□文/張 卓

（西安財經大學法學院 陜西·西安）

［提要］黨的十九大以來，農村人居環(huán)境治理成為政府越來越關注的話題，而首要問題就是農村生活垃圾處理問題。目前，各級政府都在積極開展農村生活垃圾處理綜合基礎設施工程的PPP項目建設，但農村生活垃圾處理的PPP模式在實際運用過程中還面臨著許多問題，因此構建完善的農村生活垃圾處理PPP項目模式值得探討的重要課題。

一、研究背景

黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民美好生活需要的一個重要方面，就是對美好生活環(huán)境的需求。但是現在可以直觀地感受到，城鄉(xiāng)之間發(fā)展的不平衡已經不僅僅是我們廣泛認識的經濟發(fā)展和收入差距了，我國城鄉(xiāng)環(huán)境基礎設施建設的差距也已逐漸被廣泛提及。隨著農村生態(tài)環(huán)境治理引起廣泛關注，投資力度和人員配置都得到了不同程度的增強，環(huán)境治理運行機制也逐漸合理，可是鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理卻一直未能受到社會相應的關注，乃至逐漸邊緣化。要實現鄉(xiāng)村環(huán)境宜居的理想，減少城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境基礎設施發(fā)展的不均衡，就需要做好對鄉(xiāng)村區(qū)域自然資源和環(huán)境問題的綜合治理工作，而對鄉(xiāng)村的垃圾處理正是其中最為關鍵的一環(huán)。2018年，國務院辦公廳頒布了《農村人居環(huán)境整治三年行動方案》，將鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境治理工作正式提高至全國范圍。

為實現農村環(huán)境的生態(tài)宜居，各地政府大力推動農村生態(tài)環(huán)境基礎設施建設，但高昂的投資資金及漫長的回本周期，使政府財政難以支撐基礎設施建設需求。傳統(tǒng)政府投資建設模式占用政府大量資金，政府承擔了過多的債務，且對新建基礎設施的管理也給政府帶來了人員壓力，為緩解政府財政壓力，各地逐步在相關領域開展PPP模式。自2014年9月以來，由于公私合作模式的日益普及和適用性，我國地方政府一直在建立公私合作PPP項目。

隨著農村生活垃圾處理對PPP模式的需求不斷增加，全國各地政府紛紛采用PPP模式拓寬融資渠道，來緩解地方財政資金的壓力。農村生活垃圾處理PPP項目的主要目的是對運行維護周期長、設施落后、治理粗放的農村生活垃圾處理進行改造，解決農村“臟、亂、差”的問題。農村生活垃圾處理PPP模式可以解決資金短缺問題，完善配套設施，實現農村生活垃圾處理管理全覆蓋，為當地居民改善生活環(huán)境，促進某些地區(qū)旅游經濟的發(fā)展，切實提高農村居民的生活質量。但是，農村生活垃圾處理PPP項目在具體的實施過程中確實還存在許多問題，為了更好地實現農村生活垃圾處理PPP項目的美好愿景，績效評價對于指導該類項目的順利完成和實現社會福利最大化有著極為重要的作用，相應的績效評價結果可以指出項目的不足并提供相應的完善建議，因此進行科學的績效評價研究尤為重要。

二、國內外研究現狀

（一）國外研究現狀

1、對PPP模式的研究。國外對PPP模式的研究起源于兩個世紀以前。早期的時候，英國政府就采用了特許經營許可來完成公共服務項目，這便是公私合作模式的雛形。在研究了美國七座代表城市的公私合作項目之后，有學者提出政府不應該刻舟求劍、生搬硬套統(tǒng)一模式，而是要因地制宜、因時制宜地選擇是否采用公私合作模式。直到20世紀，英國政府推出了PFI計劃，這是現代意義PPP模式誕生的起點。法國和澳大利亞等國家都相繼采用PPP模式完成了大型建設項目。由于PPP模式在實踐中發(fā)揮了重要價值，亞洲一些國家也在20世紀末成立了專家組來研究適合本國PPP模式的發(fā)展方向。隨著PPP模式的日漸適用，新世紀以來國外關于PPP模式的研究重點不再是對其概念、性質等基礎性知識的解釋，而是開始分析PPP模式成功的因素，并提出其各階段合同契約之間的關系與政策的連續(xù)性密切相關是PPP模式成功的因素之一。在此之后，逐步發(fā)展到研究PPP項目的風險分擔模型，并在許多風險分擔模型的基礎上，將風險來源及項目特許經營合同總結分類成8個大類40個風險因素，為進一步規(guī)避PPP項目的潛在風險，對融資、風險分擔、公眾滿意度、工程進度和資金支付等方面的風險要進行更多的關注。近幾年來，國外對PPP模式的應用已經不僅僅局限在工程建設項目上，在植物病理學、環(huán)境保護學等領域也有涉獵，以推廣為重點的PPP項目最大機遇可能是應對大規(guī)?；蛐鲁霈F的疾病，或解決影響農業(yè)的復雜問題，如氣候變化、數字技術和公眾對科學的看法。

2、農村生活垃圾處理PPP模式研究。農村環(huán)境治理面臨資金短缺、技術落后等現實情況，PPP模式在一定程度上能解決這些問題，具有很大的可操作性。因此，一些發(fā)達國家將PPP模式引入農村環(huán)境治理當中，最早主要是在農業(yè)生態(tài)管理方面進行實踐，后來逐漸向農村環(huán)境服務（包括農村垃圾處理）等領域進行延伸。例如，美國這個國土面積大、農村較為分散的發(fā)達國家，約38%的地區(qū)采取了政府購買私營服務的方式來進行農村生活垃圾處理；日本一些地區(qū)在條件允許的情況也會選擇可靠的第三方公司來負責建設、運營與維護污水處理設施等工作。

（二）國內研究現狀

1、對PPP模式的研究。我國對PPP模式的研究相對于國外較為滯后，但是隨著國內經濟發(fā)展以及公共設施建設步伐加快，特別是2009年北京地鐵四號線PPP項目取得成功，PPP模式的建設項目被廣泛應用到我國基礎設施建設中。國內學者收集歸納了國外的PPP項目案例，結合我國國情及經濟發(fā)展狀況，也開始了對PPP模式的研究，目前已有了豐富的研究成果。

中國的PPP模式最開始被界定為政府和社會資本方合作，是指由政府部門特許給私營部門，由私營成分承擔政府供給公眾商品或公共服務職責的公共服務模式。在PPP模式下，由政府部門和社會資本方共同獲得最大利益并承擔風險?；锇殛P系經濟是PPP模式在地方政府中有效運作的根本特點。PPP模式的大面積推行，不但激活了市場經濟活動，促進了地方經濟增長方式的轉換，也在一定程度上降低了地方政府部門成本，并促進了政府職能由管理型向服務型的轉化。

我國從2013年起開始在各級政府間積極推廣PPP模式，到2020年底這8年的時間里，我國PPP模式改革的成績有目共睹。PPP模式作為一種可靠的融資手段，目前已經成為基建項目和公共服務項目資金來源的重要著力點。但是，也要看到某些地方政府在PPP政策目標的追求上發(fā)生了一定的脫離，產生了行政執(zhí)行偏差。有些地方政府變相地將PPP模式當成一種融資工具，如在某些PPP項目中，地方政府會承諾給予社會資本方一個固定的收益率，或者承諾在項目驗收后由政府進行兜底回購等，此種模式不論是對市場公平競爭，還是對國有資產的保留都會造成極大的不良影響。采用科學的方式、正確的態(tài)度，總結中國目前失敗PPP項目或問題PPP項目的風險來源，分析其內在邏輯規(guī)律，落實PPP項目，實現雙贏，仍任重而道遠。

2、農村生活垃圾處理PPP模式研究。PPP模式在我國農村環(huán)境治理、改善農村人居環(huán)境領域的應用還有很長一段路要走，但發(fā)展勢頭迅猛。2013年，中央開始大力提倡各級政府在市政工程、交通等公共服務領域采用PPP模式，但試驗區(qū)主要集中在城市范圍內。近些年，部分地區(qū)開始嘗試將PPP模式引入農村環(huán)境治理領域。目前PPP模式已經成為我國農村環(huán)境治理中資金、主體等方面的主要來源。首先，相比于傳統(tǒng)農村環(huán)境治理模式而言，采取PPP模式使農村環(huán)境治理基礎設施建設擁有更多的融資渠道，融資難度得到降低，大額資金的注入滿足了農村環(huán)境治理的需求。其次，PPP模式的引入減少了行政內部審批流程，在市場競爭下，農村環(huán)境治理效率得到顯著提高。再次，PPP模式與農村環(huán)境治理領域的結合是黨中央不斷倡導的利國利民的舉措。最后，PPP模式下社會資本不斷提高農村環(huán)境治理效率的內在動力不斷被激發(fā)。政府部門的積極引導和政策鼓勵，為私人企業(yè)介入農村環(huán)境治理提供了制度保障，緩解了地方政府的財政壓力，降低了私人企業(yè)的交易成本。

鄉(xiāng)村環(huán)境治理的多重失靈問題及其由政府主導管理等為PPP模式的推廣提供了突破口，而PPP模式不但能夠為其帶來資本、技術以及管理主體等，而且還能夠充分發(fā)揮PPP模式的優(yōu)越性，更好地緩解鄉(xiāng)村環(huán)境治理中現存的復雜問題，也能夠適應提升中國鄉(xiāng)村環(huán)境治理技術水平的一系列挑戰(zhàn)。同時，PPP模式完成了中國農業(yè)環(huán)保生產與公共服務供應主體由政府部門向多元化市場主體的過渡，符合在農業(yè)環(huán)境治理中應實現多元化合作的這一內在需求，并在較大程度上促進了中國農業(yè)環(huán)境治理效益的整體提升。因此，PPP模式應該介入農村環(huán)境治理，也可以做到優(yōu)化農村環(huán)境治理。

三、農村生活垃圾處理現狀

（一）農村生活垃圾?！稗r村垃圾”是指農村居民在日常生活中產生的、從事農業(yè)生產產生的或者從事其他活動產生的廢棄物，這些廢棄物一般已經喪失了其原有的利用價值，或者是已經產生了相當的使用價值，或者只是已被所有者遺忘，又或者是已經被法令、規(guī)章等列入了固定污染物的范圍中?！稗r村垃圾”按照其產生的方式可分為農村生活垃圾、農業(yè)生產垃圾和農村工業(yè)垃圾三個主要類別。其中，“農村生活垃圾”是指農村居民為了保障生活質量所形成的垃圾，主要包括廚房剩余廢棄物、人類排泄物、廢棄紙品、廢金屬、廢舊塑料食品、破爛衣服和其他生活用品等垃圾。近年來，由于農村居民經濟實力的增強、消費種類的豐富和生活方式的改變，在農村生活廢棄物總量增加的同時，自然成分的生物多樣性也在提高，農民對生活廢棄物收集管理的難度日益增大，對農村環(huán)境衛(wèi)生造成了很大的影響。

（二）農村生活垃圾處理。對“農村生活垃圾處理”這一概念進行準確界定，首先需要對“處理”這個概念進行準確理解?！疤幚怼笔且粋€漢語詞匯，有安排、解決和用特定的方法對某物進行加工的意思，“農村生活垃圾處理”即意味著對農村垃圾進行處置、安排和解決。一般“農村生活垃圾處理”涉及對農村生活垃圾的分類、收運以及中轉處置等。其中，垃圾分類是實現垃圾減量化、變廢為寶、無害處理的前置條件，分類越細致，后續(xù)的處理也就越方便，但是越細也就意味著越高的勞動強度和越高的操作成本。對農村生活垃圾進行分類，不同的地方有其地方標準，考慮到農村的發(fā)展程度以及農民的垃圾分類意識，一般不會分得過細，4～5類為宜。垃圾收運是指對垃圾進行收集和運輸，此過程一般發(fā)生在對垃圾進行分類后，所以收運車最好可以對應農村生活垃圾分類的標準進行分類收運，提高農村生活垃圾處理的效率。垃圾中轉處置總體上來說是垃圾處理的最后一個步驟，在垃圾中轉站對垃圾進行中轉，然后根據垃圾的類別進行不同方式的處置，包括填埋、發(fā)電、回收等方式。

（三）農村生活垃圾處理PPP項目的內涵。PPP模式，即公私伙伴關系，是指政府部門根據建設需要，通過承諾給予社會資本特許經營權的方式與其建立合作關系，共同參與到建設中來。PPP模式與傳統(tǒng)的發(fā)包模式不同，傳統(tǒng)發(fā)包模式主要的權威主體是政府，一般是采用行政手段介入項目，在運作目標上發(fā)包模式更注重實現公平；而PPP模式則著力于伙伴關系，利用市場與契約手段介入項目，在運作目標上更關注效率的提高和成本的節(jié)約等。

四、問題與對策

（一）當前農村生活垃圾處理存在的問題

1、農村生活垃圾種類復雜，垃圾分類不到位。垃圾的種類隨著農村居民生活水平的提升變得復雜化，但是農村垃圾分類意識還跟不上建設美好人居環(huán)境的需求，例如：金屬、塑料和玻璃等垃圾，雖然是可回收垃圾，但需要更專業(yè)的處理，處理不當會污染環(huán)境；燈管、電池、指甲油等有害垃圾逐漸增多，但并沒有對這類有害垃圾與其他垃圾進行區(qū)分；還有一些有機垃圾，蔬菜、廚余垃圾、糞便垃圾等隨意丟棄堆積，造成堆積地點蒼蠅環(huán)繞、惡臭難擋等，所以進行農村生活垃圾分類迫在眉睫。但是很多農村地區(qū)沒有垃圾分類設施，甚至最基礎的分類垃圾箱都沒有，更不要說對農村生活垃圾進行分類收運。

2、農村生活垃圾數量逐年增大，現有垃圾處理設施落后。農村基礎設施建設相對薄弱，還處于逐步建立和逐一完善階段，垃圾處理這一環(huán)節(jié)落后于城市，主要表現有：農村地區(qū)對垃圾的處理一般是隨意傾倒；垃圾回收、中轉站較少，甚至沒有；缺少必要的垃圾處理設備；尚未形成完善的垃圾處理模式。除此之外，農村地區(qū)很難實現垃圾循環(huán)利用和無害化處理，目前農村地區(qū)主要采用傾倒、掩埋、焚燒等方式進行垃圾處理，這些方式都會造成環(huán)境的污染，進而影響美好農村人居環(huán)境的建設。增加必要的垃圾處理設施、建立垃圾中轉站等公共產品是目前解決農村生活垃圾處理問題的一個基礎性環(huán)節(jié)。

3、農村人口居住分散，污染源面積廣大。相對于城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，農村地廣人稀，人口居住相對分散，導致農村生活垃圾的污染面積廣大，這對垃圾回收點的設置和垃圾中轉站的選址都帶來了一定的考驗。其中，垃圾回收點的設置最為復雜，除了要考慮生活垃圾回收數量外，還要兼顧人口密度、垃圾投放便利程度等細節(jié)問題。目前大部分農村可能一個村只有幾個垃圾回收點，無法兼顧整個村子生活垃圾的妥善投放和便利投放，有的村落甚至沒有垃圾回收點，這十分不利于農村生活垃圾的優(yōu)化處理。

（二）問題的致因

1、協(xié)同立法缺失?！叭r”問題一直是我國政府高度重視的領域，與其他類型的PPP項目相比，農村生活垃圾的處理問題具有明顯的政策導向性，是各級政府響應國家號召、在政策引導和支持下進行的。該類PPP項目受政府保障和政策支持，在一定程度上有利于各地達到因地制宜的效果，但與此同時，也容易產生缺乏高位階的法律或者法規(guī)導致區(qū)域內各地規(guī)定相沖突而難以平衡解決的問題。除此以外，相較于其他類型的PPP項目而言，農村生活垃圾處理PPP項目更加貼近農村居民的日常生活，更需要謹慎地處理好農村居民、村鎮(zhèn)政府與項目的關系，才能保障農村生活垃圾處理PPP項目順利實施和運營推廣。因此，農村生活垃圾處理首先應當完善立法體系，做到區(qū)域內協(xié)同立法。

2、PPP項目經濟效益性過重。PPP項目開展的基礎是公私雙方都能接受合同約定的利益，一般盈利性質的PPP項目更注重經濟方面的效益，意在通過項目的實施讓政府和私營部門獲得更高的經濟收益。但是，對于農村生活垃圾處理PPP項目來說，在平衡經濟收益和社會效益之間的關系時，社會效益會被作為主要考慮對象，反而不那么重視經濟效益的大小?！叭r”問題本來就是社會問題，農村生活垃圾處理PPP項目屬于“三農”問題中的“農民”問題，農民的利益在實施過程中不容忽視，側重農村生活垃圾處理PPP項目的社會效益就是在保障農民利益上做出的努力。如果經濟利益比社會效益重要的話，就會給農民帶來一定的經濟負擔，也就不能實現改善民生的目的，反而本末倒置了。

3、權威司法缺失。由于近些年PPP模式野蠻生長，PPP項目合規(guī)與不合規(guī)的邊界不清，從問責機制來看，主要是通過自上而下的層層施壓和嚴格的考核問責制度相結合，形成考核倒逼機制。當責任主體不履行其職責或履職不力時，對其的問責和懲罰首先來自制度內部，即承擔相應的政治責任。政治責任追責機制主要體現為黨、立法機關的追究和上級追究。問責應當兼顧效率和公平，制度內自考自評自罰的問責方式雖然能夠提高問責效率，但難免有相互包庇而丟失公平之嫌。相較而言，司法具有的程序性、公正性和中立性可以很好規(guī)避這一問題。

（三）解決的對策

1、健全法律體系。農村生活垃圾的治理具有復雜性，而當前關于農村生活垃圾的專門立法很少，想要有效履行政府責任，必須建立健全有關立法，為農村生活垃圾處理提供法制保證。亟須構建長效、完整的環(huán)境管理機制，從地方整體入手，強化鄉(xiāng)級部門與縣區(qū)政府部門間的深度合作。另外，著眼于區(qū)域內環(huán)境硬法與軟法共治，從政策目標和技術手段等方面強化區(qū)域內協(xié)調合作，消除農村生活垃圾治理政策的短板。

2、區(qū)域內執(zhí)法協(xié)同。協(xié)同執(zhí)法在區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理過程中具有關鍵性作用。在協(xié)同執(zhí)法層面，要理順協(xié)同執(zhí)法程序，加強督察執(zhí)法，明確區(qū)域內部門職權，組建協(xié)同執(zhí)法隊伍，建設協(xié)同運行管理系統(tǒng)。建立科學的獎懲機制，以調動區(qū)域內各地方的工作積極性。完善責任政府的建設，探索參考國內外農村生活垃圾治理成功經驗。

3、樹立司法權威。司法權是三大國家公權力之一，司法權威有助于推動形成環(huán)境法治共識。將司法獨立追責納入環(huán)境問責機制之中，形成合理有效的區(qū)域環(huán)境糾紛解決機制。構建區(qū)域內司法協(xié)同的有效路徑之一就是建立司法合作交流機制，分享區(qū)域內司法經驗，加強區(qū)域內司法協(xié)作的理念，消除地方保護主義。