●劉靜靜 劉春麗

黨的十九大提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”要努力實現“產業(yè)振興、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡目傮w要求。在此背景下，鄉(xiāng)村治理成為一項繁重而又艱巨的任務，為了“打造共建共治共享的社會治理格局”，政府釋放更多的社會空間促進社會力量走進鄉(xiāng)村、助力鄉(xiāng)村，社會組織隨之蓬勃發(fā)展且力量不斷壯大，不僅在結構上拓展了過去政府主導的“單一模式”，成為鄉(xiāng)村治理的重要主體，同時在功能上不斷滿足鄉(xiāng)村居民的公共服務需求，為鄉(xiāng)村治理增添了新的色彩。筆者從組織屬性層面把社會組織劃分為內生和外生兩類，重點研究兩種組織在鄉(xiāng)村治理中的組織特征異同并為實現內生性社會組織與外生性社會組織的耦合探索路徑。

一、社會組織參與鄉(xiāng)村治理

（一）內生性社會組織參與鄉(xiāng)村治理

內生性社會組織，是由農民自發(fā)組織形成的，或者是在政府推動和鼓勵支持下建立的，由農民構成的[1]，旨在促進農村社區(qū)經濟持續(xù)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境改善、公共服務有效的農村自治組織。目前，學者們主要圍繞四個方面展開研究：一是內生性社會組織的類型。例如，醫(yī)療衛(wèi)生組織、環(huán)保衛(wèi)生組織、文體組織、專業(yè)扶貧組織、婦女組織、特殊群體服務組織等[2]。二是內生性社會組織在鄉(xiāng)村治理中的角色和功能。內生性社會組織是農村社區(qū)穩(wěn)定和諧的重要基礎，能夠幫助解決村集體突發(fā)事件、提升農民主體地位和公共意識。三是內生性社會組織參與鄉(xiāng)村治理的困境與原因。缺乏法律制度保障、傳統(tǒng)觀念根深蒂固、資金來源不穩(wěn)定、專業(yè)人才稀缺等大大降低了內生性社會組織參與鄉(xiāng)村治理效能。四是內生性社會組織參與鄉(xiāng)村治理的路徑與策略。通過加強法律制度保障、合理利用傳統(tǒng)文化[3]、拓寬資源來源渠道、建立數字智慧平臺等措施來實現政府、村“兩委”、村民與農村自治組織的持續(xù)互動，從而解決鄉(xiāng)村治理難題。

（二）外生性社會組織參與鄉(xiāng)村治理

本研究所界定的外生性社會組織主要是非政府成立的，在縣級以上民政部門登記的社會團體、基金會、社會服務機構（民辦非企業(yè)單位）等，其中主要研究的是參與到鄉(xiāng)村治理中的，旨在促進農村社區(qū)經濟持續(xù)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境改善、公共服務有效的外部社會組織。目前，學者們的研究主要有四個方面內容：其一，從治理主體角色來看，外部社會組織作為一種外部力量，代替基層政府提供公共產品及公共服務，為鄉(xiāng)村治理和發(fā)展帶來豐富的外部資源，為治理有效注入新生活力；其二，從治理主體價值來看，外部社會組織提高了公共服務供給效率，也促進城鄉(xiāng)公共服務均等化；其三，從治理主體效能來看，由于獲取資源能力單一，組織架構和管理體制等都不完善，使得治理效能低下。其四，從治理主體結構來看，外部社會組織由于缺乏法律制度保障，面臨著政府、村“兩委”和農民的不信任危機，始終懸浮于鄉(xiāng)村治理之上[4]。

二、內生性社會組織與外生性社會組織特征異同點

（一）組織特征相同點

1.組織產生的時代性。改革開放后，隨著“鄉(xiāng)政村治”體制的確立，鄉(xiāng)村主要依靠村民委員會實行自治，但是由于力量有限，村委會沒能達到國家層面上的鄉(xiāng)村治理預期要求以及個體層面上村民利益的實現。為此，鄉(xiāng)村社會通過調整治理半徑和動員多元主體參與使得各種形式的村小組蓬勃發(fā)展，在基層自治組織與村民的互構邏輯下，村民的主動性不斷激發(fā)的內生力量開始發(fā)酵，使得非正式形式的內生性社會組織應運而生。

20世紀90年代，隨著單位制的解體和雙軌制的退場，社會組織走進基層治理實現突破。直至2006年黨的十六屆六中全會才首次提出了“社會組織”概念，2017年中共中央、國務院聯合下發(fā)的《關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》才真正具有社會組織參與鄉(xiāng)村治理的相關政策文件，由此本文所述外生性社會組織才真正被賦予參與鄉(xiāng)村治理的定位和意義。內生性社會組織與外生性社會組織都是鄉(xiāng)村治理現代化的必然產物，被賦予了獨具特色的時代特征。

2.組織發(fā)展的資源多樣性。資源多樣性是指有形和無形兩類資源，分別指經濟資源和政治資源、文化資源、社會資源等。首先，從有形資源來看：發(fā)軔于鄉(xiāng)村的內生性社會組織即能滿足村民日常需求，又能減輕政府和村“兩委”治理負擔，能夠得到三方主體信任，經濟資源獲得較為容易；外生性社會組織參與社區(qū)治理的資源來源則不同，主要依賴政府購買社會服務的資金和社會各界支持。

其次是無形資源，但兩者擁有不均。內生性社會組織獲得的政府和村“兩委”的合法性認同，極大地減少了參與鄉(xiāng)村治理的權勢阻力。組織成員熟悉鄉(xiāng)民生活，社會資源和文化資源具有明顯優(yōu)勢。相比較，外生性社會組織則受到了政府和村“兩委”的排擠及村民的異樣對待，缺乏政治資源，也難以獲取社會資源和文化資源。隨著相關政策的扶持，政府釋放更多的治理空間，外生性社會組織在不斷提高自身完善水平和專業(yè)服務能力的過程中逐漸得到了村民的認可，參與鄉(xiāng)村治理的無形資源也在不斷豐富。

3.組織目標上的服務性。服務性特征與公益性、志愿性特征類似，需從組織成員和組織目標出發(fā)進行探討。首先，很多內生性社會組織都由鄉(xiāng)村精英、退休干部或教師等有一定威望的人發(fā)起，他們組建組織的初衷就是希望能夠通過自己的力量幫助解決農村矛盾糾紛、提升農村生活水平，以志愿服務為出發(fā)點，并不要求獲取報酬補償；外來性社會組織組織成員可能來自社會各界，雖然各自利益訴求較為松散，但都懷揣著建設鄉(xiāng)村、服務農村的情懷，他們憑借自身的文化水平和人際關系為組織活動帶來資金支持和信息支撐，從而在組織、鄉(xiāng)村和社會中實現服務人民價值。其次，內生性與外生性社會組織參與鄉(xiāng)村治理的目標不謀而合，即實現農村公共利益。組織成員或生活在相同的歷史文化背景下，利益關聯性強；或來自全國各地，目標達成共識，他們在國家政策的大力支持下，積極下鄉(xiāng)，能夠做到全心全意為鄉(xiāng)村治理服務。

（二）組織特征相異點

1.組織行為上的能動性與被動性。內生性社會組織在村“兩委”的協(xié)力支持和村民的信任下積極開展服務活動，活動場地和經費都能得到政府和村“兩委”的提供，村民也能夠并且愿意積極參與其中，使得內生性社會組織的調動能力和影響力都不斷提高，在這一過程中，政府、村“兩委”、村民都成為其參與鄉(xiāng)村治理的幫手，內生性社會組織在一定程度上真正成為了鄉(xiāng)村治理主體的重要一員，體現了其提供公共服務過程的較大自主性[5]。外生性社會組織的被動性特征表現為受到政府和村“兩委”過度制約的依附性特征。社會組織在我國實踐的最大難題就是政社不分，過多的行政化干預使得外生性社會組織缺乏獨立性[6]，具體表現在：一是外生性社會組織在提供公共服務時往往面臨信任危機，受到政府、村“兩委”和村民的排擠。二是外生性社會組織為了生存和發(fā)展，往往需要采取被動性策略努力完成政府和村“兩委”的量化考核指標，組織工作陷入“工具主義”困境。

2.治理手段上的保守性與創(chuàng)新性。內生性社會組織治理手段的保守性在于：改革開放后市場經濟發(fā)展起來，小農經濟被打破，農村人口結構化問題突出，老人和婦女發(fā)展成為鄉(xiāng)村治理中的重要力量，但礙于傳統(tǒng)思想的深遠持久、受教育水平低下和脫離社會等原因，他們對于組織活動的規(guī)劃和設計都不夠大膽新穎，即使有些鄉(xiāng)村精英提出了“金點子”“新模式”，也會因為組織成員對實施后果的風險性擔憂而難以實施，思想上的保守最終導致治理手段上的保守。相應地，外生性社會組織由于來自外部社會，充滿著“新”色彩，通過利用先進的數據分析和科學性預測等技術，從專業(yè)性角度來評估服務方案的收益，減少不必要的成本消耗和資源浪費；同時為了吸引政府、媒體、村民的眼球，外生性社會組織會想方設法探索新項目，追求前沿、追求新意、追求與眾不同，以便增加獲得政府購買服務項目資金的幾率，從而在治理手段上具有創(chuàng)新性優(yōu)勢。

3.服務性質上的嵌入性與懸浮性。首先，從本土社區(qū)土壤中生長發(fā)育出的內生性社會組織，從組織出現到發(fā)展壯大過程中的人員、資金、活動等組織資源和組織形式與村委會和村民息息相關，服務焦點始終嵌入在村民的日常生活中。村“兩委”和村民可以長期關注本社區(qū)村民有哪些需求，進而結成社會組織深入解決，充分把握內生性社會組織成長發(fā)育的結果價值。

其次，基于創(chuàng)新治理的外生性社會組織的活動形式卻與農村社區(qū)的需求脫鉤，始終懸浮于鄉(xiāng)村治理之上。許多外生性社會組織為爭取政府購買服務項目資金，特意尋找亮點和創(chuàng)新點，而不能提供所服務社區(qū)真正需要的公共產品。許多援助性社會組織在活動中與村民構建的也只是一次性關系，往往服務期滿就會撤離，缺乏長期的群眾基礎。同時，許多外生性社會組織自身存在專業(yè)化水平較低、成員流動性較大等問題，導致很多項目不能精準對接村民真實利益需求，組織陷入了低效和形式化的懸浮式嵌入。

三、內生性社會組織與外生性社會組織的耦合策略分析

無論是基于農民切實需求激發(fā)生成的內生性社會組織，還是基于構建國家基層治理邏輯體系引入的外生性社會組織，都是鄉(xiāng)村治理方式的實踐創(chuàng)新，對于兩者組織特征的比較也充分說明了沒有哪一種組織是能夠完全滿足農民利益需求和國家治理需求的。當下，只有各種類型的農村社會組織達成齊心協(xié)力、互相幫襯、資源共享、優(yōu)勢互補的共識，農村社會組織參與鄉(xiāng)村治理的力量才能充分發(fā)揮，才會更加強大。因此，需勇于探索內生性社會組織與外生性社會組織實現協(xié)同發(fā)展的耦合策略。

（一）吸納優(yōu)秀人才，激活內生動力

為社會組織參與基層治理和鄉(xiāng)村振興增能要從人才培養(yǎng)抓起。其一，充分挖掘內部人才，注重組織成員在鄉(xiāng)村治理中的正向價值。可以充分發(fā)揮婦聯的引領作用，激活鄉(xiāng)村婦女參與治理的優(yōu)勢力量；充分利用老人的威望等關系資源，打造政府、村委會和村民之間的鄉(xiāng)村關系網；外生性社會組織需重視組織成員的稟賦才能，為組織成員提供專業(yè)化培訓和專項職業(yè)生涯發(fā)展規(guī)劃，從而激發(fā)組織成員工作積極性。其二，適當引進大學生和優(yōu)秀創(chuàng)業(yè)青年等有新思想、新理念和新方法的外部人才，為組織發(fā)展注入新活力，增強組織“造血”功能[7]。另外，針對內生性社會組織，政府可完善現有的大學生“村官”政策，給予那些熱愛鄉(xiāng)村、敢于作為的人才充分的社會福利保障和創(chuàng)業(yè)基金，使之成為敢于沖鋒陷陣的鄉(xiāng)村治理帶頭人；對于外生性社會組織，大力倡導和鼓勵社會能人積極加入，提供科學的人才培養(yǎng)計劃和先進的數字治理技術，實現治理手段的新突破，使之能夠開發(fā)出真正符合農村社區(qū)發(fā)展、貼合村民切實利益的服務項目。

（二）堅持依法治理，穩(wěn)固法律支撐

法治是治理的基本制度保障，沒有健全的法制體系就難以確保多元治理主體的平等地位和良性發(fā)展。鄉(xiāng)村治理始終缺乏能夠明確內生性社會組織地位的法律條文，一旦政府和村“兩委”自身利益受損，便很大程度上通過壓榨內生性社會組織生存空間來保留自身治理空間。相應地，外生性社會組織懸浮性特征清晰地表明其從一開始介入鄉(xiāng)村治理時就陷入了合法性困境。因此，政府應適當釋放治理空間，賦權農村社會組織。首先，積極推進社會組織立法，堅持統(tǒng)一立法和混合立法相結合，加快社會組織參與公共服務立法。一方面，出臺農村社會組織法，規(guī)范社會組織地位和職權、責任和義務，建立社會組織的元制度。另一方面，創(chuàng)新地方立法?；鶎訄猿志唧w問題具體分析的原則制定地方法規(guī)，實現中央統(tǒng)一與地方自治的有機結合。其次，適當出臺公共服務和公共產品供給法。以法律的形式確定公共服務的范圍、標準、預算等基本準則，并從總體上對中央與地方的公共服務職責范圍合理規(guī)劃，先構建權威性制度框架，再逐步構建多方面公共服務法律體系。

（三）孵化社會組織，提高培育質量

大力孵化社會組織對于完善當前我國社會治理體系極具重要，截至2020年底，全國共有社會組織8.4萬個，全國基層群眾性自治組織共61.5萬個，其中村委會50.2萬個，每個社區(qū)平均僅有一個左右的社會組織[8]，已經無法滿足社區(qū)多元化的服務與治理需求。首先，改變政府一元孵化主體，構建多元孵化主體。政府積極鼓勵社會團體、高校、基金會等機構舉辦社會組織孵化器，推動多元模式的形成和發(fā)展。其次，彰顯社會組織孵化器[9]的主體地位。政府要尊重進駐到社會組織孵化器中的每個組織及成員，形成一種政府引導、社會組織自我服務的民主氛圍。再次，嚴格孵化流程，提高社會組織的生存能力。主管部門以及孵化地要嚴格考察組織執(zhí)行能力是否合格、結構體系是否完善、公益項目是否足夠等標準，做到嚴格輸出。最后，建立學習與實踐交流平臺。社會組織在公益展示和資金分擔的過程中自我約束、自我規(guī)范，激發(fā)更多潛藏社會資本的流出，形成一種內部自我成長發(fā)育模式，從而提升自身生存能力和社會執(zhí)行力。另外需要注意的是，社會組織的培育應根據各地方實際需求和社會組織自身需求出發(fā)，避免其失去地方特色、泯滅自身優(yōu)勢。

（四）實行專業(yè)分工，增強治理效能

通過專業(yè)化分工，有利于整合日常和特殊雙重服務、有利于精準資源滲透方向。實行專業(yè)分工，首先是服務領域的分工。一方面，內生性社會組織負責日常需求。內生性社會組織借助深厚的社會基礎和群眾基礎，深入那些不易調查，嵌入在村民家中的，紛繁瑣碎的日常性的公共需求。另一方面，外生性社會組織專心集中在特定的活動領域，利用豐富的經驗和技能為特殊村民，如特殊兒童、失獨老人、精神病患者等提供專業(yè)化的特殊服務。其次是各自服務領域內進行的再分工。具體而言，第一，注重組織的結構化、功能化建設。農村社會組織可根據民力、民生、生態(tài)、生計四要素或文體類、扶貧類、環(huán)保類等服務類型再次劃分專項服務領域，精準定位公共服務方向，在總體上實現組織的功能多樣化、結構完整化。第二，加強組織的個性化建設。無論是內生性社會組織還是外生性社會組織都可借鑒新時代的“楓橋經驗”[10]，根據治理地區(qū)的歷史背景、發(fā)展特點、經濟水平，發(fā)展出“X”型[11]個性化農村社會組織，不斷創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式，實現治理效能提升。

（五）拓寬資源渠道，實現持續(xù)發(fā)展

在農村社會治理語境下，內生性社會組織和外生性社會組織急需拓展資源渠道以實現組織持續(xù)發(fā)展。首先，在無形資源方面：第一，通過合法性策略[12]獲得政府和村“兩委”先天的權威與制度資源。社會組織積極主動公開服務項目細則，鼓勵政府或有關部門深入考察組織機制運行，從合規(guī)性方面贏得其青睞。第二，靈活運用數字智慧平臺，獲取市場獨有的物質和信息資源。內生性社會組織和外生性社會組織應培養(yǎng)專業(yè)人員，利用數字平臺積極傳播農村社會組織公益眾籌項目。第三，明確組織目標，促成和利用自身社會資本資源。堅持全心全意為人民服務，真正做到了解群眾、服務群眾、嵌入群眾。其次，在有形資源方面主要是拓展資金來源渠道，提高資金使用效率。第一，財政稅收方面給予政策傾斜。政府有效推進稅收減免政策，減輕組織經濟負擔，降低組織運行成本。第二，政府積極購買服務項目，提供經費支持。第三，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立社區(qū)發(fā)展基金會，鼓勵社會各界人士帶頭募捐，擴大社會網絡資源供給。

四、結語

農村社會組織治理效果的提升，能夠有效解決農村基層治理面臨的難題，改進農村社會治理模式，降低農村社會治理成本，為農村在加強基層黨建工作[13]、完善治理體制、健全治理體系、創(chuàng)新治理方式、提高治理能力等方面提供參考，從而進一步釋放農村制度改革的新紅利[14]，為中國農村社會治理開辟本土化道路。