在奪取政權(quán)之后，相互又結(jié)成準(zhǔn)盟友關(guān)系，但是隨著時(shí)間的推移，相互之間的戰(zhàn)略利益分歧越來(lái)越大，甚至發(fā)生沖突，釀成新一輪的國(guó)家間沖突。例如，埃塞俄比亞和厄立特里亞之間本來(lái)是共同反對(duì)門(mén)格斯圖并肩作戰(zhàn)的盟友，在1998年和1999年兩國(guó)之間爆發(fā)大規(guī)模邊界沖突。盧旺達(dá)和烏干達(dá)曾經(jīng)也是準(zhǔn)盟友關(guān)系，盧旺達(dá)總統(tǒng)卡加梅曾經(jīng)參加過(guò)烏干達(dá)穆塞維尼領(lǐng)導(dǎo)的游擊隊(duì)。穆塞維尼上臺(tái)后支持卡加梅回國(guó)奪取政權(quán)，相互之間關(guān)系很好。但在1999年8月和2000年兩國(guó)軍隊(duì)幾度交火。它們之間關(guān)系的惡化給地區(qū)局勢(shì)增添了新的不穩(wěn)定因素。

冷戰(zhàn)后非洲沖突出現(xiàn)的這些新特點(diǎn)直接影響冷戰(zhàn)后非洲危機(jī)處理模式，給非洲沖突的解決帶來(lái)一些理論和實(shí)踐上的困難。例如，在冷戰(zhàn)結(jié)束之初，聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)中面臨的最大障礙是如何從理論上解讀對(duì)國(guó)內(nèi)沖突干預(yù)的合法性。

二、冷戰(zhàn)后非洲國(guó)家解決本大陸沖突的探索

20世紀(jì)80年代末90年代初，隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，非洲很多被兩極體制掩蓋的種族、民族、宗教矛盾爆發(fā)出來(lái)。但是由于冷戰(zhàn)后非洲戰(zhàn)略地位下降，非洲大陸在20世紀(jì)90年代屬于被“遺忘的”大陸，聯(lián)合國(guó)和西方國(guó)家逐漸減少對(duì)非洲的軍事介入，非洲人開(kāi)始對(duì)解決本大陸沖突的探索。

冷戰(zhàn)結(jié)束之初，聯(lián)合國(guó)確實(shí)雄心勃勃地期待在和平與安全領(lǐng)域發(fā)揮自己的作用。20世紀(jì)80年代后期以來(lái)，在普遍緩和樂(lè)觀(guān)的氣氛下出現(xiàn)了一個(gè)比較普遍的觀(guān)點(diǎn)，那就是聯(lián)合國(guó)從超級(jí)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中解脫出來(lái)，將會(huì)采取更加積極的手段保衛(wèi)世界和平。[5](P29)當(dāng)時(shí)，隨著聯(lián)合國(guó)在國(guó)際事務(wù)中作用的提高及維和行動(dòng)在實(shí)踐中獲得某些成功，國(guó)際社會(huì)在20世紀(jì)90年代初期興起一股“維和熱”，維和行動(dòng)似乎成為解決所有危機(jī)沖突的靈丹妙藥。人們普遍對(duì)維和行動(dòng)期望很大。非洲國(guó)家也希望冷戰(zhàn)的結(jié)束能給非洲帶來(lái)穩(wěn)定和發(fā)展。

但作為一個(gè)主權(quán)國(guó)家的組織，聯(lián)合國(guó)不僅依賴(lài)其成員國(guó)支持其維和行動(dòng)，而且依賴(lài)其財(cái)力和軍事上的支持。目前雖然各種力量在聯(lián)合國(guó)舞臺(tái)呈交錯(cuò)狀態(tài)，但以美國(guó)為首的西方勢(shì)力在安理會(huì)等核心機(jī)構(gòu)明顯占主導(dǎo)地位。這種情況，不可避免地使安理會(huì)的決策帶有西方色彩。同時(shí)，由于西方發(fā)達(dá)國(guó)家承擔(dān)大部分維和費(fèi)用，在提供兵員、設(shè)備方面亦占優(yōu)勢(shì)，因此，它們?cè)诰S和領(lǐng)域的有關(guān)問(wèn)題上也擁有更大的發(fā)言權(quán)。

為了拉攏非洲、擴(kuò)大自己的影響，冷戰(zhàn)結(jié)束初期，西方國(guó)家競(jìng)相參與在非洲的維和行動(dòng)，國(guó)際社會(huì)自1991年6月開(kāi)始在安哥拉執(zhí)行維和行動(dòng)以來(lái)，先后向西撒哈拉、莫桑比克、索馬里、利比里亞和盧旺達(dá)派遣維和部隊(duì)，西方大國(guó)或部分或全部參與了這些維和行動(dòng)。大國(guó)參與非洲維和行動(dòng)，自然與自己的利益分不開(kāi)，而實(shí)踐證明，凡是大國(guó)懷著私利、借維和出兵干涉非洲事務(wù)時(shí)，不僅不能解決問(wèn)題，反而會(huì)使局勢(shì)更加復(fù)雜化，索馬里和盧旺達(dá)維和失敗的教訓(xùn)便是最好的說(shuō)明。

1992年12月9日，根據(jù)聯(lián)合國(guó)安理會(huì)794號(hào)決議，以美軍為主體的多國(guó)部隊(duì)進(jìn)駐索馬里，開(kāi)始代號(hào)為“恢復(fù)希望行動(dòng)”的維和行動(dòng)，這是美國(guó)有史以來(lái)對(duì)非洲大陸的首次直接軍事干預(yù)，也是冷戰(zhàn)后聯(lián)合國(guó)對(duì)非洲采取的最大多邊軍事行動(dòng)。美國(guó)以為大軍一到，索馬里各派武裝就會(huì)規(guī)規(guī)矩矩，俯仰由人。然而，索馬里情況并不像美國(guó)人想象得那么簡(jiǎn)單，特別是美軍將維和目標(biāo)由人道主義救援為主改為收繳各派槍械、幫助“重建民主政府”后，多國(guó)部隊(duì)便同索馬里最大的武裝派別，以艾迪德為首的“索馬里全國(guó)聯(lián)盟”發(fā)生軍事摩擦和武裝沖突，最后愈演愈烈，結(jié)果造成索馬里萬(wàn)余平民傷亡，維和士兵132人陣亡，其中44人為美軍士兵。國(guó)際社會(huì)紛紛指責(zé)美軍偏離中立立場(chǎng)。這樣一來(lái)，不僅使美國(guó)顏面掃盡，也損害了人們對(duì)聯(lián)合國(guó)的信任。1994年3月，美軍撤出索馬里。

1995年，當(dāng)冷戰(zhàn)后(非洲)沖突沒(méi)有什么減緩的跡象時(shí)，維和部隊(duì)開(kāi)始撤退。3月，聯(lián)合國(guó)索馬里二期部隊(duì)撤出索馬里。1994年，當(dāng)盧旺達(dá)爆發(fā)種族沖突時(shí)，聯(lián)合國(guó)做出的反應(yīng)是將其1700人的維和部隊(duì)減少成一支不超過(guò)270人的象征性部隊(duì)。在維和部隊(duì)1989～1992年急劇膨脹后，這些維和部隊(duì)的撤退已經(jīng)表明聯(lián)合國(guó)已不能像布特羅斯—加利的《和平綱領(lǐng)》所提出的那樣應(yīng)付更深層次沖突的挑戰(zhàn)。[6](P39)

聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)在1989～1992年急劇膨脹后收縮，美、法等西方大國(guó)也逐漸減少在非洲的軍事存在。聯(lián)合國(guó)索馬里維和行動(dòng)和盧旺達(dá)維和行動(dòng)的失敗使西方認(rèn)識(shí)到軍事干涉在非洲大陸是行不通的。而且冷戰(zhàn)時(shí)期超級(jí)大國(guó)及西方大國(guó)對(duì)非洲大陸事務(wù)的干涉已使他們聲名狼藉，不論他們以何種名義對(duì)非洲進(jìn)行干預(yù)，都會(huì)使非洲國(guó)家聯(lián)想起他們以前對(duì)非洲國(guó)家內(nèi)政的干涉，引起非洲國(guó)家對(duì)他們的重重疑心。因此，自從這兩次維和行動(dòng)受挫以后，西方大國(guó)逐漸調(diào)整對(duì)非洲的政策，減少在非洲的軍事存在。

以1994年3月美軍撤出索馬里為標(biāo)志，表明美國(guó)開(kāi)始改變直接軍事卷入非洲的政策。1994年5月，在總統(tǒng)決策指令中就體現(xiàn)了美國(guó)不卷入聯(lián)合國(guó)維和，特別是在非洲的維和行動(dòng)的新政策。該指令限制向維和行動(dòng)提供后勤支援，并提出美國(guó)支持聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)前必須得到滿(mǎn)足的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)。[5](P229)美國(guó)軍隊(duì)最近曾卷入利比里亞和中非共和國(guó)。但在這兩次行動(dòng)中，他們的角色被嚴(yán)格限制于保護(hù)美國(guó)人的生命和財(cái)產(chǎn)安全方面。1994年，盧旺達(dá)維和行動(dòng)的失敗亦使法國(guó)認(rèn)識(shí)到軍事干預(yù)行為同當(dāng)今的時(shí)代步伐格格不入，而且法國(guó)的實(shí)際能力也不允許其繼續(xù)在海外駐扎重兵。為了更好地維護(hù)自己在非洲的戰(zhàn)略利益，法國(guó)也開(kāi)始減少在非洲的干預(yù)角色。

作為全非洲性質(zhì)的地區(qū)組織，非洲統(tǒng)一組織理應(yīng)填補(bǔ)，并承擔(dān)起維護(hù)非洲安全與穩(wěn)定的責(zé)任。但冷戰(zhàn)結(jié)束后，非洲統(tǒng)一組織并沒(méi)能隨著國(guó)際形勢(shì)的變化而轉(zhuǎn)型，以應(yīng)付冷戰(zhàn)后的沖突。反而是非洲的次區(qū)域組織開(kāi)始了應(yīng)對(duì)本區(qū)域的沖突，為非洲沖突及危機(jī)處理進(jìn)行了寶貴的實(shí)踐。

冷戰(zhàn)后，西非的次區(qū)域組織西非國(guó)家共同體率先開(kāi)始了非洲國(guó)家自己解決本區(qū)域沖突的嘗試。西非國(guó)家經(jīng)濟(jì)共同體成立于1975年5月，共有16個(gè)成員國(guó)。作為一個(gè)區(qū)域性經(jīng)濟(jì)合作組織，西非國(guó)家經(jīng)濟(jì)共同體以促進(jìn)各成員國(guó)經(jīng)濟(jì)合作和一體化進(jìn)程為主要目標(biāo)，由于西非的國(guó)內(nèi)沖突也具有外溢和示范效應(yīng)，造成地區(qū)局勢(shì)動(dòng)蕩，影響整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作和一體化進(jìn)程，在沒(méi)有穩(wěn)定就沒(méi)有發(fā)展的情況下，安全問(wèn)題成為西非國(guó)家經(jīng)濟(jì)共同體關(guān)注的首要問(wèn)題。[7](P54)

1989年12月利比里亞爆發(fā)內(nèi)戰(zhàn)，西非國(guó)家經(jīng)濟(jì)共同體組織維和部隊(duì)介入。西非國(guó)家經(jīng)濟(jì)共同體對(duì)利比里亞內(nèi)戰(zhàn)干預(yù)是非洲第一次依靠非洲人自己的集體力量，處理本地區(qū)內(nèi)部事務(wù)所采取的行動(dòng)，也是冷戰(zhàn)后非洲第一次用新方法自行解決大陸發(fā)生的危機(jī)和沖突的嘗試。隨后，西非國(guó)家經(jīng)濟(jì)共同體又對(duì)塞拉利昂沖突進(jìn)行了干預(yù)。相比較利比里亞的維和行動(dòng)，西非維和部隊(duì)在塞拉利昂的軍事行動(dòng)更進(jìn)了一步。前者雖是區(qū)域組織對(duì)其成員國(guó)內(nèi)部事務(wù)的干預(yù)，但至少形式上保持中立，而后者發(fā)展到通過(guò)武力驅(qū)逐非法政權(quán)，恢復(fù)民選政府。

雖然西非維和行動(dòng)存在很多不足，但從總體上來(lái)看，它對(duì)于非洲探索自主解決非洲沖突還是有著重要意義。西非國(guó)家經(jīng)濟(jì)共同體本來(lái)只是一個(gè)加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織，唯一涉及安全方面的是1981年成員國(guó)共同簽訂的防務(wù)互助議定書(shū)。該議定書(shū)本來(lái)是要對(duì)付來(lái)自共同體外部的威脅，包括新殖民主義，雇傭軍和南非。[7](P55)只是在后來(lái)1989年12月利比里亞內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)后，才在西非國(guó)家經(jīng)濟(jì)共同體中設(shè)立了一個(gè)常設(shè)調(diào)解委員會(huì)，作為處理利比里亞內(nèi)戰(zhàn)和西非地區(qū)危機(jī)的一個(gè)機(jī)構(gòu)，并組建了西非維和部隊(duì)進(jìn)行干預(yù)。由于組建倉(cāng)促，加之法語(yǔ)國(guó)家對(duì)尼日利亞疑心重重(科特迪瓦和布基納法索一直給西非維和部隊(duì)的對(duì)手利比里亞泰勒武裝派別輸入軍火)，這導(dǎo)致西非維和部隊(duì)從一開(kāi)始就遭到挫折。而且西非國(guó)家缺乏獨(dú)立維和的經(jīng)驗(yàn)，維和部隊(duì)紀(jì)律不是特別嚴(yán)明，曾出現(xiàn)部隊(duì)人員從事販運(yùn)槍支的活動(dòng)。[8]另外，國(guó)際社會(huì)對(duì)西非維和部隊(duì)缺乏中立性和公正性各有說(shuō)法。這一切都給西非維和行動(dòng)帶來(lái)一定消極影響。但西非維和行動(dòng)畢竟是非洲人第一次解決自己沖突的嘗試，更是非洲探索聯(lián)合自強(qiáng)道路的開(kāi)端。它對(duì)于非洲大陸探索以自己的方式解決自己的沖突和危機(jī)具有十分深遠(yuǎn)的意義。

首先，西非維和行動(dòng)的成功對(duì)非洲其他區(qū)域乃至整個(gè)非洲大陸的危機(jī)處理和沖突控制都有十分重要的借鑒意義。西非維和行動(dòng)的成功使非洲大陸及各區(qū)域增強(qiáng)了解決大陸及各區(qū)域所發(fā)生沖突的信心，給他們提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。正是借鑒西非維和部隊(duì)的經(jīng)驗(yàn)，在1993年召開(kāi)的第29屆非統(tǒng)組織首腦會(huì)議上，正式?jīng)Q定建立一套常設(shè)安全機(jī)制，組建泛非維和部隊(duì)，以解決非洲的危機(jī)和沖突。在西非維和行動(dòng)的影響下，南部非洲發(fā)展共同體在干預(yù)本區(qū)域沖突上顯得更加積極。1998年9月下旬，南部非洲的小國(guó)萊索托國(guó)內(nèi)發(fā)生了政治騷亂，南非和博茨瓦納立即進(jìn)行了干預(yù)。南非政府在出兵聲明中指出：“軍事干涉的目標(biāo)是為了幫助萊索托合法政府迅速恢復(fù)國(guó)內(nèi)穩(wěn)定，一旦達(dá)此目的，將會(huì)盡快撤軍?！蹦戏钦€特別強(qiáng)調(diào)，萊索托政府書(shū)面請(qǐng)求南共體出兵干預(yù)其國(guó)內(nèi)的混亂局面，軍事干預(yù)符合該組織有關(guān)地區(qū)安全的協(xié)議。[9]而且為了使軍事干預(yù)更加合法和有效，南非還推動(dòng)14個(gè)成員國(guó)組成的南部非洲發(fā)展共同體簽署一項(xiàng)地區(qū)防務(wù)條約。該條約內(nèi)容包括：今后當(dāng)某個(gè)南共體成員國(guó)發(fā)生危及國(guó)家利益和安全的事件時(shí)，其他成員國(guó)的軍隊(duì)可以隨時(shí)進(jìn)行武裝干預(yù)，以幫助該國(guó)恢復(fù)和平與安全。[10]這說(shuō)明西非維和行動(dòng)對(duì)于非洲其他區(qū)域，特別是安全環(huán)境和安全結(jié)構(gòu)相似的區(qū)域，借鑒意義確實(shí)很大。

其次，西非維和行動(dòng)阻止了國(guó)內(nèi)沖突的蔓延，震懾了一些企圖靠武力上臺(tái)的野心家，有利于本區(qū)域各國(guó)國(guó)內(nèi)政局的穩(wěn)定。西非地區(qū)的幾場(chǎng)危機(jī)，如利比里亞內(nèi)戰(zhàn)、塞拉利昂政變、幾內(nèi)亞比紹政變都是在西非國(guó)家經(jīng)濟(jì)共同體的支持下，或直接軍事干預(yù)下得以解決。憑借西非維和部隊(duì)的實(shí)力，西非國(guó)家經(jīng)濟(jì)共同體在調(diào)解一些危機(jī)中發(fā)揮了重要作用，避免了一國(guó)內(nèi)戰(zhàn)無(wú)限期拖延，保持了西非地區(qū)局勢(shì)穩(wěn)定。

同時(shí)，西非國(guó)家經(jīng)濟(jì)共同體在解決塞拉利昂政變和幾內(nèi)亞比紹政變中所采取的強(qiáng)硬態(tài)度和堅(jiān)決行動(dòng)確實(shí)震懾了一些企圖通過(guò)軍事政變上臺(tái)的軍人，使他們不敢輕舉妄動(dòng)。在1999年4月尼日爾發(fā)生的軍事政變?cè)谖鞣菄?guó)家和國(guó)際社會(huì)輿論的壓力下，軍政權(quán)被迫于11月份舉行總統(tǒng)大選和議會(huì)選舉，將政權(quán)還給民選政府，最后選舉如期進(jìn)行。11月24日，尼日爾“全國(guó)社會(huì)發(fā)展運(yùn)動(dòng)”主席當(dāng)選總統(tǒng)，尼日爾平穩(wěn)地實(shí)現(xiàn)了政權(quán)過(guò)渡。正是因?yàn)槲鞣菄?guó)家經(jīng)濟(jì)共同體對(duì)于軍事政變當(dāng)局采取強(qiáng)硬態(tài)度乃至進(jìn)行軍事干預(yù)，使得一些企圖通過(guò)政變執(zhí)政的軍人不得不考慮政變的后果，這有利于阻止西非地區(qū)的軍事政變的發(fā)生，同樣也就利于西非地區(qū)國(guó)家政局的穩(wěn)定。

冷戰(zhàn)后西非地區(qū)組織之所以能在處理本地區(qū)出現(xiàn)的沖突和危機(jī)中取得成功并非偶然，這同西非地區(qū)的國(guó)際形勢(shì)有很大的關(guān)系。同非洲其他地區(qū)相比較，西非地區(qū)有一個(gè)強(qiáng)有力的地區(qū)性組織——西非國(guó)家經(jīng)濟(jì)共同體和一個(gè)穩(wěn)定的，無(wú)論是在人數(shù)還是在塊頭上都堪稱(chēng)非洲大國(guó)的尼日利亞。一個(gè)強(qiáng)有力的地區(qū)性組織能夠迅速對(duì)沖突和危機(jī)做出反應(yīng)，一個(gè)穩(wěn)定的大國(guó)能夠保證本地區(qū)的穩(wěn)定。這種次區(qū)域組織解決本區(qū)域沖突只適合區(qū)域組織相對(duì)比較強(qiáng)大的區(qū)域。正如同中部非洲地區(qū)，由于區(qū)域中心大國(guó)剛果(金)自從1996年以來(lái)一直陷入先后爆發(fā)的兩次內(nèi)戰(zhàn)，國(guó)內(nèi)本身局勢(shì)動(dòng)蕩不安，加之中部非洲次區(qū)域組織比較孱弱，因此中部非洲局勢(shì)一直動(dòng)蕩不安。西非國(guó)家經(jīng)濟(jì)共同體的維和行動(dòng)仍為非洲其他次區(qū)域組織開(kāi)了一個(gè)很好的先例。值得注意的是，西非維和行動(dòng)的一些原則實(shí)際上都為2002年成立的非洲聯(lián)盟所采納，比如反對(duì)不符合憲法的政府更迭，特定情形下的干預(yù)權(quán)。

三、非洲聯(lián)盟成立與非洲集體安全機(jī)制的創(chuàng)新

非洲聯(lián)盟(下文簡(jiǎn)稱(chēng)“非盟”)的前身是非洲統(tǒng)一組織(下文簡(jiǎn)稱(chēng)“非統(tǒng)組織”)。雖然成立于1963年的非統(tǒng)組織在過(guò)去的40年間為非洲國(guó)家的獨(dú)立和民族解放事業(yè)做出了巨大貢獻(xiàn)，但是在面臨冷戰(zhàn)后非洲的安全環(huán)境存在諸多局限。非盟成立之后，為了應(yīng)對(duì)非洲大陸日益復(fù)雜的內(nèi)部沖突，非盟在集體安全機(jī)制建設(shè)方面進(jìn)行了一系列的創(chuàng)新。

首先，非洲聯(lián)盟建立了一個(gè)“和平與安全架構(gòu)”，其中包括非盟和平與安全理事會(huì)、非洲大陸安全預(yù)警系統(tǒng)、非洲待命部隊(duì)、智者團(tuán)(the Committee of the Wise)、非洲和平基金等，極大提升了非洲內(nèi)部維和的意識(shí)和能力，充分體現(xiàn)了非洲國(guó)家“非洲問(wèn)題由非洲人解決”的勇氣和決心。非盟和次區(qū)域組織對(duì)解決地區(qū)沖突的能力大幅提升。[11]2004年5月成立的和平與安全理事會(huì)是非盟集體安全機(jī)制的核心機(jī)構(gòu)，由15個(gè)成員國(guó)組成，旨在建設(shè)非洲的集體安全機(jī)制，強(qiáng)化沖突和危機(jī)預(yù)警體系，以及時(shí)有效對(duì)沖突和危機(jī)形勢(shì)做出反應(yīng)。為了更充分履行其責(zé)任，以在出現(xiàn)屠殺、戰(zhàn)爭(zhēng)犯罪和反人類(lèi)罪的情形下迅速派遣維和干預(yù)力量以提供支持，理事會(huì)可以咨詢(xún)由5名非洲人士組成的“智者團(tuán)”。2005年1月31日非盟大會(huì)通過(guò)了《反對(duì)侵略和共同防務(wù)條約》(Non Aggression and Common Defence Pact)，該條約規(guī)定的目標(biāo)主要包括：促進(jìn)成員國(guó)之間在反對(duì)侵略和共同防務(wù)方面的合作，促進(jìn)非洲的和平共處，預(yù)防國(guó)家間或國(guó)家間性質(zhì)的沖突，確保沖突以和平方式解決。為此，該條約將依照非盟憲章和非洲共同防務(wù)和安全政策規(guī)定一個(gè)原則框架，使非盟據(jù)此進(jìn)行可能的干預(yù)或授權(quán)干預(yù)，以預(yù)防或解決出現(xiàn)侵略的情況。[12]非盟通過(guò)集體行動(dòng)保證非洲安全作出了原則性規(guī)定。

其次，非洲聯(lián)盟在堅(jiān)守不干涉內(nèi)政的原則的基礎(chǔ)上，提出“非漠視”(Non-difference)原則，即在特定情形下，非盟有權(quán)依據(jù)大會(huì)決議進(jìn)行軍事干預(yù)。20世紀(jì)90年代一些非洲國(guó)家內(nèi)部沖突造成了慘烈的人道主義災(zāi)難，鑒于此，《非洲聯(lián)盟憲章》(Constitutive Act of African Union)中第四款承認(rèn)，“(非洲)聯(lián)盟在面臨嚴(yán)峻形勢(shì)時(shí)有依據(jù)大會(huì)決議干預(yù)成員國(guó)的權(quán)利”。雖然干預(yù)有嚴(yán)格限制(嚴(yán)峻形勢(shì)指發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)罪行、大屠殺和反人類(lèi)的罪行)，非洲國(guó)家已經(jīng)接受了特定情況下可以對(duì)一個(gè)國(guó)家內(nèi)政采取干預(yù)措施。此外，出于維護(hù)地區(qū)安全的需要，非盟還可以干預(yù)那些不按憲法程序攫取政權(quán)，以及因國(guó)家內(nèi)部不穩(wěn)定導(dǎo)致難民外流、叛亂分子侵?jǐn)_和其他殃及鄰國(guó)的行為。從近年來(lái)非盟處理一系列“熱點(diǎn)”沖突和危機(jī)卓有成效的表現(xiàn)，我們不難看出，非盟正以前所未有的積極姿態(tài)主動(dòng)介入沖突，其強(qiáng)調(diào)依靠非洲的整體力量自主解決地區(qū)安全問(wèn)題的新安全戰(zhàn)略已經(jīng)開(kāi)始形成。[13]

最后，非洲聯(lián)盟建立常備維和部隊(duì)——非洲待命部隊(duì)(African Standby Force, ASF)，并擬建立快速反應(yīng)部隊(duì)。2005年3月，非洲聯(lián)盟開(kāi)始著手建立人數(shù)約1.5萬(wàn)人的非洲待命部隊(duì)。非洲待命部隊(duì)下轄5個(gè)待命旅，分別部署在東部非洲、西部非洲、南部非洲、北部非洲以及中部非洲，分別由這5個(gè)地區(qū)的次區(qū)域組織負(fù)責(zé)建設(shè)。(1)這5個(gè)次區(qū)域組織分別為：東非為伊加特組織(Iner-Governmental Authority on Development，IGAD，中文簡(jiǎn)稱(chēng)伊加特組織)，西非為西部非洲國(guó)家經(jīng)濟(jì)共同體，南部非洲為南部非洲發(fā)展共同體，北非為阿拉伯馬格里布聯(lián)盟，中部非洲為中部非洲國(guó)家經(jīng)濟(jì)共同體。2013年5月，第21屆非洲聯(lián)盟(非盟)首腦會(huì)議上，非洲領(lǐng)導(dǎo)人決定立即建立一支快速反應(yīng)部隊(duì)，應(yīng)對(duì)非洲地區(qū)安全危機(jī)，推動(dòng)非洲大陸減少對(duì)外部軍事和防務(wù)資金的依賴(lài)。這支非洲快速反應(yīng)部隊(duì)將在非洲待命部隊(duì)全面運(yùn)作前作為臨時(shí)措施應(yīng)對(duì)非洲大陸沖突和戰(zhàn)亂，快速反應(yīng)部隊(duì)將由非盟會(huì)員國(guó)自愿提供軍隊(duì)、裝備和資金。非盟和次區(qū)域組織對(duì)解決地區(qū)沖突的能力大幅提升。非盟駐索馬里特派團(tuán)已將“青年黨”武裝從索馬里主要大城市驅(qū)逐，為該國(guó)成為正常國(guó)家奠定基礎(chǔ)。

四、非洲自主解決本大陸沖突面臨的挑戰(zhàn)

隨著近年來(lái)非洲安全形勢(shì)出現(xiàn)了一些新的變化，非洲自主解決本大陸沖突仍面臨一些挑戰(zhàn)。

首先,資金匱乏和軍事能力缺失制約了非洲解決沖突的能力。非盟和平與安全理事會(huì)的經(jīng)費(fèi)，包括沖突預(yù)警、維和、能力建設(shè)(包括技術(shù)支持)等項(xiàng)目，開(kāi)支主要來(lái)自外部支持，除了聯(lián)合國(guó)對(duì)在非洲相關(guān)國(guó)家提供的維和使命的經(jīng)費(fèi)之外，歐盟為非洲和平基金注資7.55億歐元(約10億美元)。[12]以剛果(金)維和為例，2013年4月30日聯(lián)合國(guó)剛果(金)特派團(tuán)共計(jì)有20819名官兵，2009年7月1日至2010年6月30日共耗費(fèi)維和資金13.5億美元。[14]如果非洲自主解決剛果(金)內(nèi)戰(zhàn)，非洲和平與安全理事會(huì)一年的財(cái)政預(yù)算(約10億美元)以及所有的非洲待命部隊(duì)(1.5萬(wàn)人)都無(wú)法滿(mǎn)足剛果(金)一國(guó)的需要。

非洲軍隊(duì)無(wú)論從絕對(duì)數(shù)量還是占人口的百分比來(lái)說(shuō)都是很少的，絕大多數(shù)非洲國(guó)家軍隊(duì)人數(shù)少于50000人。19個(gè)國(guó)家軍隊(duì)人數(shù)低于10000人，另外5個(gè)國(guó)家介于20000～50000人之間，僅有5個(gè)國(guó)家超過(guò)5萬(wàn)人，整個(gè)非洲可用于維和的部隊(duì)僅有100多萬(wàn)。然而由于政治和軍事的原因，并不是所有的軍隊(duì)都能應(yīng)召參加維和行動(dòng)。而且非洲部隊(duì)缺乏維和技能，需要大量時(shí)間去訓(xùn)練。除了軍隊(duì)規(guī)模，另一個(gè)影響非洲軍隊(duì)能力的主要因素是后勤和運(yùn)輸能力。擁有一支維和與干預(yù)部隊(duì)的主要目標(biāo)是有能力在任何需要的時(shí)候?qū)⑵洳渴鹪谌魏涡枰牡胤?。一旦維和部隊(duì)被部署，就需要為之提供所有現(xiàn)代軍事行動(dòng)所需的裝備。除了昂貴的費(fèi)用，非洲軍隊(duì)還缺乏必要的裝備。一些后勤和運(yùn)輸上的問(wèn)題似乎可以通過(guò)在一些戰(zhàn)略要地預(yù)置武器和物資來(lái)克服，但是非統(tǒng)組織必須花費(fèi)大量的時(shí)間和金錢(qián)來(lái)訓(xùn)練維和部隊(duì)，購(gòu)買(mǎi)維和設(shè)備。[5](P40～41)這些都直接影響非洲自主解決沖突的能力。

其次，進(jìn)入21世紀(jì)，非洲的安全局勢(shì)逐漸緩和，但面臨新的安全挑戰(zhàn)，多國(guó)面臨恐怖主義威脅。尼日利亞系列恐怖爆炸襲擊引發(fā)國(guó)際社會(huì)對(duì)恐怖主義南下非洲的擔(dān)憂(yōu)。由于非洲持續(xù)動(dòng)蕩不安的局勢(shì)、脆弱的國(guó)家治理以及民族宗教問(wèn)題眾多，一直以來(lái)被視為“恐怖主義”滋生的溫床。早在“9·11”事件爆發(fā)之后，索馬里就曾因?yàn)槠鋰?guó)家四分五裂而被視為恐怖主義的天堂。2010年7月，被美國(guó)宣布與“基地”組織有關(guān)聯(lián)的索馬里“伊斯蘭青年運(yùn)動(dòng)”在烏干達(dá)首都坎帕拉實(shí)施自殺式爆炸襲擊，造成正在觀(guān)看南非世界杯球賽的76人死亡，另有80 多人受傷?！耙了固m青年運(yùn)動(dòng)”宣稱(chēng)，發(fā)動(dòng)這次襲擊是為報(bào)復(fù)烏干達(dá)向非盟在索馬里的維和部隊(duì)派兵，以幫助當(dāng)?shù)卣娡摻M織在首都摩加迪沙激戰(zhàn)。這也是該組織自2006年誕生以來(lái)首次在索馬里境外實(shí)施針對(duì)平民的恐怖襲擊行動(dòng)?！耙了固m青年運(yùn)動(dòng)”又稱(chēng)“青年黨”，是索馬里最大反政府武裝，公開(kāi)宣布效忠“基地”組織。在“伊斯蘭青年運(yùn)動(dòng)”跨國(guó)境制造了烏干達(dá)大爆炸之后，布隆迪等向非駐索馬里維和部隊(duì)增兵的國(guó)家也惶惶不安，被認(rèn)為有可能成為其襲擊的目標(biāo)?？植乐髁x成為非洲安全形勢(shì)面臨的新的挑戰(zhàn)。

最后，外部勢(shì)力的干預(yù)對(duì)非洲自主解決沖突形成掣肘。非洲擁有54個(gè)國(guó)家，人口約10億(2011年)，占聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)的1/3，不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)的1/2，政治上具有重要地位。而且非洲資源豐富、市場(chǎng)潛力巨大。這是任何一個(gè)大國(guó)都無(wú)法忽視的一個(gè)大陸。但是由于非洲自身在解決沖突方面的能力有限，給一些大國(guó)干預(yù)非洲內(nèi)部沖突提供了機(jī)會(huì)。在蘇丹達(dá)爾富爾問(wèn)題、津巴布韋問(wèn)題以及利比亞危機(jī)中，西方國(guó)家都發(fā)揮了重要的作用。它們利用自己的國(guó)際社會(huì)的話(huà)語(yǔ)權(quán)優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)世界輿論，給非洲和平解決危機(jī)制造了相當(dāng)大的困擾。例如，在津巴布韋危機(jī)中，2008年7月，非盟第11屆首腦會(huì)議就津巴布韋局勢(shì)通過(guò)決議，認(rèn)為對(duì)話(huà)是解決津巴布韋危機(jī)的主要手段，施壓和制裁不利于問(wèn)題的解決。而西方國(guó)家對(duì)津巴布韋的制裁對(duì)于非盟自主解決沖突形成了極大的干擾。在利比亞危機(jī)中，非盟也并不贊成北約對(duì)利比亞的軍事打擊。

五、結(jié) 語(yǔ)

冷戰(zhàn)結(jié)束后，非洲安全形勢(shì)出現(xiàn)了新的特點(diǎn)，面臨新的挑戰(zhàn)。在聯(lián)合國(guó)和西方國(guó)家減少軍事介入的情況下，非洲人開(kāi)始了自主解決本大陸沖突的探索。西非國(guó)家經(jīng)濟(jì)共同體在解決非洲沖突率先進(jìn)行了有益的探索。2002年，非洲聯(lián)盟的成立開(kāi)始了非洲集體安全機(jī)制方面的建設(shè)。非洲聯(lián)盟建立了自己的“和平與安全架構(gòu)”，其中包括非盟和平與安全理事會(huì)、非洲大陸安全預(yù)警系統(tǒng)、非洲待命部隊(duì)、智者團(tuán)(the Committee of the Wise)、非洲和平基金等，提升了非洲自主解決本大陸沖突的能力。與此同時(shí)，非洲次區(qū)域組織也在解決本區(qū)域沖突中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，成為非洲聯(lián)盟解決沖突倚重的重要力量。非洲聯(lián)盟集體安全機(jī)制的建設(shè)為非洲安全局勢(shì)的緩解發(fā)揮了重要的作用。然而，由于資金缺乏、非洲各國(guó)軍事能力良莠不齊、恐怖主義的興起以及外部勢(shì)力的干預(yù)對(duì)非洲自主解決沖突的能力造成制約。

總體而言，非洲國(guó)家對(duì)于自主解決非洲沖突進(jìn)行了有益的探索，并對(duì)非洲安全形勢(shì)的緩和做出了重要貢獻(xiàn)。非洲待命部隊(duì)在解決非洲沖突中發(fā)揮了重要作用，非盟提出的“非漠視”原則亦對(duì)非洲的穩(wěn)定做出了巨大貢獻(xiàn)?？傊?，非洲國(guó)家在沖突解決和集體安全的制度建設(shè)方面已經(jīng)取得一定的進(jìn)展，但是能力建設(shè)方面還有所欠缺。非洲自主解決沖突仍任重而道遠(yuǎn)。