唐 攀

一、問題提出

新型冠狀病毒肺炎(以下簡稱新冠肺炎)是近百年來人類社會遭遇最嚴(yán)重的全球性大流行病，對全人類的生命安全和健康造成重大威脅。(1)中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室：《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動》，http:∥www.scio.gov.cn/zfbps/32832/Document/1681801/1681801.htm,最后訪問日期：2022年11月15日?？箵粜鹿诜窝资且粓鋈祟惻c病毒之間的戰(zhàn)爭，中國各級地方政府果斷打響疫情防控阻擊戰(zhàn)，堅持“早發(fā)現(xiàn)、早報告、早隔離、早治療”，構(gòu)筑起全社會同心“戰(zhàn)疫”的人民防線，有效切斷傳染源，控制傳播途徑。時代是出卷人，我們是答卷人，人民是閱卷人。突如其來的新冠肺炎疫情是對我國各級黨委政府的一次大考。面對疫情快速蔓延的危險形勢，各級黨委政府深入落實屬地、部門、單位和個人四方責(zé)任，構(gòu)筑黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的疫情防控體系，形成轄區(qū)內(nèi)全社會聯(lián)防、聯(lián)控的工作合力，成功應(yīng)對一次又一次疫情傳播過程。特別是2020年初，我國以省域為管理單元，按照“一省一策”的防控模式，快速動員省、市、縣(區(qū))、鎮(zhèn)(街)四級黨委政府，以及企事業(yè)單位和社會公眾，圍繞共同的疫情防控使命，快速構(gòu)筑形成省域內(nèi)多層次、跨部門的疫情防控體系(2)薛瀾：《推進國家應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化》，《中國應(yīng)急管理科學(xué)》2020年第2期。，有效遏制疫情快速蔓延，為全世界抗疫贏得了寶貴的準(zhǔn)備時間與防控經(jīng)驗。

科學(xué)評價各級黨委政府戰(zhàn)“疫”大考，是反思與總結(jié)抗擊新冠疫情偉大斗爭的生動實踐必須解決的基本問題，對進一步提升各級地方政府疫情防控能力具有重要指導(dǎo)意義。疫情防控能力是疫情防控體系在運行過程中涌現(xiàn)的整體性質(zhì)，是一種體系能力，表現(xiàn)為對疫情傳播過程進行干預(yù)與抑止的本領(lǐng)，也是體系具備的知識、資源和技能的綜合反應(yīng)(3)韓自強：《應(yīng)急管理能力：多層次結(jié)構(gòu)與發(fā)展路徑》，《中國行政管理》2020年第3期。，是國家治理能力在應(yīng)對疫情傳播中的重要體現(xiàn)。然而，疫情防控能力難以測度與評價，制約了疫情防控管理水平的提升。在實踐中，往往存在通過感染率、死亡率、治愈率和收治率直接評價的誤區(qū)，沒有考慮各省域疫情傳播過程這張“考卷”的差異，無法有效反映疫情防控能力的真實水平，影響了對疫情防控工作的考核與問責(zé)。(4)中國青年網(wǎng)：《國家衛(wèi)健委：疫情防控關(guān)鍵期要提高收治率和治愈率，降低感染率和病死率》，https:∥shareapp.cyol.com/cmsfile/News/202002/07/326060.html, 最后訪問日期：2022年10月30日?，F(xiàn)有研究往往按照還原論的思維方法，從不同維度對應(yīng)急管理能力進行分解，識別能力要素，建立應(yīng)急管理能力評價指標(biāo)體系，并通過應(yīng)急管理能力指標(biāo)的累加進行評價，不能適應(yīng)應(yīng)急管理能力具有整體性與涌現(xiàn)性的本質(zhì)特征。(5)李全利、周超：《4R 危機管理理論視域下基層政府的危機應(yīng)急短板及防控能力提升》，《理論月刊》2020年第9期。(6)張海波、童星：《應(yīng)急能力評估的理論框架》，《中國行政管理》2009年第4期。(7)劉德海、于倩、馬曉南等：《基于最小偏差組合權(quán)重的突發(fā)事件應(yīng)急能力評價模型》，《中國管理科學(xué)》2014年第11期。(8)宿楊：《新一輪公共衛(wèi)生體系改革與應(yīng)急能力建設(shè)》，《甘肅社會科學(xué)》2020年第6期。因此，如何科學(xué)認識與有效評價疫情防控能力，面臨思維范式、分析方法與評估模型等多方面的挑戰(zhàn)，制約了國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系與能力的現(xiàn)代化進程。

2020年初，我國抗擊國內(nèi)第一波疫情的生動實踐，為觀察疫情防控體系的運行過程與評價疫情防控能力提供了機會窗口。然而，行政轄區(qū)內(nèi)的疫情傳播過程受到體系中所有行為主體的干預(yù)與調(diào)節(jié)，并受到武漢封閉式管理前流入該轄區(qū)的人口數(shù)量，以及區(qū)域內(nèi)人口系統(tǒng)特征等多種因素的共同影響，最終產(chǎn)生感染率。本文選擇中國大陸除湖北、青海外的29個省、直轄市和自治區(qū)(以下統(tǒng)稱為省域)(9)青海省在本文選取的評估時間段內(nèi)沒有產(chǎn)生感染病例，不納入評估對象。應(yīng)對國內(nèi)第一波疫情的防控工作過程為評價對象，通過分析省域疫情傳播過程與疫情防控體系之間的互動關(guān)系，將省域疫情防控能力界定為對省域內(nèi)疫情傳播效率的遏制程度。在此基礎(chǔ)上，本研究引入數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法(Data Envelopment Analysis, DEA)(10)魏權(quán)齡：《評價相對有效性的DEA 方法——運籌學(xué)的新領(lǐng)域》，北京：中國人民大學(xué)出版社1988年版。，構(gòu)建省域疫情傳播過程投入產(chǎn)出模型，提出了一種省域疫情防控能力的系統(tǒng)評價方法，適應(yīng)了省域疫情防控能力的涌現(xiàn)性特征，對各省域戰(zhàn)“疫”大考進行了科學(xué)評價，并提出了進一步提升疫情防控能力的管理建議。本研究澄清了對疫情防控能力的認識誤區(qū)，分析了疫情防控能力的本質(zhì)特征與評估要求，對區(qū)域疫情防控能力進行了科學(xué)界定。其次，本研究實現(xiàn)了省域疫情防控能力的整體性評價，對各省域戰(zhàn)“疫”大考進行了科學(xué)判分，嘗試解決疫情防控管理的核心問題之一，有助于深刻總結(jié)地方政府抗擊新冠疫情的生動實踐與新鮮經(jīng)驗，助推國家應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化進程。

二、文獻綜述

新冠疫情爆發(fā)以來，學(xué)術(shù)界對如何提升疫情防控能力開展了大量研究。現(xiàn)有研究主要探索醫(yī)院、疾控機構(gòu)、基層政府等單位應(yīng)對新冠疫情的防控能力，通過查找疫情防控能力短板，提出提升疫情防控能力的措施。(11)陸艷麗、李永紅、任美璇等：《廣西壯族自治區(qū)市、縣兩級疾控機構(gòu)衛(wèi)生應(yīng)急能力建設(shè)現(xiàn)狀分析》，《現(xiàn)代預(yù)防醫(yī)學(xué)》2020年第11期。(12)秦小平、王傳清、王荔等：《兒童醫(yī)院應(yīng)對新型冠狀病毒感染肺炎疫情的防控能力調(diào)查分析》，《中華醫(yī)院感染學(xué)雜志》2020年第11期。(13)房建：《疫情防控常態(tài)化下基層社區(qū)應(yīng)急治理能力建設(shè)研究》，《山東行政學(xué)院學(xué)報》2021年第3期。這類研究工作主要關(guān)注單一組織應(yīng)對新冠疫情的防控行為，從本質(zhì)上屬于單一組織應(yīng)對疫情的組織績效。部分學(xué)者對公共衛(wèi)生應(yīng)急能力要素進行了識別，著重分析了應(yīng)急能力的短板，并提出了疫情防控能力提升的策略。(14)蔣朝莉、戴強：《提升我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急能力研究》，《中共鄭州市委黨校學(xué)報》2020年第5期。(15)高紅霞、候貴林、韓丹等：《湖北省鄉(xiāng)村醫(yī)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急能力的調(diào)查分析》，《中國衛(wèi)生事業(yè)管理》年2021年第11期?，F(xiàn)有研究往往關(guān)注單一組織的疫情防控能力，對疫情防控能力的概念與構(gòu)成要素進行了初步界定，往往以定性研究為主，不適應(yīng)于體系化的省域疫情防控能力的特征，且沒有涉及對疫情防控能力的評估。

疫情防控能力是應(yīng)急管理能力在抗擊新冠肺炎疫情傳播過程中的具體表現(xiàn)，是應(yīng)急管理能力的重要類型，科學(xué)認識與評價應(yīng)急管理能力一直是應(yīng)急管理研究的核心議題，將為分析與研究疫情防控能力提供重要借鑒。通過對文獻進行檢索與分析，現(xiàn)有關(guān)于應(yīng)急管理能力的研究主要包括三類。首先，大部分研究按照應(yīng)急管理過程將應(yīng)急管理能力劃分為預(yù)防能力、監(jiān)測預(yù)警能力、應(yīng)急響應(yīng)能力、恢復(fù)重建能力(16)張海波、童星：《應(yīng)急能力評估的理論框架》，《中國行政管理》2009年第4期。，通過分別評估各分項能力，獲得應(yīng)急管理能力的整體評估結(jié)果(17)鐵永波、唐川：《城市災(zāi)害應(yīng)急能力評價指標(biāo)體系建構(gòu)》，《城市問題》2005年第6期。(18)韓傳峰、葉岑：《政府突發(fā)事件應(yīng)急能力綜合評價》，《自然災(zāi)害學(xué)報》2007年第4期。(19)田依林、楊青：《基于AHP-DELPHI法的城市災(zāi)害應(yīng)急能力評價指標(biāo)體系模型設(shè)計》，《武漢理工大學(xué)學(xué)報》(交通科學(xué)與工程版)2008年第1期。(20)劉德海、于倩、馬曉南等：《基于最小偏差組合權(quán)重的突發(fā)事件應(yīng)急能力評價模型》，《中國管理科學(xué)》2014年第11期。(21)陳升、劉思利：《政府應(yīng)急管理能力及應(yīng)急管理績效的比較實證研究——基于汶川地震與蘆山地震受災(zāi)群眾的視角》，《災(zāi)害學(xué)》2016年第3期。(22)Wang，Y.， et al.，“Research on Evaluation of Meteorological Disaster Governance Capabilities in Mainland China Based on Generalized Λ-Shapely Choquet Integral”，International Journal of Environmental Research and Public Health,Vol.18，No.8，2021,pp.4014-4031.。其次，部分文獻按照應(yīng)急管理的構(gòu)成要素將應(yīng)急管理能力劃分為組織能力、資源保障能力、信息處理能力等，在分項評價的基礎(chǔ)上，聚合形成整體性應(yīng)急管理能力評價結(jié)果(23)鄧云峰、鄭雙忠、劉功智等：《城市應(yīng)急能力評估體系研究》，《中國安全生產(chǎn)科學(xué)技術(shù)》2005年第6期。(24)蔡林陽、田杰芳：《基于FAHP與云模型的城市防災(zāi)應(yīng)急能力評價》，《華北理工大學(xué)學(xué)報》(自然科學(xué)版)2021年第3期。。最后，按照應(yīng)急管理的行為主體將應(yīng)急管理能力劃分為國家實力、政府部門效能、應(yīng)急管理人職業(yè)素養(yǎng)三個層次，并對各層次的應(yīng)急管理能力指標(biāo)進行細化，實現(xiàn)對應(yīng)急管理能力的綜合評價。(25)韓自強：《應(yīng)急管理能力：多層次結(jié)構(gòu)與發(fā)展路徑》，《中國行政管理》 2020年第3期。隨著對應(yīng)急管理能力評估的研究工作持續(xù)深入，學(xué)術(shù)界不斷提出新的應(yīng)急管理能力分解維度，提出的應(yīng)急管理能力評價指標(biāo)更加新穎和細化。

然而，以上關(guān)于應(yīng)急管理能力評估的研究工作往往基于還原論的思想對應(yīng)急管理能力進行分解，在分項評估的基礎(chǔ)上進行累加求和，缺乏對應(yīng)急管理能力整體性與涌現(xiàn)性等本質(zhì)特征的把握，存在認識誤區(qū)，從而導(dǎo)致現(xiàn)有應(yīng)急管理能力評估方法存在思維范式與評估方法的雙重挑戰(zhàn)。其次，現(xiàn)有文獻對疫情防控能力的形成過程建立在簡單系統(tǒng)假設(shè)的基礎(chǔ)上，沒有科學(xué)認識疫情防控能力的整體性特征，對體系化的疫情防控能力缺乏科學(xué)界定和深刻認識。針對以上問題，本文通過分析省域疫情傳播過程與省域疫情防控過程之間的關(guān)系，科學(xué)界定了省域疫情防控能力，創(chuàng)新性地提出了一種基于DEA的省疫情防控能力評估方法。

三、省域新冠疫情傳播過程、防控體系與防控能力

中國抗擊新冠疫情可以劃分為五個階段(26)中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室：《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動》，http:∥www.scio.gov.cn/zfbps/32832/Document/1681801/1681801.htm， 最后訪問日期：2022年11月15日。(中國新聞辦公室，2020)，本文主要關(guān)注前兩個階段的疫情管控工作。第一階段從2019年12月27日至2020年1月9日，武漢地區(qū)出現(xiàn)局部社區(qū)傳播和聚集性病例，其他地區(qū)出現(xiàn)武漢關(guān)聯(lián)確診病例，中國全面展開疫情防控，各省域地方政府迅即應(yīng)對突發(fā)疫情。第二階段從2020年1月20日至2月20日，各級地方政府采取最全面、最嚴(yán)格、最徹底的措施，初步遏制疫情蔓延勢頭。在該過程中，省域是開展疫情防控工作的基本管理單元，采取了“一省一策”的疫情防控工作模式，尚未形成較為成熟的疫情防控策略，各省域面對新冠疫情的高度不確定性所表現(xiàn)的疫情防控能力具有較大差異。接下來以該時段內(nèi)省域新冠疫情傳播過程為研究對象，分析省域疫情傳播過程的影響因素，以及疫情感染率的形成機制。其次，通過分析疫情防控體系及其構(gòu)成要素與疫情傳播過程之間的關(guān)系，對省域疫情防控能力進行界定，并分析疫情防控能力的特征與評估要求，為提出省域疫情防控能力系統(tǒng)性評估方法奠定基礎(chǔ)。

(一)省域新冠肺炎疫情傳播過程及其影響因素

2020年1月23日前武漢流入國內(nèi)各省域的500萬人中潛在的感染病例及其形成的感染鏈?zhǔn)菍?dǎo)致本文評估時間內(nèi)各省域疫情感染病例形成的主要原因。根據(jù)傳染病傳播理論，本文以省域疫情傳播過程為分析對象，分析武漢流入省域內(nèi)的感染病例、省域人口系統(tǒng)特征與省域疫情防控過程對疫情傳播過程的共同影響，解釋省域疫情感染率的形成機制。省域疫情傳播過程主要受到三方面因素影響：(1)武漢流入各省域的人口，代表了輸入疫情風(fēng)險，武漢流入該省域范圍內(nèi)的人口越多，潛在的感染人口越多，將誘發(fā)感染鏈的形成。(2)省域人口系統(tǒng)特征，代表疫情傳播的載體，省域人口的空間分布、結(jié)構(gòu)和流動性等特征將直接影響疫情傳播過程。(3)省域疫情防控過程，代表疫情干預(yù)與抑止因素，省域各級黨委政府迅速激活疫情防控體系，排查武漢流入各省域的感染病例，隔離傳染源，切斷傳播途徑，成功遏制了疫情快速傳播的危險進程。省域疫情傳播過程及其多維度影響因素如圖1所示。

1.武漢流入人口及其引發(fā)的省域新冠疫情傳播過程

2020年1月23日武漢市封閉式管理前30天內(nèi)，從武漢市流入各省域的人口中潛在的感染病例是各省域的輸入性疫情風(fēng)險，流入人口中潛在的感染病例產(chǎn)生的疫情傳播鏈，導(dǎo)致各省域感染病例數(shù)量增加。根據(jù)SIR模型(27)Kermack,W. O., McKendrick,A. G.,“Contributions to the Mathematical Theory of Epidemics,Part I”， Proceedings of the Royal Society of London. Series A, Containing Papers of a Mathematical and Physical Character, Vol.115, No.772, 1927, pp.700-721.，疫情傳播過程的實質(zhì)是人際之間的接觸，是人群中發(fā)生的復(fù)雜擴散過程。(28)張發(fā)、李璐、宣慧玉：《傳染病傳播模型綜述》，《系統(tǒng)工程理論與實踐》2011年第9期。感染者、易感者以及免疫者之間的人際接觸形成感染鏈條，導(dǎo)致個體感染狀態(tài)變化，個體間人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)影響感染疫情的概率。因此，本文將分析的省域疫情傳播過程界定為2020年1月23日前武漢流入各省域人口中潛在感染者誘發(fā)的疫情傳播過程。假設(shè)武漢流入各省的人口中疫情風(fēng)險為均勻分布，利用武漢流入各省域的人口數(shù)量代表輸入性疫情風(fēng)險水平，輸入性風(fēng)險水平越高，將導(dǎo)致省域疫情感染率增加。

圖1 省域新冠疫情防控傳播過程及其影響因素

2.省域人口系統(tǒng)及其對疫情傳播過程的影響

SIR模型解釋了疫情傳播過程的基本規(guī)律，但忽略了空間異質(zhì)性、個體移動，以及人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)影響因素對疫情傳播過程的影響。(29)王青青：《復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)中的傳染病傳播動力學(xué)研究 ——基于記憶與社會影響因素》，云南財經(jīng)大學(xué)碩士學(xué)位論文,2020年。行為動力學(xué)理論將人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)納入傳染病傳播模型的分析過程中，認為不同群體中的個體之間具有不同的交互場景，交互場景決定了個體的交互網(wǎng)絡(luò)，影響了傳染病傳播的路徑。(30)Keeling,M. J.,“The Implications of Network Structure for Epidemic Dynamics”，Theoretical Population Biology,Vol.67，No.1，2005,pp.1-8.(31)馮姍姍：《集合種群網(wǎng)絡(luò)上傳染病動力學(xué)建模分析集合種群網(wǎng)絡(luò)上傳染病動力學(xué)建模分析》，中北大學(xué)博士學(xué)位論文,2020年。網(wǎng)絡(luò)模型認為人際傳播所依賴的人際交往模式具有差異性(32)Liljeros,F.,Edling,C. R.,AmaralL,A. N.,“Sexual Networks: Implications for the Transmission of Sexually Transmitted Infections”,Microbes and Infection,Vol.5,No.2, 2003, pp.189-196.，互動范圍具有局限性(33)Wallinga,J.,Edmunds,W.J.,Kretzschmar,M.,“Perspective: Human Contact Patterns and the Spread of Airborne Infectious Diseases”,Trends in Microbiology,Vol.7,No.9,1999,pp.372-377.，并認為低平均接觸數(shù)、高度集聚，以及隨機網(wǎng)絡(luò)傳播(34)Karsai, M.,Kivela, M., Pan, R.K.，et al.,“Small but Slow World: How Network Topology And Burstiness Low down Spreading”, Physical Review E,Vol.83，No.2，2011,pp.25-102.可以提高網(wǎng)絡(luò)的抵抗力。因此，從疫情傳播過程的系統(tǒng)層次理解，分析省域疫情傳播過程必須考慮人口遷徙、群體內(nèi)部結(jié)構(gòu)等特征帶來的影響。人口系統(tǒng)是新冠病毒傳播的載體，人口遷移和人群結(jié)構(gòu)在疫情傳播過程中影響疫情傳播路徑與傳播概率，進而影響疫情感染率。

因此，作為新冠病毒的宿主和疫情傳播載體，省域內(nèi)人口的分布與活動、人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等因素直接影響新冠疫情傳播過程，最終對省域感染率產(chǎn)生影響。考慮到直接收集反映全國各省人口分布與人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)的難度較大，本文利用衡量人口系統(tǒng)特征的代理變量，刻畫省域人口系統(tǒng)的特征，并測度其對省域疫情傳播過程的影響，主要包括：(1)交通基礎(chǔ)設(shè)施的特征，地鐵、公共汽車等公共交通設(shè)施是人口流動的關(guān)鍵節(jié)點，反映了人口流動的規(guī)律和聚集特征，也是新冠疫情傳播的關(guān)鍵場所，省域范圍內(nèi)交通基礎(chǔ)設(shè)施的空間布局形塑了人口流動。(2)醫(yī)療資源的聚集程度，醫(yī)療機構(gòu)是發(fā)熱病人和疑似感染人口相對集中的場所，在新冠疫情爆發(fā)初期是疫情傳播的高風(fēng)險場所。各省衛(wèi)生健康部門高度重視大型醫(yī)療機構(gòu)病毒傳播風(fēng)險的控制工作，嚴(yán)格落實院內(nèi)感染預(yù)防控制工作。(3)省域經(jīng)濟社會特征，中國內(nèi)地各省域經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，不同省域內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展水平與結(jié)構(gòu)影響和塑造了人口的空間分布與人際關(guān)系結(jié)構(gòu)，進而對省域疫情傳播過程造成重要影響。

3.省域疫情防控過程及其對疫情傳播過程的影響

面對省域內(nèi)新冠疫情快速蔓延的危險形勢，省域內(nèi)各級地方政府按照早發(fā)現(xiàn)、早報告、早隔離、早治療(“四早”)制定與實施各類政策措施，落實“應(yīng)收盡收、應(yīng)治盡治、應(yīng)檢盡檢、應(yīng)隔盡隔”的工作要求。省域內(nèi)各級黨委政府成立本級政府新冠疫情防控指揮部，將疫情防控工作逐層分解，推動疫情防控措施落到實處。各級新冠疫情防控指揮部通過統(tǒng)一指揮和調(diào)度，形成各負其責(zé)、協(xié)調(diào)配合、運行高效的疫情防控指揮體系，貫徹各項防控措施。深入推動落實屬地、部門、單位、個人四方責(zé)任，迅速開展社會動員，構(gòu)建全民參與、聯(lián)防聯(lián)控、群防群控的疫情防控體系，并充分發(fā)揮基層主體作用，廣泛宣傳動員，加強群眾自治，實施網(wǎng)格化管理，快速控制傳染源和切斷傳播途徑，成功干預(yù)、延緩和抑止疫情傳播過程。省域范圍內(nèi)的疫情防控工作過程是在各級黨委政府領(lǐng)導(dǎo)下，全社會主體通力合作與疫情傳播過程之間開展的對抗過程，具有參與行為主體的多樣性，防控結(jié)果高度不確定等特征。降低死亡率和提高治愈率主要依靠醫(yī)療體系，除湖北省外的全國其他省份的醫(yī)療救治資源相對充足，沒有出現(xiàn)醫(yī)療資源擠兌現(xiàn)象，并按照國家統(tǒng)一的救治方案開展醫(yī)療救治工作。在收治率方面，各省域范圍內(nèi)基本做到了應(yīng)收盡收。因此，除省域感染率外的其他三項指標(biāo)的差異不大，不能反映省域疫情防控能力。在本文評估的29個省域中，不同省域間的感染率差異較大，疫情防控的主要工作圍繞降低感染率開展。因此，省域內(nèi)各級地方政府能不能有效降低疫情感染率反映了省域疫情防控工作的水平與能力。

(二)省域疫情防控體系與疫情防控能力

省域新冠疫情防控體系是參與疫情防控工作的所有行為主體，通過合作與互動形成的整體，省域疫情防控能力是體系中所有行為主體共同實現(xiàn)，是體系運行過程整體表現(xiàn)出的對疫情傳播過程的遏制程度。從縱向看，省域疫情防控體系分為省、市、區(qū)(縣)、鎮(zhèn)(街)四級防控體系。從橫向看，各級黨委政府成立本級政府疫情防控指揮部，落實屬地、部門、單位和個人四方責(zé)任，整合轄區(qū)內(nèi)不同單位的應(yīng)急資源，控制疫情傳播過程。在省域疫情防控體系中，各行為主體在縱向上開展指揮與控制，在橫向上實施合作與協(xié)調(diào)，形成有序運轉(zhuǎn)、協(xié)調(diào)一致的疫情防控工作秩序。各行動主體通過具有動態(tài)性和適應(yīng)性的多樣化互動，實現(xiàn)降低省域疫情感染率的共同目標(biāo)。因此，省域疫情防控體系是網(wǎng)絡(luò)化的組織，組織間互動是體系運行的基礎(chǔ)，必須通過復(fù)雜系統(tǒng)的思維與方法來認識和分析疫情防控體系(35)胡曉峰、張昱、李仁見等：《網(wǎng)絡(luò)化體系能力評估問題》，《系統(tǒng)工程理論與實踐》2015年第5期。，才能有效揭示疫情防控過程的本質(zhì)特性，科學(xué)認識疫情防控工作過程及其涌現(xiàn)結(jié)果。通過以上分析，省域疫情防控能力的定義如下：

定義1：省域疫情防控能力是疫情防控體系內(nèi)各行為主體在疫情防控過程中通過協(xié)同配合，相互合作，實現(xiàn)對疫情傳播過程的遏制程度，對降低疫情感染率和感染數(shù)量具有重要影響。

科學(xué)認識省域疫情防控能力的特征是分析與評價疫情防控能力的基礎(chǔ)，也對如何評價“戰(zhàn)疫”大考提出了挑戰(zhàn)。根據(jù)對省域疫情防控體系的分析，總結(jié)省域疫情防控能力的特征如下：

首先，省域疫情防控工作結(jié)果是體系內(nèi)各行為主體通過復(fù)雜互動與相互合作，在干預(yù)與調(diào)節(jié)疫情傳播過程中所涌現(xiàn)出的整體性結(jié)果。疫情防控體系中各行為主體共同參與的疫情防控過程能不能跑贏疫情傳播過程直接決定了疫情感染率。省域疫情防控能力是疫情防控體系中針對疫情傳播過程的快速發(fā)現(xiàn)能力、快速報告能力、快速處置能力的乘積，直接作用于疫情傳播過程，表現(xiàn)為對疫情傳播過程的應(yīng)對與干預(yù)水平。省域疫情防控能力具有“木桶原理”的特征，不是各類分項應(yīng)急能力的累加和，表現(xiàn)為體系行為主體的整體和，具有典型的非線性特征。因此，評估省域疫情防控能力必須適應(yīng)該能力具有整體不可分割的特征，并體現(xiàn)整體性評估的要求，不能按照傳統(tǒng)系統(tǒng)能力評估模型建立樹狀指標(biāo)體系，并以累加求和的方式進行評估。

其次，省域疫情防控能力是行政轄區(qū)內(nèi)參與疫情防控工作的各級黨委政府、職能部門、企事業(yè)單位與社會公眾通過在體系結(jié)構(gòu)塑造下的不確定性相互作用和互動，實現(xiàn)從微觀個體行為到宏觀系統(tǒng)行為的涌現(xiàn)，測度了疫情防控體系控制疫情傳播過程的本領(lǐng)。因此，疫情防控能力是體系內(nèi)所有要素共同產(chǎn)生的新特性，是一種體系能力，具有整體涌現(xiàn)的不可預(yù)知性，將產(chǎn)生無法預(yù)測的多種結(jié)果，從而導(dǎo)致疫情防控能力具有不確定性特征。

最后，疫情防控工作是省域疫情防控體系與新冠病毒及其傳播過程之間的戰(zhàn)爭，疫情防控過程具有高度動態(tài)性，各參與行為主體在疫情防控過程中持續(xù)進行互動，推動疫情防控體系持續(xù)動態(tài)演化。因此，省域疫情防控能力是疫情防控體系在與疫情傳播對抗的過程中表現(xiàn)出的水平與本領(lǐng)，具有相對性，必須在針對特定疫情傳播過程的干預(yù)與抑止過程中才能產(chǎn)生。

根據(jù)以上分析，各省域感染率受到多種因素共同影響，不能直接衡量各省域疫情防控體系在抗擊新冠疫情中的行為表現(xiàn)與工作成效，更不能直接利用省域疫情感染率評價“戰(zhàn)疫”大考的成績?？茖W(xué)評估省域疫情防控能力，必須從省域疫情防控體系復(fù)雜系統(tǒng)的整體涌現(xiàn)性與動態(tài)性特征出發(fā)，理解疫情防控結(jié)果的產(chǎn)生機制。鑒于以上問題，本文拋棄傳統(tǒng)的基于還原論的應(yīng)急管理能力評估理念與方法，遵循復(fù)雜系統(tǒng)思維和方法，提出了適應(yīng)疫情防控體系整體性、涌現(xiàn)性與對抗性特征的省域疫情防控能力評價方法，科學(xué)評價“戰(zhàn)疫”大考，解決疫情防控管理工作面臨的難題。

四、研究方法、指標(biāo)選取與數(shù)據(jù)來源

中國內(nèi)地各省域抗擊新冠肺炎的偉大斗爭為我們觀察、記錄、認識與評價疫情防控能力提供了寶貴的機會窗口。本文遵循復(fù)雜系統(tǒng)思維認識省域疫情防控過程，將DEA模型引入省域疫情防控能力評價工作，通過構(gòu)建省域疫情傳播過程的投入與產(chǎn)出系統(tǒng)模型，創(chuàng)新性地提出了一種省域疫情防控能力分析與評價方法，實現(xiàn)對各省域“戰(zhàn)疫”大考進行科學(xué)評價。

(一)DEA模型的引入

DEA是評價具有多投入和多產(chǎn)出決策單元的效率的一種有效方法，借助數(shù)學(xué)規(guī)劃和統(tǒng)計數(shù)據(jù)對決策單位元的相對有效性進行評價。(36)魏權(quán)齡：《評價相對有效性的DEA 方法——運籌學(xué)的新領(lǐng)域》，北京：中國人民大學(xué)出版社1988年版。本文選取2019年12月27日至2020年2月20日期間各省域新冠疫情傳播過程作為決策分析單元，構(gòu)建省域疫情傳播過程的“投入—產(chǎn)出”系統(tǒng)，通過對省域疫情傳播效率進行科學(xué)評價，實現(xiàn)對省域疫情防控能力的整體性評估。在本文考慮的時間段內(nèi)，從武漢流入該省域人口中的潛在感染病例觸發(fā)了各省域內(nèi)疫情傳播過程，且疫情傳播過程受到省域范圍內(nèi)人口系統(tǒng)特征的影響與塑造。同時，省域疫情防控體系采取的疫情防控措施有效干預(yù)與抑止了疫情傳播過程。因此，省域疫情感染率是該疫情傳播過程在以上三方面因素共同作用下產(chǎn)生的結(jié)果。根據(jù)對省域疫情傳播過程的分析，該決策單位的輸入指標(biāo)包括2020年1月23日前一個月從武漢流入該省域的人口數(shù)量(即外部輸入性疫情風(fēng)險水平)、省域內(nèi)人口系統(tǒng)特征；輸出指標(biāo)主要是省域新冠疫情感染率。本文將省域疫情防控能力界定為省域疫情防控體系對該區(qū)域內(nèi)疫情傳播過程的遏制程度。省域疫情傳播過程的效率越低，表明防控體系對疫情傳播過程的遏制程度越強，代表省域疫情防控能力越強；反之亦反。根據(jù)以上分析，本文將給定時間段內(nèi)省域疫情傳播過程作為DEA決策單元，將輸入性疫情風(fēng)險與省域人口系統(tǒng)特征作為投入因素，將省域疫情感染率作為產(chǎn)出因素，從而構(gòu)建省域疫情傳播過程的投入產(chǎn)出系統(tǒng)，并通過評價DEA決策單元的效率，實現(xiàn)對省域疫情防控能力的整體性評價，并適應(yīng)省域疫情防控能力的特征。

(二)指標(biāo)選取與數(shù)據(jù)來源

為科學(xué)構(gòu)建省域疫情傳播過程的投入—產(chǎn)出系統(tǒng)，這里選取了具體的投入指標(biāo)與產(chǎn)出指標(biāo)，并明確各指標(biāo)的數(shù)據(jù)來源。

1.省域輸入疫情風(fēng)險

2020年1月23日前一個月，武漢市封閉式管理前流入各省的人口在省域范圍內(nèi)形成的疫情感染鏈條是疫情傳播過程形成的源頭(37)陳長坤、童蘊賀：《基于元胞自動機的傳染病跨區(qū)域傳播模型研究》，《武漢理工大學(xué)學(xué)報》(信息與管理工程版)2018年第4期。，導(dǎo)致省域感染率持續(xù)增加。本文假設(shè)武漢流入各省的人口中，疫情風(fēng)險呈均勻分布。利用武漢流入省域人口數(shù)量與省域常住人口的比值代表輸入疫情風(fēng)險水平，并作為疫情傳播過程的投入指標(biāo)。在本文考慮的時間段內(nèi)，輸入疫情風(fēng)險水平越高，在單位人口系統(tǒng)內(nèi)產(chǎn)生的感染鏈條與感染人數(shù)越多，將造成省域感染率越大。(38)葉玉瑤、王長建、張虹鷗等：《基于人口流動的廣東省COVID-19疫情風(fēng)險時空分析》,《地理學(xué)報》2020年第11期。(39)李建軍、何山：《人口流動、信息傳播效率與疫情防控——基于新型冠狀肺炎(COVID-19)的證據(jù)》，《中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2020年第4期。(40)劉濤、靳永愛：《人口流動視角下的中國新冠疫情擴散時空動態(tài)——傳統(tǒng)數(shù)據(jù)和大數(shù)據(jù)的對比研究》，《人口研究》2020年第5期。根據(jù)以上分析，本文選取2020年1月23日前，從武漢市流入各省域的人口占該省域常住人口的比例為投入指標(biāo)，并認為投入指標(biāo)越大，則該省域的新冠疫情感染率越高。

2.省域人口系統(tǒng)特征

省域人口系統(tǒng)是新冠肺炎疫情傳播的載體，人口空間分布和社會關(guān)系等特征對新冠疫情傳播過程產(chǎn)生重要影響，塑造了疫情傳播途徑與擴散模式，并最終影響省域疫情感染率。省域人口系統(tǒng)受省域經(jīng)濟社會特征的塑造，本文選取省域社會系統(tǒng)、基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)與經(jīng)濟系統(tǒng)的特征指標(biāo)來度量省域人口系統(tǒng)特征，將其作為疫情傳播過程的投入指標(biāo)，并分析了投入指標(biāo)與產(chǎn)出指標(biāo)之間的關(guān)系。

第一，新冠疫情傳播過程以人口系統(tǒng)為載體。著名的胡煥庸線表明我國人口空間分布存在東南區(qū)域人口多，西北區(qū)域人口少的特征，不同省域間人口密度存在巨大差異(41)李佳洺、陸大道、徐成東等：《胡煥庸線兩側(cè)人口的空間分異性及其變化》,《地理學(xué)報》2017年第1期。，將對人際間疫情傳播過程產(chǎn)生重要影響。省域范圍內(nèi)人口密度越大，單位面積內(nèi)人口數(shù)量越多，新冠病毒越容易從感染病例傳播到健康人群。在疫情防控中，降低單位面積的人口密度往往是控制疫情傳播過程的重要手段，在人員密集的高風(fēng)險場所采取嚴(yán)格控制人數(shù)的措施，能夠達到降低病毒傳播的目的。(42)Kim,S. J., Bostwick, W.,“Social Vulnerability and Racial Inequality in COVID-19 Deaths in Chicago”，Health Education & Behavior，Vol.47,No.4,2020,pp.509- 513.根據(jù)以上分析，本文利用每平方千米人口數(shù)量測度省域人口密度，作為省域疫情傳播過程的投入指標(biāo)，并認為該指標(biāo)越大，省域疫情感染率越高。

第二，省域范圍內(nèi)人口并非均勻分布，而是呈現(xiàn)選擇性集聚的特征。省域基礎(chǔ)設(shè)施是為公眾提供公共服務(wù)的關(guān)鍵載體，基礎(chǔ)設(shè)施的空間布局反映了省域內(nèi)人口分布與流動的特性。因此，基礎(chǔ)設(shè)施通過對人口活動軌跡與范圍進行塑造，影響省域疫情傳播過程。從我國疫情傳播的實際過程分析，集聚性疫情感染涉及的病例數(shù)占全部確診病例總數(shù)的50%～80%。(43)中華預(yù)防醫(yī)學(xué)會新型冠狀病毒肺炎防控專家組：《新型冠狀病毒肺炎流行病學(xué)特征的最新認識》，《中國病毒病雜志》2020年第2期。城市化區(qū)域是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平較高的區(qū)域，促進了人口的集聚，人口密度與人口流動性較農(nóng)村區(qū)域更大，促進了疫情加快傳播。因此，城市區(qū)域是滋生病菌的溫床，具有更高的人口密度與人口流動性，將正向促進疫情傳播。本文將省域內(nèi)建成區(qū)面積與省域國土面積的比值定義為城市化空間比率，將其作為投入指標(biāo)，并認為該指標(biāo)越高，省域疫情感染率越高。

第三，從新冠病毒傳播的規(guī)律分析，醫(yī)療機構(gòu)與公共交通設(shè)施是省域內(nèi)產(chǎn)生疫情感染的關(guān)鍵場所，也是感染病例集聚和疫情風(fēng)險傳播的關(guān)鍵場所。在本文關(guān)注的時間區(qū)間內(nèi)，新冠肺炎是新發(fā)傳染病，醫(yī)療機構(gòu)是疫情爆發(fā)初期潛在感染人群集聚，且健康人口高度密集的場所，存在較大的疫情傳播風(fēng)險。(44)張群、劉軼永、孫遜等：《綜合性醫(yī)院傳染病防控策略與思考》，《解放軍醫(yī)院管理雜志》2010年第8期。從新冠疫情報道分析，國內(nèi)出現(xiàn)多起醫(yī)療機構(gòu)院內(nèi)感染和疫情傳播現(xiàn)象。公共交通場所人員高度密集，且流動性強，高度密集和動態(tài)的人流為疫情傳播提供了載體。(45)張毅、王雪成、畢清華：《基于新型冠狀病毒傳播機理的交通出行易感度研究》，《交通運輸研究》2020年第1期。在公共交通空間，人際接觸頻率高，人際間物理距離短，且人群處于流動狀態(tài)，潛在感染病例傳播疫情速度快，追蹤難度遠遠大于固定場所，并呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化擴散的疫情傳播特點。(46)卿菁：《特大城市疫情防控機制:經(jīng)驗、困境與重構(gòu)——以武漢市新冠肺炎疫情防控為例》，《湖北大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2020年第3期。因此，醫(yī)療機構(gòu)的分布與公共交通系統(tǒng)的特征通過形塑省域內(nèi)人口分布和人流，從而影響疫情傳播過程。本文利用省域公共交通的年客運量，即城市軌道交通年客運量(47)部分省域如山西、海南、寧夏、青海以及西藏在2019年未開通運營城市軌道交通，故將以上省域的“每輛軌道交通車輛的年客運量”賦值為0。與城市公共汽車年客運量之和，測度公共交通運輸規(guī)模，將其作為投入指標(biāo)，并認為該指標(biāo)越大，省域疫情感染率越高。同理，本文將公立醫(yī)院的年診療人次平均值，即公立醫(yī)院年診療人次/醫(yī)院數(shù)量，用以測度省域醫(yī)療資源集聚程度，將其作為投入指標(biāo)，并認為該指標(biāo)越大，省域疫情感染率越高。

第四，省域經(jīng)濟活動是人口的生產(chǎn)、分配、交換和消費活動，省域經(jīng)濟活動特征影響省域人口系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與流動性。因此，本文認為省域經(jīng)濟水平和結(jié)構(gòu)反映了省域人口空間分布與流動性特征，進而對省域內(nèi)疫情傳播過程產(chǎn)生重要影響。首先，省域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展水平表征了經(jīng)濟活動的頻繁程度，經(jīng)濟發(fā)展水平越高，人口系統(tǒng)中人際接觸越頻繁，促進了疫情傳播與擴展過程。研究表明經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)人口密度大，流動性強。在新冠疫情爆發(fā)初期，經(jīng)濟發(fā)展水平較高的區(qū)域病例數(shù)量增長率較高。(48)劉逸、李源、黎卓靈等：《新冠肺炎疫情在廣東省的擴散特征》，《熱帶地理》2020年第3期。本文選取省域內(nèi)每平方千米GDP測度經(jīng)濟發(fā)展水平，將其作為投入指標(biāo)，并認為該指標(biāo)越大，省域疫情感染率越高。

本文選擇中國大陸除湖北、青海以外的29個省域新冠疫情傳播過程作為DEA決策單元，構(gòu)建疫情傳播過程的輸入指標(biāo)與輸出指標(biāo)體系，省域各項指標(biāo)的意義解釋及其數(shù)據(jù)來源詳見表1。青海省在本文考慮的時間段內(nèi)未產(chǎn)生確診病例，故不予以考慮。同時，本文對投入指標(biāo)與產(chǎn)出指標(biāo)進行了Spearman相關(guān)性分析(49)樊嶸、孟大志、徐大舜：《統(tǒng)計相關(guān)性分析方法研究進展》，《數(shù)學(xué)建模及其應(yīng)用》2014年第1期。，研究結(jié)果表明所有投入指標(biāo)均通過了相關(guān)性檢驗。

表1 省域疫情傳播過程的輸入與輸出指標(biāo)及其相關(guān)性分析

五、分析結(jié)果

本文將29個省域疫情傳播決策單元的6項投入指標(biāo)和1項產(chǎn)出指標(biāo)代入CCR模型，利用DEAP軟件計算各省域的疫情傳播效率，具體DEA評價值見表2。

根據(jù)以上評估結(jié)果，全國29個省域輸入性風(fēng)險水平、省域感染率、省域疫情防控能力評價值如圖2所示。根據(jù)以上分析，在2019年12月27日至2020年2月20日全國抗擊新冠疫情的前兩個階段，在控制輸入性風(fēng)險和省域人口系統(tǒng)疫情脆弱性的條件下，29個省域疫情傳播效率平均值為0.516，標(biāo)準(zhǔn)差為0.292。研究結(jié)果顯示，面對突如其來的新冠肺炎疫情，我國各省域表現(xiàn)的總體疫情防控能力較強，較快遏制了新冠疫情風(fēng)險快速傳播與擴散的危險進程，彰顯了我國的制度優(yōu)勢。面對2019年1月23日前武漢流入各省人口及其形成的潛在感染鏈條，各省級政府層層動員，分解和落實疫情防控任務(wù)，不斷壓實疫情防控責(zé)任，最終快速遏制了疫情傳播進程。

同時，從省域疫情防控能力評估值分析，省域疫情防控能力前三名為遼寧、上海、廣東。海南、黑龍江、江西與寧夏4個省域的疫情防控能力評價值處于最后。該結(jié)果表明：在中央政府的統(tǒng)一部署下，各省域地方政府面對新冠肺炎疫情擴散和傳播，表現(xiàn)的疫情防控能力存在顯著差異。由于在抗擊疫情的初期，我國尚未形成統(tǒng)一的疫情防控工作模式，各省域地方政府在抗擊疫情的過程中進行了自主探索，通過評估省域疫情防控能力，有助于分析總結(jié)各省域優(yōu)秀經(jīng)驗，提出更為科學(xué)高效的疫情防控工作模式。同時，這也為各省域之間相互學(xué)習(xí)和借鑒提供了空間。

根據(jù)本文提出的評估方法獲得的省域疫情防控能力排名結(jié)果，以及根據(jù)省域疫情感染率對省域疫情防控能力的排名如圖3所示。結(jié)果顯示，基于DEA的省域疫情防控能力排名與基于感染率的疫情防控能力排名差異較大，說明省域感染率不能反映省域疫情防控能力，無法有效測度各省域“戰(zhàn)疫”大考的成績。例如，廣東省感染率處于全國第19位，但是基于DEA的疫情防控能力全國排名為第3位；新疆的感染率處于全國第4位，基于DEA的疫情防控能力全國排名為第23位。

表2 省域疫情傳播效率與疫情防控能力DEA評價值

圖2(a) 省域輸入風(fēng)險水平

圖2(b) 省域疫情感染率

圖2(c) 省域疫情防控能力評價結(jié)果

圖3 省域感染率排序與基于DEA的省域疫情防控能力排序差異分析

六、管理建議與討論

當(dāng)前新冠疫情仍在蔓延，我國各地疫情防控形勢依舊嚴(yán)峻，外防輸入、內(nèi)防擴散的疫情防控工作仍不能松懈。堅持“動態(tài)清零”的總方針，貫徹落實“四早”的工作原則，有效控制行政轄區(qū)內(nèi)疫情風(fēng)險傳播，是當(dāng)前我國各級地方政府的重要工作。本文對省域疫情防控能力內(nèi)涵與特征進行了科學(xué)界定，選取2019年12月27日至2020年2月20日期間各省域新冠疫情傳播過程作為決策分析單元，構(gòu)建省域疫情傳播過程的“投入—產(chǎn)出”系統(tǒng)，對省域疫情防控能力進行了整體性評估。根據(jù)以上研究結(jié)果，本文對正在開展的疫情防控工作提出以下管理建議與討論，具體如下：

第一，轉(zhuǎn)變以疫情感染率評價疫情防控能力的錯誤認識，科學(xué)認識疫情防控能力的內(nèi)涵與特征，有效評價各級地方政府疫情防控的努力程度與工作水平。新冠肺炎爆發(fā)以來，為促進各級黨委政府扎實推動各項疫情防控措施落實落細，根據(jù)區(qū)域疫情感染率評價各級黨委政府疫情防控工作，往往采取了“一刀切”式的嚴(yán)厲問責(zé)措施。這種利用區(qū)域疫情感染率評價各級黨委政府疫情防控能力的方法，沒有考慮疫情感染率形成的復(fù)雜機制及其他多重影響因素。本文將區(qū)域疫情防控能力界定為疫情防控體系對區(qū)域疫情傳播過程的遏制程度，并提出了一種基于DEA的省域疫情防控能力的評估方法，通過研究發(fā)現(xiàn)省域疫情防控能力與該省域內(nèi)疫情感染率存在較大差異。本文的研究工作提出了正確認識區(qū)域疫情防控能力的思維范式，為科學(xué)評估省域疫情防控能力提供了一種整體性評估方法，對“戰(zhàn)疫”大考進行科學(xué)評分，為在疫情防控工作中開展考核與問責(zé)提供依據(jù)。同時，根據(jù)對疫情防控能力的評估結(jié)果識別疫情防控的有效措施與先進經(jīng)驗，能夠推進對疫情防控工作的不斷優(yōu)化，助力疫情防控能力進一步提升。

第二，省域人口系統(tǒng)的特征是塑造疫情傳播過程的重要因素，進而影響省域疫情感染率。本文研究發(fā)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會通過塑造省域人口系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、空間分布與流動性等特征，最終影響區(qū)域疫情傳播過程。根據(jù)本文研究結(jié)果顯示的省域人口系統(tǒng)對疫情傳播過程的影響機制，地方政府應(yīng)采取以下措施：(1)區(qū)域人口系統(tǒng)特征對疫情傳播過程具有重要影響，人口密度越大，城市化空間比率越高，該區(qū)域疫情傳播更快，面臨更為繁重的疫情防控工作任務(wù)，應(yīng)優(yōu)先投放疫情防控資源。(2)區(qū)域交通系統(tǒng)對疫情傳播過程具有重要影響，省域內(nèi)公共交通總客運量越大，疫情感染率越高，關(guān)閉區(qū)域公共交通系統(tǒng)是優(yōu)先采取的疫情防控措施。(3)省域內(nèi)公立醫(yī)院平均診療人次越多，疫情感染率越高，地方政府應(yīng)該高度重視大型醫(yī)療機構(gòu)的疫情防控工作，并通過控制醫(yī)療資源的集中度，降低新發(fā)傳染病早期感染病例風(fēng)險影響范圍內(nèi)受到風(fēng)險暴露的人群規(guī)模。該研究結(jié)論為科學(xué)規(guī)劃區(qū)域公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展提供了重要依據(jù)。(4)省域范圍內(nèi)每平方千米GDP總量與疫情感染率高度相關(guān)，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)面臨更高的疫情風(fēng)險水平，也就是說經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域疫情防控工作任務(wù)更重，這些地區(qū)更應(yīng)該重視公共衛(wèi)生事業(yè)的資源投入，提升疫情防控能力。

第三，在科學(xué)界定省域疫情防控能力的基礎(chǔ)上，本文對中國內(nèi)地各省域在2019年12月27日至2020年2月20日期間面對武漢疫情向該省域擴散的應(yīng)對過程表現(xiàn)的疫情防控能力進行了科學(xué)評估，提出了省域疫情防控能力排序，為疫情防控問責(zé)、精準(zhǔn)投放疫情防控資源，以及識別疫情防控的有效政策措施提供了科學(xué)依據(jù)。該評估方法適應(yīng)了疫情防控能力具有整體性、涌現(xiàn)性和對抗性的根本特征。本文研究結(jié)果顯示遼寧、上海、廣東的疫情防控能力較強，為總結(jié)和提煉新冠疫情防控的成功經(jīng)驗提供了現(xiàn)實樣本。以上三個省域均處于沿海地區(qū)，經(jīng)濟社會發(fā)展水平較高，積極探索社會治理創(chuàng)新實踐，社會管理能力較強。面對突如其來新冠肺炎疫情傳播的危險進程，以上省域地方政府能夠快速排查感染人口，快速隔離傳染源，切斷傳播途徑，有效遏制了疫情傳播的危險進程，表現(xiàn)了較強的疫情防控能力。

第四，疫情防控體系與能力是應(yīng)急管理體系與能力的重要組成部分，本文從疫情防控的特定領(lǐng)域出發(fā)，科學(xué)界定了組織體系層面的應(yīng)急管理能力，并對其整體性、涌現(xiàn)性、對抗性等特征進行了分析，為深入認識應(yīng)急管理能力奠定了基礎(chǔ)。本文基于DEA模型設(shè)計疫情防控能力評價方法，實現(xiàn)對體系化能力的整體性評估，為科學(xué)評價應(yīng)急管理能力提供了新的思維模式與分析方法。

七、總結(jié)與展望

新冠肺炎疫情是全球面臨的共同威脅，抗擊疫情的偉大斗爭必將留給全人類深刻的集體記憶。如何對各級黨委政府“戰(zhàn)疫”大考進行科學(xué)評價是深刻總結(jié)抗擊新冠疫情偉大斗爭面臨的核心問題，也是對各級黨委政府疫情防控工作考核與問責(zé)的根本依據(jù)。本文以省域疫情傳播過程為核心，從省域人口系統(tǒng)、疫情防控體系對疫情傳播過程的影響關(guān)系出發(fā)，解釋省域疫情感染率的形成機制，將省域疫情防控能力科學(xué)界定為疫情防控體系對疫情傳播過程的遏制程度，并分析了疫情防控能力的特征。在此基礎(chǔ)上，本文創(chuàng)新性地引入了DEA模型，構(gòu)建省域疫情傳播過程的投入—產(chǎn)出系統(tǒng)，從而對各省域應(yīng)對國內(nèi)第一波疫情所表現(xiàn)的防控能力進行了整體性評估。本文對疫情防控能力及其本質(zhì)特性進行了科學(xué)界定，為科學(xué)評估省域疫情防控能力提供了一種系統(tǒng)思維范式與整體性評價方法，為對各級黨委政府疫情防控工作進行考核問責(zé)，總結(jié)先進地區(qū)的疫情防控經(jīng)驗，以及精準(zhǔn)投放疫情防控資源提供了科學(xué)依據(jù)，且對進一步提升疫情防控能力具有重要意義。此外，本研究對疫情防控能力的本質(zhì)特征及其涌現(xiàn)機制的研究有待進一步深入，疫情防控能力形成過程的機制需要進一步厘清，為進一步健全疫情防控體系提供科學(xué)指導(dǎo)。其次，本文提出的評估方法中投入產(chǎn)出指標(biāo)體系有待進一步細化，從而提升疫情防控能力評價結(jié)果的精準(zhǔn)性。