□文/郭玲玲 魏穎璐 陳鳳麗

（阜陽師范大學(xué)法學(xué)院 安徽·阜陽）

［提要］隨著我國服務(wù)型政府與和諧社會建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，基層政府公共服務(wù)建設(shè)取得較大進(jìn)步，但是還面臨諸多困境與挑戰(zhàn)。本文運用問卷調(diào)查法對安徽省阜陽市基層政府公共服務(wù)滿意度進(jìn)行實證調(diào)研，發(fā)現(xiàn)存在的不足，并提出建議。

基層政府在我國政府組織結(jié)構(gòu)中意義重大，它不僅能夠有效地向上級部門反映廣大群眾的呼聲和訴求，而且直接向廣大群眾傳達(dá)和落實黨中央的決定或政策。只有公眾認(rèn)可基層政府公共服務(wù)并對其的滿意度高，才有利于塑造政府在公眾心目中的形象以及維護(hù)社會的和諧穩(wěn)定。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央始終關(guān)注人民的期待，提出把基礎(chǔ)公共服務(wù)資源延伸到基層和覆蓋至農(nóng)村的同時，關(guān)注邊遠(yuǎn)地區(qū)和貧困人民，構(gòu)建優(yōu)質(zhì)均衡的公共服務(wù)體系，注重提升基層人民群眾的安全感、滿足感和幸福感。不難看出，黨對基層政府有了更高的要求。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家越來越重視基層公共服務(wù)建設(shè)，并取得了顯著成果。但當(dāng)前基層政府公共服務(wù)仍存在以下問題：一方面隨著我國社會主要矛盾的變化，居民需求增加，但是政府的供給能力有限；另一方面公共服務(wù)供給內(nèi)容缺乏針對性標(biāo)準(zhǔn)，有限的公共服務(wù)供給沒有辦法完全同居民的需求相吻合。本文運用問卷調(diào)查法對安徽省阜陽市公眾滿意度進(jìn)行研究，希冀了解基層政府公共服務(wù)滿意度情況，繼而探尋基層政府公共服務(wù)滿意度提高的有效途徑。

一、基層政府公共服務(wù)滿意度研究的理論基礎(chǔ)

20世紀(jì)70、80年代是西方資本主義發(fā)展的黃金時期，信息技術(shù)得到了極大的發(fā)展，并在一定程度上促進(jìn)了社會的變化。政府所面臨的社會環(huán)境變得愈發(fā)復(fù)雜，各國迫切需要重塑政府以面對不斷出現(xiàn)的新挑戰(zhàn)，在這樣的背景之下，“新公共管理”運動應(yīng)勢而生。但新公共管理理論存在許多缺陷，羅伯特·B·登哈特和珍妮·V·登哈特對此提出了批判，并提出了新公共服務(wù)理論，主要內(nèi)容概括如下：服務(wù)而不是駕駛；公共利益是目的，而不是附屬品；有策略的思想，有民主的行為；為公民服務(wù)，而非顧客；責(zé)任并非一項；強(qiáng)調(diào)人的價值，而不僅僅是生產(chǎn)力；超越創(chuàng)業(yè)精神，注重公民權(quán)利與公眾利益。學(xué)者左寬對此進(jìn)行了解讀，他指出：（1）在政府職能上，強(qiáng)調(diào)服務(wù)而不是管制；（2）在服務(wù)理念上，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)最終要服務(wù)于公民；（3）在公眾參與上，重視民主和公民權(quán)，強(qiáng)調(diào)公民的廣泛參與；（4）在權(quán)益保障上，強(qiáng)調(diào)以人為本而不是片面追求效率；（5）在公共服務(wù)的目標(biāo)上，追求公共利益。這與我國建設(shè)以人民為中心的服務(wù)型政府、打造和諧社會的理念不謀而合。

新公共服務(wù)理論對公民“政治人”的地位給予了更多的關(guān)注，高度重視公民的民主權(quán)利。在我國行政體制改革不斷深入的今天，新公共服務(wù)理論提出，必須注重與公民的關(guān)系、對公民的尊重。因此，政府公共服務(wù)評價的參照系應(yīng)該是公眾，以公眾滿意為價值取向和評價標(biāo)準(zhǔn)。在新時期，新公共服務(wù)理論更符合我國構(gòu)建服務(wù)型政府和“共治”的要求。在新公共服務(wù)理論基礎(chǔ)上，學(xué)術(shù)界對“公眾滿意”的概念進(jìn)行了探討。莫申蓉（2012）以重慶市沙坪壩區(qū)為案例，對基層公共服務(wù)的滿意度進(jìn)行了實證分析，并依據(jù)新公共服務(wù)的六大基本原理，結(jié)合政府公共服務(wù)的內(nèi)容、研究成果和實際調(diào)研，提出了基層政府公共服務(wù)公眾滿意度測評指標(biāo)體系。本文借鑒其中的教育服務(wù)、公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、社會保障服務(wù)、公共文化休閑服務(wù)、環(huán)保服務(wù)這五項一級指標(biāo)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，研究設(shè)計本次的評價指標(biāo)體系。

二、研究設(shè)計與實施

基于新公共服務(wù)理論，借鑒現(xiàn)有成果，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，選擇公眾最為關(guān)心的七項政府服務(wù)，分別是：公共醫(yī)療、公共教育、文化建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、養(yǎng)老服務(wù)、住房保障與政府效能作為評價指標(biāo)，以“很不滿意”“較不滿意”“一般”“較滿意”“滿意”作為衡量基層政府公共服務(wù)滿意度的標(biāo)尺。安徽省阜陽市位于平原地區(qū)且人口眾多，農(nóng)村地區(qū)發(fā)展相對落后，新農(nóng)村建設(shè)任務(wù)艱巨。此次調(diào)查選擇安徽省阜陽市作為調(diào)查對象對某縣的200位民眾進(jìn)行調(diào)查。通過走訪、派發(fā)問卷進(jìn)行調(diào)查。發(fā)放問卷共200份，均為電子問卷份，收回有效問卷200份。其中，學(xué)歷在本科以下者（不含本科學(xué)歷）占比為68%，本科及以上者占比為32%；從事工作，農(nóng)民占20%，工人16%，企業(yè)事業(yè)單位工作人員17%，學(xué)生15%，自由工作者9%，其他23%；居住年限在5年以下者占44%，5～10年者占9%，10～20年者占30%，20～40年者占10%，40～50年者占5%，50年以上者占2%。

三、當(dāng)前我國基層政府公共服務(wù)滿意度情況：基于安徽省阜陽市的調(diào)研

近年來，我國政府越來越重視基本公共服務(wù)建設(shè)，在這一領(lǐng)域投入的大量精力，取得顯著的成果：基本公共服務(wù)數(shù)量總體不斷上升，種類不斷增加等。但是我們必須清醒地認(rèn)識到，當(dāng)前我國基本公共服務(wù)領(lǐng)域還存在一些問題，如：公共服務(wù)存在城鄉(xiāng)差異、供應(yīng)總數(shù)缺乏、結(jié)構(gòu)失調(diào)、服務(wù)質(zhì)量有待提升、供給主體單一等問題。在本次調(diào)查中，通過對調(diào)查結(jié)果的研究發(fā)現(xiàn)：民眾對環(huán)境保護(hù)和住房保障滿意度較高，但在基層政府提供的公共醫(yī)療、公共教育、文化建設(shè)、養(yǎng)老服務(wù)、政府效能（包含政府公共服務(wù)的內(nèi)容、質(zhì)量、公職人員的工作態(tài)度）五個方面滿意度較低，據(jù)此現(xiàn)狀分析存在的問題。

（一）公共醫(yī)療服務(wù)尚不健全。我國新農(nóng)合制度于2003年開始實施，并在2010年實現(xiàn)農(nóng)村基本全覆蓋。自這項政策實施以來，農(nóng)村得病參合者就醫(yī)率得到顯著提升，就醫(yī)支出占家庭總支出的比例顯著下降。但新農(nóng)合的藥品報銷目錄有限，無法滿足農(nóng)民的需求。調(diào)查中公眾對當(dāng)?shù)卣峁┑墓册t(yī)療有2%的人選擇“很不滿意”；20%的人選擇“較不滿意”，其原因是：很多病并不在報銷范圍之內(nèi)，報銷的定點醫(yī)院少、收費較高且報銷比例較低、報銷流程復(fù)雜等。目前，我國新農(nóng)合藥品報銷目錄分為三類，即全部報銷的甲類藥品、報銷90%的乙類藥品、患者自費的丙類藥品。村衛(wèi)生室只提供報銷目錄中的藥品，對于一些不在報銷目錄中的常見藥，村民只能去醫(yī)院拿藥，來回奔波，尤其是對于年紀(jì)大行動不便的老人來說，極不便利。其次是定點醫(yī)院問題，由于目前我國的新型農(nóng)村合作醫(yī)療沒有實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)，進(jìn)而導(dǎo)致村衛(wèi)生室無法實現(xiàn)跨省報銷，高一級的醫(yī)院可能會實現(xiàn)跨省報銷，但手續(xù)繁瑣，來回奔波，可能會導(dǎo)致“路費比藥費還貴”的現(xiàn)象。最后是上繳費用越來越高的問題，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新型農(nóng)村合作醫(yī)療繳費從最初的每人十幾元或者幾十元到現(xiàn)在的幾百元，對于人口較多的家庭來講，這是一筆不少的支出。

（二）基礎(chǔ)教育服務(wù)有待提高。政府一直在加大教育支出，改善公辦學(xué)校的教學(xué)條件，但相比于私立學(xué)校，農(nóng)村的公立學(xué)校在學(xué)校設(shè)施、師資力量、投入力度等方面略顯不足。調(diào)查中公眾對當(dāng)?shù)卣峁┑墓步逃x擇“一般”以下（不包含“一般”）人群占比為25%。通過走訪發(fā)現(xiàn)，群眾選擇“很不滿意”和“較不滿意”的原因在于：雖然政府一直在加大教育支出，改善公辦學(xué)校的教學(xué)條件，但與私立學(xué)校相比在教育水平、教學(xué)設(shè)施、教學(xué)資源等方面還存在較大差距。導(dǎo)致這些問題的根源是農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展跟不上城市。雖然農(nóng)村居民人均可支配收入明顯上漲，但相對于城鎮(zhèn)居民還有一定的差距。這就造成了農(nóng)村教育的教學(xué)設(shè)施落后、師資不足、教學(xué)條件艱苦等問題。為了更好地發(fā)展農(nóng)村教育，應(yīng)該大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，為教育的發(fā)展提供物質(zhì)支持。

（三）公共文化服務(wù)不足。調(diào)查結(jié)果顯示，民眾對當(dāng)?shù)匚幕ㄔO(shè)選擇“很不滿意”的占比2%；選擇“較不滿意”的占比18%。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，選擇“一般”以下（不包含“一般”）的原因為：不少村莊缺少符合大眾需求的文化活動及場地。農(nóng)村文化基礎(chǔ)設(shè)施落后是造成這一問題的根本原因。隨著農(nóng)民收入的提高，人們對文化生活的需求越來越強(qiáng)烈且表現(xiàn)出時代特色，以前的文化設(shè)施已經(jīng)不能滿足新時期的農(nóng)民的需求，具體表現(xiàn)農(nóng)民為對無線網(wǎng)絡(luò)的依賴性加強(qiáng)，但網(wǎng)絡(luò)的覆蓋面有限，有些偏遠(yuǎn)的地方甚至沒有網(wǎng)絡(luò)，無法滿足人們對上網(wǎng)學(xué)習(xí)文化的需求。同時，因為場地有限、文化活動有限、文化活動內(nèi)容簡單，造成如今網(wǎng)絡(luò)娛樂活動大勝文化活動的現(xiàn)狀。一些短視頻軟件已成為裝機(jī)必備，人們將大量的空閑時間用于刷短視頻，花費在文化活動的時間越來越少，這種現(xiàn)象不僅存在于城市，而且普遍存在于農(nóng)村，因此推動文化建設(shè)迫在眉睫。

（四）養(yǎng)老服務(wù)供給失衡。在養(yǎng)老服務(wù)方面，農(nóng)村地區(qū)面臨的最大問題就是養(yǎng)老服務(wù)的供需不匹配問題。調(diào)查結(jié)果顯示，當(dāng)?shù)厝罕妼︷B(yǎng)老服務(wù)的總體評價為：選擇“很不滿意”的占比為5%；“較不滿意”的占比為27%。經(jīng)過進(jìn)一步調(diào)查得知，選擇“不滿意”和“較不滿意”的人群滿意度較低的原因在于：養(yǎng)老發(fā)展資金缺乏，老年人的心理及精神方面的關(guān)注度缺乏，老年群體多為空巢老人，缺乏適合老年群體的活動，孤獨感無法得到有效緩解等。農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)在供給方面不斷發(fā)展，供給內(nèi)容不斷豐富，但仍然存在物質(zhì)方面的供給與精神方面的供給失衡問題，養(yǎng)老服務(wù)供給不足與失衡問題已經(jīng)成為阻礙農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的主要問題。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)較城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，但部分農(nóng)村還是建立了社會福利機(jī)構(gòu)，如養(yǎng)老大院等，這些機(jī)構(gòu)都面臨共同的問題：文化娛樂設(shè)施不完善、醫(yī)療設(shè)施落后，這些問題使老年人的需求得不到滿足，進(jìn)而降低了他們對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的滿意度。

（五）公共服務(wù)效能較低。在政府效能方面，具體包含基層政府提供的公共服務(wù)內(nèi)容、公共服務(wù)的質(zhì)量以及服務(wù)的態(tài)度三個方面的內(nèi)容，總體的滿意度偏低，總結(jié)原因有以下三點：一是由于基層政府目前處于傳統(tǒng)行政方式向現(xiàn)代行政方式的過渡階段，無法充分利用科學(xué)技術(shù)發(fā)展給人類帶來的便利，辦事時間較長。二是基層政府事務(wù)繁雜，突發(fā)情況較多，牽扯的利益主體也比較多，同時還要面對上級政府的“層層加碼”，概括來講，事多壓力大。三是基層政府人員服務(wù)意識不高、辦事能力不強(qiáng)，以民為主的觀念還未切實樹立，造成服務(wù)效率、質(zhì)量不高。以上原因造成基層政府在公共服務(wù)供給內(nèi)容、質(zhì)量以及態(tài)度方面群眾滿意度較低。

四、基層政府公共服務(wù)滿意度提升路徑

基層公共服務(wù)是否得到公眾認(rèn)可，公眾滿意度的高低，直接關(guān)系到政府在公眾心目中的形象及社會的和諧穩(wěn)定。筆者結(jié)合新服務(wù)理論，立足于人民立場，結(jié)合我國國情，認(rèn)為提高新時代背景下群眾對基層政府公共服務(wù)的滿意度應(yīng)當(dāng)從以下方面入手：

（一）健全法規(guī)制度，著力提升公共醫(yī)療服務(wù)能力。習(xí)近平指出，“人民健康是社會文明進(jìn)步的基礎(chǔ)，是民族昌盛和國家富強(qiáng)的重要標(biāo)志”。為此，要不斷完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，切實保障農(nóng)民健康權(quán)益。在現(xiàn)有藥品報銷清單目錄的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大藥品報銷范圍。同時，還需要提高報銷比例，降低農(nóng)民的就醫(yī)支出。增加定點醫(yī)院，合理設(shè)址，并通過引入市場良性的競爭機(jī)制，打破定點醫(yī)院在藥品方面的壟斷性，提高定點醫(yī)院的醫(yī)療水平。在異地報銷問題上，要進(jìn)一步完善異地報銷機(jī)制。目前，我國大約90%的三甲醫(yī)院可以實現(xiàn)異地報銷，但級別較低的村衛(wèi)生所等尚未實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)，因此要合理充分利用政策，在基層公共醫(yī)療領(lǐng)域，建立全國統(tǒng)一的、互聯(lián)互通的、全面的“新農(nóng)合醫(yī)療大網(wǎng)”，切實為農(nóng)民的身體健康服務(wù)。在上繳費用過高的問題上，應(yīng)該鼓勵多方主體參與，降低農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，同時也要充分考慮到各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，根據(jù)實際合理定價，降低農(nóng)民的醫(yī)療費用支出，提高農(nóng)民對公共醫(yī)療服務(wù)的滿意度。

（二）加大財政投入，著力提升農(nóng)村基礎(chǔ)教育水平。舒爾茨提出，人力資本的再生產(chǎn)過程是一種消費過程，也是一種投資過程。在經(jīng)濟(jì)極不發(fā)達(dá)地區(qū)，每個人都想要接受教育是一件不可能的事情。經(jīng)濟(jì)因素是限制農(nóng)村教育發(fā)展的根本因素，因此要大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。首先，政府要做好方向的引領(lǐng)，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供正確的方向。結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，出臺合理的政策或者規(guī)劃，通過這些政策或者規(guī)劃的引領(lǐng)，為農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指明正確道路。其次，政府要合理利用一切資源，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供物質(zhì)支撐。政府要匯集、統(tǒng)籌一切社會資源，結(jié)合本地實際支持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。最后，政府要轉(zhuǎn)變農(nóng)村傳統(tǒng)落后的觀念。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，最終還是要依靠農(nóng)民，單單依靠政府并不是長遠(yuǎn)之計，政府要鼓勵勤勞致富的正確信念，使農(nóng)民通過自己的雙手創(chuàng)造財富，實現(xiàn)富裕，推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，進(jìn)而為農(nóng)村教育發(fā)展提供經(jīng)濟(jì)支撐。

（三）堅持先進(jìn)方向，加強(qiáng)農(nóng)村公共文化建設(shè)。鄉(xiāng)村振興，文化先行。鄉(xiāng)村優(yōu)秀文化是鄉(xiāng)村的魂。首先，鄉(xiāng)村的文化自覺與文化自信不容忽視。優(yōu)秀的鄉(xiāng)村文化體現(xiàn)著整個村的精神風(fēng)貌，為此，應(yīng)該充分激發(fā)農(nóng)民的思想意識，提高思想覺悟，增強(qiáng)其對本村優(yōu)秀文化的自覺與自信，使農(nóng)民自覺投身于文化建設(shè)之中。其次，應(yīng)該找準(zhǔn)農(nóng)村文化的定位，立足于本村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，吸收借鑒外來文化，繼而達(dá)到推陳出新的新局面。最后，應(yīng)該加大對農(nóng)村文化基礎(chǔ)設(shè)施的投入，根據(jù)需求與時代要求實現(xiàn)設(shè)施的升級換代。政府通過加大財政的投入力度，推動網(wǎng)絡(luò)的普及、文化活動場所的建設(shè)，不斷完善文化設(shè)施，同時積極動員社會力量，號召專業(yè)管理人士投身于引導(dǎo)農(nóng)民合理、有效利用文化基礎(chǔ)設(shè)施開展文化活動。

（四）堅持需求導(dǎo)向，加強(qiáng)基層養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，要大力弘揚孝親敬老傳統(tǒng)美德，落實好老年優(yōu)待政策，維護(hù)好老年人合法權(quán)益，發(fā)揮好老年人積極作用，讓老年人共享改革發(fā)展成果、安享幸福晚年。面對農(nóng)村養(yǎng)老存在的“有供無求”和“有求無供”雙向失調(diào)，政府需要做的是整合社會資源、加大支持力度，積極引導(dǎo)社會經(jīng)濟(jì)主體投入到養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)之中，促進(jìn)多元供給渠道的形成，進(jìn)而緩解養(yǎng)老服務(wù)供給不足問題；除此之外，引入市場競爭機(jī)制有利于提高養(yǎng)老服務(wù)水平。同時，政府需要切實了解農(nóng)村老人的真正需求，根據(jù)需求，將有限的養(yǎng)老資源進(jìn)行合理分配。面對養(yǎng)老服務(wù)供給失衡問題，即忽略的老人的心理健康，需要引起政府的重點關(guān)注，具體的解決意見是讓專業(yè)人員定期進(jìn)行訪談并建立心理檔案，對老人的心理健康進(jìn)行實時監(jiān)測，并在子女或者其他親人的幫助下，對有心理健康問題的老人進(jìn)行治療，從而探索出一種真正為老年人服務(wù)的新模式。

（五）充分利用現(xiàn)代技術(shù)，提高基層政府公共服務(wù)效能。大數(shù)據(jù)平臺實現(xiàn)了公共服務(wù)由“政府上菜”到“群眾點菜”的變化，政府管理模式由被動響應(yīng)向主動預(yù)見轉(zhuǎn)變，以群眾的切實需求為導(dǎo)向，提供公眾真正需要的公共服務(wù)。在這一過程中，要注意民意與信息技術(shù)的結(jié)合，在民意調(diào)查的基礎(chǔ)上，充分利用大數(shù)據(jù)，對服務(wù)設(shè)施進(jìn)行使用頻數(shù)統(tǒng)計，努力實現(xiàn)按需投放。同時，改變由政府主導(dǎo)的單一模式，立足于實際，積極探索基層政府公共服務(wù)體系建設(shè)的激勵機(jī)制和扶持機(jī)制。制定權(quán)責(zé)清單，對各個機(jī)構(gòu)或者部門職能定位做好全面分析，嚴(yán)格依據(jù)其實體情況、等級等進(jìn)行權(quán)責(zé)劃分，并且給予基層政府一定的權(quán)力，促使其更好地開展決策，提升行政管理工作的水平。加大對公務(wù)人員的技能培訓(xùn)，提高其職業(yè)技能及素養(yǎng)，進(jìn)而提高辦事效率；通過學(xué)習(xí)教育增強(qiáng)服務(wù)意識，真正樹立為人民服務(wù)的觀念，進(jìn)而提高政府公共服務(wù)效能。