吳 鋼

現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度是新中國成立以來逐步發(fā)展演變而成的，經(jīng)過多年發(fā)展，已逐步演變形成一整套具有中國特色的制度體系，保障了農(nóng)民“戶有所居”“居者有其屋”，對于保障農(nóng)民生活和農(nóng)村社會穩(wěn)定起到了重要作用。然而，隨著城鎮(zhèn)邊界拓展與農(nóng)村人口大量向外轉(zhuǎn)移，宅基地管理中存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)也日益突出，必須與時俱進強化脫貧地區(qū)宅基地管理制度和管理體系建設。本文以甘肅省隴西縣為例，闡述相關(guān)情況及觀點。

一、現(xiàn)狀問題

閑置浪費現(xiàn)象嚴重。近幾年農(nóng)村出現(xiàn)了無人居住的閑置宅基地，加之近年來脫貧攻堅中的危房搬遷、集中及插花安置，一些老舊危房搬遷后退出不徹底，與其他農(nóng)戶閑置的宅基地一道形成一戶多宅。

無序建房現(xiàn)象突出。一方面，隨著農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展和農(nóng)民外出務工收入的增加，農(nóng)村出現(xiàn)了蓋房和翻修建房熱，并開始向交通便利的中心村、道路兩邊、山下集鎮(zhèn)邊緣聚集。另一方面，受各種因素的制約，脫貧地區(qū)基本沒有村莊集中統(tǒng)一規(guī)劃的概念和意識，隨意打樁蓋房。在隴西縣人均土地面積較大的西北山區(qū)，還存在大莊（指把合規(guī)宅基地之外房前屋后的土地全部用墻圈起來）套小莊（大致合規(guī)的宅基地）的習俗，大莊內(nèi)隨意修建生產(chǎn)生活輔助設施或平整為場地，大莊套小莊占地面積大致在半畝到一畝左右。

歷史遺留問題多而復雜。一是違反宅基地管理政策法規(guī)如一戶多宅、未批先建、少批多建等問題較多。二是農(nóng)戶搶占圈占房前屋后集體土地現(xiàn)象比較突出。三是無序建房、占地以及私下交易、鄰里家庭內(nèi)部糾紛等，直接影響了宅基地確權(quán)登記頒證的進度。這些棘手問題，既是農(nóng)村普遍存在的歷史遺留問題，也是當前宅基地管理繞不過去而亟需依法依規(guī)處理的問題。

二、癥結(jié)根源

農(nóng)村宅基地執(zhí)法管理沒有跟上。2004 年后，原國土資源部門基層管理體制改革，農(nóng)村宅基地管理主責由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村管理調(diào)整到縣鄉(xiāng)國土部門，由于國土部門人員有限，造成日常監(jiān)管執(zhí)法力量的嚴重削弱。方方面面的利益和權(quán)力糾結(jié)，導致鄉(xiāng)村基層組織和干部缺乏加強管理指導的工作熱情和責任意識，一些歷史遺留違法行為沒有及時得到發(fā)現(xiàn)和處理。按照行政處罰法，違法行為在兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰，這又增加了歷史遺留問題的解決難度。

村莊規(guī)劃及落實一直滯后。受地方財力等各種因素的制約，加之多年來各級政府及行政主管部門對村莊規(guī)劃重視不夠，致使村莊規(guī)劃及落實一直滯后。一些村莊沒有預留機動建設土地，以前只負責審批，不負責選址位置審核，造成農(nóng)戶宅基地布局零亂無序，有的甚至占用基本農(nóng)田、承包耕地。這一現(xiàn)狀已直接影響到村容村貌的整治和農(nóng)村公共服務設施的提升。

新監(jiān)管體系還沒有有效運行起來。盡管2020 年機構(gòu)改革后明確由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門履行宅基地管理職責，但是由于各種因素制約，自然資源部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的管理職責在基層還沒有完全理順。縣鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)人員業(yè)務水平參差不齊，執(zhí)法事項和權(quán)責還沒有明確授權(quán)細化納入。村級協(xié)管隊伍還沒有真正建立起來并有效開展工作。

三、工作建議

理順宅基地管理機構(gòu)職責，強化人員配備。按照中央提出的建立部省指導、市縣主導、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主責、村級主體的農(nóng)村宅基地管理機制要求，縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局必須設立專門的股室或明確承擔宅基地管理工作的股室，有些縣將此項工作授權(quán)于下屬事業(yè)單位農(nóng)經(jīng)站（農(nóng)經(jīng)服務中心）具體承擔，不管哪一種方式，都必須確保職責明確，有人管事，有人干事，不能推諉扯皮。鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須設立宅基地審批管理辦公室，同時，要配備能履行職責、勝任管理的專職工作人員。

建立完善村級宅基地協(xié)管員隊伍。具體可考慮村“兩委”班子成員中確定一名村級協(xié)管員，每個村民小組確定一名協(xié)管員，最好由村民小組組長兼任，便于開展工作。作為法律授權(quán)宅基地管理的村級集體經(jīng)濟組織，要切實承擔起工作職責，加強日常監(jiān)管和信息上報工作，配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及縣級農(nóng)業(yè)執(zhí)法部門依法查處違法建房行為?？h鄉(xiāng)各級組織要進一步加強對村級集體經(jīng)濟組織及宅基地協(xié)管員的培訓，建立縣、鄉(xiāng)、村三級聯(lián)動的網(wǎng)格化監(jiān)管體系，落實與基層干部績效評價掛鉤的獎懲機制。

明確授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）農(nóng)村宅基地管理行政執(zhí)法權(quán)。為進一步明確執(zhí)法職責，十分有必要從行政執(zhí)法的角度賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處執(zhí)法權(quán)。目前，廣東、廣西、山西、貴州等省級政府均下發(fā)文件，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處行使農(nóng)村村民非法占用土地建房行政執(zhí)法權(quán)。應大力推廣此項做法，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）在宅基地等土地管理中的權(quán)責。

加快村莊規(guī)劃的編制落實工作。盡快將城鄉(xiāng)“多規(guī)合一”規(guī)劃和村莊規(guī)劃編制提上各級政府的議事日程，最終形成“一張藍圖、一本規(guī)劃”。在加快村莊規(guī)劃編制的同時，及早落地實施，為依法節(jié)約利用土地、開展村容村貌整治提供保障。

強化縣鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法管理隊伍建設。一要加強縣鄉(xiāng)管理隊伍建設，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊要充實穩(wěn)定專業(yè)人員，配備必要的執(zhí)法裝備，保證正常的工作經(jīng)費。二要采取多途徑多形式對縣鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法管理人員及村級協(xié)管員進行土地管理法律政策培訓，提高政策法規(guī)和執(zhí)法管理水平。同時，要發(fā)揮好村級協(xié)管員作用，加強日常巡查和網(wǎng)絡周報告制度，隨時進行跟蹤管理，隨時進行執(zhí)法監(jiān)督，隨時進行執(zhí)法查處。

下大力氣穩(wěn)慎處置歷史遺留問題。首先，縣鄉(xiāng)村各級組織要結(jié)合農(nóng)村不動產(chǎn)確權(quán)登記頒證，逐村逐社逐戶進行清人清宅，全面細致摸清農(nóng)戶宅基地各類基礎數(shù)據(jù)，為制定處置政策奠定基礎。其次，以《土地管理法》等法規(guī)頒布實施為時間節(jié)點，分情況分時段提出解決歷史遺留問題的政策措施。第三，為便于銜接解決問題，對宅基地管理職能劃轉(zhuǎn)交接后即2020 年1 月1 日后新增加的宅基地違法行為，要立行立改，及時發(fā)現(xiàn)、及時整治、及時處理，由縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門牽頭查處；2020 年1 月1 日之前的，由自然資源部門牽頭進行查處。通過穩(wěn)慎解決一戶多宅、超面積住宅、違法建房和私自轉(zhuǎn)讓等歷史遺留問題，為建立規(guī)范有序的農(nóng)村宅基地管理新體系創(chuàng)造條件。

建立農(nóng)村宅基地管理服務平臺。縣鄉(xiāng)政府要積極適應數(shù)字政府建設和“放管服”改革的內(nèi)容和要求，加快推進宅基地基礎信息調(diào)查、宅基地數(shù)字化管理服務系統(tǒng)和交易系統(tǒng)開發(fā)，建設集宅基地所有權(quán)管理、資格權(quán)數(shù)據(jù)庫、使用權(quán)管理等基礎數(shù)據(jù)功能模塊，建設和改造能與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場聯(lián)通的服務端口，在實現(xiàn)信息數(shù)據(jù)共享的前提下，實現(xiàn)宅基地申請、審批、監(jiān)管、信息發(fā)布、交易、備案、頒證等業(yè)務全流程數(shù)字化管理和網(wǎng)上辦事，做到讓數(shù)據(jù)多跑路，讓群眾少跑腿，全面提升線上線下服務群眾的水平。同時，依托現(xiàn)代信息化技術(shù)，進一步提升宅基地日常監(jiān)督管理水平，提升閑置宅基地盤活利用服務水平。